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摘要 伴随着强势利益集团交易合谋的频度的加剧，组织化腐败也随之凸显，其危害远远大于个体腐败。组织化腐败是公共权力的组织性异化，是组织内部制度化和组织外部交易合谋，体现为在实现公共利益的同时，部门利益数倍于公共利益，表现为决策腐败、立法腐败、组织不作为腐败、公共财政消费性腐败和用人腐败。从个体腐败到组织化腐败的演变历程，凸显了中国反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性，治理组织化腐败是不能回避的现实需要。
关键词 组织化腐败 利益冲突 原则
当我们看到诸多公共事件中扮演不光彩乃至引起公愤的角色已不是贪腐官员个体，而是一些理应令我们尊重的公共组织时，我们不禁要问：为什么在中央高压态势下，腐败行为却在脱胎换骨？从官员的个体腐败演变发展到组织的集体腐败，这一现状凸显了当前中国反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性，也折射出当今国家反腐败战略存在的深层次问题。
当前，“组织腐败”、“利益集团腐败”、“制度化腐败”等几个概念见诸各种论述之中，这也证明了公共舆论对组织类腐败的认识已从单一公共事件的评判上升到对公共事件背后的体制机制问题的反思。当然，组织腐败、利益集团腐败、制度化腐败具有不同的语境：“组织腐败”是从腐败主体特征的视角加以界定，主要是指腐败形态已从一元性的腐败主体向二元性的腐败主体变迁，在个体腐败主体的基础上，增加了具有组织意志与组织形态的腐败行为；“利益集团腐败”是从组织的利益属性合法性视角进行的界定，即利益集团所追求和实现的利益与公共利益之间存在着“不证自明”的利益冲突；“制度化腐败”是从制度安排的正义性视角进行的界定，主要是指那些符合实体法的制度安排所导致的腐败行为，即违背自然正义原则的白色腐败。综上所述，“组织化腐败”概念，实质上是上述几种概念的集合，能够涵盖上述三种形态的腐败。它立足于腐败主体特征、腐败的客观危害和腐败行为的形成过程三方面来界定腐败形态，即“组织化腐败”是指为追求既得利益，具有组织意志和组织形态的利益群体，以组织名义所作为或者不作为的与公共利益相冲突的行为。
毋庸置疑，组织化腐败是当今中国最难治理的腐败：一是从组织化腐败危害的视角看，组织化腐败是一切腐败之母，特定区域一旦呈现组织化腐败的特征，则能够说明该区域范围内公共资源以及公共政策的走向已经被腐败的组织群体所控制，公共利益被强势利益集团的利益所取代，进而引发该辖区内政治经济状况与社会环境呈现危机状态和社会公众对政府的信任度降至低点，随时可能触发更大范围事件。二是从治理组织化腐败的视角，由于其组织形态具有“模块化网络组织”①特征，并具有强大的同化能力和无限增殖的本能，其组织形态与现行政治体制之间具有极为紧密的关联性，因此，在政治体制改革无法取得突破性进展的情况下，组织化腐败必然成为最难根治的腐败。三是从组织化腐败表现形态的视角看，它往往披着合法的外衣，打着为公共利益的旗号，具有很强的伪装性。所以说，传统意义上对官员个体腐败的法律认定已经无法同样适用于对组织化腐败的界定，故在无明示性法律依据的前提下，治理之策也就很难做到对症下药。
组织化腐败的性质判定
现行实体法对官员个体腐败的认定已不是问题，受贿罪、贪污罪、挪用公款罪、滥用职权罪等职务犯罪的构成要件可谓清晰明了。由于组织化腐败缺少全面深入的个案分析和理论归纳，其属性界定较为模糊。因此，描述组织化腐败的性质成为研究组织化腐败的重要路径，本文所作的分析是基于有限的文献研究和个案研究基础上得出的结论，仍需要进一步科学化。
公众评判的本位主义是界定组织性腐败的外部机制。“主权在民”的思想认为在社会契约论基础上，国家和政府负责管理社会，人民与国家建立契约关系时，与国家的关系只是委托关系，而不是主权的转移关系，所以主权属于人民。所以，当一个公共组织受到人民尊重或人民承认，该组织则具有政治合法性。然而，当特定组织的公共政策行为被社会公众视为谋取组织的既得利益，引发社会普遍一致的反感、质疑和批评，公众得出存在利益冲突的结论，我们有理由相信该公共组织可能已经迈入组织化腐败的泥潭，这似乎有些武断，但诸多实例说明情况确是如此。可见，我们在界定组织化腐败时，往往是以社会公众普遍一致的舆情作为评判标准，而舆情科学性基于两个前提：一是社会公众与公共组织之间信息是对称的，社会公众能够获得真实完整的公共信息，现实中要做到这一点却是很难的，社会民主监督边缘化和公共传媒的受控性决定了社会公众与公共组织之间的信息是有限对称，揭示组织化腐败的披露机制的缺失导致大量的组织化腐败行为难以揭示。二是监督机制能够积极回应社会公众的呼声，及时启动认定清理机制，以支撑与增强社会公众的信心，而不是受制于利益集团的掣肘，出现选择性失明，进而导致社会公众监督信心的丧失。
组织内部利益共享的制度化与组织之间利益交易的常态化。一方面，当一个公共组织内部呈现以下特征，我们就认为腐败在该组织内部已经制度化： “一把手”腐败；制度健全但腐败行为在此组织体系内畅行无阻；该组织内部廉洁者被边缘化，甚至无法生存，而同流合污者必获利益；出现组织化违法或者不当行为（如小金库、单位受贿等）。另一方面，该公共组织与其他强势利益集团之间存在着利益互补性交易，甚至被某些强势利益集团所俘获，成为了强势利益集团的代言人，从而扭曲公共政策的公共性。可见，组织化腐败的性质不仅应当从组织内部加以分析，更应当从组织之间是否存在着交易合谋的角度予以评判，组织化腐败往往是组织的集合体的行为。
