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摘 要：人民法庭是基层人民法院的派出机构，是人民法院化解农村纠纷的前沿阵地，是农村纠纷化解工作的主力军。本文阐明了人民法庭应在多元化解决机制中居于主导地位。首先，分析了当前农村纠纷解决机制的现状，人民法院自身功能特点决定了其在纠纷解决机制中的主导地位，进一步分析了人民法庭在纠纷化解中的优势促使其居于主导地位的必然性。其次，分析了人民法庭在纠纷解决机制中虽居主导地们位，但由于观念、制度、体制等方面因素的制约，影响了人民法庭在纠纷解决机制中主导地位的确立。最后，分析了人民法庭要实现其主导地位的价值，必须充分发挥职能作用：在诉讼中加强沟通协调、以案释法、巡回办案等到工作，主动融入到纠纷解决机制中去；在诉讼外，加强对非诉解决机制主体的支持、指导、衔接、互动。
关键词：法庭；解决机制；地位
倡导多元化纠纷解决机制，无论是学术界，还是在法院决策层，已形成共识。在这样的背景之下，人民法院应发挥何种作用以及通过何种组织形式发挥作用，是各级法院尤其是基层法院应予考虑的问题。本文拟从人民法庭在基层法院所担当的角色和承担的任务出发，分析人民法庭在农村多元化纠纷解决机制的主导地位，并就实现其价值提出应有路径。
一、人民法庭在多元化纠纷解决机制中应居主导地位
(一)当前农村纠纷解决机制的现状。
有社会就有纷争，有纷争就要有相应的纠纷解决方式。在当前农村社会中，已构建一个功能互补、程序衔接、能够满足社会主体多种需求的多元化纠纷解决机制。其合理性归因于社会主体对纠纷解决方式需求的多样性。其一，多元化的农村纠纷决定了纠纷解决机制的多元化。我国正处于社会转型时期，伴随利益的调整、重分，规则的修正、重建，表现在基层农村的民事、经济纠纷在内容、性质、形式上发生了较大的变化，纠纷成因、纠纷类型、纠纷层次呈现多元化，多元化的纠纷要求解决矛盾和纠纷的手段、方式的多样化。其二，各种纠纷解决方式的功能差异决定了纠纷解决机制的多元化。就纠纷解决方式而言，无非有诉讼和非诉讼两种方式。
诉讼代表国家司法权的行使，属于一种公共性的纠纷解决机制，是纠纷“法律”解决的典型形式。与诉外纠纷解决方式相比，它更具正统性和权威性。[1]但存在成本高、周期长、过于刚性化等制度上的功能障碍，诉讼并非纠纷解决的最佳方案。诉讼外纠纷解决方式尽管程序不如诉讼严谨、处理不如诉讼精确，但其灵活、便捷的功能优势，更适合于特定社会关系、特定主体和特定纠纷的解决。因此，单一纠纷解决方式不可能解决一切纠纷，只有发挥各种纠纷解决方式的功能优势，实现互补互动，才能有效解决矛盾纠纷。其三，价值观念的多元化决定了纠纷解决机制的多元化。在纠纷解决过程中，不同的主体有着不同的价值取向，或权利之上，或效益优先，对纠纷解决方式也会作出不同的选择。侧重权利实现的，往往从法定权利义务角度出发，力求选择诉讼实现权利最大化。而侧重效益考量的，往往从纠纷解决和实现正义的成本、效益出发，力求通过便捷、经济、协商的诉外方式解决纷争。只有推行多元化纠纷解决机制，才能从不同角度满足不同纠纷主体解决纠纷的需求，使当事人有可能充分行使选择权，获得便利、经济和符合情理的纠纷解决。
(二)人民法院在农村纠纷解决机制的主导地位。人民法院在农村多元化纠纷解决机制中的主导地位，归因于基层群众对基层司法现实需求的客观性。这可以从以下三个方面分析：
一是基层农村新、难纠纷层出不穷，需要相应的纠纷解决机制。在传统民事纠纷不断增多的同时，农村土地承包调整、土地征用、移民、小城镇建设拆迁等新类型纠纷大量涌现。面对农村新情况、新问题，不仅需要行政、民间力量来应对，更需要司法的积极介入和调整。这对人民法院参与解决社会矛盾提出了现实要求。
二是非诉纠纷解决机制的现实缺陷制约着其功能的发展。主要表现有：其一，非诉纠纷解决主体能力相对脆弱。当前，基层组织尚处在培育和发展阶段，自治能力和自控能力相对较低，调处纠纷的内在能力和外在条件尚有欠缺。因此，农村层面对公力救济的需求远远大于社会自治性调整。同时，少数行政机关漠视自身职能，对于民间纠纷持消极态度，把本应由自己处理的纠纷推向法院。其二，非诉纠纷解决机制具有简易、灵活、平和的优势，同时也可能因随意性、不规范、低素质等缺陷丧失一定的公正性。即出现“廉价正义”的问题。[3]其三，由于国家和地方司法投入不足，各纠纷解决主体出于自身利益考虑，往往为了收取费用而相互争夺案源，或为了节省经费和人力而在纠纷处理上相互推诿。从而削弱了非诉纠纷解决主体调处矛盾的能力。一个农村多元化纠纷解决体系中，在非诉纠纷解决机制存有缺陷、功能远未发挥的时候，人民法院自然走到矛盾解决的前台。客观上，法院的态度和作为决定着诉讼外纠纷解决机制的地位和发展，从而也决定了自身在多元化纠纷解决机制的主导作用。
