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最高人民检察院于2003年9月确定试点的人民监督员制度,目的在于引入外部监督制约机制,加强对检察机关查办职务犯罪案件的监督,提升执法办案质量,促进检务公开和公正执法。但是,监督的范围仅限于“三类案件”、“五种情形”的监督。从试点的实际情况来看,这一规定在监督范围方面,还具有较大的局限性。一是表现为监督的范围过窄,仅局限于对查办职务犯罪工作的监督,不能反映外部监督工作的全貌,二是对“三类案件”、“五种情形”的监督还存在不全面、不彻底的问题。笔者结合高检院、省院关于探索扩大人民监督员监督范围的精神要求,就如何延伸扩展人民监督员监督的范围,谈些粗浅的认识,以期抛砖引玉之效。
一、当前人民监督员监督范围存在的局限
1、从监督的范围来看,不能完全适应对检察机关执法办案工作加强外部监督的需要。“三类案件”、“五种情形”反映的问题,只是检察机关执法办案工作中问题的一部分,不是问题和不良作风的全貌。社会对检察机关查办职务犯罪工作中存在的不满和热议固然应当改进和完善,但对办理其他刑事案件过程中存在的不规范、不文明、不公正的行为同样也应当高度重视,引入外部监督,加强改进和完善。如普通刑事案件的不起诉、不批捕、申请赔偿不确认、不执行等问题,同样关乎司法公正和检察机关的执法公信力。检察机关也应当维护司法公正,提升检察机关执法公信力的高度,大胆地引入外部监督,促进检察机关的执法规范化建设,维护司法公正。
2、对“三类案件”、“五种情形”的监督,环节单一,不连续,监督效果欠佳。根据试点工作的要求,对“三类案件”、“五种情形”的监督,仅是“一次性”的,人民监督员参与了某一环节的监督后,没有再进一步实施监督的规定,在一定程度上限制了人民监督员的知情权和监督权,与设立人民监督员制度的初衷不统一。如对犯罪嫌疑人不服逮捕决定的案件,经人民监督员监督,维持了逮捕决定后,案件是否提起公诉,法院认定的犯罪事实、罪名、判决结果等人民监督员往往缺乏正常的渠道知悉。对检察机关超期办案的行为监督后,检察机关接受人民监督员的监督意见,监督过程终结,但是检察机关是否及时纠正超期羁押行为,是否变更逮捕措施,变更后是否再次因同一犯罪事实和涉嫌的罪名收监羁押也无从知晓。这都在不同程度上制约着人民监督员监督作用的发挥。
二、关于延伸扩展人民监督员监督范围的设想
针对上述人民监督员监督范围存在的问题,笔者认为,可以从“横向”与“纵向”两个方面延伸扩展人民监督员的监督范围,分述如下:
(一)、关于“横向”监督范围的扩展
所谓“横向”监督范围的扩展,是指突破高检院原规定中,监督范围仅限于“三类案件”、“五种情形”监督的限制,将监督的范围从查办职务犯罪领域扩展到对刑事诉讼领域其他案件的监督。
1、“横向”监督范围扩展的现实必要性。
司法实践中,无论是学术界、新闻界,还是社会对检察机关的消极评价,原因不仅仅限于查办职务犯罪工作存在不规范不公正的问题。查办职务犯罪过程中存在随意立案,撤案、不起诉、撤案、滥用强制措施和侦查措施等不规范行为,固然是对检察机关作出消极评价,甚至取消检察机关职务犯罪侦查权的理由。但是检察机关在办理其他刑事案件中,也存在批捕标准把握不严,应当依法作出批捕决定的不批准逮捕,依法不应当批准逮捕的反而作出批准逮捕的现象,对审查起诉环节,也存在一些人情案、台阶案,有的提起公诉后经过多次协调,勉强作出定罪免于刑事处分的判决,有的检察机关迫于无罪判决的压力,主动撤回起诉,甚至有的案件被宣判无罪,所有这些,都是执法不规范、不公正的具体表现。
虽然在刑事诉讼中,检察机关处于中间环节,有公安机关和审判机关的制约和监督,可以防止一些司法不公现象,但是,对某些案件引入专门外部监督机制,同样非常必要,可以提前介入监督的时间,扩大社会监督的范围,促进司法公开和公正执法。
2、“横向”扩展具有一定的试点经验。
