论文部分内容阅读
中共十六届六中全会决定认为，社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。而和谐社会的总要求，就是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。从另一个方面来讲，党的十六届三中全会《决定》提出的“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的科学发展观的新要求，其中之一就是统筹区域发展，对此，我们要深刻理解和准确把握。其实，建设和谐社会也有一个地区和谐、民族和谐的问题，统筹区域发展实际就是地区之间的和谐问题，实际上包含着民族之间的统筹，这是很重要的一个方面。
多数人表决民主与地区协商民主的区别
和谐社会中的区域统筹，需要国家从宏观上加以把握。我认为，人大机构应该发挥其作用。从建设和谐社会来说，政治文明建设中的民主建设，特别是社会主义民主制度建设是非常重要的。中共中央[2005年9号]文件指出：“人民代表大会制度是我国的根本政治制度。坚持和完善这一制度，是发展社会主义民主、健全社会主义法制、建设社会主义政治文明、构建社会主义和谐社会的重要内容，是全党全社会的共同责任。”构建社会主义和谐社会，同建设社会主义政治文明之间的关系是有机统一的。建设社会主义政治文明，可以为构建社会主义和谐社会提供坚实基础。人民代表大会制度通过民主立法推进和谐社会建设、统筹经济社会协调发展，通过民主监督保证国家政治秩序和谐稳定，是建设和谐社会的根本政治基础和制度保障。所以需要加大人大的权力和监督的力度，需要进一步完善人大制度。中共中央最近出台了监督法，从扩大人民民主权利来讲，人大的立法权，对预算的审查权，政府条例、审批事项的审查、批准权都要扩大。
但是，从理论上讲，人大是根据人口比例而形成的代议制民主形式。我认为，在一个国家应该有两种民主形式：一种叫代议民主，一种叫协商民主。这两种民主形式都有相应的理论基础，代议民主的理论基础来源于少数服从多数原则，要求按照选区人口的比例分配代表名额。比如说在选举环节要实行多数制，选举国家主要官员需要全国人大的多数通过，一些重要立法的表决，比如说物权法，要全国人民代表大会通过，一些重大监督事项的表决，也要全国人民代表大会通过。这种民主形式就叫做多数人意志的民主。在这种民主形式下，大多数人赞成，就是对的。应该说，在现代国家，这种民主形式是非常重要的。
但是从现实生活来看，这种民主形式有它的缺陷。我们知道，不同地区之间的人口分布是不平衡的，不同民族中的人口分布也不一样，在我国，一般不发达地区、人口较少的少数民族聚居地区多属于人口小省，这样在表决的时候，如果表决事项涉及到不同地区利益的平衡，从合理角度来看，多数人表决机制下的代议民主可能会产生区域之间的不平衡，从而导致表决结果不利于代表人数少的地区和民族。
所以在现代民主国家的治理结构中，有两种不同的民主形式，就是代议民主和地区协商民主，代议民主不能代替地区协商民主。在整体推进民主化、坚持公众意志民主的同时，有必要加强地区协商民主。地区协商民主是各地区、各少数民族表达利益诉求、实现其权利和利益的一种特殊的、补充性的、重要的民主形式，也是保证国家统一、促进地区和谐、维护国家安全的重要机制。在建设和谐社会、统筹区域发展过程中，为了维护国家统一、和谐安定，应该建立完善地区协商民主的机制。地区协商民主的最主要功能就是在于实现地区之间利益分配的更加公正。
地区协商民主对多数人表决民主的纠正和补充
所谓地区协商民主就是在不同地区按照同样数量分配代表。当然在地区协商民主的形式下，它所决定的事项与人大监督、审批、审查的事项有所分工，两者之间是互补关系。地区协商民主的理论基础来自地区平衡原则，这两种原则分别对应着两种不同的民主形式，共同形成民主国家的社会治理结构。地区协商民主的机制实质就是按地区来表决，而不管各地区人口多少，都有同样名额的代表；按照这种机制建立起来的架构和公众意志民主下的表决模式不一样，因为我们可以先协商，再表决。地区协商民主的补充功能在于：
第一是中央对地方的转移支付问题。应该支付多少?怎么支付?这类重大问题如果按照多数原则进行表决，很多人可能会认为，对边疆地区的邮政进行转移支付补贴是不值得的，因为其经济效益低!
