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主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府委托，现就《浙江省资源综合利用促进条例（草案）》（以下简称条例草案）作如下说明：
一、制定条例的必要性
我国人均主要自然资源占有量大多不到世界水平的一半，资源不足已是我国最大的劣势。鉴于国情，我国早在上世纪50年代到70年代就开展了资源综合利用工作。1985年国务院就批转了国家经委《关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》(国发〔1985〕117号)。1996年8月31日国务院批转国家经贸委等部门《关于进一步开展资源综合利用意见的通知》（国发〔1996〕36号），将资源综合利用确定为我国一项重大的技术经济政策以及国民经济和社会发展中一项长远的战略方针，并陆续出台了一系列税收和财政等方面的优惠政策，鼓励和扶持企业积极开展资源综合利用。
我省是资源小省，自然资源人均占有量处于全国的下游水平。改革开放以来，全省各地在有限的自然资源条件下，在全国率先探索出了一条资源综合利用与地方特色经济相结合的路子。至2010年底，我省资源综合利用生产企业超过500家，全年利用工业以及矿业固废约6000万吨，综合利用产品产值达到260亿元。资源综合利用不仅缓解了资源供需和环境承载的压力，产生巨大的经济和环境效益，而且可以拉长产业链，促进线性产业链向闭合循环产业链转变，为工业转型升级以及循环经济发展作出了贡献。
在相当长一段时期内，资源问题仍将是我省经济社会可持续发展的最大制约。相比较利用原生资源，再生资源回收利用是节能减排的更有效的措施，这已逐步成为社会共识。而且，随着工业化进程进一步加快和人民生活水平的提高，社会生产和消费过程中产生的各类废弃物，如报废汽车、废电器电子产品、城市生活和建筑垃圾、污水处理污泥等，品种越来越多，数量越来越大，对资源综合利用提出了更高的要求。进一步推进资源综合利用产业是我省当前面临的重大战略问题。省委、省政府为进一步推进我省可持续发展战略，在《浙江省循环经济试点实施方案》中，提出了“变原生资源小省为再生资源大省”的社会经济发展战略目标；去年又作出了关于推进生态文明建设的决定，将生态环保和节能减排提到了前所未有的高度。最近，省委、省政府又全面部署了“811”生态文明建设推进行动。因此，通过地方立法，保障和推进我省这些战略目标的实现是非常必要的。
二、资源综合利用和循环经济的立法关系
（一）资源综合利用和循环经济的概念。循环经济，它按照自然生态系统物质循环和能量流动规律重构经济系统，使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环过程中，建立起一种新形态的经济。循环经济在本质上就是一种生态经济，要求运用生态学规律来指导人类社会的经济活动，是在可持续发展的思想指导下，按照清洁生产的方式，对资源及其废弃物实行综合利用的发展模式，它以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以“低消耗、低排放、高效率”为基本特征。资源综合利用主要包括：对生产过程中产生的废渣、废水(液)、废气、余热、余压等进行回收和合理利用；在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用；对社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资进行回收和再生利用。资源综合利用是解决原有发展过程以及今后发展中产生的大量废弃资源的重要手段，是目前实施末端治理的有效选择，不仅可以减少废弃物最终的处理量，也在一定意义上减少了经济发展过程中的物质流动速度以及物质使用规模，从而实现资源的节约与集约利用，提高资源的整体利用效率。
