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摘要：本文作者分析了中小城市规划中存在的问题，并结合实践经验提出了几点规划思路。
关键词：中小城市；城市规划
1 中小城市规划中存在的问题
1．1 城市规划起步晚，意识淡薄
20世纪80年代以来，大量的农村剩余劳动力纷纷涌入城市，变成实际意义上的城镇人口，城镇建设呈快速发展态势，规划随着城市非农业人口迅速增加而不断调整。建市之初，为扩大中心城区人口规模，增强辐射力，政府采取了一系列措施，刺激城市人口快速增长，从而使中心城市人口增加，城区规模迅速扩大，进入边建设边规划、边规划边建设的时期。在规划实施的过程中，对城市规划的作用认识不足，城市化意识较差。
1．2 与城市发展、建设的相脱节
城市宏观经济论证与用地布局相脱节。往往把社会经济高速增长的量的变化直接地等同于城市规模的不断扩张，而没有从社会经济总量增长所孕育的产业结构成长角度来研究城市空间形态的内在变化。例如产业结构演变所导致的新型城乡关系和城市土地利用结构，产业的梯度转移和空间区位转换的相互引导和促进，城市空间的产业容量和用地效益的變化等。缺乏对城市宏观经济形势的有力论证，使得城市发展政策、城市规模、外部交通等问题难以确定。特别是城市规模的确定，缺乏大区域平衡，存在着地方政府先定规模，技术人员计算证明，论证形同虚设的现象。
1．3 规划科学性不强，缺乏长远性
具体表现在：城市基础设施规划滞后于经济增长的速度，生态环境规划不能满足社会发展的需求，没有科学有效地分区规划，使整个城市功能布局、用地平衡、资源配置等都处在模糊的状态。目前部分中小城市公建项目的报建审批，不是在分区规划所确立的城市功能区建设，而是按建设单位自行协商的地点进行平面规划，出现了本末倒置的规划行为，其后果是致使城市公共设施服务半径小、服务功能少、布局不均匀、发展不平衡。
1．4 城市规划依法审批和管理不到位
城市规划中特别是分区规划、控制性详细规划等，有审批权限的机关部门不能及时履行法定审批，城市规划的严肃性和权威性受到影响。规划实施管理依据不充分，致使行政领导“自由裁量权”偏大，极易造成决策失误。实际工作中，在市场行为和政府干预双重作用下，城市总体规划被修改、被违反的现象层出不穷。城市总体规划不能很好地得到实施，存在规划自身的原因。
1．5 地方特色不鲜明，综合功能不配套
部分中小城市不是结合本地区的人文、历史、地理、景物等实际来搞规划，而是贪大求洋、舍近求远，搞大而全、高而空的规划；不是结合自己经济能力、社会发展、生态环境等实力和功能来搞规划，而是在出政绩、顾眼前、想局部等心态和目的下定规划，因而出现一个模式、一张脸或者功能不齐、配套不全的城市设施现象。
2 对城市规划问题的深入思考
2．1 破除固有的全盘覆盖式的编制方法
中小城市发展规模相对较小，其总体规划的编制既需要战略层面的宏观指引，以提供具有前瞻性和指导性的战略发展框架，也应对各类主要设施的用地安排加以明确，为规划管理提供切实可行的依据，有效指导开发建设。而对于纷繁庞杂的市政基础设施、环境保护等专项规划，作为总体规划的支持性规划，应当适当简化，可考虑采用开放性的“模块”方式来纳入总规。相应地，总体规划编制的内容框架可以分为3个层次：战略性的发展规划、建设规划和支持规划。
1)发展规划：在战略研究的基础上，确定城市发展的总体目标、城市性质、人口和用地规模，明确战略层面的城市空间发展框架，与地方国民经济与社会发展的长远规划互为依据，并相衔接。
2)建设规划：统筹安排各项设施用地布局，大体上达到分区规划的深度，并进行分片区的开发控制指引。
3)支持规划：包括基础设施等专项规划，建立开放系统的协作规划模式。总体规划仅提出原则性规定，对重要设施的空间进行布局，预留发展用地。而具体的专业性内容由独立的专项规划来完成，根据需要可动态地纳入总体规划。
2．2 城市规划多中心
