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摘要：近年来，扬州市抓住国家重视疾病预防控制体系建设的机遇，通过增加财政投入、规范工作制度、加强队伍建设等途径，逐步建立了基本覆盖城乡、功能比较完善的疾病预防控制网络。针对人才经费保障、检验检测能力、基层防控网络等方面问题，建议该市认真贯彻《传染病防治法》和“新医改”精神，进一步提高认识，完善经费保障机制，加强基层基础建设，促进疾控队伍职业化，有效整合资源，不断提高疾病预防控制工作的能力和水平。
关键词：扬州 疾病预防控制 体系 对策
中图分类号：C93 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）28-0244-02
加强疾病预防控制体系建设，提高疾病预防控制和突发公共卫生事件应急处置能力，对于保障人民身体健康和生命安全，促进社会稳定和经济发展，具有重要作用。现以江苏省扬州市为例，对基层疾病预防控制体系建设的现状、困境进行分析研究，并提出对策建议。
一、基本状况
（一）疾控网络覆盖城乡，疾控队伍能力增强
以市疾控中心为龙头，负责全市疾控工作的业务指导、考核和人员培训；县级疾控中心为骨干，管理和落实辖区内的具体工作；乡（镇、街道）一级依托社区卫生服务中心设立防保组（所），承担基层疾控任务、上报传染病疫情和公共卫生事件信息等；社区（村）卫生服务站协助开展疾控工作。各级疾控人员职业能力不断提升。
（二）财政投入逐年增加，疾控设施得以改善
全市各级财政预算性拨款，2005—2010年年均增幅13%[1]；① 对重大疾控任务如血吸虫防治、儿童预防接种、结核病防治，市县两级财政每年都有专项投入。检测仪器和能力也不断充实与提高，实验室通过国家的认可，检测数据得到国际相关组织互认协议方国家和地区的承认。
（三）预防接种规范开展，疾病控制取得成效
由于疫苗接种率高、接种规范，纳入计划免疫病种的发病率大幅度下降，已有十多年未发生脊髓灰质炎、白喉、流脑、乙脑等计划免疫的传染病。各类传染病控制取得积极成效，2010年总发病率比2005年下降25%[2]；结核病防治从2004年开始攻坚，到2006年，治愈率、系统管理率等多项指标处于江苏省先进行列。
（四）疫情监测上报及时，突发事件处置有备
制定了《突发公共卫生事件医疗卫生救援应急预案》，成立公共卫生专家咨询委员会和医疗卫生应急救援专家组，陆续启用的突发公共卫生事件、健康危害因素监测、结核病管理、艾滋病综合防治等多项信息系统，对疫情信息反映灵敏，为及时掌握疫情动态提供了保证。
二、存在问题
（一）重医轻防的意识和现象依然存在
社会对疾控工作的重要性认识不足，认为疾控机构只是处置突发卫生事件的应急机构，没有充分认识其工作的常态性。疾控机构在经费保障、人才配备、科研力量、检测能力等方面与医疗机构都有较大落差。一些单位和企业不重视传染病和职业病的防范，消极应付甚至阻挠疾控人员开展工作。一些市民群众缺乏防病意识和科学态度，遇到疫情或疏于防范导致传染，或过度紧张造成恐慌。
（二）人才、经费等要素保障力度偏软
在机构定位上，疾控机构提供纯公共卫生产品，应是“全额拨款单位”，但仍有个别疾控中心被定为“差额拨款单位”。在人员配备上，目前市、县两级疾控中心实际缺编205人[3]，人员结构不合理，具有预防医学、公共卫生、心理学等专业知识的大学生、研究生难以补充进各级疾控中心。在经费保障方面，财政预算性拨款比例不高、专项任务经费补偿不到位，费用的缺口主要依靠服务性收入弥补。
（三）公共卫生服务职能未得到全面履行
受经费、人才、实验检测条件等因素制约，多数疾控机构对健康教育与促进、应用研究与指导、健康危险因素监测与控制等“软”性工作，开展不够或流于形式。正如卫生部科研基金资助的一项调研所指出：导致中国疾病防控体系公共职能偏废的根源，一是政府投资职能缺位，表现为政府对疾病预防控制体系投入总量不足、方式低效；二是政府管理职能缺位，表现为允许疾控机构自筹资金的财政机制，使有偿服务成为工作重点[4]。
（四）检测能力与规定要求尚存差距
对照国家《疾病预防控制机构实验室主要仪器装备标准》中有关完成常规检测要求的基本标准，市疾控中心的仪器配置率为76%，可以检测的项目占标准数的80%。各县（市、区）平均仪器配置率为30%左右，有一半的检测项目不能实施。特别是目前市县两级疾控中心都缺少快速检测设备，检测人员赶赴现场取样、送回实验室检测，往返、等待时间过长，给突发事件的有效处置造成被动。