在实现公共利益的同时，组织利益数倍于公共利益。组织化腐败的利益来源，往往表现为通过其拥有的公共资源配置权，以公共利益的名义所进行的资源配置行为。组织化腐败者往往是“披着羊皮的狼”，通过政策制定、修订、废止等方式进行利益博弈和利益分配。在政策推进中，打着实现公共利益的名义，实现数倍于公共利益的部门利益或者集团利益。例如前些年一些防伪企业状告国务院某局强推XX监管网涉嫌违反《反垄断法》的行政诉讼案，似乎能够从一个侧面揭示某些公权力组织通过其拥有的管制型政策资源，通过利益交换，在实现公共利益的同时，使得部门利益最大化的制度变异过程。当然，如何评判组织利益数倍于公共利益的确是一个不容易量化的标准，美国经济学家卡尔多“假想补偿原理”②也许有助于我们的评判，将公共组织假设为特定公共政策的得益者，社会公众作为特定公共政策的受损者，当受损者得到的补偿大于他们提出的补偿要求时，我们就认为不存在“数倍于公共利益”的情形。当然，这是最低红线，一旦逾越，即构成“数倍于公共利益”的结果。 组织化腐败的主要类型
基于上述对组织化腐败的性质分析，我们可以归纳出组织化腐败的几种主要类型：
决策腐败。决策腐败已成为中国政治机体上的顽疾，2007年，我国决策腐败的失误率高达30％以上，在发达国家，决策失误率只有5％左右。决策腐败是指决策主体违背公共利益的决策要求，不当行使决策权造成重大损失或者恶劣影响的集体行为。政治制度的显性表象与政治行为的隐性动因，往往存在截然不同的走向。无奈的是，推动决策行为走向的决定性因素往往是眼前的、直接的、必然的利益回报，而非长远的、间接的、可能的公共利益。在这种情形下，以既得利益集团为代表的各种组织之间的利益博弈，自然成为决策行为的常态模式，这就是为什么说决策腐败是组织化腐败的缘由。毋庸置疑，集权体制与官本位的政治生态是导致决策腐败的制度因素。故此，虽然决策腐败的后果造成政治、经济与社会文化等方面的多重损失，但由于受损者往往随着多重委托代理体制的逐渐转移，责任主体变得较为模糊，进而呈现卸责状态。这与政治问责和危机问责是追究决策责任的主要方式不无关系，这从现行的党政问责制度中可见一斑。
立法腐败。立法腐败是指享有政策制定权，尤其是规制制定权的主体，在利益驱使下，违背公共利益的价值取向，滥用政策制定权为相关利益群体服务的政策制定行为。“我国立法腐败具有非典型性、合理隐蔽性、局域性等特点，实际上是腐败者与社会、国家相互博弈的结果。”“鉴于我国政治现状，一般不存在较为明显且深层次的立法腐败行为，立法腐败的方式主要体现为立法者制定模糊性与缺乏可操作性规则，这也在郭京毅案中表现得尤为明显。”③归纳而言，立法腐败的构成要件：第一，立法腐败的主体具有双重性。表面上看立法腐败的主体是享有立法权的国家机关，实质上是立法者的个体行为。立法腐败行为主要体现在市场经济体制下以矫正和改善市场机制为目标的立法行为，是基于公共利益、政府干预和干涉经济主体（特别是企业）活动的立法行为的变异。因此，如何区分具体立法者在立法中的恶意立法行为是应当探究的重要课题。第二，从立法腐败产生的过程分析，相关利益主体（尤其是市场主体）与广义立法主体之间存在着利益交换行为最为主要，当然，伴随部门利益政治化的趋势，其他权力集团也会以各种方式影响与其利益相关的立法行为，进一步推动了制度化腐败的蔓延。第三，判断是否存在立法腐败的标准，关键在于法律的政策内容是否背离了自然法宗旨和公共利益的正当性要求。
组织不作为腐败。组织不作为腐败是指公共管理主体有积极实施公共管理行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。组织不作为腐败表现为：第一，在当前多头管理体制下，多个具有公共监管职能的主体在施政中对应尽义务选择集体失明的行为，也就是说，只要一个监管主体尽到作为义务，这种腐败行为不会变成可能。第二，主观要件是基于违背公共利益的既得利益的动机，而现行的中央与地方管理体制（如官员选任考核制度、地方政治行为的经济化）的缺失，又放大了这种主观动机。第三，职权要件是公共管理主体对侵害公共利益的事件或者行为具有法定职责和管理权限。然而，现行横向与纵向政府职能边界不清，给组织不作为提供了合法性空间。第四，公共管理主体未在一定期限内按照法定程式实施行为。如高尔夫球场的违法建设中的政府监管集体不作为，就是很好的例证。④再如国家海洋局在蓬莱康菲海上油井重大漏油事件中的不作为行为的背后，是否存在着某些利益纠葛，是十分值得深思的。
公共财政消费性腐败。政府掌握了大量的公共资源，最为核心的公共资源是公共财政资金。但是，我国公务消费开支一直呈上升趋势，据国家财政部、国家统计局和国家发改委的调研数据显示，2005年以来，我国财政行政事务公用经费支出每年增加1000多亿元。2007年以来，该项经费支出已接近9000亿元。不言而喻，这其中存在着大量的消费性腐败。一方面，执行公务人员掌握着公权力，由此导致职务消费的规模、质量往往与这种权力的大小成正比；另一方面，职务消费呈现“三权分离”的现象，即消费经费的所有权属于国家，使用权属于财政，管理权属于单位。可见，制度缺失使得公共财政资金的肆意消费己成为权力集团谋取组织利益的重要途径，故此，遏制组织化腐败的重要路径是变革现行公共财政体制。
用人腐败。为什么说用人腐败是最大的腐败，“首先用人腐败从根本上扭曲了政治和政府的基本逻辑。既然官职可以通过跑动甚至买卖而获得，哪怕只有一少部分，那很快所有官员都被迫选择这个腐败潜规则，结果，愿意把聪明才智、精力用在工作上的官员会越来越少，最终造成劣币驱逐良币的普遍逻辑。其次，用人腐败种下持续腐败的恶果。一旦一个官职是买来的，那这个官员从上任的第一天起，就注定要搞腐败，就必然要通过腐败来收回买官成本。再次，用人腐败异化政府的公共性质，消解一切可能的内部监督，把政府组织异化为彻头彻尾的腐败集团，最终成为人民的敌人。”⑤由此可见，用人腐败具有组织化腐败的基本特征，组织化用人腐败的特征表现如下：第一，表面上看，严格按照干部选拔任用的工作程序选任干部，但事实证明选任“带病上岗”的干部并非少数，或者某一些“带病上岗”的干部在一定辖区内频繁提升。第二，特定辖区内“跑官要官”和“买官卖官”行为成为一种普遍风气，行贿成为官员升迁的必备砝码，如黑龙江马德案⑥即为一例证。第三，在干部选任中，党内民主监督、社会监督和专门机关的监督形同虚设，“一把手”左右选任。第四，特定辖区内官员近亲为官从政者甚多，尤其是“裙带之风”盛行。