第二是重大项目的生产力布局。这些关乎国计民生的重大项目布局在什么地方，也要考虑地区之间的平衡，而不是人口之间的平衡。某个重大项目是分布在东部、中部、西部还是南部?如果拿到人大按照人口多少来表决，那人口越多的地方，发言权也越大，这样整个项目都摆到人口多的地方去了，青藏铁路这样的项目就不需要修了。
第三是资源问题。因为资源在各地分布不均衡，我国资源的分布特点之一是发达地区资源比较少，不发达地区资源比较多。某项资源该定价多少?这些资源是给东部多一些，还是给西部留一些?留多少合适?资源税该收多少?因为资源税是地方税，这就意味着资源税越少，东部拿到的资源越便宜，资源税越多，东部付出的资源成本就越高。如果按照人口多寡来表决，当然是人口多的地区能获得更多便宜的资源。
第四是生态问题。河流上游的人保护淡水以便供下游的人享用，这是我国常见的社会现象。可上游的人要发展化工、发展工业，可能就会污染了这条河流；污染了以后，下游的人就吃不成水了。但上游地区如果不发展工业，经济又发展不起来。上游地区为下游地区保护淡水，两者之间的生态补偿机制怎么办?这是一个跨地区性的问题，甚至是一个全国性的问题。像长江、黄河、珠江等大江大河都存在这个问题——甚至沙漠都存在这个问题，内蒙古的黄沙吹到北京了，如果那边为了保护生态而采取了少养羊的措施，那么北京对内蒙古的生态保护机制该怎么建立?全国对青海三江源的保护怎样补偿?如果按照多数人的想法，可能解决不了这样的问题。
第五是社会保障和社会公共资源的分配问题。比如说，我现在是个流动人员，在深圳打工，参加了深圳的社保，但我老了以后要到四川，问题就出现了：社保调不过去。这就需要地区协商机制。再有，西部的人口大量流动到东部，导致东部城市要增加很多教育资源，那教育经费该怎么重新分配?这也要经过地区协商来解决，达到新的平衡。
同样的问题很多，还可以举出许多例子来。所以，我觉得地区协商民主的功能主要在这儿。需要说明的是，过去中央集权和计划经济体制下，中央与地方没有进行分税改革，地区之间的平衡由中央来统筹的力度较大，地区之间虽然发展不平衡，但是利益差别不大，并且地区之间的生态和污染影响不严重。而在市场经济体制下，由于财政分税体制，各地从政府、部门、公务员，到企业和家庭，在不同的地区存在差别和不同的利益，工业化和城市化 的进程又形成了大量跨地区的生态和污染问题。因此，在计划经济体制下，地区民主协商可能无关紧要，而在市场经济体制下，在工业化和城市化的中后期，地区协商民主则显得尤为重要和迫切。
地区协商民主的功能和体制
在一个城市国家，一个简单的代议制民主及其民主机构就够了，但是在一个幅员广阔、人口众多、多民族并且人口分布不均衡的国家，仅有这样的一个机构是不够的，必须得有一个制约多数人民主可能发生偏差的机制。如果只有代议民主这样一种民主形式，就不能更好地处理我们谈到的这些问题，对国家的统一安定、民族之间的团结、社会的和谐有很大影响。一定程度上说，如果没有地区协商民主的有效补充，代议民主走得越远，这个国家的向心力就会削弱，离心力就会增大，所以必须得有一种地区协商民主来制约公众意志民主，这是很关键的。从现有体制看，目前的多党参政、界别协商的民主代替不了地区协商民主。地区协商民主的职能是什么呢?在我看来主要包括这么几个方面：第一，尊重少数民族和人口少数地区意志，是少数民族和人口少数地区、经济不发达地区意志和利益的体现渠道。第二，它是建立中央、发达地区、不发达地区良好平等协商的机制。第三，一国之内多数民族、少数民族之间的平等协商关系需要一个机制，国家要和多数民族协商，也要和少数民族协商，少数民族也要和多数民族协商，而这个协商必须有个机制。