三是通过诉讼程序解决纷争符合群众的司法需求。社会对纠纷解决机构的基本要求是纠纷解决结果的权威性、合法性和强制性。通过非诉方式解决纠纷，解决结果的权威性、合法性和强制性往往受限于人民法院的最后确认。这与社会主体解决纠纷的终极目标尚有差距。而人民法院通过案件的审理，实现纠纷解决结果的“三性”要求，完全符合基层群众通过法律和诉讼实现自身权利的初衷。这将成为人民法院主导多元化纠纷解决机制的重要因素。
(三)人民法庭是多元化纠纷解决机制的主导力量。
法院作为多元化纠纷解决机制的重要主体，在解决纠纷上承担着重要的职能。面对农村纷繁复杂的纠纷，法院如何发挥主导作用，如何实现与非诉纠纷解决机制的衔接，真正把纠纷解决在现场、解决在第一时间，人民法庭是这项职能的首要承担者。人民法庭作为基层法院的派出机构和基层政权的重要组成部分，其与基层农村的关联程度，决定了它成为人民法院参与多元化纠纷解决机制的主导力量。
一是从法庭案件管辖范围看，辖区范围不断扩大。随着法庭布局的调整，法庭管辖范围将遍及除城区外的所有乡镇，说明法庭触角已伸及辖区农村各个角落。
二是从法庭审执案件数量看，办案数量不断增多。根据统计资料反映，人民法庭办理案件数一般占全院民事案件数的70%以上。随着执行、刑事自诉案件的下放，人民法庭案件数还将有一定幅度的增长。说明人民法庭将承担法院绝大部分的审判任务，尤其在基层农村案件方面比例将更高。
三是从法庭审执案件类型看，传统民事纠纷相对集中。主要集中于婚姻家庭、邻里关系、人身损害等传统民事纠纷，涉案主体也多集中在家庭成员或同镇村村民之间。而这类纠纷仍是我市基层农村的多发性纠纷，约占所有纠纷的七成左右，直接影响着基层农村的和谐稳定。说明新阶段人民法庭仍是解决农村矛盾纠纷的主要力量。
从以上分析可以看出，人民法庭地处农村、面向农民，处理的大多是基层农村矛盾纠纷，是人民法院解决社会纠纷、联系农村基层的主要窗口平台，是人民法院参与多元化纠纷解决机制的主导力量，在基层农村多元化纠纷解决机制中占主导地位。
二、人民法庭在纠纷解决机制中居主导地位需破解的难题。
处于农村多元化纠纷解决机制主导地位的人民法庭，客观上还存在着诸多不适应多元化纠纷解决机制方面，与基层群众对司法的现实需求不相适应。
(一)观念层面上，法庭对其主导地位的自我认同度不高。思想是行动的指南。在农村多元化纠纷解决机制背景下，只有解决好认识上的问题，人民法庭才能找到自己的位置，发挥应有的功能。如前分析，人民法庭在农村多元化纠纷解决机制中处于主导地位，这不仅取决于基层纠纷解决机制的现状，更重要的是适应基层群众对司法的现实需求。人民法庭应充分认识自身功能的变化和发展，在思想上自觉把自己放到多元机制的中心位置，也就是要有自我认同。客观上，在矛盾纠纷难以调和时，无论是农村基层政权组织，还是基层自治组织，最后往往把目光聚焦于人民法庭，寄希望司法的介入。在他们的思维中，人民法庭已成为调处地方矛盾的主力军。但现实告诉我们，不少人民法庭受传统观念的影响，仍把自己定位在审理案件上。对人民法庭功能的拓展、角色的转换思考不够，甚至不予认同。对人民法庭参与多元化纠纷解决机制，尚存在“种了别人的地、荒了自己的田”的模糊思想，从思想上把自己从多元化纠纷解决机制中孤立出来。这与人民法庭在基层组织心目中的位置形成强烈的反差。
(二)制度层面上，法庭参与多元化纠纷解决机制的激励机制缺失。制度是为目标服务的。一项制度的设计，总是要围绕特定的目标、设置相应的机制、体现应有的导向。人民法庭岗位考核的制度设计，就应与新时期人民法庭在多元化纠纷解决机制的主导作用相匹配，要用制度激励、引导人民法庭朝着这个方向努力。但从现有法庭岗位考核指标看，人民法庭与职能业务庭考核指标并无太多差异，主要集中在案件质量、效率考核两个方面。除案件调解率等少数传统指标外，没有策应人民法庭主导农村多元化纠纷解决机制这一重要职能转化，规定相应的考核办法和激励机制。如人民法庭指导人民调解开展工作，既是《人民法院组织法》赋予人民法庭的一项重要职责，也是人民法庭参与多元化纠纷解决机制的一项重要内容。但这项职能具体落实到人民法庭岗位目标考核上，往往只是一般性倡导，缺乏硬性要求，缺乏奖惩措施。制度设计的缺失，引起了政策导向上的迷惘。人民法庭是否指导、如何指导以及指导成效如何，从基层法院对人民法庭岗位考核的角度看，并无太多影响。相反，当庭宣判率等质效考评指标的设立，体现了追求当庭宣判率最大化的政策导向，与人民法庭坚持巡回办案、注重矛盾调处的司法传统以及基层农村对人民法庭的实际需求形成制度与现实的冲突，一定程度上制约了法庭参与多元化纠纷解决机制的职能发挥。
