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摘要：中央与地方政府之间关系从过去的命令与附庸走向现在的协商与合作的转变已经成为现代政治治理文明的大势所趋，也是区域一体化的要求，走出过去行政区划治理的非合作博弈的困境，探求中央与地方合作博弈新型关系的条件和可能，成为本问题思考的重点。如果能够把政策制定的合法性与政策执行的高效性有机结合起来也就找到解决问题的关键。而把这两者统一起来，放在多次重复博弈的框架中进行博弈，就能够得到很好的解释和论证说明。
关键词：政策；非合作博弈；合作博弈；重复博弈
中图分类号：D035
文献标识码：A
文章编号：1009－3060(2010)03－0104－06
随着地方政府越来越成为独立的利益主体之后，思考新型的中央与地方关系成为本论文思考的出发点，如何改善过去自上而下的“强制性政策制定模式”的不足，引发对自下而上的“诱致性政策制定模式”合法性的思考。然而，有人可能会问这样一个老问题，在政策执行阶段，如何解决地方政府逆道德性选择而导致的委托代理链条的断裂呢?加大作为中立的第三方的中央政府的权威和裁决能力，这是一种传统的解决方案，有其有效性，也有其自身的不足，即难以解决“谁来治理治理者”的难题。能否另辟蹊径，建立中央与地方的利益兼容激励机制，从政策制定到执行的动态全过程来重塑中央与地方奖惩机制和责任关系，是本论文论证的重点所在。也即构建中央与地方的竞争与合作的重复博弈的制度化框架，发挥双方的积极性，借助对政策的重新理解，从政策过程分析的视角来解析和构建新型中央和地方政府关系，成为本文思考的归宿。
一、决策的含蕴：由单方决策到多方参与的转变
现代政治的合法性基础越来越由过去的“权力之争”走向“政策之争”，中央与地方的关系越来越由“追求统治的稳定性”走向“追求治理的绩效性”，统治方式也越来越由单一式的行政命令走向依赖多元参与的协商式共同治理，新型的央地关系也表现为互动的政策关系。这也是我们基于政策来思考央地关系的原因所在。对政策的认识也由过去的刚性政策，即作为红头文件的政策与法律具有同等功效，甚至优先于法律，到越来越认识到政策的决策有限性、时效滞后性和参与多元性等特点。
我们对政策的认识经历下面转变：美国著名学者托马斯·R·戴伊曾对政策的经典定义为“就是政府选择做什么或不做什么”，政策是经过政府过程这个“黑箱”的产物，正如美国著名的政治学家伊斯顿所做的政治系统模型如图1所示，人们的需求、冷漠和支持经过输入进入政治系统，但并不能决定政治系统内部如何运转，难于涉及到对政府过程有效监督，人们经常埋怨“民意一经选举后也即宣告结束”，政府操纵或替代民意的事也是常事。
然而，人们发现政策的形成往往又是由多元主体参与、调试、纠偏和日积月累变化的结果，尤其在人们要求政府过程透明化，积极要求了解政府内幕和参与政策的制定过程后，“也许我们应该将政策界定为政府正在‘试图’去做的事情”。政府对政策的选择要取决于外部实际环境的变迁和民众的博弈策略，“将政策界定为政府试图要做的事情和实际发生的事情之间的一种关系”。修正后的政策模型如图2所示：既包括社会外循环，也包括政府内循环，这样，政策的制定与现实更契合，也使政府过程更加透明，有利于民众对政策制定的全程保持有效的参与和监督。
从要求揭开“政治黑箱”到强调“政府内循环”与“政府外循环”之间的关系的转变，说明政策越来越要求有广泛的社会基础、多元的参与主体和透明化的参与过程。可见，政策不再仅仅是由国家制定的，要求全体人民普遍遵守的带有强制性的大政方针或指导原则，还是多样化利益主体共同参与的混合物，经过人们多次重复博弈的参与制订，既要共同遵守，又可以不断修正的开放的博弈规则、程序原则或制度框架。对政策的意蕴取宽泛的理解，可以理解为需要共同遵守的制度、博弈规则和行为的原则等。这样，政策制定的过程就更趋民主，政策的制定更趋科学，政策在执行过程中的阻力也会越小，因为政策是自己参与制定和认同的结果。基于这种新的政策观去解读中央与地方的关系就会呈现出一派新景象，从政府系统内部积极主动地去适应这种变化的趋势，比以社会危机迫使政府去接受这种变化要有利得多，这样，也既能强化中央的权威，又能很好地调动地方的积极性和主动性，保持一种持久的动态平衡。