从组织上讲，关于地区协商民主的实现形式，第一，要有地区代表表达利益诉求的机构；第二，这个机构要按照地区平均分配代表名额，而不是按照人口。当然这个地区代表当然代表了当地少数民族，少数民族不再单列代表。比如说青海的两个代表就代表青海的少数民族，西藏的两个代表就代表西藏的少数民族。
按照地区协商民主的政治形式，要赋予其一定的立法权和监督权。比如立法权，一个转移支付的审批，转移支付形成决定以后就是一个法案，法案就必须有相应的立法权。比如监督权，它应该监督某个项目设置在某地合不合理，比如为什么不把某个电站建在煤矿附近?另外，要有一个和人大联系的制度，双方怎么分工、怎么协作，怎么复审?都需要通盘考虑。有些问题应该是先经过人大审议，审议以后再根据地区协商机制由地区协商民主机构审议一遍。
是新建一个地区协商机构，还是就目前的政协补充一些内容和职能?从我个人观点来看，最好还是赋予政协机构新的内容和职能，这样可以避免机构重复建设。把政协作为原有平台来加以补充，加进地区协商的内容，然后再借助人大和政协的关系，比如联席会议等等来联系、沟通、补充。
总之，我认为，区域统筹需要制度保障，在多数人民主发展很快的情况下，如果没有相应的制度安排，区域之间会形成新的不平衡。制度平衡是保证区域统筹的重要基础，制度和谐是体制和谐、区域和谐的重要基础，而且制度和谐的根本就是地区协商民主。现在看来，加强人大权力的过程会逐步推进，只有发挥地区协商民主的有效补充作用，才会更好地避免上面谈到的这些问题的出现，更加有利于和谐社会的建设。
多数人表决民主与地区协商民主的区别
和谐社会中的区域统筹，需要国家从宏观上加以把握。我认为，人大机构应该发挥其作用。从建设和谐社会来说，政治文明建设中的民主建设，特别是社会主义民主制度建设是非常重要的。中共中央[2005年9号]文件指出：“人民代表大会制度是我国的根本政治制度。坚持和完善这一制度，是发展社会主义民主、健全社会主义法制、建设社会主义政治文明、构建社会主义和谐社会的重要内容，是全党全社会的共同责任。”构建社会主义和谐社会，同建设社会主义政治文明之间的关系是有机统一的。建设社会主义政治文明，可以为构建社会主义和谐社会提供坚实基础。人民代表大会制度通过民主立法推进和谐社会建设、统筹经济社会协调发展，通过民主监督保证国家政治秩序和谐稳定，是建设和谐社会的根本政治基础和制度保障。所以需要加大人大的权力和监督的力度，需要进一步完善人大制度。中共中央最近出台了监督法，从扩大人民民主权利来讲，人大的立法权，对预算的审查权，政府条例、审批事项的审查、批准权都要扩大。
但是，从理论上讲，人大是根据人口比例而形成的代议制民主形式。我认为，在一个国家应该有两种民主形式：一种叫代议民主，一种叫协商民主。这两种民主形式都有相应的理论基础，代议民主的理论基础来源于少数服从多数原则，要求按照选区人口的比例分配代表名额。比如说在选举环节要实行多数制，选举国家主要官员需要全国人大的多数通过，一些重要立法的表决，比如说物权法，要全国人民代表大会通过，一些重大监督事项的表决，也要全国人民代表大会通过。这种民主形式就叫做多数人意志的民主。在这种民主形式下，大多数人赞成，就是对的。应该说，在现代国家，这种民主形式是非常重要的。