(三)实践层面上，法庭对纯审判事务之外的事务关注不够。多元化纠纷解决机制应是一个主体上多元、联系上紧密、功能上互补、程序上衔接的运作体系。在这个体系中，人民法庭通过功能的衔接与整合，对非诉纠纷解决主体予以必要的指导与监督，实现引导中的指导和支持中的监督。这种工作上支持与监督，就其他纠纷解决主体而言，既是提高诉外调解人员工作能力的有效途径，也是保障诉外调解效力的力量源泉。但由于观念和制度上的影响，反映到实践层面上，人民法庭表现出诸多与多元化纠纷解决机制不相适应的地方。
一是与非诉讼纠纷解决主体联络不畅、范围不广。与基层民调、行政机关等非诉纠纷解决主体缺乏正常的联系沟通渠道，工作联系的紧密程度往往取决于彼此间熟悉程度。彼此双方熟悉的多联系，彼此不熟的少联系或不联系。即使有联系，也往往局限于个案的接触上，关系凸现明显的非正式性和不规范性。这与多元化纠纷解决机制所要求的联系紧密、程序衔接是不相适应的。二是把审案断案作为法庭的唯一职责，对非诉纠纷的处理参与不够或被动参与。少数人民法庭不顾及基层实际需求，偏面理解法庭职能，对诉讼案件之外的纠纷表现出不关心、不支持、不插手的态度，这与基层组织在调处矛盾中急需法庭指导、帮助、配合的现状形成强烈的反差。三是联动非诉讼纠纷解决主体解决纠纷的能力不强。在纠纷解决过程中，习惯于单面作战，不善于借助诉外力量开展诉讼调解，也不愿意帮助其他组织开展诉外调解。特别是在面对重大矛盾纠纷、单独调解很难奏效的情况下，人民法庭组织、协调、主持多个纠纷解决主体共同调处矛盾的意识不强，措施不力，多元机制的主导地位难以体现。
三、人民法庭在纠纷解决机制中主导地位的实现
人民法庭在多元化纠纷解决机制中的地位问题已经明确，要实现其主导地位，就要立足基层工作实际，不断地整合、发展人民法庭的现有功能，使之与农村日益增长的司法需求相适应。
(一)立足诉讼，融入多元纠纷解决机制。
1、在诉讼中凸现纠纷解决的协商性。强调沟通、对话、协调和合作，是多元化纠纷解决机制的重要特征。人民法庭要适应农村现状和农民特点，在诉讼过程中，坚持“自愿、合法”原则，充分尊重当事人的处分权，促成当事人选择符合各自利益和价值判断的和解、调解等协商性方式解决纠纷，实现案结事了。具体操作中，应注意把握好以下几个问题：
一是正确适用“事清责明”原则。“查明事实、分清责任”，一直是诉讼调解予以遵循的一项重要原则。但在具体个案中，当事人为了达成调解和和解目的，往往对争议事实作出让步，这就决定了调解案件事实与判决案件事实和客观真实的差距。因此，要从利于纠纷解决的角度出发，科学理解“事清责明”。如果双方当事人基于协商解决的考虑对某些事实、责任互不追究，并达成了调解协议，只要不侵犯国家利益、社会利益和他人利益，法庭就应允许和认可，不必过分拘泥于这一原则。这完全符合民事诉讼“不告不理”和私权自治的原则，也符合当事人的诉讼目的和价值取向。相反，法院不顾当事人的愿望，一味追求“事清责明”，只会延长诉讼时间，丧失调解时机，增加当事人讼累。[4]
二是改革调解书制作内容。当事人协商解决纠纷，看重的是实体协商的最终结果，而非案件事实本身。反映到调解书内容上，当事人注重的则是被法院确认的调解协议。因此，为体现当事人意思自治，适应协商解决机制下“事清责明”，可在征得双方当事人同意的基础上，调解书可对案件事实作简要或不加叙述。
三是借助诉外力量引导当事人走向对话。基于农村多元化纠纷解决机制中的主导地位，人民法庭在实际矛盾调处中，应主动与人民调解、行政仲裁等非诉纠纷解决机制对接，吸纳诉讼外力量参与诉讼案件的调处，促成诉讼双方从对抗走向对话。在实际工作中，我院认真构建法庭与辖区司法所、调解中心和村调委会的调解网络，积极推行法庭审判员与基层学校、工厂、村组及辖区重要人物联系点制度，充分发挥辖区基层民调组织功能和离退休老干部、行业负责人、退伍战士、家族长辈等重要人物的地位和人格影响，因人因案适时发挥诉外这股调解力量。实践证明，在诉讼中引入多元化价值理念和多元化的解决方式将使诉讼解决方式更具活力。
2、开展协议司法确认工作。2004年最高院出台的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，确立了协议司法确认制度，把诉外调解与诉讼程序结合起来，赋予调解结果、和解结果以执行力，使其具备完整的法律意义，[5]从而解决了多元化纠纷解决机制的瓶颈问题。在审理涉及此类协议的案件时，要从依法保护纠纷双方合法权利出发，在不违反法律法规禁止性规定的前提下，尽可能地确认调解协议的效力，并及时与非诉纠纷解决主体沟通和反馈案件处理结果，尤其是对调解协议被判决变更、撤销或者确认无效的，要以适当的方式将裁判结果告知民调组织，帮助其提高业务水平，改进工作。这也符合肖扬院长关于“人民法庭运用审判手段支持人民调解不缺位”的要求。通过近一年的运作，我院人民法庭已确认诉外调解协议68份。尽管数量有限，但向社会传递了诉外调解得到司法认同的重要信息。