关于人民监督员监督范围的扩大问题,各地一直在不停的探索尝试之中,并积累了许多有益的经验。如兰山区检察院关于不起诉案件引入人民监督员监督的探索,就收到了非常明显的效果。罗庄区检察等地人民监督员介入羁押期限监督也是有效探索。各地突破“三类案件”、“五种情形”的范围限制,大胆探索人民监督员对普通刑事案件的监督,证明对其他刑事案件引入人民监督员制度是必要的,也是可行的,为“横向”延伸监督范围,提供了有力借鉴。
3、人民监督员对刑事案件监督范围的界定。
缘于刑事案件数量特别多、工作量特别大,且具有较为完善外部监督等特点,人民监督员多为“兼职”的特点,受人民监督员时间和精力的限制,不可能将所有的刑事案件,全部纳入人民监督员案件的范围,只能根据司法实践的需要,有选择地将部分刑事案件纳入人民监督员监督的范围。这些案件应当是直接关系当事人的人身权利、急需司法救济的案件、在当地有重大影响的案件。依据节约诉讼资源,提高效率的原则,人民监督员对其他刑事案件的监督主要包括以下案件:犯罪嫌疑人不服逮捕决定的轻微刑事案件;被害人不服的拟不起诉案件;公共利益没有得到赔偿的不予批准逮捕的案件;社会关系没有恢复,被害方可能或者已经上访影响社会和谐稳定的案件;在当地具有重大影响,因证据不足等原因拟不批捕、不起诉、拟宣判无罪、拟撤销案件、拟对犯罪嫌疑人、被告人变更逮捕措施的案件。对案件事实清楚,证据确实充分,定性无争议,不适用缓刑,不可能单处罚金、单处拘役等较轻刑罚的刑事案件不宜适用人民监督员制度。
(二)关于“纵向”监督范围的扩展
所谓“纵向”监督范围的扩展,是指对高检院原规定对“三类案件”、“五种情形”监督的基础上,将原规定监督的程序向后延伸扩展,实行后续跟踪监督,扩大监督范围的方式。
1、实行“纵向”监督范围延伸扩展的必要性。
高检院规定的对“三类案件”、“五种情形”的监督,都是人民监督员参加对某一环节、或者某一方面部分内容的监督,人民监督员对检察机关直接受理的案件,和对检察人员执法行为的监督大多是“一次性的”,缺乏對监督之后进行的诉讼环节或者处理结果的的后续监督,监督工作缺乏连续性,人民监督员对监督意见的落实情况,已及被监督案件在以后诉讼环节发生的变化,往往缺乏必要的了解,更谈不上继续实施监督,在一定程度上制约着人民监督员监督作用的发挥。
2、“纵向”延伸人民监督员案件监督的内容
根据实行人民监督员制度的要求,人民监督员对检察机关直接受理侦查案件的监督,是人民监督员监督工作的重点,因此,在延伸监督范围方面,也要以“三类案件”为重点,按照突出重点、注重实效的原则,主要延伸对“三类案件”的监督。以下四种情形应当启动人民监督员监督程序:
(1)犯罪嫌疑人不服逮捕决定,经人民监督员监督同意维持检察机关逮捕意见,逮捕后,随着侦查、起诉程序的进行,因案件事实或证据等方面发生变化,检察机关拟变更强制措施的。
(2)检察机关拟撤销案件,经人民监督员监督同意检察机关撤销案件的意见,在检察机关撤销案件后,又以同一犯罪事实重新立案侦查的。
(3)检察机关拟不起诉,经人民监督员监督同意检察机关不起诉意见,在检察机关作出不起诉决定后,又以同一犯罪事实提起公诉的。
(4)经人民监督员监督的案件,人民法院判决认定案件事实与检察机关指控的事实发生较大变化,或者改变案件定性,或者量刑畸轻、畸重,符合抗诉条件而公诉部门拟不抗诉或未提出抗诉意见的。
3、关于延伸监督案件的的办理程序。
对案件延伸监督,是一次独立的监督程序,监督程序当同办理“三类案件”一样,按照监督的启动、受理、移送、监督、监督意见的应用、反馈等环节。严格按照监督程序对延伸监督的案件实施监督,为业务部门、人民监督员办事机构、人民监督员实施监督监督和接受监督提供制度保障,确保延伸监督案件的办理有章可循。
(1)监督程序由正在办理案件的业务部门按照本规定启动。人民监督员办公室和检察长发现有应当启动而未启动的监督案件,也可以通知业务部门启动该程序。
(2)业务部门提出请求监督意见,应当同时提供相关的事由和案件材料。
(3)人民监督员办公室经审查,报主管检察长同意后,即为受理。
(4)人民监督员办公室组织人民监督员实施监督,或者人民监督员办公室提请同级人大常委会法工委(法制委员会)按照规定的程序组织人民监督员对检察机关申请的事项实施监督。(山东省的各级人民监督员均由同级人大常委会任命)
