新型农村合作医疗制度是党中央、国务院实施的又一惠及广大农民的“德政工程”、“民心工程”。要使新型农村合作医疗这一“德政工程”、“民心工程”持续、稳定、健康发展，避免重蹈以往农村合作医疗或农村商业医疗保险无果而终的覆辙，以南溪县新型农村合作医疗试点的实践与启示为分析依据，应该处理好4个方面的关系。
　　
　　“冷”与“热”的关系
　　
　　建立新型农村合作医疗制度，在很大程度上是各级政府花钱为农民买基本医疗保障。南溪县合作医疗基金的构成中，中央、省、市、县财政补助资金占到三分之二，农民个人出资只占三分之一。并且，合作医疗组织、管理、运行的行政成本，医疗机构软硬件改善等建设费用全额由各级财政承担，不挤占合作医疗基金以最大程度保证参合农民利益。2005年，南溪县落实财政配套资金，投入工作经费、建设经费295.5万元；投入项目资金559万元，启动了全县15个乡镇卫生院建设。按常理，新型农村合作医疗应该如当年农村土地家庭联产承包、农村税费改革等惠农政策一样受到农民的热情欢迎并积极参合。但无需讳言，在实际实施过程中，南溪县也遭遇到全国许多农村合作医疗试点地区同样的尴尬——“叫好不叫座”，农民参合积极性没有预期那么高，出现政府“热”、农民“冷”的现象。为有效解决政府“热”农民“冷”的问题，南溪县采取综合措施加大工作推进力度，参合农民比例由试点启动之初的11%逐步提高到17%、64%直至2006年的90.03％。一是强化政府组织、引导、支持力度。成立新型农村合作医疗协调领导小组，下设合管委、合监委和新型农村合作医疗服务中心，具体负责该项工作的开展。印发《南溪县新型农村合作医疗实施方案》和《南溪县新型农村合作医疗管理试行办法》，实行目标考核和以奖代补工作经费等激励制度。二是加强工作宣传。通过召开动员大会，各级干部进村入户宣传解释，播放电视专题节目，印制发放宣传资料等措施，努力用生动的事例、补偿数据说服发动农民积极参合。三是让利农民。各定点医疗机构对参合农民就诊一律免收挂号费，提供常规健康体检等免费服务。对农村弱势困难农民和患大病的困难农民实行免费参加合作医疗、“大病特补”、 “二次补偿”、医疗救助等“四重关爱”，增强新型农村合作医疗的吸引力。四是简化手续，方便办理。按照方便群众看病就医的原则，公开择优确定定点医疗服务机构，实行一年一定、“动态管理”；实行“即医即报”制度，诊疗结束即由各定点医疗机构垫资直接结算给参合农民，减少中间环节。
　　
　　“公益性”与“功利性”的关系
　　
　　新型农村合作医疗制度主要目的是为广大农民提供大病统筹为主、兼顾基本医疗的保障，具有明显的公益性质。但作为一项互助共济的合作医疗制度，必须考虑其经济、社会效益，处理好“公益性”与“功利性”的关系，以寻求新型农村合作医疗制度的持久性。南溪县在试点过程中着重抓好以下环节来处理二者的关系：一是强化基线调查，确定合理报销标准。按照“以收定支、收支平衡、略有节余、保障适度”的原则制定报销比例和报销最高限额，保证基金安全。二是提高参合比例，做大基金规模。2006年，全县参合农民达307114人，参合率达到90.03％。基金规模达到1075.6万元，合作医疗基金抗风险的能力得到提高。三是加强诊疗费用控制，防止费用虚高。实行定点医疗机构服务承诺，强化定点医疗机构自我约束。统一报销药品目录，执行低于市场价格的药物价格；实行住院清单制、目录外用药告知制、补偿报销公示制。实行定点医疗机构初审、合管中心复审、专家终审的三级审查审核制度，严厉查处开大处方、乱收费、虚假收费等违规行为。四是建立风险预警机制和风险分担机制。开设新型农村合作医疗财政专户，严格基金管理，实行封闭运行，确保基金安全。提取各级财政补助资金的10%建立风险基金，用于防范和化解风险；实行基金风险分担制，若新型农村合作医疗基金出现超支，则由县财政与各县、乡定点医疗机构按其报销比例分摊。
