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[摘 要]中国《粮食法》即将颁布实施，日益引发国内法学界的相关研究热潮。我国《粮食法》首先要解决的问题是对“粮食安全”概念的准确界定。文章梳理了联合国粮农组织重要文件和我国立法对“粮食安全”概念的界定，提出将“粮食安全”概念归纳为供给平衡、质量安全与价格合理三大要素。相应地，中国粮食安全保障应当包括粮食供给保障、质量保障与价格保障，亟需落实到《粮食法》的具体制度设计中。
[关键词]粮食；粮食安全； 《粮食法》
对中国《粮食法》的学术研究，首先要明晰“粮食安全”这个基本概念。联合国粮农组织重要文件和我国立法纷纷对“粮食安全”概念作了相应的界定，这值得探究。
一、联合国粮农组织重要文件对“粮食安全”概念的界定
在界定“粮食安全”概念之前，首先要明晰“粮食”的概念。联合国粮农组织《全球粮食价格监测报告》把食用农产品（Food Commodity）分为谷物（Cereals）、食糖、油和油脂、奶类、肉类等。其中谷物又包括大米（Rice）、小麦（Wheat）、玉米（Maize）。联合国世界粮食计划署则把食品分为基本食品（谷类、油、豆类）和补充性食品（肉类、鱼类、蔬菜、水果等）。
“粮食安全”概念20世纪以来才逐步得到国际社会的广泛重视，现有的相关重要文件多为联合国粮农组织颁布。世界粮食大会（1974）提出，“每个男人、妇女和儿童均享有免于饥饿和营养不良，以便身体和智力得到发育的不可剥夺的权利”。《世界粮食首脑会议行动计划》（1996）要求，“所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好”。这个界定强调了粮食质量问题。《世界粮食首脑会议：五年之后宣言》（2002）强调需要富有营养和安全的食物，强调必须重视营养问题。《支持在国家粮食安全范围内逐步实现充足食物权的自愿准则》（2004）又强调了1996年的观点，并提出“粮食安全”的四个支柱是“可供量”、“供应稳定”、“获得”和“利用”。《世界粮食安全首脑会议宣言》（2009）（以下简称《罗马宣言》（2009））界定“粮食安全”是指“所有人在任何时候都能通过物质、社会和经济手段获得充足、安全和营养食物，满足其过上积极、健康生活的膳食需要和饮食偏好”。“粮食安全”的四个支柱是“可供应量”、“获取渠道”、“充分利用”和“穩定供应”，“营养是粮食安全概念中不可分割的一部分”。《世界粮食不安全状况2010：应对持续危机中的粮食不安全问题》界定“粮食安全”是指“所有人在任何时候都能在物质、社会和经济上获得充足、安全和富有营养的粮食，以满足其积极和健康生活的膳食需求和食物偏好”。这个界定与《罗马宣言》（2009）的界定类似。《世界粮食不安全状况2011：国际粮价波动如何影响各国经济及粮食安全？》则重点关注国际粮价波动对各国经济及粮食安全的影响。《世界粮食不安全状况2012：经济增长是加速减轻贫困及营养不良问题的必要条件，而非充分条件》界定饥饿指标包括世界人口最新统计数据、人体测量数据、膳食能量供给量、各国零售层面粮食损耗估计数、对计算方法的技术改进等。
二、我国立法对“粮食安全”概念的界定