3、理性释法适法。由于农村生产水平、风俗习惯、法律传统的影响，对于乡村社会中的村民而言，对法的理解更多地夹杂着习惯、传统和民俗。面对这类特殊的群体，人民法庭在解释法律、适用法律解决纠纷的过程中，必须充分关注农村的风俗习惯，使司法更多地渗入传统、习惯、情理和道德等社会因素，在法律思想与乡规民约、法律术语与乡土语言之间寻求默契，在纠纷解决过程中体现法治精神、承载乡土人情，实现法治与德治的统一。
4、开展巡回办案活动。非诉纠纷解决方式之所以被广泛应用和发展，首先取决于其程序利益上的优势，即成本低、迅速和便利之特点。人民法庭在主导诉讼过程中，应借鉴非诉纠纷解决机制灵活、便捷的特点和优势，及时把法律宣传到基层，把矛盾解决在现场。而达到这一目标的首选途径是开展巡回办案。人民法庭应兼顾农民诉讼意识、交通条件、农田季节等诸多因素，通过流动法庭的形式，不断拉伸服务半径，实现由“以法庭为中心”向“以群众为中心”的转变，适时开展巡回就地办案，缩短法庭与农村的地理距离，拉近法官与群众的心理距离。两年来，我院人民法庭55%的案件通过巡回办案审结。
(二)加强指导、沟通，引导非诉纠纷解决机制。
1、加强对非诉纠纷解决主体的支持和指导。当前，农村矛盾纠纷增多，新情况、新问题层出不穷，给人民法庭指导非诉纠纷解决主体工作带来了新的挑战。在指导工作中，除开展专题培训、典型案例分析、组织旁听庭审、个案法律指导等传统业务培训活动外，可从二个方面入手提升支持和指导的层面。
一是培植诉外纠纷解决主体的法治理念。在纠纷解决基准上的非法律化，是诉外纠纷解决方式的显著特征。即在法律规定的基本原则框架内，享有较大的灵活运用和交易的空间，无需严格适用实体法规定。[6]但不论是民间调解还是行政仲裁，一切活动仍须接受法律的指导，协商的内容、范围和方式不得违反国家强制性、禁止性规定，必须强调“在法律阴影下的协调”[7]，防止为了息事宁人而远离法治的轨道。
二是提高诉外纠纷解决人员的业务能力。一方面，可邀请诉外纠纷解决人员参与案件庭审前或诉讼活动中的一些辅助性工作，增强其对办案程序的感性认识。两年来，基层民调人员已协助法庭送达诉讼文书500余份，协助法庭执行60余次，既提高了法庭工作效率，也锻炼了基层民调人员的实战能力。另一方面，可以聘任一些公道正派、有经验的人员为人民陪审员，参与法院审判工作，增强其实体处理的理性认识。如我院在人民法庭建立了妇女干部特邀陪审员制度，邀请镇村妇女主任参与一些婚姻家庭案件的审理，发挥妇联干部的职业优势，也培养了其解决特定纠纷的能力。两年来，特邀陪审员共参加了56件婚姻家庭案件的审理，其中80%的案件调解成功。
2、加强与非诉纠纷解决主体的衔接和互动。多元化纠纷解决机制是一个由各种要素相互作用、相互协调的统一整体，人民法庭只有与其它纠纷解决主体衔接互动，法庭的主导作用才能显现，多元化纠纷解决机制才能体现其现实价值。实现主体间的衔接和互动，除前文涉及的支持指导外，还可提供以下两个路径。一是推行诉前纠纷调解机制。充分利用法庭现有人、财、物资源，联合非诉纠纷解决主体对一些简易民事纠纷进行诉前调解，开展“非诉讼的纠纷解决”[8]，实现来访当事人与法庭及其它非诉纠纷解决主体的有效对接。二是以法庭立案为关口，实现立案环节的过滤和分流。根据当事人诉来纠纷的类型和特征，充分履行释明告知义务，为当事人提供最佳的纠纷解决建议，使得公民面对纠纷的解决有更理性和充分的选择，避免当事人因不当诉讼遭受损失。实践中，我院人民法庭在尊重当事人诉权的同时，对一些事实清楚、当事人往往为了“评个理、争口气”的案件，尤其是邻里纠纷和婚姻家庭类案件，实行向基层民调组织分流。两年来，人民法庭有近百件案件经分流以诉外方式得以解决，既方便了当事人，又减轻了法庭的压力。
诉讼制度因其规范严谨而具权威，非诉机制因其灵活快捷而显平和。但无论哪种制度，只要能公正、及时、有效、低成本地解决纠纷、化解矛盾，那么，这样的制度就是好的、先进的，是人民大众所需要的。[9]面对农村这个特殊的语境，面对形形色色的纠纷矛盾，作为身处基层、面向农民的基层人民法庭，从解决纠纷这个核心目标出发，在传承司法传统上求突破，在解决纠纷方式上谋创新，在矛盾调处结果上抓实效，构建“以诉讼程序为主导、多种纠纷解决方式并存”的农村多元化纠纷解决新机制，是新时期人民法庭发展的应有路径。
注释：
[1]范喻：《代替性纠纷解决方式(ADR)研究》，载www.chinalawinfo.com。
[2]《社会转型中的人民调解制度》，载www.legalinfo.gov.cn。
[3]同[1]。
[4]参见高宏宾：《加拿大法院调解制度的启示》，载《法律适用》2005年第2期。