（二）资源综合利用和循环经济的立法互补性。资源综合利用是现阶段发展循环经济，尤其是工业循环经济的重要方面，是目前开展循环经济的重要支撑与手段。现在提交审议的条例草案，是结合我省实际对2008年8月29日全国人大常委会制定的循环经济促进法的深入与细化。循环经济促进法从发展模式的角度定义了发展循环经济的主导方向，整体部署了发展循环经济的重点与内容，为今后发展奠定了基础，而条例草案则在具体实施内容上进行了系统阐述，从立法角度上讲是特别法与普通法的关系。这在其他领域已经有了较多成功的经验，例如，作为发展循环经济重要方面的节能、环保、清洁生产领域，国家先后出台了节约能源法、环境保护法、清洁生产促进法以及配套的一批具体实施性法律、法规，极大地丰富了发展循环经济的具体手段，也为解决发展中遇到的实际问题提供了法理依据。因此，条例草案的审议通过将会有力促进我省资源综合利用发展，从而整体推动循环经济的发展。
（三）资源综合利用的立法迫切性。循环经济是支撑经济社会发展的最终发展模式，也是未来实现资源高效利用的最终途径。资源综合利用是适应目前经济粗放发展形式下产生的阶段性、过渡性发展阶段，是目前发展循环经济的主要表现形式，也是今后循环经济的重要基础。资源综合利用经过几十年的发展，已积累了相当的经验，对今后的发展方向、路径措施有了基本的认识与判断，因此制定相对专业的资源综合利用促进条例，对资源综合利用的各种行为进行规范，能更加有效地促进产业发展。但就我省来说，循环经济虽然是未来产业发展的形式，但这是我国进入二十一世纪才开始重视的新兴模式，目前国内尚未形成真正意义上成熟的循环经济发展模式，作为一个综合性立法方案受到的局限较大，且实际操作难度也很大。
三、条例草案的起草情况
条例草案列入省人大常委会2008年立法计划二类项目后，我委成立了课题研究小组，进行《促进资源综合利用法制化建设》课题研究，同时进行条例草案起草工作。初稿完成后，多次征求意见，进行反复修改。条例草案列入2011年省人大常委会立法计划一类项目后，我委加快了各方面的工作进度，并按程序将条例草案征求省级有关部门、单位以及行业协会、相关专家的意见。根据反馈意见，对条例草案进行修改完善，形成了条例草案送审稿，于2011年3月中旬报送省政府。
省法制办收到送审稿后，按照地方立法程序，发函征求了各市政府和省级有关部门（机构）的意见；3月下旬，省法制办会同省经信委到宁波市、湖州市、台州市、永康市等作了立法调研，召开了相关政府部门和资源综合利用企业参加的座谈会；4月29日召开了由省经信委、省发改委、省商务厅、省财政厅、省建设厅、省国土资源厅、省统计局、省农业厅、省供销社参加的立法协调会；5月17日与省经信委联合召开了立法专家论证会，并通过省法制办网站征求了社会公众的意见。在此基础上，省法制办会同省经信委对送审稿进行了反复研究、论证和修改。2011年6月24日省政府第76次常务会议审议通过了条例草案，提请省人大常委会审议。
四、关于条例草案几个具体问题的说明
（一）关于资源综合利用的范围问题。条例草案适用的资源综合利用的范围，是严格按照国务院批转国家经贸委等部门《关于进一步开展资源综合利用意见的通知》（国发〔1996〕36号）中的提法进行界定的，这里的“综合利用”是指：对社会生产、流通和消费过程中产生的废渣、废水（液）、废气、余热、余压、生活垃圾、建筑垃圾、工业固体废物、农林水产废弃物等各种废弃物进行回收和综合利用；在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用以及对尾矿的再次开发利用。对此范围的界定，与循环经济促进法上所用的资源综合利用概念也是一致的。
（二）关于资源综合利用的认定和目录问题。2006年9月7日国家发展改革委、财政部、税务总局联合制定了《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》（发改环资〔2006〕1864号），其中明确规定：“本办法所指国家鼓励的资源综合利用认定，是指对符合国家资源综合利用鼓励和扶持政策的资源综合利用工艺、技术或产品进行认定。”至于认定主体，该办法第三条中明确规定了是各省、自治区、直辖市及计划单列市资源综合利用行政主管部门，其依据是《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办〔2004〕62号），在该通知中，将资源综合利用认定作为非行政许可审批项目予以保留。至于资源综合利用目录，国发〔1996〕36号文中明确规定了由国家经贸委会同国家计委、财政部、国家税务总局联合发布，并可根据实际情况进行修订。据此，原国家经贸委、后国家发改委和财政部、国家税务总局专门制定发布了详尽细致的《资源综合利用目录》，以此作为各地进行资源综合利用认定的操作性依据。