同样地，先明晰我国立法对“粮食”概念的界定。我国《粮食流通管理条例》第2条界定了“粮食”为“小麦、稻谷、玉米、杂粮及其成品粮”。国家发改委等《粮食质量监管实施办法（试行）》（2004）第30条界定“粮食”是指“小麦、稻谷、玉米、杂粮及其成品粮”，“原粮”是指“除成品粮和食用植物油以外的粮食”。国家发改委、国家粮食局《国家政策性粮食出库管理暂行办法》（2012）第3条界定“国家政策性粮食（含食用植物油）”包括“实行最低收购价和国家临时收储政策收购的粮食、中央储备粮、国家临时储备和临时存储进口粮”。《广东省粮食安全保障条例》第2条界定“粮食”为“稻谷、小麦、玉米、杂粮及其成品粮”。值得注意的是，我国《粮食法》（征求意见稿）第2条界定“粮食”是指“谷物及其成品粮、豆类和薯类”；第95条进一步界定“原粮”是指“收获后未经碾磨处理的谷物，以及豆类、薯类”，“谷物”是指“小麦、稻谷、玉米、杂粮等”，“薯类”指“甘薯和马铃薯”，“成品粮”是指“谷物经过碾磨处理形成的大米、面粉等产品”。可以预见，我国正式颁布的《粮食法》也会有类似规定，这是广义的理解。
接下来梳理一下我国立法对“粮食安全”概念的界定。我国《农业法》第五章专章规定了“粮食安全”的内容，具体详细。《农产品质量安全法》第2条界定“农产品质量安全”为“农产品质量符合保障人的健康、安全的要求”。《食品安全法》第99条界定“食品安全”为“食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。《粮食流通管理条例》第1条规定了“保护粮食生产者的积极性，促进粮食生产，维护经营者、消费者的合法权益，保障国家粮食安全，维护粮食流通秩序”的立法宗旨。《中央储备粮管理条例》第1条点出了中央储备粮的“数量真实”、“质量良好”、“储存安全”。国家发改委等《粮食质量监管实施办法（试行）》（2004）第30条界定“粮食质量安全”为“确保粮食质量符合国家粮食质量标准、卫生标准和有关规定的要求”。《广东省粮食安全保障条例》第2条界定“粮食安全保障”为“保证粮食供求基本平衡，市场粮食价格基本稳定，居民生活和社会生产对粮食的需求得到基本满足，粮食质量安全符合国家规定”。值得注意的是，我国《粮食法》（征求意见稿）第4条规定了“供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效、质量安全”的粮食安全保障体系中忽视了粮食价格问题，希望在正式颁布的《粮食法》中加以改进。
三、本文观点
综上所述，“粮食”一词应当有四层含义。1.最广义的“粮食”应当包括基本食品（谷类、油、豆类）和补充性食品（肉类、鱼类、蔬菜、水果等），联合国粮农组织和世界粮食计划署倾向于最广义的“粮食”界定，与“食物权”的“食物”相对应。我们平时论及非粮食物供给问题，就包括补充性食品；2.广义的“粮食”包括谷类、豆类甚至薯类。中国《粮食法》预计采此理解；3.中义的“粮食”包括稻谷、小麦、玉米、杂粮及其成品粮等。笔者较为赞成此观点，不宜将“粮食”外延过度扩大，不利于立法规制；4.狭义的“粮食”仅指主粮，包括稻谷、小麦、玉米。 “粮食”的用途包括食用粮、工业用粮、饲料用粮、种子粮、军粮等，中国《粮食法》的“粮食”应限制在“食用粮”的范围内，体现我国基本粮食安全的保障。“粮食”包括原粮和成品粮，原粮加工脱壳或磨成粉状后即为成品粮（如大米、面粉等）。笔者认为，粮食生产阶段的“粮食”一般指原粮，而粮食收购后经过加工等后续环节的“粮食”一般为成品粮。此外，粮食产品一般为成品粮，但也存在原粮交易的情况。
国内外对“粮食安全”概念的界定有一个循序渐进、发展变化的过程。“粮食安全”首先要求供给问题，这从联合国粮农组织20世纪70年代开始的一系列文件可以看出。但“粮食安全”不仅仅是供给问题，在经济社会发展的同时，各国环境污染普遍存在，粮食质量问题凸显。当前国内外粮价上涨，如何以合理的价格获得粮食备受国际社会关注。近年来联合国粮农组织对“粮食安全”概念的界定（如《罗马宣言》（2009）），恰好说明粮食供给平衡、质量安全、价格合理三者都是必要的。我国立法关于“粮食安全”概念的界定实际上还是立足粮食供给保障，重视一般粮食的质量问题但没有特别留意转基因粮食的质量，意识到价格保障的意义但尚未很好地满足不同地区、不同社会阶层的发展需求，难以应对国际社会日益严重的粮价波动。