[5]蒋惠岭：《法院附设ADR对我国司法制度的新发展》，载《审判研究》2005年第1辑。
[6]范喻：《以多元化纠纷解决机制保证社会的可持续发展》，载《法律适用》2005年第2期。
[7]谈萧：《试论中国和解法律制度的构建》，载www.chinalawinfo.com。
[8]王亚新：《非诉讼纠纷解决机制与民事审判的交织》，载《法律适用》2005年第2期。
[9]游振辉：《为不同纠纷寻找不同出口》，载《天涯法网》。
关键词：法庭；解决机制；地位
倡导多元化纠纷解决机制，无论是学术界，还是在法院决策层，已形成共识。在这样的背景之下，人民法院应发挥何种作用以及通过何种组织形式发挥作用，是各级法院尤其是基层法院应予考虑的问题。本文拟从人民法庭在基层法院所担当的角色和承担的任务出发，分析人民法庭在农村多元化纠纷解决机制的主导地位，并就实现其价值提出应有路径。
一、人民法庭在多元化纠纷解决机制中应居主导地位
(一)当前农村纠纷解决机制的现状。
有社会就有纷争，有纷争就要有相应的纠纷解决方式。在当前农村社会中，已构建一个功能互补、程序衔接、能够满足社会主体多种需求的多元化纠纷解决机制。其合理性归因于社会主体对纠纷解决方式需求的多样性。其一，多元化的农村纠纷决定了纠纷解决机制的多元化。我国正处于社会转型时期，伴随利益的调整、重分，规则的修正、重建，表现在基层农村的民事、经济纠纷在内容、性质、形式上发生了较大的变化，纠纷成因、纠纷类型、纠纷层次呈现多元化，多元化的纠纷要求解决矛盾和纠纷的手段、方式的多样化。其二，各种纠纷解决方式的功能差异决定了纠纷解决机制的多元化。就纠纷解决方式而言，无非有诉讼和非诉讼两种方式。
诉讼代表国家司法权的行使，属于一种公共性的纠纷解决机制，是纠纷“法律”解决的典型形式。与诉外纠纷解决方式相比，它更具正统性和权威性。[1]但存在成本高、周期长、过于刚性化等制度上的功能障碍，诉讼并非纠纷解决的最佳方案。诉讼外纠纷解决方式尽管程序不如诉讼严谨、处理不如诉讼精确，但其灵活、便捷的功能优势，更适合于特定社会关系、特定主体和特定纠纷的解决。因此，单一纠纷解决方式不可能解决一切纠纷，只有发挥各种纠纷解决方式的功能优势，实现互补互动，才能有效解决矛盾纠纷。其三，价值观念的多元化决定了纠纷解决机制的多元化。在纠纷解决过程中，不同的主体有着不同的价值取向，或权利之上，或效益优先，对纠纷解决方式也会作出不同的选择。侧重权利实现的，往往从法定权利义务角度出发，力求选择诉讼实现权利最大化。而侧重效益考量的，往往从纠纷解决和实现正义的成本、效益出发，力求通过便捷、经济、协商的诉外方式解决纷争。只有推行多元化纠纷解决机制，才能从不同角度满足不同纠纷主体解决纠纷的需求，使当事人有可能充分行使选择权，获得便利、经济和符合情理的纠纷解决。
(二)人民法院在农村纠纷解决机制的主导地位。人民法院在农村多元化纠纷解决机制中的主导地位，归因于基层群众对基层司法现实需求的客观性。这可以从以下三个方面分析：
一是基层农村新、难纠纷层出不穷，需要相应的纠纷解决机制。在传统民事纠纷不断增多的同时，农村土地承包调整、土地征用、移民、小城镇建设拆迁等新类型纠纷大量涌现。面对农村新情况、新问题，不仅需要行政、民间力量来应对，更需要司法的积极介入和调整。这对人民法院参与解决社会矛盾提出了现实要求。
二是非诉纠纷解决机制的现实缺陷制约着其功能的发展。主要表现有：其一，非诉纠纷解决主体能力相对脆弱。当前，基层组织尚处在培育和发展阶段，自治能力和自控能力相对较低，调处纠纷的内在能力和外在条件尚有欠缺。因此，农村层面对公力救济的需求远远大于社会自治性调整。同时，少数行政机关漠视自身职能，对于民间纠纷持消极态度，把本应由自己处理的纠纷推向法院。其二，非诉纠纷解决机制具有简易、灵活、平和的优势，同时也可能因随意性、不规范、低素质等缺陷丧失一定的公正性。即出现“廉价正义”的问题。[3]其三，由于国家和地方司法投入不足，各纠纷解决主体出于自身利益考虑，往往为了收取费用而相互争夺案源，或为了节省经费和人力而在纠纷处理上相互推诿。从而削弱了非诉纠纷解决主体调处矛盾的能力。一个农村多元化纠纷解决体系中，在非诉纠纷解决机制存有缺陷、功能远未发挥的时候，人民法院自然走到矛盾解决的前台。客观上，法院的态度和作为决定着诉讼外纠纷解决机制的地位和发展，从而也决定了自身在多元化纠纷解决机制的主导作用。
三是通过诉讼程序解决纷争符合群众的司法需求。社会对纠纷解决机构的基本要求是纠纷解决结果的权威性、合法性和强制性。通过非诉方式解决纠纷，解决结果的权威性、合法性和强制性往往受限于人民法院的最后确认。这与社会主体解决纠纷的终极目标尚有差距。而人民法院通过案件的审理，实现纠纷解决结果的“三性”要求，完全符合基层群众通过法律和诉讼实现自身权利的初衷。这将成为人民法院主导多元化纠纷解决机制的重要因素。