（三）关于部门分工问题。首先是主管部门问题。资源综合利用的主管部门，我省绝大多数都在经济和信息化部门，少数市、县在发展和改革部门。为了尊重现状，避免机构改革与法规矛盾，在条例草案中没有直接明确某个部门为资源综合利用主管部门，而是将其表述为：“县级以上人民政府资源综合利用行政主管部门负责本行政区域内资源综合利用的组织协调和监督管理工作”。其次是各部门分工问题。根据国家有关部委和我省省级机关“三定”方案的规定，矿产资源的综合利用工作因其专业性较强，由国土资源行政主管部门为主负责监管，固体废物、废水（液）、农林水产废弃物等的综合利用由资源综合利用行政主管部门分别会同有关部门进行监管。
（四）关于餐厨垃圾和生活垃圾的收集和综合利用问题。国务院办公厅于2010年7月13日下发了《国务院办公厅关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》（国办发〔2010〕36号），国务院于2011年4月19日下发了《国务院批转住房城乡建设部等部门〈关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知〉》（国发〔2011〕9号），对相关问题已作了系统、详细的规定。因此，从资源综合利用的角度，在条例草案第二十六条和第二十七条中对此作了归纳性规定，并根据国办发〔2010〕36号文的精神，明确了“餐厨垃圾产生单位应当将餐厨垃圾交由经市容环境卫生行政主管部门依法许可的餐厨垃圾收运、处置单位处理”，同时在法律责任中规定了相应的处罚措施。
（五）关于政策扶持问题。这也是条例草案起草过程中各方面都十分关注的问题，比较一致的意见是应当加大对资源综合利用的政策扶持力度。这里需要说明的，一是税收减免优惠政策，二是专项资金扶持政策。由于税收减免权限在国家层面，我们只能在条例草案第三十七条中作了一个转致性的规定。至于资金扶持问题，根据财政等部门的意见，目前确定为：“县级以上人民政府应当加大对资源综合利用的扶持力度，安排资源综合利用相关扶持资金，支持资源综合利用的技术开发和示范与推广、再生资源回收利用体系建设、重大资源综合利用项目的实施、资源综合利用的信息服务等。具体办法由县级以上人民政府财政部门会同同级有关部门根据国家有关规定制定。”
以上说明和《浙江省资源综合利用促进条例（草案）》，请予审议。
我受省人民政府委托，现就《浙江省资源综合利用促进条例（草案）》（以下简称条例草案）作如下说明：
一、制定条例的必要性
我国人均主要自然资源占有量大多不到世界水平的一半，资源不足已是我国最大的劣势。鉴于国情，我国早在上世纪50年代到70年代就开展了资源综合利用工作。1985年国务院就批转了国家经委《关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》(国发〔1985〕117号)。1996年8月31日国务院批转国家经贸委等部门《关于进一步开展资源综合利用意见的通知》（国发〔1996〕36号），将资源综合利用确定为我国一项重大的技术经济政策以及国民经济和社会发展中一项长远的战略方针，并陆续出台了一系列税收和财政等方面的优惠政策，鼓励和扶持企业积极开展资源综合利用。
我省是资源小省，自然资源人均占有量处于全国的下游水平。改革开放以来，全省各地在有限的自然资源条件下，在全国率先探索出了一条资源综合利用与地方特色经济相结合的路子。至2010年底，我省资源综合利用生产企业超过500家，全年利用工业以及矿业固废约6000万吨，综合利用产品产值达到260亿元。资源综合利用不仅缓解了资源供需和环境承载的压力，产生巨大的经济和环境效益，而且可以拉长产业链，促进线性产业链向闭合循环产业链转变，为工业转型升级以及循环经济发展作出了贡献。
在相当长一段时期内，资源问题仍将是我省经济社会可持续发展的最大制约。相比较利用原生资源，再生资源回收利用是节能减排的更有效的措施，这已逐步成为社会共识。而且，随着工业化进程进一步加快和人民生活水平的提高，社会生产和消费过程中产生的各类废弃物，如报废汽车、废电器电子产品、城市生活和建筑垃圾、污水处理污泥等，品种越来越多，数量越来越大，对资源综合利用提出了更高的要求。进一步推进资源综合利用产业是我省当前面临的重大战略问题。省委、省政府为进一步推进我省可持续发展战略，在《浙江省循环经济试点实施方案》中，提出了“变原生资源小省为再生资源大省”的社会经济发展战略目标；去年又作出了关于推进生态文明建设的决定，将生态环保和节能减排提到了前所未有的高度。最近，省委、省政府又全面部署了“811”生态文明建设推进行动。因此，通过地方立法，保障和推进我省这些战略目标的实现是非常必要的。