中国《粮食法》的“粮食安全”概念指国家层面的“粮食安全”，应当将“粮食安全”概念归纳为供给平衡、质量安全与价格合理三大要素。其中，粮食供给平衡包括供给数量、供给结构等因素。粮食质量安全包括卫生要求、品质要求、营养要求三个方面。卫生要求是粮食质量的基本要求，强调的是健康保障。在卫生要求的基础上，人民会逐渐强调粮食品质，并重视营养要求。粮食价格合理则要充分考虑粮食生产经营者的收入与消费者的消费水平的关系，考虑我国经济社会发展与国际社会粮价波动的关系。笔者多次建言，中国《粮食法》提供的粮食安全保障应当包括粮食供给保障、质量保障与价格保障。相应地，需要应对的粮食危机则体现为发生严重自然灾害、粮食供给明显紧张、重大粮食质量事故、粮食价格异常波动等情形。《粮食法》要有意识地从粮食供给保障、質量保障与价格保障三个方面进行具体的制度设计，从法律角度充分保障中国粮食安全。
通过梳理联合国粮农组织重要文件和我国立法对“粮食安全”概念的界定，有助于正确理解和有效实施中国《粮食法》，更好地保障我国粮食安全。
[参考文献]
[1]1996年世界粮食首脑会议相关网上存档版本，载于联合国粮农组织官方网站.http：//www.fao.org/wfs/main_zh.htm，1996年。
[2]联合国粮农组织：《世界粮食首脑会议行动计划》（1996）（中文版），联合国粮农组织共用文件库.http：//www.fao.org/DOCREP/003/W
3613C/W3613C00.HTM，1996年11月。
[3]联合国粮农组织：《世界粮食首脑会议：五年之后宣言》（中文版），载于联合国粮农组织共用文件库.http：//www.fao.org/DOCREP/MEETING/004/Y6948c.HTM，2002年6月。
[4]制定一套支持在国家粮食安全范围内逐步实现充足食物权的自愿准则政府间工作组第四届会议：《支持在国家粮食安全范围内逐步实现充足食物权的自愿准则》，载于联合国粮农组织共用文件库.http：//
www.fao.org/docrep/meeting/008/j3234c.htm，2004年9月。
[5]联合国粮农组织：《世界粮食安全首脑会议宣言》（2009）（中文版）.ftp：//ftp.fao.org/docrep/fao/Meeting/018/k6050c.pdf，载于联合国粮农组织官方网站“世界粮食安全首脑会议”专题.http：//www.fao.org/wsfs/wsfs-list-documents/zh/，2009年11月。
[6]《世界粮食不安全状况2010：应对持续危机中的粮食不安全问题》（中文版）.http：//www.fao.org/docrep/013/i1683c/i1683c.pdf，载于联合国粮农组织共用文件库.http：//www.fao.org/docrep/013/i1683c/
i1683c00.htm，2010年。
[7]《世界粮食不安全状况2011：国际粮价波动如何影响各国经济及粮食安全？》（中文版）.http：//www.fao.org/docrep/014/i2330c/i23
30c.pdf，载于联合国粮农组织共用文件库.http：//www.fao.org/docrep
/014/i2330c/i2330c00.htm，2011年。
[8]《世界粮食不安全状况2012：经济增长是加速减轻贫困及营养不良问题的必要条件，而非充分条件》（内容摘要，中文版）.http：//www.fao.org/docrep/016/i2845c/i2845c00.pdf，载于联合国粮农组织共用文件库.http：//www.fao.org/docrep/016/i3027e/i3027e00.htm，2012，该报告全文的中文版尚未发布。