(三)人民法庭是多元化纠纷解决机制的主导力量。
法院作为多元化纠纷解决机制的重要主体，在解决纠纷上承担着重要的职能。面对农村纷繁复杂的纠纷，法院如何发挥主导作用，如何实现与非诉纠纷解决机制的衔接，真正把纠纷解决在现场、解决在第一时间，人民法庭是这项职能的首要承担者。人民法庭作为基层法院的派出机构和基层政权的重要组成部分，其与基层农村的关联程度，决定了它成为人民法院参与多元化纠纷解决机制的主导力量。
一是从法庭案件管辖范围看，辖区范围不断扩大。随着法庭布局的调整，法庭管辖范围将遍及除城区外的所有乡镇，说明法庭触角已伸及辖区农村各个角落。
二是从法庭审执案件数量看，办案数量不断增多。根据统计资料反映，人民法庭办理案件数一般占全院民事案件数的70%以上。随着执行、刑事自诉案件的下放，人民法庭案件数还将有一定幅度的增长。说明人民法庭将承担法院绝大部分的审判任务，尤其在基层农村案件方面比例将更高。
三是从法庭审执案件类型看，传统民事纠纷相对集中。主要集中于婚姻家庭、邻里关系、人身损害等传统民事纠纷，涉案主体也多集中在家庭成员或同镇村村民之间。而这类纠纷仍是我市基层农村的多发性纠纷，约占所有纠纷的七成左右，直接影响着基层农村的和谐稳定。说明新阶段人民法庭仍是解决农村矛盾纠纷的主要力量。
从以上分析可以看出，人民法庭地处农村、面向农民，处理的大多是基层农村矛盾纠纷，是人民法院解决社会纠纷、联系农村基层的主要窗口平台，是人民法院参与多元化纠纷解决机制的主导力量，在基层农村多元化纠纷解决机制中占主导地位。
二、人民法庭在纠纷解决机制中居主导地位需破解的难题。
处于农村多元化纠纷解决机制主导地位的人民法庭，客观上还存在着诸多不适应多元化纠纷解决机制方面，与基层群众对司法的现实需求不相适应。
(一)观念层面上，法庭对其主导地位的自我认同度不高。思想是行动的指南。在农村多元化纠纷解决机制背景下，只有解决好认识上的问题，人民法庭才能找到自己的位置，发挥应有的功能。如前分析，人民法庭在农村多元化纠纷解决机制中处于主导地位，这不仅取决于基层纠纷解决机制的现状，更重要的是适应基层群众对司法的现实需求。人民法庭应充分认识自身功能的变化和发展，在思想上自觉把自己放到多元机制的中心位置，也就是要有自我认同。客观上，在矛盾纠纷难以调和时，无论是农村基层政权组织，还是基层自治组织，最后往往把目光聚焦于人民法庭，寄希望司法的介入。在他们的思维中，人民法庭已成为调处地方矛盾的主力军。但现实告诉我们，不少人民法庭受传统观念的影响，仍把自己定位在审理案件上。对人民法庭功能的拓展、角色的转换思考不够，甚至不予认同。对人民法庭参与多元化纠纷解决机制，尚存在“种了别人的地、荒了自己的田”的模糊思想，从思想上把自己从多元化纠纷解决机制中孤立出来。这与人民法庭在基层组织心目中的位置形成强烈的反差。
(二)制度层面上，法庭参与多元化纠纷解决机制的激励机制缺失。制度是为目标服务的。一项制度的设计，总是要围绕特定的目标、设置相应的机制、体现应有的导向。人民法庭岗位考核的制度设计，就应与新时期人民法庭在多元化纠纷解决机制的主导作用相匹配，要用制度激励、引导人民法庭朝着这个方向努力。但从现有法庭岗位考核指标看，人民法庭与职能业务庭考核指标并无太多差异，主要集中在案件质量、效率考核两个方面。除案件调解率等少数传统指标外，没有策应人民法庭主导农村多元化纠纷解决机制这一重要职能转化，规定相应的考核办法和激励机制。如人民法庭指导人民调解开展工作，既是《人民法院组织法》赋予人民法庭的一项重要职责，也是人民法庭参与多元化纠纷解决机制的一项重要内容。但这项职能具体落实到人民法庭岗位目标考核上，往往只是一般性倡导，缺乏硬性要求，缺乏奖惩措施。制度设计的缺失，引起了政策导向上的迷惘。人民法庭是否指导、如何指导以及指导成效如何，从基层法院对人民法庭岗位考核的角度看，并无太多影响。相反，当庭宣判率等质效考评指标的设立，体现了追求当庭宣判率最大化的政策导向，与人民法庭坚持巡回办案、注重矛盾调处的司法传统以及基层农村对人民法庭的实际需求形成制度与现实的冲突，一定程度上制约了法庭参与多元化纠纷解决机制的职能发挥。
(三)实践层面上，法庭对纯审判事务之外的事务关注不够。多元化纠纷解决机制应是一个主体上多元、联系上紧密、功能上互补、程序上衔接的运作体系。在这个体系中，人民法庭通过功能的衔接与整合，对非诉纠纷解决主体予以必要的指导与监督，实现引导中的指导和支持中的监督。这种工作上支持与监督，就其他纠纷解决主体而言，既是提高诉外调解人员工作能力的有效途径，也是保障诉外调解效力的力量源泉。但由于观念和制度上的影响，反映到实践层面上，人民法庭表现出诸多与多元化纠纷解决机制不相适应的地方。