评判组织化腐败的利益冲突原则
组织化腐败往往是“披着羊皮的狼”，其惩治之难主要在于很难判定。防范利益冲突原则的发展与成熟，为我们提供了破解这一难题的有效工具。我国著名史学家司马迁在《史记·货殖列传》中留下了对利益的经典描述：“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”18世纪法国启蒙思想家霍尔巴赫曾指出：“利益就是人的行动的唯一动力。”在马克思看来，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”因此，以“利益冲突”作为研究组织化腐败的逻辑起点是有理论意义的。简而言之，组织化腐败的实质就是以组织利益代替公共利益，通过损害公共利益来实现组织利益的最大化。故当特定组织（为了基本一致的政治、经济和社会利益的驱使而自然联合起来的组织群体）的组织利益与公共利益之间发生互相对抗、矛盾和不协调时，我们就可以判定组织化腐败已经产生。实事求是地说，评判是否存在对抗、矛盾和不协调的防范利益冲突之具体原则还需进一步进行实证研究，本文仅略作一点思考。 组织行为的正当性原则。政治系统的正当性，是建立在传统的正当性、法律的正当性，以及领导者所获得的权力行使的正当性上。组织行为的正当性原则是评判是否存在组织化腐败的首要标准。任何组织行为必须建立在正当性基础之上，当一个组织行为不具备正当性要求，那么该组织的活动就与组织存在的公益使命相冲突，就能基本判断该组织追求的目标是组织利益最大化。组织行为政治系统必须建立在正当性的基础上，否则，会引起政治系统的不稳定、失衡，最后政治系统有可能会被解构而崩溃。组合组织的正当性，包括传统的正当性、法律的正当性和道德的正当性。传统的正当性，是指政治系统因为传统的延续和基础，自然所拥有的正当性。以我国台湾地区为例，对“中华民国”的认同，是“中华民国”的统治基础，具有正当性，但是，当部分人士对“中华民国”与“传统中国”之间的关系不表认同时，“中华民国”的合法性基础，对这些人而言，就产生了动摇。传统的正当性，是指基于传统或者历史的延续，为组织存在所自然拥有的正当性。法律的正当性，来自于该组织行为合乎“职权法定、法律保留、法律优先、依据法律和职权与职责统一”的法治要求。道德领导者权力的正当性，是从人类自然公正原则为起点，以公正、诚信、为民的普遍价值为标准，评判是否合乎公民社会的价值取向，进而得出该组织是否合乎道德的正当性要求。组织行为的正当性的核心标准是该组织行为是否合乎实体法与自然法的要求。
利益分配的比例原则。比例原则源自于行政法，其基本涵义是行政主体行使行政职权要兼顾行政目标的实现和行政相对人权益的保护，即目标实现与行政相对人权益的不利影响之间应有适度比例关系。它包含适当性原则、必要性原则和狭义比例原则三个子原则。可见，比例原则的典范意义在于它将公共利益的抽象概念具体化，成为可操作性的标准。如果从利益分配的视野，可以解构比例原则的三个子原则：第一，适当性原则（目的导向原则），是指从实现目的的手段加以判断，其能够实现公共利益。这一原则有助于我们判断特定组织的行为是以“公共利益最大化”为目的，还是“组织利益最大化”为目的。第二，必要性原则（法律后果原则），是指在“适当性”原则已获肯定后，在能够达成法律目的的诸方式中，应选择对社会公众权利最小侵害的方式，即以社会公众利益损害最小为标准，判断组织行为所追求的是否是公共利益。第三，相称性原则（价值取向原则），即组织所采取的措施与其所达到的目的之间必须合乎比例或相称。这一原则是要解决这样一个问题：在政策方式的优先选择次序上，在以能够实现公共利益为目的的多重政策选择中，是以本组织利益为首选还是以公众利益为首选。
利益限制的隔离墙原则。组织化腐败最为常见的表现是以组织内部群体利益为价值取向，背离组织所应当追求的公益目标。隔离墙原则是指通过控制或者隔离组织的公益目标与组织内部群体的私益目标的替换、融合，防范公共利益与组织群体利益之间的利益冲突而建立的隔离机制。在这里，我们将组织利益视同为公共利益，而组织内特定群体的利益视同为既得群体的私益。因此，公共组织是否建立隔离墙制度，是评判组织内部是否存在利益冲突的标准之一。第一，职能隔离。各职能部门不得从事与本部门职能有利益冲突的其他活动。第二，领导隔离。领导者应当合理分工，原则上不得同时分管两个或两个以上具有利益冲突的部门。第三，信息隔离。有利益冲突的职能部门之间的信息系统应当相对封闭、独立运行。
利益表达的阳光运行原则。利益表达是指一定的利益表达主体，通过公开透明的渠道直接或间接地向利益表达客体主张利益、并以一定的方式努力实现其既定目的的一种政治行为。为确保利益表达在阳光下运行，必须强化利益表达的阳光化。利益表达的阳光运行能够破解公权力的“二元性”的弊端。公权力的“二元性”是指我们看到的权力属性与权力发挥作用的属性往往是不一致的，即权力所有者与权力使用者的二元性、权力职位与权力职责的二元性和公益与私益的二元性。利益表达的阳光运行如同打开了一扇窗子，使得多元利益主体的利益表达见诸于阳光，防范黑暗中的腐败交易的发生。