但是从现实生活来看，这种民主形式有它的缺陷。我们知道，不同地区之间的人口分布是不平衡的，不同民族中的人口分布也不一样，在我国，一般不发达地区、人口较少的少数民族聚居地区多属于人口小省，这样在表决的时候，如果表决事项涉及到不同地区利益的平衡，从合理角度来看，多数人表决机制下的代议民主可能会产生区域之间的不平衡，从而导致表决结果不利于代表人数少的地区和民族。
所以在现代民主国家的治理结构中，有两种不同的民主形式，就是代议民主和地区协商民主，代议民主不能代替地区协商民主。在整体推进民主化、坚持公众意志民主的同时，有必要加强地区协商民主。地区协商民主是各地区、各少数民族表达利益诉求、实现其权利和利益的一种特殊的、补充性的、重要的民主形式，也是保证国家统一、促进地区和谐、维护国家安全的重要机制。在建设和谐社会、统筹区域发展过程中，为了维护国家统一、和谐安定，应该建立完善地区协商民主的机制。地区协商民主的最主要功能就是在于实现地区之间利益分配的更加公正。
地区协商民主对多数人表决民主的纠正和补充
所谓地区协商民主就是在不同地区按照同样数量分配代表。当然在地区协商民主的形式下，它所决定的事项与人大监督、审批、审查的事项有所分工，两者之间是互补关系。地区协商民主的理论基础来自地区平衡原则，这两种原则分别对应着两种不同的民主形式，共同形成民主国家的社会治理结构。地区协商民主的机制实质就是按地区来表决，而不管各地区人口多少，都有同样名额的代表；按照这种机制建立起来的架构和公众意志民主下的表决模式不一样，因为我们可以先协商，再表决。地区协商民主的补充功能在于：
第一是中央对地方的转移支付问题。应该支付多少?怎么支付?这类重大问题如果按照多数原则进行表决，很多人可能会认为，对边疆地区的邮政进行转移支付补贴是不值得的，因为其经济效益低!
第二是重大项目的生产力布局。这些关乎国计民生的重大项目布局在什么地方，也要考虑地区之间的平衡，而不是人口之间的平衡。某个重大项目是分布在东部、中部、西部还是南部?如果拿到人大按照人口多少来表决，那人口越多的地方，发言权也越大，这样整个项目都摆到人口多的地方去了，青藏铁路这样的项目就不需要修了。
第三是资源问题。因为资源在各地分布不均衡，我国资源的分布特点之一是发达地区资源比较少，不发达地区资源比较多。某项资源该定价多少?这些资源是给东部多一些，还是给西部留一些?留多少合适?资源税该收多少?因为资源税是地方税，这就意味着资源税越少，东部拿到的资源越便宜，资源税越多，东部付出的资源成本就越高。如果按照人口多寡来表决，当然是人口多的地区能获得更多便宜的资源。
第四是生态问题。河流上游的人保护淡水以便供下游的人享用，这是我国常见的社会现象。可上游的人要发展化工、发展工业，可能就会污染了这条河流；污染了以后，下游的人就吃不成水了。但上游地区如果不发展工业，经济又发展不起来。上游地区为下游地区保护淡水，两者之间的生态补偿机制怎么办?这是一个跨地区性的问题，甚至是一个全国性的问题。像长江、黄河、珠江等大江大河都存在这个问题——甚至沙漠都存在这个问题，内蒙古的黄沙吹到北京了，如果那边为了保护生态而采取了少养羊的措施，那么北京对内蒙古的生态保护机制该怎么建立?全国对青海三江源的保护怎样补偿?如果按照多数人的想法，可能解决不了这样的问题。
第五是社会保障和社会公共资源的分配问题。比如说，我现在是个流动人员，在深圳打工，参加了深圳的社保，但我老了以后要到四川，问题就出现了：社保调不过去。这就需要地区协商机制。再有，西部的人口大量流动到东部，导致东部城市要增加很多教育资源，那教育经费该怎么重新分配?这也要经过地区协商来解决，达到新的平衡。