一是与非诉讼纠纷解决主体联络不畅、范围不广。与基层民调、行政机关等非诉纠纷解决主体缺乏正常的联系沟通渠道，工作联系的紧密程度往往取决于彼此间熟悉程度。彼此双方熟悉的多联系，彼此不熟的少联系或不联系。即使有联系，也往往局限于个案的接触上，关系凸现明显的非正式性和不规范性。这与多元化纠纷解决机制所要求的联系紧密、程序衔接是不相适应的。二是把审案断案作为法庭的唯一职责，对非诉纠纷的处理参与不够或被动参与。少数人民法庭不顾及基层实际需求，偏面理解法庭职能，对诉讼案件之外的纠纷表现出不关心、不支持、不插手的态度，这与基层组织在调处矛盾中急需法庭指导、帮助、配合的现状形成强烈的反差。三是联动非诉讼纠纷解决主体解决纠纷的能力不强。在纠纷解决过程中，习惯于单面作战，不善于借助诉外力量开展诉讼调解，也不愿意帮助其他组织开展诉外调解。特别是在面对重大矛盾纠纷、单独调解很难奏效的情况下，人民法庭组织、协调、主持多个纠纷解决主体共同调处矛盾的意识不强，措施不力，多元机制的主导地位难以体现。
三、人民法庭在纠纷解决机制中主导地位的实现
人民法庭在多元化纠纷解决机制中的地位问题已经明确，要实现其主导地位，就要立足基层工作实际，不断地整合、发展人民法庭的现有功能，使之与农村日益增长的司法需求相适应。
(一)立足诉讼，融入多元纠纷解决机制。
1、在诉讼中凸现纠纷解决的协商性。强调沟通、对话、协调和合作，是多元化纠纷解决机制的重要特征。人民法庭要适应农村现状和农民特点，在诉讼过程中，坚持“自愿、合法”原则，充分尊重当事人的处分权，促成当事人选择符合各自利益和价值判断的和解、调解等协商性方式解决纠纷，实现案结事了。具体操作中，应注意把握好以下几个问题：
一是正确适用“事清责明”原则。“查明事实、分清责任”，一直是诉讼调解予以遵循的一项重要原则。但在具体个案中，当事人为了达成调解和和解目的，往往对争议事实作出让步，这就决定了调解案件事实与判决案件事实和客观真实的差距。因此，要从利于纠纷解决的角度出发，科学理解“事清责明”。如果双方当事人基于协商解决的考虑对某些事实、责任互不追究，并达成了调解协议，只要不侵犯国家利益、社会利益和他人利益，法庭就应允许和认可，不必过分拘泥于这一原则。这完全符合民事诉讼“不告不理”和私权自治的原则，也符合当事人的诉讼目的和价值取向。相反，法院不顾当事人的愿望，一味追求“事清责明”，只会延长诉讼时间，丧失调解时机，增加当事人讼累。[4]
二是改革调解书制作内容。当事人协商解决纠纷，看重的是实体协商的最终结果，而非案件事实本身。反映到调解书内容上，当事人注重的则是被法院确认的调解协议。因此，为体现当事人意思自治，适应协商解决机制下“事清责明”，可在征得双方当事人同意的基础上，调解书可对案件事实作简要或不加叙述。
三是借助诉外力量引导当事人走向对话。基于农村多元化纠纷解决机制中的主导地位，人民法庭在实际矛盾调处中，应主动与人民调解、行政仲裁等非诉纠纷解决机制对接，吸纳诉讼外力量参与诉讼案件的调处，促成诉讼双方从对抗走向对话。在实际工作中，我院认真构建法庭与辖区司法所、调解中心和村调委会的调解网络，积极推行法庭审判员与基层学校、工厂、村组及辖区重要人物联系点制度，充分发挥辖区基层民调组织功能和离退休老干部、行业负责人、退伍战士、家族长辈等重要人物的地位和人格影响，因人因案适时发挥诉外这股调解力量。实践证明，在诉讼中引入多元化价值理念和多元化的解决方式将使诉讼解决方式更具活力。
2、开展协议司法确认工作。2004年最高院出台的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，确立了协议司法确认制度，把诉外调解与诉讼程序结合起来，赋予调解结果、和解结果以执行力，使其具备完整的法律意义，[5]从而解决了多元化纠纷解决机制的瓶颈问题。在审理涉及此类协议的案件时，要从依法保护纠纷双方合法权利出发，在不违反法律法规禁止性规定的前提下，尽可能地确认调解协议的效力，并及时与非诉纠纷解决主体沟通和反馈案件处理结果，尤其是对调解协议被判决变更、撤销或者确认无效的，要以适当的方式将裁判结果告知民调组织，帮助其提高业务水平，改进工作。这也符合肖扬院长关于“人民法庭运用审判手段支持人民调解不缺位”的要求。通过近一年的运作，我院人民法庭已确认诉外调解协议68份。尽管数量有限，但向社会传递了诉外调解得到司法认同的重要信息。
3、理性释法适法。由于农村生产水平、风俗习惯、法律传统的影响，对于乡村社会中的村民而言，对法的理解更多地夹杂着习惯、传统和民俗。面对这类特殊的群体，人民法庭在解释法律、适用法律解决纠纷的过程中，必须充分关注农村的风俗习惯，使司法更多地渗入传统、习惯、情理和道德等社会因素，在法律思想与乡规民约、法律术语与乡土语言之间寻求默契，在纠纷解决过程中体现法治精神、承载乡土人情，实现法治与德治的统一。