公益损害的职责过错推定原则。组织化腐败涉及主体众多，责任认定复杂。但从责任主体与责任性质的角度进行分类，有两类责任：一是违法犯罪的个体责任，即由于贪污受贿等违反党纪政纪和职务犯罪所应当追究的个体责任。二是管辖范围内出现损害公共利益的重大损失或者恶劣影响的组织责任。是否存在公益损害的认定标准是职责过错推定原则，即公共财产和人民生命存在重大损失或者对社会产生恶劣影响，就可认定公共利益遭受损害，而损害发生的原因是在组织的法定职责范围内，我们便足以推定该组织存在着过失责任，即启动对该组织的问责。从问责范围而言，如组织的施政行为与问责情形发生有直接因果关系的，是直接责任单位，其上级组织为主要责任单位；再上一级组织为重要责任单位。当然，在同一级责任单位中的领导干部，根据其分管、主管和协管职责，分别承担直接领导责任、主要领导责任、重要领导责任。当公共组织出现违反问责制度的行为时，如果不能及时启动问责机制，并予以严厉问责，则就说明外部问责机制被该组织化腐败所侵蚀，就有理由相信组织化腐败已形成。
从官员个体腐败到组织化腐败的演变历程，充分证明中国反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性。由于中国社会各利益集团之间力量失衡，治理组织化腐败的阻力、难度和风险是巨大的。因此，必须正视组织化腐败的存在，将治理组织化腐败纳入中国惩治与预防腐败体系建设的下一个五年计划之中。
注释
模块化网络组织的组织形态是指该组织内部由若干相对独立的模块（子组织）构成，由于资源的差异性，模块之间存在着较为明确的功能化的分工，特定模块的切割不会影响到其他模块的功能，网络化使该组织具有较为强大的发散功能。
卡尔多指出，虽然经济的每一变动和社会的每一次进步，对不同的人有不同的利害关系，比如一方得益，而另一方受损，但如果通过税收或价格政策，使那些得益者从自己新增的收益中拿出一部分，支付给受损者作为补偿金，使后者能够保持原有的社会地位，而得利者提供补偿后还有剩余，这样，前者变好了，后者维持原状，社会福利得到了增长，由此就可以认定这一经济政策是正当的。而如果得不偿失，受益者的所得补偿不了受害者的所失；或者所得等于所失，受益者在向受害者补偿之后自己没有剩余，那么，这种经济变动便是不足取的。 邱成梁：“‘立法腐败’的界定与规制——从‘郭京毅案’谈起”，中国选举与治理网，2011年3月28日，http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=203193。
2004年以来，我国三令五申禁止新建高尔夫球场，但国家发布禁令7年来，高尔夫球场建设仍呈“井喷”之势。根据北京林业大学高尔夫教育与研究中心提供的数字，中国高尔夫球场的数量已经从2004年的170个增加了两倍，发展到目前的近600个，“黑户”球场大约占到97%以上。
任建明：“‘买官卖官’并非不可治愈”，《中国报道》，2010年第3期。
2004年最大的卖官案，曾历任黑龙江省海林县副县长、县长、县委书记，牡丹江市副市长，省电子工业局副局长，绥化行署专员，2000年2月任绥化市委书记的马德，被检察机关指控在10年间共收受17人的贿赂603万余元。据报道，共有265名官员涉案，除原国土资源部部长田凤山、黑龙江省原政协主席韩桂芝等高官外，还包括绥化市下辖十个县市的半数以上处级以上干部，仅绥化市各部门的一把手就有50余人。
责 编／肖 洁
How Public Interests Are Stolen?
--Research on Organizational Corruption
Mao Zhaohui
Abstract: As collusive deals by powerful interest groups get more frequent, organizational corruption has also become prominent. Its harm is far greater than individual corruption. Organizational corruption is the organizational alienation of public power, with the organization institutionalized internally and involved in collusive deals externally. It is embodied by the fact that in the realization of public interests, its own interests are several times as many as public interests. It takes the form of corruption in certain areas or processes, such as decision-making, legislation, organizational inacts, consumption at public expenses and personnel appointment. The transition from individual corruption to organizational corruption demonstrates that China’s anti-corruption campaign is complex and requires prolonged and strenuous efforts. The fight against organizational corruption is unavoidable.