城市规划是城市建设的第一要素。目前城市规划建设中最主要的是“单中心”现象，即一个城市一个中心，围着这个中心“摊大饼”。由此带来的弊端主要是：市区人口高度集中、机动车辆高度拥堵、环境质量高度污染、建筑成本高价投资、市民生活高价消费。北京这样的大城市已经认识到这个问题，正在采取措施加解决。但是广大中小城市，“单中心”还是主要发展模式。在推进“多中心”时，应综合考虑中心城原有的功能特征和新的功能区作用相兼容。新规划的各个中心区域在功能上要有意识地各有偏重，既独立又有分工，以此加强城市的核心功能和综合竞争力。推进“多中心”要突出两个方面：
1)科学合理的功能分区，也就是规划建设相对集中的居住、行政、教育、商业、体育、文化、卫生、医疗等功能区，使各个功能板块向周边有机疏散中心城的职能和人口，拓展城市发展空问，构筑以城市中心与服务中心相结合、与各功能区相联系，既独立又互动的发展体系。
2)功能完善的居住小区，以社区为单元，建设规模适度的居民区，各居民区内有纵深发展的明确定位和产业配套，有规划合理的住宅、商业等配套设施，能够充分形成多元、互动的发展效益，为区域内的和谐发展奠定基础。
2．3 开通各种信息渠道，鼓励公众参与
中小城市规划与建设是一项政策性很强、涉及到每个居民切身利益的技术工作，必须体现公平、公正的原则。我们在规划编制的全过程中利用多种方式与各方代表进行交流，集思广益，把规划编制、规划实施和规划管理融为一个开放、透明的工作过程。中小城市总体规划编制应该将公众参与贯穿于规划编制的全过程。在编制准备阶段，向市民公布，使公众一开始就参与到规划程序中。
2．4 注重城市特色，将城市设计落实到总体规划层面
中小城市在进行总体规划编制时应当关注城市空间布局特征，重要的城市特色环境、历史资源，把城市设计真正落实到总体规划层面。
为刻画好城市景观形象，首先，把握住区域城市设计的整体性，一方面应符合区域城市设计阶段对城市空间形态分布和景观组织的要求，另一方面应注意区域整体要素的关联和整合。其次，要注重城市总体规划阶段城市设计的整体性，把山、水、河、湖和历史人文资源融入城市未来的空问中去。第三，要求注重小范围、建筑单体、环境方面的城市设计，大力推动城市设计的环境观和人本观，强调城市建设的自然美、人工美、人文美，充分满足人的使用要求和审美要求。最后，应当强调城市设计的延续性，坚持以政府实施主体来编制城市设计，不以某一个小集团利益为左右，正确处理城市的山、水、城之间的和谐关系。
2．5 加强城乡统筹和协调发展规划
城乡结合部，这是城市发展的延伸区域，也是为主城区服务的农、林、牧、副、渔等农副产品生产区，一方面可以就近为城市居民提供蔬菜副食品，为城市发展提供建设用地，为城市提供季节性劳动力和运输力量；另一方面，城区支援农村，工业就近支援农业，直接提供粪便、垃圾、饮食和食品下脚等肥料、饲料。在城市规划中增加一个规划层次：市域城乡统筹(或一体化)规划。我国现在实行的市带县体制，该规划层面可以在省域城镇体系规划的指导下，对一级市域的城乡发展统一规划，可以将概念规划的区域扩大到整个行政管理区域，与现在倡导的“城乡统筹发展”相吻合，也与城市本身客观的规律相一致。这一层面的规划，着重点应在以下方面：
1)市域产业结构的协调统筹发展；
2)市域交通系统的统筹发展战略；
3)市域各类土地的综合利用方针；
4)市域各类集中建设用地的规模、范围和建设原则；
5)市域生态系统建设的发展战略；
6)市域基础设施的共享共建战略。
该规划与现行的“城镇体系规划”不同，其重点是解决城乡统筹和协调发展的问题，把“规模等级结构”淡化，用“产业结构的协调统筹发展”代替“职能结构”的概念，空间结构上强调城乡统筹和协调发展。其目的是把现行城市建设的用地指标放在市域范围内平衡，逐步消灭城乡差别。
在市域城乡统筹或一体化规划的基础上，直接把5万人以下集中建设用地(现在的县城和中心城镇)的规划做到控制性详细规划深度，不再做“总体规划”，从而用控制性详细规划的各项指标体系来指导建设和管理，避免很多不必要的争论。
3 结束语
随着城市化进程的加快，中小城市成为我国推进城市化，促进经济社会发展的重要载体。基于计划经济的传统城市总体规划编制体系，面对经济体制改革带来的城市发展的新形势，已显现出不适应性。中小城市由于自身发展的特点和实际建设的需求，其城市总体规划的编制方法和内容应根据自身的条件来决定，并应该有别于大城市，而且随着人类进入了以网络化、信息化为标志的新经济时代，人类的生产、生活方式将发生深刻的变革。