同样的问题很多，还可以举出许多例子来。所以，我觉得地区协商民主的功能主要在这儿。需要说明的是，过去中央集权和计划经济体制下，中央与地方没有进行分税改革，地区之间的平衡由中央来统筹的力度较大，地区之间虽然发展不平衡，但是利益差别不大，并且地区之间的生态和污染影响不严重。而在市场经济体制下，由于财政分税体制，各地从政府、部门、公务员，到企业和家庭，在不同的地区存在差别和不同的利益，工业化和城市化 的进程又形成了大量跨地区的生态和污染问题。因此，在计划经济体制下，地区民主协商可能无关紧要，而在市场经济体制下，在工业化和城市化的中后期，地区协商民主则显得尤为重要和迫切。
地区协商民主的功能和体制
在一个城市国家，一个简单的代议制民主及其民主机构就够了，但是在一个幅员广阔、人口众多、多民族并且人口分布不均衡的国家，仅有这样的一个机构是不够的，必须得有一个制约多数人民主可能发生偏差的机制。如果只有代议民主这样一种民主形式，就不能更好地处理我们谈到的这些问题，对国家的统一安定、民族之间的团结、社会的和谐有很大影响。一定程度上说，如果没有地区协商民主的有效补充，代议民主走得越远，这个国家的向心力就会削弱，离心力就会增大，所以必须得有一种地区协商民主来制约公众意志民主，这是很关键的。从现有体制看，目前的多党参政、界别协商的民主代替不了地区协商民主。地区协商民主的职能是什么呢?在我看来主要包括这么几个方面：第一，尊重少数民族和人口少数地区意志，是少数民族和人口少数地区、经济不发达地区意志和利益的体现渠道。第二，它是建立中央、发达地区、不发达地区良好平等协商的机制。第三，一国之内多数民族、少数民族之间的平等协商关系需要一个机制，国家要和多数民族协商，也要和少数民族协商，少数民族也要和多数民族协商，而这个协商必须有个机制。
从组织上讲，关于地区协商民主的实现形式，第一，要有地区代表表达利益诉求的机构；第二，这个机构要按照地区平均分配代表名额，而不是按照人口。当然这个地区代表当然代表了当地少数民族，少数民族不再单列代表。比如说青海的两个代表就代表青海的少数民族，西藏的两个代表就代表西藏的少数民族。
按照地区协商民主的政治形式，要赋予其一定的立法权和监督权。比如立法权，一个转移支付的审批，转移支付形成决定以后就是一个法案，法案就必须有相应的立法权。比如监督权，它应该监督某个项目设置在某地合不合理，比如为什么不把某个电站建在煤矿附近?另外，要有一个和人大联系的制度，双方怎么分工、怎么协作，怎么复审?都需要通盘考虑。有些问题应该是先经过人大审议，审议以后再根据地区协商机制由地区协商民主机构审议一遍。
是新建一个地区协商机构，还是就目前的政协补充一些内容和职能?从我个人观点来看，最好还是赋予政协机构新的内容和职能，这样可以避免机构重复建设。把政协作为原有平台来加以补充，加进地区协商的内容，然后再借助人大和政协的关系，比如联席会议等等来联系、沟通、补充。
总之，我认为，区域统筹需要制度保障，在多数人民主发展很快的情况下，如果没有相应的制度安排，区域之间会形成新的不平衡。制度平衡是保证区域统筹的重要基础，制度和谐是体制和谐、区域和谐的重要基础，而且制度和谐的根本就是地区协商民主。现在看来，加强人大权力的过程会逐步推进，只有发挥地区协商民主的有效补充作用，才会更好地避免上面谈到的这些问题的出现，更加有利于和谐社会的建设。