二、资源综合利用和循环经济的立法关系
（一）资源综合利用和循环经济的概念。循环经济，它按照自然生态系统物质循环和能量流动规律重构经济系统，使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环过程中，建立起一种新形态的经济。循环经济在本质上就是一种生态经济，要求运用生态学规律来指导人类社会的经济活动，是在可持续发展的思想指导下，按照清洁生产的方式，对资源及其废弃物实行综合利用的发展模式，它以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以“低消耗、低排放、高效率”为基本特征。资源综合利用主要包括：对生产过程中产生的废渣、废水(液)、废气、余热、余压等进行回收和合理利用；在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用；对社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资进行回收和再生利用。资源综合利用是解决原有发展过程以及今后发展中产生的大量废弃资源的重要手段，是目前实施末端治理的有效选择，不仅可以减少废弃物最终的处理量，也在一定意义上减少了经济发展过程中的物质流动速度以及物质使用规模，从而实现资源的节约与集约利用，提高资源的整体利用效率。
（二）资源综合利用和循环经济的立法互补性。资源综合利用是现阶段发展循环经济，尤其是工业循环经济的重要方面，是目前开展循环经济的重要支撑与手段。现在提交审议的条例草案，是结合我省实际对2008年8月29日全国人大常委会制定的循环经济促进法的深入与细化。循环经济促进法从发展模式的角度定义了发展循环经济的主导方向，整体部署了发展循环经济的重点与内容，为今后发展奠定了基础，而条例草案则在具体实施内容上进行了系统阐述，从立法角度上讲是特别法与普通法的关系。这在其他领域已经有了较多成功的经验，例如，作为发展循环经济重要方面的节能、环保、清洁生产领域，国家先后出台了节约能源法、环境保护法、清洁生产促进法以及配套的一批具体实施性法律、法规，极大地丰富了发展循环经济的具体手段，也为解决发展中遇到的实际问题提供了法理依据。因此，条例草案的审议通过将会有力促进我省资源综合利用发展，从而整体推动循环经济的发展。
（三）资源综合利用的立法迫切性。循环经济是支撑经济社会发展的最终发展模式，也是未来实现资源高效利用的最终途径。资源综合利用是适应目前经济粗放发展形式下产生的阶段性、过渡性发展阶段，是目前发展循环经济的主要表现形式，也是今后循环经济的重要基础。资源综合利用经过几十年的发展，已积累了相当的经验，对今后的发展方向、路径措施有了基本的认识与判断，因此制定相对专业的资源综合利用促进条例，对资源综合利用的各种行为进行规范，能更加有效地促进产业发展。但就我省来说，循环经济虽然是未来产业发展的形式，但这是我国进入二十一世纪才开始重视的新兴模式，目前国内尚未形成真正意义上成熟的循环经济发展模式，作为一个综合性立法方案受到的局限较大，且实际操作难度也很大。
三、条例草案的起草情况
条例草案列入省人大常委会2008年立法计划二类项目后，我委成立了课题研究小组，进行《促进资源综合利用法制化建设》课题研究，同时进行条例草案起草工作。初稿完成后，多次征求意见，进行反复修改。条例草案列入2011年省人大常委会立法计划一类项目后，我委加快了各方面的工作进度，并按程序将条例草案征求省级有关部门、单位以及行业协会、相关专家的意见。根据反馈意见，对条例草案进行修改完善，形成了条例草案送审稿，于2011年3月中旬报送省政府。
省法制办收到送审稿后，按照地方立法程序，发函征求了各市政府和省级有关部门（机构）的意见；3月下旬，省法制办会同省经信委到宁波市、湖州市、台州市、永康市等作了立法调研，召开了相关政府部门和资源综合利用企业参加的座谈会；4月29日召开了由省经信委、省发改委、省商务厅、省财政厅、省建设厅、省国土资源厅、省统计局、省农业厅、省供销社参加的立法协调会；5月17日与省经信委联合召开了立法专家论证会，并通过省法制办网站征求了社会公众的意见。在此基础上，省法制办会同省经信委对送审稿进行了反复研究、论证和修改。2011年6月24日省政府第76次常务会议审议通过了条例草案，提请省人大常委会审议。