Keywords: Organizational corruption, conflict of interests, principle
【作者简介】
毛昭晖，中国人民大学公共管理学院教授，中国人民大学公共政策研究院反腐败与廉政政策研究中心主任，中国监察学会常务理事。
研究方向：监督理论与行政监察。
主要著作：《监督学》、《反腐败与监督通论》、《中国行政监察》等。
关键词 组织化腐败 利益冲突 原则
当我们看到诸多公共事件中扮演不光彩乃至引起公愤的角色已不是贪腐官员个体，而是一些理应令我们尊重的公共组织时，我们不禁要问：为什么在中央高压态势下，腐败行为却在脱胎换骨？从官员的个体腐败演变发展到组织的集体腐败，这一现状凸显了当前中国反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性，也折射出当今国家反腐败战略存在的深层次问题。
当前，“组织腐败”、“利益集团腐败”、“制度化腐败”等几个概念见诸各种论述之中，这也证明了公共舆论对组织类腐败的认识已从单一公共事件的评判上升到对公共事件背后的体制机制问题的反思。当然，组织腐败、利益集团腐败、制度化腐败具有不同的语境：“组织腐败”是从腐败主体特征的视角加以界定，主要是指腐败形态已从一元性的腐败主体向二元性的腐败主体变迁，在个体腐败主体的基础上，增加了具有组织意志与组织形态的腐败行为；“利益集团腐败”是从组织的利益属性合法性视角进行的界定，即利益集团所追求和实现的利益与公共利益之间存在着“不证自明”的利益冲突；“制度化腐败”是从制度安排的正义性视角进行的界定，主要是指那些符合实体法的制度安排所导致的腐败行为，即违背自然正义原则的白色腐败。综上所述，“组织化腐败”概念，实质上是上述几种概念的集合，能够涵盖上述三种形态的腐败。它立足于腐败主体特征、腐败的客观危害和腐败行为的形成过程三方面来界定腐败形态，即“组织化腐败”是指为追求既得利益，具有组织意志和组织形态的利益群体，以组织名义所作为或者不作为的与公共利益相冲突的行为。
毋庸置疑，组织化腐败是当今中国最难治理的腐败：一是从组织化腐败危害的视角看，组织化腐败是一切腐败之母，特定区域一旦呈现组织化腐败的特征，则能够说明该区域范围内公共资源以及公共政策的走向已经被腐败的组织群体所控制，公共利益被强势利益集团的利益所取代，进而引发该辖区内政治经济状况与社会环境呈现危机状态和社会公众对政府的信任度降至低点，随时可能触发更大范围事件。二是从治理组织化腐败的视角，由于其组织形态具有“模块化网络组织”①特征，并具有强大的同化能力和无限增殖的本能，其组织形态与现行政治体制之间具有极为紧密的关联性，因此，在政治体制改革无法取得突破性进展的情况下，组织化腐败必然成为最难根治的腐败。三是从组织化腐败表现形态的视角看，它往往披着合法的外衣，打着为公共利益的旗号，具有很强的伪装性。所以说，传统意义上对官员个体腐败的法律认定已经无法同样适用于对组织化腐败的界定，故在无明示性法律依据的前提下，治理之策也就很难做到对症下药。
组织化腐败的性质判定
现行实体法对官员个体腐败的认定已不是问题，受贿罪、贪污罪、挪用公款罪、滥用职权罪等职务犯罪的构成要件可谓清晰明了。由于组织化腐败缺少全面深入的个案分析和理论归纳，其属性界定较为模糊。因此，描述组织化腐败的性质成为研究组织化腐败的重要路径，本文所作的分析是基于有限的文献研究和个案研究基础上得出的结论，仍需要进一步科学化。
公众评判的本位主义是界定组织性腐败的外部机制。“主权在民”的思想认为在社会契约论基础上，国家和政府负责管理社会，人民与国家建立契约关系时，与国家的关系只是委托关系，而不是主权的转移关系，所以主权属于人民。所以，当一个公共组织受到人民尊重或人民承认，该组织则具有政治合法性。然而，当特定组织的公共政策行为被社会公众视为谋取组织的既得利益，引发社会普遍一致的反感、质疑和批评，公众得出存在利益冲突的结论，我们有理由相信该公共组织可能已经迈入组织化腐败的泥潭，这似乎有些武断，但诸多实例说明情况确是如此。可见，我们在界定组织化腐败时，往往是以社会公众普遍一致的舆情作为评判标准，而舆情科学性基于两个前提：一是社会公众与公共组织之间信息是对称的，社会公众能够获得真实完整的公共信息，现实中要做到这一点却是很难的，社会民主监督边缘化和公共传媒的受控性决定了社会公众与公共组织之间的信息是有限对称，揭示组织化腐败的披露机制的缺失导致大量的组织化腐败行为难以揭示。二是监督机制能够积极回应社会公众的呼声，及时启动认定清理机制，以支撑与增强社会公众的信心，而不是受制于利益集团的掣肘，出现选择性失明，进而导致社会公众监督信心的丧失。
组织内部利益共享的制度化与组织之间利益交易的常态化。一方面，当一个公共组织内部呈现以下特征，我们就认为腐败在该组织内部已经制度化： “一把手”腐败；制度健全但腐败行为在此组织体系内畅行无阻；该组织内部廉洁者被边缘化，甚至无法生存，而同流合污者必获利益；出现组织化违法或者不当行为（如小金库、单位受贿等）。另一方面，该公共组织与其他强势利益集团之间存在着利益互补性交易，甚至被某些强势利益集团所俘获，成为了强势利益集团的代言人，从而扭曲公共政策的公共性。可见，组织化腐败的性质不仅应当从组织内部加以分析，更应当从组织之间是否存在着交易合谋的角度予以评判，组织化腐败往往是组织的集合体的行为。