[作者简介]曾晓昀（1983—），男，广东潮州人，广东技术师范学院政法学院讲师，中山大学法学博士，研究方向：经济法。
[关键词]粮食；粮食安全； 《粮食法》
对中国《粮食法》的学术研究，首先要明晰“粮食安全”这个基本概念。联合国粮农组织重要文件和我国立法纷纷对“粮食安全”概念作了相应的界定，这值得探究。
一、联合国粮农组织重要文件对“粮食安全”概念的界定
在界定“粮食安全”概念之前，首先要明晰“粮食”的概念。联合国粮农组织《全球粮食价格监测报告》把食用农产品（Food Commodity）分为谷物（Cereals）、食糖、油和油脂、奶类、肉类等。其中谷物又包括大米（Rice）、小麦（Wheat）、玉米（Maize）。联合国世界粮食计划署则把食品分为基本食品（谷类、油、豆类）和补充性食品（肉类、鱼类、蔬菜、水果等）。
“粮食安全”概念20世纪以来才逐步得到国际社会的广泛重视，现有的相关重要文件多为联合国粮农组织颁布。世界粮食大会（1974）提出，“每个男人、妇女和儿童均享有免于饥饿和营养不良，以便身体和智力得到发育的不可剥夺的权利”。《世界粮食首脑会议行动计划》（1996）要求，“所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好”。这个界定强调了粮食质量问题。《世界粮食首脑会议：五年之后宣言》（2002）强调需要富有营养和安全的食物，强调必须重视营养问题。《支持在国家粮食安全范围内逐步实现充足食物权的自愿准则》（2004）又强调了1996年的观点，并提出“粮食安全”的四个支柱是“可供量”、“供应稳定”、“获得”和“利用”。《世界粮食安全首脑会议宣言》（2009）（以下简称《罗马宣言》（2009））界定“粮食安全”是指“所有人在任何时候都能通过物质、社会和经济手段获得充足、安全和营养食物，满足其过上积极、健康生活的膳食需要和饮食偏好”。“粮食安全”的四个支柱是“可供应量”、“获取渠道”、“充分利用”和“穩定供应”，“营养是粮食安全概念中不可分割的一部分”。《世界粮食不安全状况2010：应对持续危机中的粮食不安全问题》界定“粮食安全”是指“所有人在任何时候都能在物质、社会和经济上获得充足、安全和富有营养的粮食，以满足其积极和健康生活的膳食需求和食物偏好”。这个界定与《罗马宣言》（2009）的界定类似。《世界粮食不安全状况2011：国际粮价波动如何影响各国经济及粮食安全？》则重点关注国际粮价波动对各国经济及粮食安全的影响。《世界粮食不安全状况2012：经济增长是加速减轻贫困及营养不良问题的必要条件，而非充分条件》界定饥饿指标包括世界人口最新统计数据、人体测量数据、膳食能量供给量、各国零售层面粮食损耗估计数、对计算方法的技术改进等。
二、我国立法对“粮食安全”概念的界定
同样地，先明晰我国立法对“粮食”概念的界定。我国《粮食流通管理条例》第2条界定了“粮食”为“小麦、稻谷、玉米、杂粮及其成品粮”。国家发改委等《粮食质量监管实施办法（试行）》（2004）第30条界定“粮食”是指“小麦、稻谷、玉米、杂粮及其成品粮”，“原粮”是指“除成品粮和食用植物油以外的粮食”。国家发改委、国家粮食局《国家政策性粮食出库管理暂行办法》（2012）第3条界定“国家政策性粮食（含食用植物油）”包括“实行最低收购价和国家临时收储政策收购的粮食、中央储备粮、国家临时储备和临时存储进口粮”。《广东省粮食安全保障条例》第2条界定“粮食”为“稻谷、小麦、玉米、杂粮及其成品粮”。值得注意的是，我国《粮食法》（征求意见稿）第2条界定“粮食”是指“谷物及其成品粮、豆类和薯类”；第95条进一步界定“原粮”是指“收获后未经碾磨处理的谷物，以及豆类、薯类”，“谷物”是指“小麦、稻谷、玉米、杂粮等”，“薯类”指“甘薯和马铃薯”，“成品粮”是指“谷物经过碾磨处理形成的大米、面粉等产品”。可以预见，我国正式颁布的《粮食法》也会有类似规定，这是广义的理解。