4、开展巡回办案活动。非诉纠纷解决方式之所以被广泛应用和发展，首先取决于其程序利益上的优势，即成本低、迅速和便利之特点。人民法庭在主导诉讼过程中，应借鉴非诉纠纷解决机制灵活、便捷的特点和优势，及时把法律宣传到基层，把矛盾解决在现场。而达到这一目标的首选途径是开展巡回办案。人民法庭应兼顾农民诉讼意识、交通条件、农田季节等诸多因素，通过流动法庭的形式，不断拉伸服务半径，实现由“以法庭为中心”向“以群众为中心”的转变，适时开展巡回就地办案，缩短法庭与农村的地理距离，拉近法官与群众的心理距离。两年来，我院人民法庭55%的案件通过巡回办案审结。
(二)加强指导、沟通，引导非诉纠纷解决机制。
1、加强对非诉纠纷解决主体的支持和指导。当前，农村矛盾纠纷增多，新情况、新问题层出不穷，给人民法庭指导非诉纠纷解决主体工作带来了新的挑战。在指导工作中，除开展专题培训、典型案例分析、组织旁听庭审、个案法律指导等传统业务培训活动外，可从二个方面入手提升支持和指导的层面。
一是培植诉外纠纷解决主体的法治理念。在纠纷解决基准上的非法律化，是诉外纠纷解决方式的显著特征。即在法律规定的基本原则框架内，享有较大的灵活运用和交易的空间，无需严格适用实体法规定。[6]但不论是民间调解还是行政仲裁，一切活动仍须接受法律的指导，协商的内容、范围和方式不得违反国家强制性、禁止性规定，必须强调“在法律阴影下的协调”[7]，防止为了息事宁人而远离法治的轨道。
二是提高诉外纠纷解决人员的业务能力。一方面，可邀请诉外纠纷解决人员参与案件庭审前或诉讼活动中的一些辅助性工作，增强其对办案程序的感性认识。两年来，基层民调人员已协助法庭送达诉讼文书500余份，协助法庭执行60余次，既提高了法庭工作效率，也锻炼了基层民调人员的实战能力。另一方面，可以聘任一些公道正派、有经验的人员为人民陪审员，参与法院审判工作，增强其实体处理的理性认识。如我院在人民法庭建立了妇女干部特邀陪审员制度，邀请镇村妇女主任参与一些婚姻家庭案件的审理，发挥妇联干部的职业优势，也培养了其解决特定纠纷的能力。两年来，特邀陪审员共参加了56件婚姻家庭案件的审理，其中80%的案件调解成功。
2、加强与非诉纠纷解决主体的衔接和互动。多元化纠纷解决机制是一个由各种要素相互作用、相互协调的统一整体，人民法庭只有与其它纠纷解决主体衔接互动，法庭的主导作用才能显现，多元化纠纷解决机制才能体现其现实价值。实现主体间的衔接和互动，除前文涉及的支持指导外，还可提供以下两个路径。一是推行诉前纠纷调解机制。充分利用法庭现有人、财、物资源，联合非诉纠纷解决主体对一些简易民事纠纷进行诉前调解，开展“非诉讼的纠纷解决”[8]，实现来访当事人与法庭及其它非诉纠纷解决主体的有效对接。二是以法庭立案为关口，实现立案环节的过滤和分流。根据当事人诉来纠纷的类型和特征，充分履行释明告知义务，为当事人提供最佳的纠纷解决建议，使得公民面对纠纷的解决有更理性和充分的选择，避免当事人因不当诉讼遭受损失。实践中，我院人民法庭在尊重当事人诉权的同时，对一些事实清楚、当事人往往为了“评个理、争口气”的案件，尤其是邻里纠纷和婚姻家庭类案件，实行向基层民调组织分流。两年来，人民法庭有近百件案件经分流以诉外方式得以解决，既方便了当事人，又减轻了法庭的压力。
诉讼制度因其规范严谨而具权威，非诉机制因其灵活快捷而显平和。但无论哪种制度，只要能公正、及时、有效、低成本地解决纠纷、化解矛盾，那么，这样的制度就是好的、先进的，是人民大众所需要的。[9]面对农村这个特殊的语境，面对形形色色的纠纷矛盾，作为身处基层、面向农民的基层人民法庭，从解决纠纷这个核心目标出发，在传承司法传统上求突破，在解决纠纷方式上谋创新，在矛盾调处结果上抓实效，构建“以诉讼程序为主导、多种纠纷解决方式并存”的农村多元化纠纷解决新机制，是新时期人民法庭发展的应有路径。
注释：
[1]范喻：《代替性纠纷解决方式(ADR)研究》，载www.chinalawinfo.com。
[2]《社会转型中的人民调解制度》，载www.legalinfo.gov.cn。
[3]同[1]。
[4]参见高宏宾：《加拿大法院调解制度的启示》，载《法律适用》2005年第2期。
[5]蒋惠岭：《法院附设ADR对我国司法制度的新发展》，载《审判研究》2005年第1辑。
[6]范喻：《以多元化纠纷解决机制保证社会的可持续发展》，载《法律适用》2005年第2期。
[7]谈萧：《试论中国和解法律制度的构建》，载www.chinalawinfo.com。
[8]王亚新：《非诉讼纠纷解决机制与民事审判的交织》，载《法律适用》2005年第2期。
[9]游振辉：《为不同纠纷寻找不同出口》，载《天涯法网》。