在实现公共利益的同时，组织利益数倍于公共利益。组织化腐败的利益来源，往往表现为通过其拥有的公共资源配置权，以公共利益的名义所进行的资源配置行为。组织化腐败者往往是“披着羊皮的狼”，通过政策制定、修订、废止等方式进行利益博弈和利益分配。在政策推进中，打着实现公共利益的名义，实现数倍于公共利益的部门利益或者集团利益。例如前些年一些防伪企业状告国务院某局强推XX监管网涉嫌违反《反垄断法》的行政诉讼案，似乎能够从一个侧面揭示某些公权力组织通过其拥有的管制型政策资源，通过利益交换，在实现公共利益的同时，使得部门利益最大化的制度变异过程。当然，如何评判组织利益数倍于公共利益的确是一个不容易量化的标准，美国经济学家卡尔多“假想补偿原理”②也许有助于我们的评判，将公共组织假设为特定公共政策的得益者，社会公众作为特定公共政策的受损者，当受损者得到的补偿大于他们提出的补偿要求时，我们就认为不存在“数倍于公共利益”的情形。当然，这是最低红线，一旦逾越，即构成“数倍于公共利益”的结果。 组织化腐败的主要类型
基于上述对组织化腐败的性质分析，我们可以归纳出组织化腐败的几种主要类型：
决策腐败。决策腐败已成为中国政治机体上的顽疾，2007年，我国决策腐败的失误率高达30％以上，在发达国家，决策失误率只有5％左右。决策腐败是指决策主体违背公共利益的决策要求，不当行使决策权造成重大损失或者恶劣影响的集体行为。政治制度的显性表象与政治行为的隐性动因，往往存在截然不同的走向。无奈的是，推动决策行为走向的决定性因素往往是眼前的、直接的、必然的利益回报，而非长远的、间接的、可能的公共利益。在这种情形下，以既得利益集团为代表的各种组织之间的利益博弈，自然成为决策行为的常态模式，这就是为什么说决策腐败是组织化腐败的缘由。毋庸置疑，集权体制与官本位的政治生态是导致决策腐败的制度因素。故此，虽然决策腐败的后果造成政治、经济与社会文化等方面的多重损失，但由于受损者往往随着多重委托代理体制的逐渐转移，责任主体变得较为模糊，进而呈现卸责状态。这与政治问责和危机问责是追究决策责任的主要方式不无关系，这从现行的党政问责制度中可见一斑。
立法腐败。立法腐败是指享有政策制定权，尤其是规制制定权的主体，在利益驱使下，违背公共利益的价值取向，滥用政策制定权为相关利益群体服务的政策制定行为。“我国立法腐败具有非典型性、合理隐蔽性、局域性等特点，实际上是腐败者与社会、国家相互博弈的结果。”“鉴于我国政治现状，一般不存在较为明显且深层次的立法腐败行为，立法腐败的方式主要体现为立法者制定模糊性与缺乏可操作性规则，这也在郭京毅案中表现得尤为明显。”③归纳而言，立法腐败的构成要件：第一，立法腐败的主体具有双重性。表面上看立法腐败的主体是享有立法权的国家机关，实质上是立法者的个体行为。立法腐败行为主要体现在市场经济体制下以矫正和改善市场机制为目标的立法行为，是基于公共利益、政府干预和干涉经济主体（特别是企业）活动的立法行为的变异。因此，如何区分具体立法者在立法中的恶意立法行为是应当探究的重要课题。第二，从立法腐败产生的过程分析，相关利益主体（尤其是市场主体）与广义立法主体之间存在着利益交换行为最为主要，当然，伴随部门利益政治化的趋势，其他权力集团也会以各种方式影响与其利益相关的立法行为，进一步推动了制度化腐败的蔓延。第三，判断是否存在立法腐败的标准，关键在于法律的政策内容是否背离了自然法宗旨和公共利益的正当性要求。
组织不作为腐败。组织不作为腐败是指公共管理主体有积极实施公共管理行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。组织不作为腐败表现为：第一，在当前多头管理体制下，多个具有公共监管职能的主体在施政中对应尽义务选择集体失明的行为，也就是说，只要一个监管主体尽到作为义务，这种腐败行为不会变成可能。第二，主观要件是基于违背公共利益的既得利益的动机，而现行的中央与地方管理体制（如官员选任考核制度、地方政治行为的经济化）的缺失，又放大了这种主观动机。第三，职权要件是公共管理主体对侵害公共利益的事件或者行为具有法定职责和管理权限。然而，现行横向与纵向政府职能边界不清，给组织不作为提供了合法性空间。第四，公共管理主体未在一定期限内按照法定程式实施行为。如高尔夫球场的违法建设中的政府监管集体不作为，就是很好的例证。④再如国家海洋局在蓬莱康菲海上油井重大漏油事件中的不作为行为的背后，是否存在着某些利益纠葛，是十分值得深思的。
公共财政消费性腐败。政府掌握了大量的公共资源，最为核心的公共资源是公共财政资金。但是，我国公务消费开支一直呈上升趋势，据国家财政部、国家统计局和国家发改委的调研数据显示，2005年以来，我国财政行政事务公用经费支出每年增加1000多亿元。2007年以来，该项经费支出已接近9000亿元。不言而喻，这其中存在着大量的消费性腐败。一方面，执行公务人员掌握着公权力，由此导致职务消费的规模、质量往往与这种权力的大小成正比；另一方面，职务消费呈现“三权分离”的现象，即消费经费的所有权属于国家，使用权属于财政，管理权属于单位。可见，制度缺失使得公共财政资金的肆意消费己成为权力集团谋取组织利益的重要途径，故此，遏制组织化腐败的重要路径是变革现行公共财政体制。
用人腐败。为什么说用人腐败是最大的腐败，“首先用人腐败从根本上扭曲了政治和政府的基本逻辑。既然官职可以通过跑动甚至买卖而获得，哪怕只有一少部分，那很快所有官员都被迫选择这个腐败潜规则，结果，愿意把聪明才智、精力用在工作上的官员会越来越少，最终造成劣币驱逐良币的普遍逻辑。其次，用人腐败种下持续腐败的恶果。一旦一个官职是买来的，那这个官员从上任的第一天起，就注定要搞腐败，就必然要通过腐败来收回买官成本。再次，用人腐败异化政府的公共性质，消解一切可能的内部监督，把政府组织异化为彻头彻尾的腐败集团，最终成为人民的敌人。”⑤由此可见，用人腐败具有组织化腐败的基本特征，组织化用人腐败的特征表现如下：第一，表面上看，严格按照干部选拔任用的工作程序选任干部，但事实证明选任“带病上岗”的干部并非少数，或者某一些“带病上岗”的干部在一定辖区内频繁提升。第二，特定辖区内“跑官要官”和“买官卖官”行为成为一种普遍风气，行贿成为官员升迁的必备砝码，如黑龙江马德案⑥即为一例证。第三，在干部选任中，党内民主监督、社会监督和专门机关的监督形同虚设，“一把手”左右选任。第四，特定辖区内官员近亲为官从政者甚多，尤其是“裙带之风”盛行。