(5)业务部门处理意见和人民监督员的监督意见一并报检察长决定。人民监督员意见与业务部门一致的,检察长依法作出决定后,监督程序终结;人民监督员的监督意见与业务部门不一致的,由检察长提交检察委员会讨论决定,召开检察委员会时,人民监督员可以列席会议,并发表意见。
(6)参加监督的多数人民监督员不同意检察机关处理决定的,由业务部门提交上一级人民检察院复核。
一、当前人民监督员监督范围存在的局限
1、从监督的范围来看,不能完全适应对检察机关执法办案工作加强外部监督的需要。“三类案件”、“五种情形”反映的问题,只是检察机关执法办案工作中问题的一部分,不是问题和不良作风的全貌。社会对检察机关查办职务犯罪工作中存在的不满和热议固然应当改进和完善,但对办理其他刑事案件过程中存在的不规范、不文明、不公正的行为同样也应当高度重视,引入外部监督,加强改进和完善。如普通刑事案件的不起诉、不批捕、申请赔偿不确认、不执行等问题,同样关乎司法公正和检察机关的执法公信力。检察机关也应当维护司法公正,提升检察机关执法公信力的高度,大胆地引入外部监督,促进检察机关的执法规范化建设,维护司法公正。
2、对“三类案件”、“五种情形”的监督,环节单一,不连续,监督效果欠佳。根据试点工作的要求,对“三类案件”、“五种情形”的监督,仅是“一次性”的,人民监督员参与了某一环节的监督后,没有再进一步实施监督的规定,在一定程度上限制了人民监督员的知情权和监督权,与设立人民监督员制度的初衷不统一。如对犯罪嫌疑人不服逮捕决定的案件,经人民监督员监督,维持了逮捕决定后,案件是否提起公诉,法院认定的犯罪事实、罪名、判决结果等人民监督员往往缺乏正常的渠道知悉。对检察机关超期办案的行为监督后,检察机关接受人民监督员的监督意见,监督过程终结,但是检察机关是否及时纠正超期羁押行为,是否变更逮捕措施,变更后是否再次因同一犯罪事实和涉嫌的罪名收监羁押也无从知晓。这都在不同程度上制约着人民监督员监督作用的发挥。
二、关于延伸扩展人民监督员监督范围的设想
针对上述人民监督员监督范围存在的问题,笔者认为,可以从“横向”与“纵向”两个方面延伸扩展人民监督员的监督范围,分述如下:
(一)、关于“横向”监督范围的扩展
所谓“横向”监督范围的扩展,是指突破高检院原规定中,监督范围仅限于“三类案件”、“五种情形”监督的限制,将监督的范围从查办职务犯罪领域扩展到对刑事诉讼领域其他案件的监督。
1、“横向”监督范围扩展的现实必要性。
司法实践中,无论是学术界、新闻界,还是社会对检察机关的消极评价,原因不仅仅限于查办职务犯罪工作存在不规范不公正的问题。查办职务犯罪过程中存在随意立案,撤案、不起诉、撤案、滥用强制措施和侦查措施等不规范行为,固然是对检察机关作出消极评价,甚至取消检察机关职务犯罪侦查权的理由。但是检察机关在办理其他刑事案件中,也存在批捕标准把握不严,应当依法作出批捕决定的不批准逮捕,依法不应当批准逮捕的反而作出批准逮捕的现象,对审查起诉环节,也存在一些人情案、台阶案,有的提起公诉后经过多次协调,勉强作出定罪免于刑事处分的判决,有的检察机关迫于无罪判决的压力,主动撤回起诉,甚至有的案件被宣判无罪,所有这些,都是执法不规范、不公正的具体表现。
虽然在刑事诉讼中,检察机关处于中间环节,有公安机关和审判机关的制约和监督,可以防止一些司法不公现象,但是,对某些案件引入专门外部监督机制,同样非常必要,可以提前介入监督的时间,扩大社会监督的范围,促进司法公开和公正执法。
2、“横向”扩展具有一定的试点经验。
关于人民监督员监督范围的扩大问题,各地一直在不停的探索尝试之中,并积累了许多有益的经验。如兰山区检察院关于不起诉案件引入人民监督员监督的探索,就收到了非常明显的效果。罗庄区检察等地人民监督员介入羁押期限监督也是有效探索。各地突破“三类案件”、“五种情形”的范围限制,大胆探索人民监督员对普通刑事案件的监督,证明对其他刑事案件引入人民监督员制度是必要的,也是可行的,为“横向”延伸监督范围,提供了有力借鉴。
3、人民监督员对刑事案件监督范围的界定。