关键词：中小城市；城市规划
1 中小城市规划中存在的问题
1．1 城市规划起步晚，意识淡薄
20世纪80年代以来，大量的农村剩余劳动力纷纷涌入城市，变成实际意义上的城镇人口，城镇建设呈快速发展态势，规划随着城市非农业人口迅速增加而不断调整。建市之初，为扩大中心城区人口规模，增强辐射力，政府采取了一系列措施，刺激城市人口快速增长，从而使中心城市人口增加，城区规模迅速扩大，进入边建设边规划、边规划边建设的时期。在规划实施的过程中，对城市规划的作用认识不足，城市化意识较差。
1．2 与城市发展、建设的相脱节
城市宏观经济论证与用地布局相脱节。往往把社会经济高速增长的量的变化直接地等同于城市规模的不断扩张，而没有从社会经济总量增长所孕育的产业结构成长角度来研究城市空间形态的内在变化。例如产业结构演变所导致的新型城乡关系和城市土地利用结构，产业的梯度转移和空间区位转换的相互引导和促进，城市空间的产业容量和用地效益的變化等。缺乏对城市宏观经济形势的有力论证，使得城市发展政策、城市规模、外部交通等问题难以确定。特别是城市规模的确定，缺乏大区域平衡，存在着地方政府先定规模，技术人员计算证明，论证形同虚设的现象。
1．3 规划科学性不强，缺乏长远性
具体表现在：城市基础设施规划滞后于经济增长的速度，生态环境规划不能满足社会发展的需求，没有科学有效地分区规划，使整个城市功能布局、用地平衡、资源配置等都处在模糊的状态。目前部分中小城市公建项目的报建审批，不是在分区规划所确立的城市功能区建设，而是按建设单位自行协商的地点进行平面规划，出现了本末倒置的规划行为，其后果是致使城市公共设施服务半径小、服务功能少、布局不均匀、发展不平衡。
1．4 城市规划依法审批和管理不到位
城市规划中特别是分区规划、控制性详细规划等，有审批权限的机关部门不能及时履行法定审批，城市规划的严肃性和权威性受到影响。规划实施管理依据不充分，致使行政领导“自由裁量权”偏大，极易造成决策失误。实际工作中，在市场行为和政府干预双重作用下，城市总体规划被修改、被违反的现象层出不穷。城市总体规划不能很好地得到实施，存在规划自身的原因。
1．5 地方特色不鲜明，综合功能不配套
部分中小城市不是结合本地区的人文、历史、地理、景物等实际来搞规划，而是贪大求洋、舍近求远，搞大而全、高而空的规划；不是结合自己经济能力、社会发展、生态环境等实力和功能来搞规划，而是在出政绩、顾眼前、想局部等心态和目的下定规划，因而出现一个模式、一张脸或者功能不齐、配套不全的城市设施现象。
2 对城市规划问题的深入思考
2．1 破除固有的全盘覆盖式的编制方法
中小城市发展规模相对较小，其总体规划的编制既需要战略层面的宏观指引，以提供具有前瞻性和指导性的战略发展框架，也应对各类主要设施的用地安排加以明确，为规划管理提供切实可行的依据，有效指导开发建设。而对于纷繁庞杂的市政基础设施、环境保护等专项规划，作为总体规划的支持性规划，应当适当简化，可考虑采用开放性的“模块”方式来纳入总规。相应地，总体规划编制的内容框架可以分为3个层次：战略性的发展规划、建设规划和支持规划。
1)发展规划：在战略研究的基础上，确定城市发展的总体目标、城市性质、人口和用地规模，明确战略层面的城市空间发展框架，与地方国民经济与社会发展的长远规划互为依据，并相衔接。
2)建设规划：统筹安排各项设施用地布局，大体上达到分区规划的深度，并进行分片区的开发控制指引。
3)支持规划：包括基础设施等专项规划，建立开放系统的协作规划模式。总体规划仅提出原则性规定，对重要设施的空间进行布局，预留发展用地。而具体的专业性内容由独立的专项规划来完成，根据需要可动态地纳入总体规划。
2．2 城市规划多中心
城市规划是城市建设的第一要素。目前城市规划建设中最主要的是“单中心”现象，即一个城市一个中心，围着这个中心“摊大饼”。由此带来的弊端主要是：市区人口高度集中、机动车辆高度拥堵、环境质量高度污染、建筑成本高价投资、市民生活高价消费。北京这样的大城市已经认识到这个问题，正在采取措施加解决。但是广大中小城市，“单中心”还是主要发展模式。在推进“多中心”时，应综合考虑中心城原有的功能特征和新的功能区作用相兼容。新规划的各个中心区域在功能上要有意识地各有偏重，既独立又有分工，以此加强城市的核心功能和综合竞争力。推进“多中心”要突出两个方面：