评判组织化腐败的利益冲突原则
组织化腐败往往是“披着羊皮的狼”，其惩治之难主要在于很难判定。防范利益冲突原则的发展与成熟，为我们提供了破解这一难题的有效工具。我国著名史学家司马迁在《史记·货殖列传》中留下了对利益的经典描述：“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”18世纪法国启蒙思想家霍尔巴赫曾指出：“利益就是人的行动的唯一动力。”在马克思看来，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”因此，以“利益冲突”作为研究组织化腐败的逻辑起点是有理论意义的。简而言之，组织化腐败的实质就是以组织利益代替公共利益，通过损害公共利益来实现组织利益的最大化。故当特定组织（为了基本一致的政治、经济和社会利益的驱使而自然联合起来的组织群体）的组织利益与公共利益之间发生互相对抗、矛盾和不协调时，我们就可以判定组织化腐败已经产生。实事求是地说，评判是否存在对抗、矛盾和不协调的防范利益冲突之具体原则还需进一步进行实证研究，本文仅略作一点思考。 组织行为的正当性原则。政治系统的正当性，是建立在传统的正当性、法律的正当性，以及领导者所获得的权力行使的正当性上。组织行为的正当性原则是评判是否存在组织化腐败的首要标准。任何组织行为必须建立在正当性基础之上，当一个组织行为不具备正当性要求，那么该组织的活动就与组织存在的公益使命相冲突，就能基本判断该组织追求的目标是组织利益最大化。组织行为政治系统必须建立在正当性的基础上，否则，会引起政治系统的不稳定、失衡，最后政治系统有可能会被解构而崩溃。组合组织的正当性，包括传统的正当性、法律的正当性和道德的正当性。传统的正当性，是指政治系统因为传统的延续和基础，自然所拥有的正当性。以我国台湾地区为例，对“中华民国”的认同，是“中华民国”的统治基础，具有正当性，但是，当部分人士对“中华民国”与“传统中国”之间的关系不表认同时，“中华民国”的合法性基础，对这些人而言，就产生了动摇。传统的正当性，是指基于传统或者历史的延续，为组织存在所自然拥有的正当性。法律的正当性，来自于该组织行为合乎“职权法定、法律保留、法律优先、依据法律和职权与职责统一”的法治要求。道德领导者权力的正当性，是从人类自然公正原则为起点，以公正、诚信、为民的普遍价值为标准，评判是否合乎公民社会的价值取向，进而得出该组织是否合乎道德的正当性要求。组织行为的正当性的核心标准是该组织行为是否合乎实体法与自然法的要求。
利益分配的比例原则。比例原则源自于行政法，其基本涵义是行政主体行使行政职权要兼顾行政目标的实现和行政相对人权益的保护，即目标实现与行政相对人权益的不利影响之间应有适度比例关系。它包含适当性原则、必要性原则和狭义比例原则三个子原则。可见，比例原则的典范意义在于它将公共利益的抽象概念具体化，成为可操作性的标准。如果从利益分配的视野，可以解构比例原则的三个子原则：第一，适当性原则（目的导向原则），是指从实现目的的手段加以判断，其能够实现公共利益。这一原则有助于我们判断特定组织的行为是以“公共利益最大化”为目的，还是“组织利益最大化”为目的。第二，必要性原则（法律后果原则），是指在“适当性”原则已获肯定后，在能够达成法律目的的诸方式中，应选择对社会公众权利最小侵害的方式，即以社会公众利益损害最小为标准，判断组织行为所追求的是否是公共利益。第三，相称性原则（价值取向原则），即组织所采取的措施与其所达到的目的之间必须合乎比例或相称。这一原则是要解决这样一个问题：在政策方式的优先选择次序上，在以能够实现公共利益为目的的多重政策选择中，是以本组织利益为首选还是以公众利益为首选。
利益限制的隔离墙原则。组织化腐败最为常见的表现是以组织内部群体利益为价值取向，背离组织所应当追求的公益目标。隔离墙原则是指通过控制或者隔离组织的公益目标与组织内部群体的私益目标的替换、融合，防范公共利益与组织群体利益之间的利益冲突而建立的隔离机制。在这里，我们将组织利益视同为公共利益，而组织内特定群体的利益视同为既得群体的私益。因此，公共组织是否建立隔离墙制度，是评判组织内部是否存在利益冲突的标准之一。第一，职能隔离。各职能部门不得从事与本部门职能有利益冲突的其他活动。第二，领导隔离。领导者应当合理分工，原则上不得同时分管两个或两个以上具有利益冲突的部门。第三，信息隔离。有利益冲突的职能部门之间的信息系统应当相对封闭、独立运行。
利益表达的阳光运行原则。利益表达是指一定的利益表达主体，通过公开透明的渠道直接或间接地向利益表达客体主张利益、并以一定的方式努力实现其既定目的的一种政治行为。为确保利益表达在阳光下运行，必须强化利益表达的阳光化。利益表达的阳光运行能够破解公权力的“二元性”的弊端。公权力的“二元性”是指我们看到的权力属性与权力发挥作用的属性往往是不一致的，即权力所有者与权力使用者的二元性、权力职位与权力职责的二元性和公益与私益的二元性。利益表达的阳光运行如同打开了一扇窗子，使得多元利益主体的利益表达见诸于阳光，防范黑暗中的腐败交易的发生。