四、关于条例草案几个具体问题的说明
（一）关于资源综合利用的范围问题。条例草案适用的资源综合利用的范围，是严格按照国务院批转国家经贸委等部门《关于进一步开展资源综合利用意见的通知》（国发〔1996〕36号）中的提法进行界定的，这里的“综合利用”是指：对社会生产、流通和消费过程中产生的废渣、废水（液）、废气、余热、余压、生活垃圾、建筑垃圾、工业固体废物、农林水产废弃物等各种废弃物进行回收和综合利用；在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用以及对尾矿的再次开发利用。对此范围的界定，与循环经济促进法上所用的资源综合利用概念也是一致的。
（二）关于资源综合利用的认定和目录问题。2006年9月7日国家发展改革委、财政部、税务总局联合制定了《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》（发改环资〔2006〕1864号），其中明确规定：“本办法所指国家鼓励的资源综合利用认定，是指对符合国家资源综合利用鼓励和扶持政策的资源综合利用工艺、技术或产品进行认定。”至于认定主体，该办法第三条中明确规定了是各省、自治区、直辖市及计划单列市资源综合利用行政主管部门，其依据是《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办〔2004〕62号），在该通知中，将资源综合利用认定作为非行政许可审批项目予以保留。至于资源综合利用目录，国发〔1996〕36号文中明确规定了由国家经贸委会同国家计委、财政部、国家税务总局联合发布，并可根据实际情况进行修订。据此，原国家经贸委、后国家发改委和财政部、国家税务总局专门制定发布了详尽细致的《资源综合利用目录》，以此作为各地进行资源综合利用认定的操作性依据。
（三）关于部门分工问题。首先是主管部门问题。资源综合利用的主管部门，我省绝大多数都在经济和信息化部门，少数市、县在发展和改革部门。为了尊重现状，避免机构改革与法规矛盾，在条例草案中没有直接明确某个部门为资源综合利用主管部门，而是将其表述为：“县级以上人民政府资源综合利用行政主管部门负责本行政区域内资源综合利用的组织协调和监督管理工作”。其次是各部门分工问题。根据国家有关部委和我省省级机关“三定”方案的规定，矿产资源的综合利用工作因其专业性较强，由国土资源行政主管部门为主负责监管，固体废物、废水（液）、农林水产废弃物等的综合利用由资源综合利用行政主管部门分别会同有关部门进行监管。
（四）关于餐厨垃圾和生活垃圾的收集和综合利用问题。国务院办公厅于2010年7月13日下发了《国务院办公厅关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》（国办发〔2010〕36号），国务院于2011年4月19日下发了《国务院批转住房城乡建设部等部门〈关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知〉》（国发〔2011〕9号），对相关问题已作了系统、详细的规定。因此，从资源综合利用的角度，在条例草案第二十六条和第二十七条中对此作了归纳性规定，并根据国办发〔2010〕36号文的精神，明确了“餐厨垃圾产生单位应当将餐厨垃圾交由经市容环境卫生行政主管部门依法许可的餐厨垃圾收运、处置单位处理”，同时在法律责任中规定了相应的处罚措施。
（五）关于政策扶持问题。这也是条例草案起草过程中各方面都十分关注的问题，比较一致的意见是应当加大对资源综合利用的政策扶持力度。这里需要说明的，一是税收减免优惠政策，二是专项资金扶持政策。由于税收减免权限在国家层面，我们只能在条例草案第三十七条中作了一个转致性的规定。至于资金扶持问题，根据财政等部门的意见，目前确定为：“县级以上人民政府应当加大对资源综合利用的扶持力度，安排资源综合利用相关扶持资金，支持资源综合利用的技术开发和示范与推广、再生资源回收利用体系建设、重大资源综合利用项目的实施、资源综合利用的信息服务等。具体办法由县级以上人民政府财政部门会同同级有关部门根据国家有关规定制定。”
以上说明和《浙江省资源综合利用促进条例（草案）》，请予审议。