1)科学合理的功能分区，也就是规划建设相对集中的居住、行政、教育、商业、体育、文化、卫生、医疗等功能区，使各个功能板块向周边有机疏散中心城的职能和人口，拓展城市发展空问，构筑以城市中心与服务中心相结合、与各功能区相联系，既独立又互动的发展体系。
2)功能完善的居住小区，以社区为单元，建设规模适度的居民区，各居民区内有纵深发展的明确定位和产业配套，有规划合理的住宅、商业等配套设施，能够充分形成多元、互动的发展效益，为区域内的和谐发展奠定基础。
2．3 开通各种信息渠道，鼓励公众参与
中小城市规划与建设是一项政策性很强、涉及到每个居民切身利益的技术工作，必须体现公平、公正的原则。我们在规划编制的全过程中利用多种方式与各方代表进行交流，集思广益，把规划编制、规划实施和规划管理融为一个开放、透明的工作过程。中小城市总体规划编制应该将公众参与贯穿于规划编制的全过程。在编制准备阶段，向市民公布，使公众一开始就参与到规划程序中。
2．4 注重城市特色，将城市设计落实到总体规划层面
中小城市在进行总体规划编制时应当关注城市空间布局特征，重要的城市特色环境、历史资源，把城市设计真正落实到总体规划层面。
为刻画好城市景观形象，首先，把握住区域城市设计的整体性，一方面应符合区域城市设计阶段对城市空间形态分布和景观组织的要求，另一方面应注意区域整体要素的关联和整合。其次，要注重城市总体规划阶段城市设计的整体性，把山、水、河、湖和历史人文资源融入城市未来的空问中去。第三，要求注重小范围、建筑单体、环境方面的城市设计，大力推动城市设计的环境观和人本观，强调城市建设的自然美、人工美、人文美，充分满足人的使用要求和审美要求。最后，应当强调城市设计的延续性，坚持以政府实施主体来编制城市设计，不以某一个小集团利益为左右，正确处理城市的山、水、城之间的和谐关系。
2．5 加强城乡统筹和协调发展规划
城乡结合部，这是城市发展的延伸区域，也是为主城区服务的农、林、牧、副、渔等农副产品生产区，一方面可以就近为城市居民提供蔬菜副食品，为城市发展提供建设用地，为城市提供季节性劳动力和运输力量；另一方面，城区支援农村，工业就近支援农业，直接提供粪便、垃圾、饮食和食品下脚等肥料、饲料。在城市规划中增加一个规划层次：市域城乡统筹(或一体化)规划。我国现在实行的市带县体制，该规划层面可以在省域城镇体系规划的指导下，对一级市域的城乡发展统一规划，可以将概念规划的区域扩大到整个行政管理区域，与现在倡导的“城乡统筹发展”相吻合，也与城市本身客观的规律相一致。这一层面的规划，着重点应在以下方面：
1)市域产业结构的协调统筹发展；
2)市域交通系统的统筹发展战略；
3)市域各类土地的综合利用方针；
4)市域各类集中建设用地的规模、范围和建设原则；
5)市域生态系统建设的发展战略；
6)市域基础设施的共享共建战略。
该规划与现行的“城镇体系规划”不同，其重点是解决城乡统筹和协调发展的问题，把“规模等级结构”淡化，用“产业结构的协调统筹发展”代替“职能结构”的概念，空间结构上强调城乡统筹和协调发展。其目的是把现行城市建设的用地指标放在市域范围内平衡，逐步消灭城乡差别。
在市域城乡统筹或一体化规划的基础上，直接把5万人以下集中建设用地(现在的县城和中心城镇)的规划做到控制性详细规划深度，不再做“总体规划”，从而用控制性详细规划的各项指标体系来指导建设和管理，避免很多不必要的争论。
3 结束语
随着城市化进程的加快，中小城市成为我国推进城市化，促进经济社会发展的重要载体。基于计划经济的传统城市总体规划编制体系，面对经济体制改革带来的城市发展的新形势，已显现出不适应性。中小城市由于自身发展的特点和实际建设的需求，其城市总体规划的编制方法和内容应根据自身的条件来决定，并应该有别于大城市，而且随着人类进入了以网络化、信息化为标志的新经济时代，人类的生产、生活方式将发生深刻的变革。