公益损害的职责过错推定原则。组织化腐败涉及主体众多，责任认定复杂。但从责任主体与责任性质的角度进行分类，有两类责任：一是违法犯罪的个体责任，即由于贪污受贿等违反党纪政纪和职务犯罪所应当追究的个体责任。二是管辖范围内出现损害公共利益的重大损失或者恶劣影响的组织责任。是否存在公益损害的认定标准是职责过错推定原则，即公共财产和人民生命存在重大损失或者对社会产生恶劣影响，就可认定公共利益遭受损害，而损害发生的原因是在组织的法定职责范围内，我们便足以推定该组织存在着过失责任，即启动对该组织的问责。从问责范围而言，如组织的施政行为与问责情形发生有直接因果关系的，是直接责任单位，其上级组织为主要责任单位；再上一级组织为重要责任单位。当然，在同一级责任单位中的领导干部，根据其分管、主管和协管职责，分别承担直接领导责任、主要领导责任、重要领导责任。当公共组织出现违反问责制度的行为时，如果不能及时启动问责机制，并予以严厉问责，则就说明外部问责机制被该组织化腐败所侵蚀，就有理由相信组织化腐败已形成。
从官员个体腐败到组织化腐败的演变历程，充分证明中国反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性。由于中国社会各利益集团之间力量失衡，治理组织化腐败的阻力、难度和风险是巨大的。因此，必须正视组织化腐败的存在，将治理组织化腐败纳入中国惩治与预防腐败体系建设的下一个五年计划之中。
注释
模块化网络组织的组织形态是指该组织内部由若干相对独立的模块（子组织）构成，由于资源的差异性，模块之间存在着较为明确的功能化的分工，特定模块的切割不会影响到其他模块的功能，网络化使该组织具有较为强大的发散功能。
卡尔多指出，虽然经济的每一变动和社会的每一次进步，对不同的人有不同的利害关系，比如一方得益，而另一方受损，但如果通过税收或价格政策，使那些得益者从自己新增的收益中拿出一部分，支付给受损者作为补偿金，使后者能够保持原有的社会地位，而得利者提供补偿后还有剩余，这样，前者变好了，后者维持原状，社会福利得到了增长，由此就可以认定这一经济政策是正当的。而如果得不偿失，受益者的所得补偿不了受害者的所失；或者所得等于所失，受益者在向受害者补偿之后自己没有剩余，那么，这种经济变动便是不足取的。 邱成梁：“‘立法腐败’的界定与规制——从‘郭京毅案’谈起”，中国选举与治理网，2011年3月28日，http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=203193。
2004年以来，我国三令五申禁止新建高尔夫球场，但国家发布禁令7年来，高尔夫球场建设仍呈“井喷”之势。根据北京林业大学高尔夫教育与研究中心提供的数字，中国高尔夫球场的数量已经从2004年的170个增加了两倍，发展到目前的近600个，“黑户”球场大约占到97%以上。
任建明：“‘买官卖官’并非不可治愈”，《中国报道》，2010年第3期。
2004年最大的卖官案，曾历任黑龙江省海林县副县长、县长、县委书记，牡丹江市副市长，省电子工业局副局长，绥化行署专员，2000年2月任绥化市委书记的马德，被检察机关指控在10年间共收受17人的贿赂603万余元。据报道，共有265名官员涉案，除原国土资源部部长田凤山、黑龙江省原政协主席韩桂芝等高官外，还包括绥化市下辖十个县市的半数以上处级以上干部，仅绥化市各部门的一把手就有50余人。
责 编／肖 洁
How Public Interests Are Stolen?
--Research on Organizational Corruption
Mao Zhaohui
Abstract: As collusive deals by powerful interest groups get more frequent, organizational corruption has also become prominent. Its harm is far greater than individual corruption. Organizational corruption is the organizational alienation of public power, with the organization institutionalized internally and involved in collusive deals externally. It is embodied by the fact that in the realization of public interests, its own interests are several times as many as public interests. It takes the form of corruption in certain areas or processes, such as decision-making, legislation, organizational inacts, consumption at public expenses and personnel appointment. The transition from individual corruption to organizational corruption demonstrates that China’s anti-corruption campaign is complex and requires prolonged and strenuous efforts. The fight against organizational corruption is unavoidable.
Keywords: Organizational corruption, conflict of interests, principle
【作者简介】
毛昭晖，中国人民大学公共管理学院教授，中国人民大学公共政策研究院反腐败与廉政政策研究中心主任，中国监察学会常务理事。
研究方向：监督理论与行政监察。
主要著作：《监督学》、《反腐败与监督通论》、《中国行政监察》等。