　　
　　“低水平”与“高期望”的关系
　　
　　新型农村合作医疗制度是建立在农村卫生事业整体发展低水平阶段的低水平保障，但农民的期望值却较高。主要表现在：一是免费享受医疗保障。据调查，不少农民希望出台如农税免收、粮食直补、农村义务教育阶段学杂费减免等政策，即使保障水平比新型农村合作医疗更低，也情愿免费享受医疗保障。二是希望提高报销比例。农民主要从个人利益、短期利益出发，除希望将本人缴纳的10元钱赚回来外，还要足额享受各级政府的补助资金，否则就有“吃亏”的感觉，甚至对该项制度产生怀疑甚至抵触情绪。三是希望增大受益面。新型农村合作医疗作为一项互助共济的医疗保障制度，在同一时段，参合农民不可能达到有无诊疗费用产生均进行百分之百的补贴。但农民则认为本人交了钱、政府又有补助，作为参合者就应该利益均沾，否则就有自己交钱替别人治病的感觉。特别是健康状况较好或健康预期较高的农民可能由于长期得不到住院医疗补偿而积极性受挫。南溪县在试点中主要采取了以下措施来缓解这些矛盾：一是设置家庭账户，将农民个人缴纳的参合费（10元/人/年）全额用于家庭成员门诊医疗费用，结余资金可累计滚存和继承，其它各项资金作为统筹基金，用于参合农民住院医疗费用补偿和其它特殊补偿，让农民明白交钱参合不吃亏。二是降低起付点，提高报销比例，放宽最高限额，增大受益额和受益面。2005年制定了乡镇、县、市三级卫生机构分别为80元、200元、500元的起报点和40%、30%、15%的报销比例，5000元/人/年的最高限额。2006年调整为60元、200元、500元的起报点和50%、40%、15%的报销比例，最高限额放宽为1万元/人/年。同时，实行“大病特补”、“二次补偿”、医疗救助等制度。三是加强宣传解释，加强对农民互助共济意识的培育，提高农民的认识。
　　
　　“突击性”和“长效性”的关系
　　
　　建立新型农村合作医疗制度是一项系统工程，有复杂性、艰巨性、长期性。因此，必须处理好阶段工作的突击性与整体工作长期性的关系。在试点工作中，南溪县正着手在以下方面建立长效机制，促进其持续、稳定、健康发展。一是建立参合农民持续稳定增长的长效机制，保持或提高参合农民比例，做大做强基金“蛋糕”，这是新型农村合作医疗制度成败的关键。二是建立基金筹集的长效机制。在基金来源上，虽然新型农村合作医疗制度要求建立“个人、集体、政府”等多方筹资的渠道，但在农村集体经济极其薄弱的情况下，实际上主要是政府、个人出资。应该拓展思路，畅通企业资金、社会资金参与渠道，筑牢基金基础。比如，一些试点地区探索实行的无偿献血与新农合联动机制、企业与新农合联动机制（如与移动、联通公司推行的“用户预存话费赠送新农合保单”活动）、购买助医券制度等就很值得借鉴。在基金收取方式上，难点集中在农民以家庭为单位应缴纳资金的收取。目前，这部分资金主要靠乡镇、村、社等基层干部进村入户收取，行政成本极高，收取难度较大。应该探索建立集中支付制、委托代理制等方式。比如，在征得农民书面同意的情况下，将其它渠道发放给农民的资金转存到农民家庭账户，从发放、收取等行为中节约行政成本，方便农民。或实行委托代理制，委托农村信用社、财政部门、税务部门等机构代理收取。三是建立科学管理的长效机制。目前，新型农村合作医疗尚处于试点阶段，由于农村人口众多，各地经济社会发展水平、农民思想观念等条件千差万别，情况复杂。新型农村合作医疗可能面临制度设计的理想性和现实操作的矛盾，管理中可能出现“规范”与“灵活”的矛盾。因此，应该鼓励试点模式的多样性，探索科学管理的长效机制。从南溪县试点情况看，应探索推进新型农村合作医疗管理机构与社保管理机构资源整合，加强管理力量。要进一步加强对定点医疗机构的监督管理，使其在获得合理的经济效益的同时，最大限度地发挥社会效益，消除参合农民的误解。（作者系四川省南溪县县委书记）