（五）防控网底薄弱成为疾控体系建设的隐忧
中国基层公共卫生服务依托于基层医疗服务网络开展，城乡社区卫生服务中心（站）构成疾控体系的网底，大量疾控、防保工作依靠基层防保组织和乡村、社区卫技人员完成。由于目前基层卫生机构的生存方式取决于医疗收费，预防工作做得越多，医疗收入就可能越少。因此，基层卫生机构“重医轻防、以医养防、重收益轻服务”的倾向比较普遍。基层防保人员多年得不到补充，人员老化、队伍不稳、能力不强，使得防控网底比较脆弱。
三、对策建议
（一）认真贯彻《传染病防治法》和“新医改”精神，进一步提高对加强疾控体系建设的认识
《传染病防治法》规定，地方政府应将传染病防治工作纳入经济和社会发展计划[5]。中央《关于深化医药卫生体制改革的意见》，核心是落实医疗卫生事业的公益性质，要求把基本医疗卫生服务作为公共产品向全民提供，并主要通过政府筹资，向城乡居民提供均等化的公共卫生服务[6]。疾控体系在公共卫生服务体系中具有支撑作用，要进一步要扩大宣传，既有针对性地向地方党委、政府宣传，争取党政领导的重视和支持，也要善于借助网络、报刊等媒体，扩大社会影响，增进各方面的共识，建立起常态的控制措施和管理机制，做到有效有序应对，摆脱被动应急局面。
（二）完善经费保障机制，通过项目管理加强效能考核
目前可从调整财政支出结构入手，逐年增加财政直接拨款的比例，直至将人员经费、发展建设和业务经费全部列入财政预算。同时对疾控中心的政策性业务收费，要做到应收尽收，实行严格的收支两条线管理。为有效利用现有的人财物资源，提高疾病防控工作绩效，可以探索实施项目管理模式，即明确疾病防控机构须完成任务量，要花费多少资金，通过对任务全过程的控制和管理，确保所有公共服务职能的有效履行。
（三）合理划分市区两级疾控职责，提升疾控队伍职业化水平
进一步明确市区两级疾控机构各自业务范围，宜将基础性的工作交给区级疾控机构承担，将技术性强、资质要求高的工作交给市疾控中心负责，做到职责明确，运转协调。提高新进人员的专业门槛，有计划、有目的地引进符合职业要求的专业人才，做到能岗匹配，同时建立起有效的内部培训机制，对各级各类疾控人员进行标准化职业能力培训，尤其要加大对社区卫生服务中心（站）基层防保人员的业务指导和培训，提升疾控队伍的整体职业化水平。
（四）有效整合各类检测资源，实现检测设备与技术力量共享
一是实现市区两级疾控检测资源共享。目前区疾控中心的实验室建设按照县级标准执行，但区与县在人口数量、地域位置、业务能力上都有明显区别，完全可以利用市疾控中心的检测资源为各区提供服务，实现资源共享[7]。二是有效整合市各部门的检测资源。市级疾控中心实验室在各检测机构中技术力量较强，可以之为龙头建立所有技术设备和力量共享的市级检测中心，承担各类检测任务。
（五）加强基层卫生机构和队伍建设，疾控经费多向基层倾斜
一是加快乡镇（社区）卫生服务中心与卫生站一体化管理，改变目前联系松散、管理粗放的状况，发挥基层网络的整体功能。二是采取实际措施落实乡村医生参加养老保险问题，彻底解决他们的保障之忧。三是疾控经费尽可能向基层倾斜，尽可能多地用于防控一线和基层防保人员。
①有关数据通过实地调研和统计取得。
收稿日期：2011-07-04
作者简介：赵宇（1982-），男，江苏扬州人，硕士研究生，从事公共管理研究。
参考文献：
[1]中华人民共和国传染病防治法[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-08/28/content_1909060.htm.
[2]中华人民共和国卫生部关于疾病预防控制体系建设的若干规定[J].中国卫生法制，2005，(1).
[3]中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见[J].中华人民共和国国务院公报，2009，(11).
[4]于竞进，于明珠，苏海军，等.中国疾病预防控制体系建设策略和落实效果[J].中国公共卫生管理，2007，(2).
[5]疾病预防控制体系建设研究报告:问题与对策[M].北京:人民卫生出版社，2006.