接下来梳理一下我国立法对“粮食安全”概念的界定。我国《农业法》第五章专章规定了“粮食安全”的内容，具体详细。《农产品质量安全法》第2条界定“农产品质量安全”为“农产品质量符合保障人的健康、安全的要求”。《食品安全法》第99条界定“食品安全”为“食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。《粮食流通管理条例》第1条规定了“保护粮食生产者的积极性，促进粮食生产，维护经营者、消费者的合法权益，保障国家粮食安全，维护粮食流通秩序”的立法宗旨。《中央储备粮管理条例》第1条点出了中央储备粮的“数量真实”、“质量良好”、“储存安全”。国家发改委等《粮食质量监管实施办法（试行）》（2004）第30条界定“粮食质量安全”为“确保粮食质量符合国家粮食质量标准、卫生标准和有关规定的要求”。《广东省粮食安全保障条例》第2条界定“粮食安全保障”为“保证粮食供求基本平衡，市场粮食价格基本稳定，居民生活和社会生产对粮食的需求得到基本满足，粮食质量安全符合国家规定”。值得注意的是，我国《粮食法》（征求意见稿）第4条规定了“供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效、质量安全”的粮食安全保障体系中忽视了粮食价格问题，希望在正式颁布的《粮食法》中加以改进。
三、本文观点
综上所述，“粮食”一词应当有四层含义。1.最广义的“粮食”应当包括基本食品（谷类、油、豆类）和补充性食品（肉类、鱼类、蔬菜、水果等），联合国粮农组织和世界粮食计划署倾向于最广义的“粮食”界定，与“食物权”的“食物”相对应。我们平时论及非粮食物供给问题，就包括补充性食品；2.广义的“粮食”包括谷类、豆类甚至薯类。中国《粮食法》预计采此理解；3.中义的“粮食”包括稻谷、小麦、玉米、杂粮及其成品粮等。笔者较为赞成此观点，不宜将“粮食”外延过度扩大，不利于立法规制；4.狭义的“粮食”仅指主粮，包括稻谷、小麦、玉米。 “粮食”的用途包括食用粮、工业用粮、饲料用粮、种子粮、军粮等，中国《粮食法》的“粮食”应限制在“食用粮”的范围内，体现我国基本粮食安全的保障。“粮食”包括原粮和成品粮，原粮加工脱壳或磨成粉状后即为成品粮（如大米、面粉等）。笔者认为，粮食生产阶段的“粮食”一般指原粮，而粮食收购后经过加工等后续环节的“粮食”一般为成品粮。此外，粮食产品一般为成品粮，但也存在原粮交易的情况。
国内外对“粮食安全”概念的界定有一个循序渐进、发展变化的过程。“粮食安全”首先要求供给问题，这从联合国粮农组织20世纪70年代开始的一系列文件可以看出。但“粮食安全”不仅仅是供给问题，在经济社会发展的同时，各国环境污染普遍存在，粮食质量问题凸显。当前国内外粮价上涨，如何以合理的价格获得粮食备受国际社会关注。近年来联合国粮农组织对“粮食安全”概念的界定（如《罗马宣言》（2009）），恰好说明粮食供给平衡、质量安全、价格合理三者都是必要的。我国立法关于“粮食安全”概念的界定实际上还是立足粮食供给保障，重视一般粮食的质量问题但没有特别留意转基因粮食的质量，意识到价格保障的意义但尚未很好地满足不同地区、不同社会阶层的发展需求，难以应对国际社会日益严重的粮价波动。