二、在政策制定过程中的“讨价还价博弈”
作为博弈主体的中央政府与地方政府孰先孰后对政策作出博弈策略，对博弈的结果有着很深远的影响，带来两种不同的制度变迁模式，通过比较“强制性制度变迁”和“诱致性制度变迁”这两种模式的不同，可看出我国政治治理方法的变革，从政策制定层面提供新型中央和地方关系的合法性基础。
1.自上而下的政策制定——“强制性的制度变迁”
如图3所示，第一层博弈：中央政府先制定一个政策，再看地方政府如何反应?地方政府可以有两种选择，一种情况是被动接受，习惯于中央与地方的领导与附庸的关系，老老实实服从中央政策安排，管好辖区范围内部的事，不越“雷池一步”，这种“路径依赖”现象在很多地方政府那里很普遍，导致行政区划治理模式的“锁定”，意味着博弈结束。另一种情况是主动拒绝，由于各地资源禀赋、人文传统、教育科技交通等基础设施等方面的差异，地方政府治理模式的差异是普遍存在的，善于学习和积极创新的地方政府会扬长避短，探索具有本地特色的新型治理模式，这也可以看作是对中央政策的创新性执行。
第二层博弈：面对地方政府的拒绝，中央政府可以有两种选择，一种是有条件的接受，把地方创新吸纳到体制框架内，这是在行政分权的改革下，全能型的中央政府日益学会兼容地方政府的利益表达，给予地方政府适度的自主选择的空间；另一种情况是拒绝，可能由于担心中央权威的流失，失去对地方的政治控制，而导致政治不稳定，也可能习惯于简单的“一刀切”的行政命令的统治模式，习惯于“不求创新只求无过”的明哲保身的工作态度，也可能出于对地方政府政策创新的不了解，对未来政策的预期缺乏信心等考虑，在中央集权型政府治理模式下，地方政府的政策创新被拒绝也是常有的事。
第三层博弈：面对中央政府新的拒绝，地方政府又面临两种选择，一种情况是被迫接受，不愿再做“枪打的出头鸟”，也想“搭便车”，等着其他地方政府去推进制度创新和政策改进，导致很多新的想法被“扼杀在摇篮中”，丧失地方自主经济所创造的活力，不是“遍地开花”、“藏富于民”的一派欣欣向荣的景象，而是体制僵化、毫无特色的集体贫困的局面；另一种情况是依然拒绝，积极尝试制度创新，改变策略，增强谈判能力和谈判协商的技巧，去说服中央政府，在“夹缝中求生存”、“打政策的擦边球”、甚至“冒险性地寻求体制外的制度生长的空间”等；中央政府又面临
关键词：政策；非合作博弈；合作博弈；重复博弈
中图分类号：D035
文献标识码：A
文章编号：1009－3060(2010)03－0104－06
随着地方政府越来越成为独立的利益主体之后，思考新型的中央与地方关系成为本论文思考的出发点，如何改善过去自上而下的“强制性政策制定模式”的不足，引发对自下而上的“诱致性政策制定模式”合法性的思考。然而，有人可能会问这样一个老问题，在政策执行阶段，如何解决地方政府逆道德性选择而导致的委托代理链条的断裂呢?加大作为中立的第三方的中央政府的权威和裁决能力，这是一种传统的解决方案，有其有效性，也有其自身的不足，即难以解决“谁来治理治理者”的难题。能否另辟蹊径，建立中央与地方的利益兼容激励机制，从政策制定到执行的动态全过程来重塑中央与地方奖惩机制和责任关系，是本论文论证的重点所在。也即构建中央与地方的竞争与合作的重复博弈的制度化框架，发挥双方的积极性，借助对政策的重新理解，从政策过程分析的视角来解析和构建新型中央和地方政府关系，成为本文思考的归宿。
一、决策的含蕴：由单方决策到多方参与的转变
现代政治的合法性基础越来越由过去的“权力之争”走向“政策之争”，中央与地方的关系越来越由“追求统治的稳定性”走向“追求治理的绩效性”，统治方式也越来越由单一式的行政命令走向依赖多元参与的协商式共同治理，新型的央地关系也表现为互动的政策关系。这也是我们基于政策来思考央地关系的原因所在。对政策的认识也由过去的刚性政策，即作为红头文件的政策与法律具有同等功效，甚至优先于法律，到越来越认识到政策的决策有限性、时效滞后性和参与多元性等特点。