[6]于竞进.中国疾病预防控制体系建设研究:困境策略措施[D].上海:复旦大学社会医学与卫生事业管理专业博士论文，2006.
[7]扬州市统计局，国家统计局扬州调查队.扬州统计年鉴(2005—2010)[K].
[责任编辑 安世友]
关键词：扬州 疾病预防控制 体系 对策
中图分类号：C93 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）28-0244-02
加强疾病预防控制体系建设，提高疾病预防控制和突发公共卫生事件应急处置能力，对于保障人民身体健康和生命安全，促进社会稳定和经济发展，具有重要作用。现以江苏省扬州市为例，对基层疾病预防控制体系建设的现状、困境进行分析研究，并提出对策建议。
一、基本状况
（一）疾控网络覆盖城乡，疾控队伍能力增强
以市疾控中心为龙头，负责全市疾控工作的业务指导、考核和人员培训；县级疾控中心为骨干，管理和落实辖区内的具体工作；乡（镇、街道）一级依托社区卫生服务中心设立防保组（所），承担基层疾控任务、上报传染病疫情和公共卫生事件信息等；社区（村）卫生服务站协助开展疾控工作。各级疾控人员职业能力不断提升。
（二）财政投入逐年增加，疾控设施得以改善
全市各级财政预算性拨款，2005—2010年年均增幅13%[1]；① 对重大疾控任务如血吸虫防治、儿童预防接种、结核病防治，市县两级财政每年都有专项投入。检测仪器和能力也不断充实与提高，实验室通过国家的认可，检测数据得到国际相关组织互认协议方国家和地区的承认。
（三）预防接种规范开展，疾病控制取得成效
由于疫苗接种率高、接种规范，纳入计划免疫病种的发病率大幅度下降，已有十多年未发生脊髓灰质炎、白喉、流脑、乙脑等计划免疫的传染病。各类传染病控制取得积极成效，2010年总发病率比2005年下降25%[2]；结核病防治从2004年开始攻坚，到2006年，治愈率、系统管理率等多项指标处于江苏省先进行列。
（四）疫情监测上报及时，突发事件处置有备
制定了《突发公共卫生事件医疗卫生救援应急预案》，成立公共卫生专家咨询委员会和医疗卫生应急救援专家组，陆续启用的突发公共卫生事件、健康危害因素监测、结核病管理、艾滋病综合防治等多项信息系统，对疫情信息反映灵敏，为及时掌握疫情动态提供了保证。
二、存在问题
（一）重医轻防的意识和现象依然存在
社会对疾控工作的重要性认识不足，认为疾控机构只是处置突发卫生事件的应急机构，没有充分认识其工作的常态性。疾控机构在经费保障、人才配备、科研力量、检测能力等方面与医疗机构都有较大落差。一些单位和企业不重视传染病和职业病的防范，消极应付甚至阻挠疾控人员开展工作。一些市民群众缺乏防病意识和科学态度，遇到疫情或疏于防范导致传染，或过度紧张造成恐慌。
（二）人才、经费等要素保障力度偏软
在机构定位上，疾控机构提供纯公共卫生产品，应是“全额拨款单位”，但仍有个别疾控中心被定为“差额拨款单位”。在人员配备上，目前市、县两级疾控中心实际缺编205人[3]，人员结构不合理，具有预防医学、公共卫生、心理学等专业知识的大学生、研究生难以补充进各级疾控中心。在经费保障方面，财政预算性拨款比例不高、专项任务经费补偿不到位，费用的缺口主要依靠服务性收入弥补。
（三）公共卫生服务职能未得到全面履行
受经费、人才、实验检测条件等因素制约，多数疾控机构对健康教育与促进、应用研究与指导、健康危险因素监测与控制等“软”性工作，开展不够或流于形式。正如卫生部科研基金资助的一项调研所指出：导致中国疾病防控体系公共职能偏废的根源，一是政府投资职能缺位，表现为政府对疾病预防控制体系投入总量不足、方式低效；二是政府管理职能缺位，表现为允许疾控机构自筹资金的财政机制，使有偿服务成为工作重点[4]。
（四）检测能力与规定要求尚存差距
对照国家《疾病预防控制机构实验室主要仪器装备标准》中有关完成常规检测要求的基本标准，市疾控中心的仪器配置率为76%，可以检测的项目占标准数的80%。各县（市、区）平均仪器配置率为30%左右，有一半的检测项目不能实施。特别是目前市县两级疾控中心都缺少快速检测设备，检测人员赶赴现场取样、送回实验室检测，往返、等待时间过长，给突发事件的有效处置造成被动。
（五）防控网底薄弱成为疾控体系建设的隐忧