中国《粮食法》的“粮食安全”概念指国家层面的“粮食安全”，应当将“粮食安全”概念归纳为供给平衡、质量安全与价格合理三大要素。其中，粮食供给平衡包括供给数量、供给结构等因素。粮食质量安全包括卫生要求、品质要求、营养要求三个方面。卫生要求是粮食质量的基本要求，强调的是健康保障。在卫生要求的基础上，人民会逐渐强调粮食品质，并重视营养要求。粮食价格合理则要充分考虑粮食生产经营者的收入与消费者的消费水平的关系，考虑我国经济社会发展与国际社会粮价波动的关系。笔者多次建言，中国《粮食法》提供的粮食安全保障应当包括粮食供给保障、质量保障与价格保障。相应地，需要应对的粮食危机则体现为发生严重自然灾害、粮食供给明显紧张、重大粮食质量事故、粮食价格异常波动等情形。《粮食法》要有意识地从粮食供给保障、質量保障与价格保障三个方面进行具体的制度设计，从法律角度充分保障中国粮食安全。
通过梳理联合国粮农组织重要文件和我国立法对“粮食安全”概念的界定，有助于正确理解和有效实施中国《粮食法》，更好地保障我国粮食安全。
[参考文献]
[1]1996年世界粮食首脑会议相关网上存档版本，载于联合国粮农组织官方网站.http：//www.fao.org/wfs/main_zh.htm，1996年。
[2]联合国粮农组织：《世界粮食首脑会议行动计划》（1996）（中文版），联合国粮农组织共用文件库.http：//www.fao.org/DOCREP/003/W
3613C/W3613C00.HTM，1996年11月。
[3]联合国粮农组织：《世界粮食首脑会议：五年之后宣言》（中文版），载于联合国粮农组织共用文件库.http：//www.fao.org/DOCREP/MEETING/004/Y6948c.HTM，2002年6月。
[4]制定一套支持在国家粮食安全范围内逐步实现充足食物权的自愿准则政府间工作组第四届会议：《支持在国家粮食安全范围内逐步实现充足食物权的自愿准则》，载于联合国粮农组织共用文件库.http：//
www.fao.org/docrep/meeting/008/j3234c.htm，2004年9月。
[5]联合国粮农组织：《世界粮食安全首脑会议宣言》（2009）（中文版）.ftp：//ftp.fao.org/docrep/fao/Meeting/018/k6050c.pdf，载于联合国粮农组织官方网站“世界粮食安全首脑会议”专题.http：//www.fao.org/wsfs/wsfs-list-documents/zh/，2009年11月。
[6]《世界粮食不安全状况2010：应对持续危机中的粮食不安全问题》（中文版）.http：//www.fao.org/docrep/013/i1683c/i1683c.pdf，载于联合国粮农组织共用文件库.http：//www.fao.org/docrep/013/i1683c/
i1683c00.htm，2010年。
[7]《世界粮食不安全状况2011：国际粮价波动如何影响各国经济及粮食安全？》（中文版）.http：//www.fao.org/docrep/014/i2330c/i23
30c.pdf，载于联合国粮农组织共用文件库.http：//www.fao.org/docrep
/014/i2330c/i2330c00.htm，2011年。
[8]《世界粮食不安全状况2012：经济增长是加速减轻贫困及营养不良问题的必要条件，而非充分条件》（内容摘要，中文版）.http：//www.fao.org/docrep/016/i2845c/i2845c00.pdf，载于联合国粮农组织共用文件库.http：//www.fao.org/docrep/016/i3027e/i3027e00.htm，2012，该报告全文的中文版尚未发布。
[作者简介]曾晓昀（1983—），男，广东潮州人，广东技术师范学院政法学院讲师，中山大学法学博士，研究方向：经济法。