缘于刑事案件数量特别多、工作量特别大,且具有较为完善外部监督等特点,人民监督员多为“兼职”的特点,受人民监督员时间和精力的限制,不可能将所有的刑事案件,全部纳入人民监督员案件的范围,只能根据司法实践的需要,有选择地将部分刑事案件纳入人民监督员监督的范围。这些案件应当是直接关系当事人的人身权利、急需司法救济的案件、在当地有重大影响的案件。依据节约诉讼资源,提高效率的原则,人民监督员对其他刑事案件的监督主要包括以下案件:犯罪嫌疑人不服逮捕决定的轻微刑事案件;被害人不服的拟不起诉案件;公共利益没有得到赔偿的不予批准逮捕的案件;社会关系没有恢复,被害方可能或者已经上访影响社会和谐稳定的案件;在当地具有重大影响,因证据不足等原因拟不批捕、不起诉、拟宣判无罪、拟撤销案件、拟对犯罪嫌疑人、被告人变更逮捕措施的案件。对案件事实清楚,证据确实充分,定性无争议,不适用缓刑,不可能单处罚金、单处拘役等较轻刑罚的刑事案件不宜适用人民监督员制度。
(二)关于“纵向”监督范围的扩展
所谓“纵向”监督范围的扩展,是指对高检院原规定对“三类案件”、“五种情形”监督的基础上,将原规定监督的程序向后延伸扩展,实行后续跟踪监督,扩大监督范围的方式。
1、实行“纵向”监督范围延伸扩展的必要性。
高检院规定的对“三类案件”、“五种情形”的监督,都是人民监督员参加对某一环节、或者某一方面部分内容的监督,人民监督员对检察机关直接受理的案件,和对检察人员执法行为的监督大多是“一次性的”,缺乏對监督之后进行的诉讼环节或者处理结果的的后续监督,监督工作缺乏连续性,人民监督员对监督意见的落实情况,已及被监督案件在以后诉讼环节发生的变化,往往缺乏必要的了解,更谈不上继续实施监督,在一定程度上制约着人民监督员监督作用的发挥。
2、“纵向”延伸人民监督员案件监督的内容
根据实行人民监督员制度的要求,人民监督员对检察机关直接受理侦查案件的监督,是人民监督员监督工作的重点,因此,在延伸监督范围方面,也要以“三类案件”为重点,按照突出重点、注重实效的原则,主要延伸对“三类案件”的监督。以下四种情形应当启动人民监督员监督程序:
(1)犯罪嫌疑人不服逮捕决定,经人民监督员监督同意维持检察机关逮捕意见,逮捕后,随着侦查、起诉程序的进行,因案件事实或证据等方面发生变化,检察机关拟变更强制措施的。
(2)检察机关拟撤销案件,经人民监督员监督同意检察机关撤销案件的意见,在检察机关撤销案件后,又以同一犯罪事实重新立案侦查的。
(3)检察机关拟不起诉,经人民监督员监督同意检察机关不起诉意见,在检察机关作出不起诉决定后,又以同一犯罪事实提起公诉的。
(4)经人民监督员监督的案件,人民法院判决认定案件事实与检察机关指控的事实发生较大变化,或者改变案件定性,或者量刑畸轻、畸重,符合抗诉条件而公诉部门拟不抗诉或未提出抗诉意见的。
3、关于延伸监督案件的的办理程序。
对案件延伸监督,是一次独立的监督程序,监督程序当同办理“三类案件”一样,按照监督的启动、受理、移送、监督、监督意见的应用、反馈等环节。严格按照监督程序对延伸监督的案件实施监督,为业务部门、人民监督员办事机构、人民监督员实施监督监督和接受监督提供制度保障,确保延伸监督案件的办理有章可循。
(1)监督程序由正在办理案件的业务部门按照本规定启动。人民监督员办公室和检察长发现有应当启动而未启动的监督案件,也可以通知业务部门启动该程序。
(2)业务部门提出请求监督意见,应当同时提供相关的事由和案件材料。
(3)人民监督员办公室经审查,报主管检察长同意后,即为受理。
(4)人民监督员办公室组织人民监督员实施监督,或者人民监督员办公室提请同级人大常委会法工委(法制委员会)按照规定的程序组织人民监督员对检察机关申请的事项实施监督。(山东省的各级人民监督员均由同级人大常委会任命)
(5)业务部门处理意见和人民监督员的监督意见一并报检察长决定。人民监督员意见与业务部门一致的,检察长依法作出决定后,监督程序终结;人民监督员的监督意见与业务部门不一致的,由检察长提交检察委员会讨论决定,召开检察委员会时,人民监督员可以列席会议,并发表意见。
(6)参加监督的多数人民监督员不同意检察机关处理决定的,由业务部门提交上一级人民检察院复核。