中国基层公共卫生服务依托于基层医疗服务网络开展，城乡社区卫生服务中心（站）构成疾控体系的网底，大量疾控、防保工作依靠基层防保组织和乡村、社区卫技人员完成。由于目前基层卫生机构的生存方式取决于医疗收费，预防工作做得越多，医疗收入就可能越少。因此，基层卫生机构“重医轻防、以医养防、重收益轻服务”的倾向比较普遍。基层防保人员多年得不到补充，人员老化、队伍不稳、能力不强，使得防控网底比较脆弱。
三、对策建议
（一）认真贯彻《传染病防治法》和“新医改”精神，进一步提高对加强疾控体系建设的认识
《传染病防治法》规定，地方政府应将传染病防治工作纳入经济和社会发展计划[5]。中央《关于深化医药卫生体制改革的意见》，核心是落实医疗卫生事业的公益性质，要求把基本医疗卫生服务作为公共产品向全民提供，并主要通过政府筹资，向城乡居民提供均等化的公共卫生服务[6]。疾控体系在公共卫生服务体系中具有支撑作用，要进一步要扩大宣传，既有针对性地向地方党委、政府宣传，争取党政领导的重视和支持，也要善于借助网络、报刊等媒体，扩大社会影响，增进各方面的共识，建立起常态的控制措施和管理机制，做到有效有序应对，摆脱被动应急局面。
（二）完善经费保障机制，通过项目管理加强效能考核
目前可从调整财政支出结构入手，逐年增加财政直接拨款的比例，直至将人员经费、发展建设和业务经费全部列入财政预算。同时对疾控中心的政策性业务收费，要做到应收尽收，实行严格的收支两条线管理。为有效利用现有的人财物资源，提高疾病防控工作绩效，可以探索实施项目管理模式，即明确疾病防控机构须完成任务量，要花费多少资金，通过对任务全过程的控制和管理，确保所有公共服务职能的有效履行。
（三）合理划分市区两级疾控职责，提升疾控队伍职业化水平
进一步明确市区两级疾控机构各自业务范围，宜将基础性的工作交给区级疾控机构承担，将技术性强、资质要求高的工作交给市疾控中心负责，做到职责明确，运转协调。提高新进人员的专业门槛，有计划、有目的地引进符合职业要求的专业人才，做到能岗匹配，同时建立起有效的内部培训机制，对各级各类疾控人员进行标准化职业能力培训，尤其要加大对社区卫生服务中心（站）基层防保人员的业务指导和培训，提升疾控队伍的整体职业化水平。
（四）有效整合各类检测资源，实现检测设备与技术力量共享
一是实现市区两级疾控检测资源共享。目前区疾控中心的实验室建设按照县级标准执行，但区与县在人口数量、地域位置、业务能力上都有明显区别，完全可以利用市疾控中心的检测资源为各区提供服务，实现资源共享[7]。二是有效整合市各部门的检测资源。市级疾控中心实验室在各检测机构中技术力量较强，可以之为龙头建立所有技术设备和力量共享的市级检测中心，承担各类检测任务。
（五）加强基层卫生机构和队伍建设，疾控经费多向基层倾斜
一是加快乡镇（社区）卫生服务中心与卫生站一体化管理，改变目前联系松散、管理粗放的状况，发挥基层网络的整体功能。二是采取实际措施落实乡村医生参加养老保险问题，彻底解决他们的保障之忧。三是疾控经费尽可能向基层倾斜，尽可能多地用于防控一线和基层防保人员。
①有关数据通过实地调研和统计取得。
收稿日期：2011-07-04
作者简介：赵宇（1982-），男，江苏扬州人，硕士研究生，从事公共管理研究。
参考文献：
[1]中华人民共和国传染病防治法[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-08/28/content_1909060.htm.
[2]中华人民共和国卫生部关于疾病预防控制体系建设的若干规定[J].中国卫生法制，2005，(1).
[3]中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见[J].中华人民共和国国务院公报，2009，(11).
[4]于竞进，于明珠，苏海军，等.中国疾病预防控制体系建设策略和落实效果[J].中国公共卫生管理，2007，(2).
[5]疾病预防控制体系建设研究报告:问题与对策[M].北京:人民卫生出版社，2006.
[6]于竞进.中国疾病预防控制体系建设研究:困境策略措施[D].上海:复旦大学社会医学与卫生事业管理专业博士论文，2006.
[7]扬州市统计局，国家统计局扬州调查队.扬州统计年鉴(2005—2010)[K].
[责任编辑 安世友]