我们对政策的认识经历下面转变：美国著名学者托马斯·R·戴伊曾对政策的经典定义为“就是政府选择做什么或不做什么”，政策是经过政府过程这个“黑箱”的产物，正如美国著名的政治学家伊斯顿所做的政治系统模型如图1所示，人们的需求、冷漠和支持经过输入进入政治系统，但并不能决定政治系统内部如何运转，难于涉及到对政府过程有效监督，人们经常埋怨“民意一经选举后也即宣告结束”，政府操纵或替代民意的事也是常事。
然而，人们发现政策的形成往往又是由多元主体参与、调试、纠偏和日积月累变化的结果，尤其在人们要求政府过程透明化，积极要求了解政府内幕和参与政策的制定过程后，“也许我们应该将政策界定为政府正在‘试图’去做的事情”。政府对政策的选择要取决于外部实际环境的变迁和民众的博弈策略，“将政策界定为政府试图要做的事情和实际发生的事情之间的一种关系”。修正后的政策模型如图2所示：既包括社会外循环，也包括政府内循环，这样，政策的制定与现实更契合，也使政府过程更加透明，有利于民众对政策制定的全程保持有效的参与和监督。
从要求揭开“政治黑箱”到强调“政府内循环”与“政府外循环”之间的关系的转变，说明政策越来越要求有广泛的社会基础、多元的参与主体和透明化的参与过程。可见，政策不再仅仅是由国家制定的，要求全体人民普遍遵守的带有强制性的大政方针或指导原则，还是多样化利益主体共同参与的混合物，经过人们多次重复博弈的参与制订，既要共同遵守，又可以不断修正的开放的博弈规则、程序原则或制度框架。对政策的意蕴取宽泛的理解，可以理解为需要共同遵守的制度、博弈规则和行为的原则等。这样，政策制定的过程就更趋民主，政策的制定更趋科学，政策在执行过程中的阻力也会越小，因为政策是自己参与制定和认同的结果。基于这种新的政策观去解读中央与地方的关系就会呈现出一派新景象，从政府系统内部积极主动地去适应这种变化的趋势，比以社会危机迫使政府去接受这种变化要有利得多，这样，也既能强化中央的权威，又能很好地调动地方的积极性和主动性，保持一种持久的动态平衡。
二、在政策制定过程中的“讨价还价博弈”
作为博弈主体的中央政府与地方政府孰先孰后对政策作出博弈策略，对博弈的结果有着很深远的影响，带来两种不同的制度变迁模式，通过比较“强制性制度变迁”和“诱致性制度变迁”这两种模式的不同，可看出我国政治治理方法的变革，从政策制定层面提供新型中央和地方关系的合法性基础。
1.自上而下的政策制定——“强制性的制度变迁”
如图3所示，第一层博弈：中央政府先制定一个政策，再看地方政府如何反应?地方政府可以有两种选择，一种情况是被动接受，习惯于中央与地方的领导与附庸的关系，老老实实服从中央政策安排，管好辖区范围内部的事，不越“雷池一步”，这种“路径依赖”现象在很多地方政府那里很普遍，导致行政区划治理模式的“锁定”，意味着博弈结束。另一种情况是主动拒绝，由于各地资源禀赋、人文传统、教育科技交通等基础设施等方面的差异，地方政府治理模式的差异是普遍存在的，善于学习和积极创新的地方政府会扬长避短，探索具有本地特色的新型治理模式，这也可以看作是对中央政策的创新性执行。
第二层博弈：面对地方政府的拒绝，中央政府可以有两种选择，一种是有条件的接受，把地方创新吸纳到体制框架内，这是在行政分权的改革下，全能型的中央政府日益学会兼容地方政府的利益表达，给予地方政府适度的自主选择的空间；另一种情况是拒绝，可能由于担心中央权威的流失，失去对地方的政治控制，而导致政治不稳定，也可能习惯于简单的“一刀切”的行政命令的统治模式，习惯于“不求创新只求无过”的明哲保身的工作态度，也可能出于对地方政府政策创新的不了解，对未来政策的预期缺乏信心等考虑，在中央集权型政府治理模式下，地方政府的政策创新被拒绝也是常有的事。
第三层博弈：面对中央政府新的拒绝，地方政府又面临两种选择，一种情况是被迫接受，不愿再做“枪打的出头鸟”，也想“搭便车”，等着其他地方政府去推进制度创新和政策改进，导致很多新的想法被“扼杀在摇篮中”，丧失地方自主经济所创造的活力，不是“遍地开花”、“藏富于民”的一派欣欣向荣的景象，而是体制僵化、毫无特色的集体贫困的局面；另一种情况是依然拒绝，积极尝试制度创新，改变策略，增强谈判能力和谈判协商的技巧，去说服中央政府，在“夹缝中求生存”、“打政策的擦边球”、甚至“冒险性地寻求体制外的制度生长的空间”等；中央政府又面临