人民监督员制度自实行以来,为检察机关强化外部监督、规范执法行为、提高案件质量起到了积极的作用,实现了人民群众主体性与司法机关独立性的有机结合。但是,作为一个没有任何经验可供借鉴的新生事物,人民监督员制度尚处于探索阶段,还没有通过立法的形式确定下来,在其发展过程中还存在一些亟待解决的突出问题。
　　当前正值司法体制改革。如何给人民监督员制度定位,并且赋予法律的效力是摆在我们面前的重要任务。
　　
　　 一、人民监督员制度存在的主要问题
　　
　　人民监督员制度建立的基础,是宪法关于人民参与国家管理以及检察机关接受人民群众监督的相关规定建立起来的。《中华人民共和国宪法》第二十七条第二款的规定:“一切国家和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”。也就是说该制度的实行具有宪法上的正当性。
　　 但是,现行人民监督员制度主要由最高人民检察院和各省级检察院制定的一系列试行规定组成,由于没有一部统一的、具有法律效力的规范性文件存在,不具有法定性和权威性,操作性也不强,以致在实践过程中出现了诸多的问题和争议
　　一是难以保证制度设计的客观性、科学性。在我国现今的法律体系中,司法机关所制定的规范性文件,只有最高人民法院、最高人民检察院的司法解释才被列为正式的法律渊源,别的则属于“其他规范性文件”,而将一个“其他规范性文件”规定的内容在全国范围内、长时间地适用,很容易让人产生“名不正、言不顺”、无足重轻的感觉。另一方面,由于趋利避害的人类本性,“自己不能作为自己案件的法官”,同样,自己更不能作为自己的立法者。由检察机关自己为自己制定一套监督、约束自己的制度,在制度设计的过程中,能否做到科学合理、宽严适度、切实可行是无法保证的,客观性、科学性在一开始就已经打了折扣,就算真的做到了,也难以排除大众的合理怀疑。例如,《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定》)第20条第三项规定,人民监督员“必要时可以讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述”,但是,人民监督员既不是法定的司法机关工作人员,又不是律师,他们进行这些调查活动的合法性,及其取得的证据的法律效力何在呢?此外,《规定》第21、22条规定“检察长不同意人民监督员表决意见的,应当提请检委会讨论决定”,“参加监督的多数人民监督员对检委会的决定有异义的,可以要求上一级检察机关复核”,由此可见,对个案的最终决定权还是在检察机关手里,人民监督员的监督不过是为检察机关的决定加了一道“严谨、慎重”的外衣而已,而人民监督员制度本身所应有的“人民主权”的性质则大打折扣了。
　　二是无法有效树立制度的权威性。制度的权威性来自法律的确定性和强制性。人民监督员制度作为一项全新的检察改革措施,虽然经过中央批准,在高检院的统一部署和直接领导下进行,但除了有宪法和《人民检察院组织法》等的原则性规定外,还没有直接的上位法律依据,这对人民监督员权威性和公信度的确立形成了严重制约。而从具体工作来看,由检察机关自己建立制度来强化对自己的监督,在实践中也引发了一些问题,如由检察机关组织选任人民监督员导致人民监督员的监督性质难明,不知是外部监督还是内部监督。该制度仅仅由检察机关操作和在检察机关内部运作导致难以确立公信力等;此外,在检察院内设立人民监督员办公室也使得检察机关与人民监督员的关系混杂不清:一方面,人民监督员与检察机关是监督与被监督的关系;另一方面,检察机关与人民监督员又存在某种管理与被管理的关系。在此情形下,人民监督员的独立监督权如何实现也成为一个问题,不免影响到监督结果的公信力。
　　三是缺乏强制性导致不可避免的形式化。强制性是法律的基本属性,“其他规范性文件”虽然也具有其所宣称的约束力,但由于没有相应的法律制裁手段为保障,其规定往往流于字面,难以在实践中得到必然的执行。试行中的人民监督员制度也存在这样的问题,只规定该怎么做,却没有规定不这样做会有什么后果。《规定》仅在第28条规定“对打击报复或者阻碍人民监督员履行职责的,应当依法依纪追究责任。”但是,如果检察机关或人民监督员不履行职责该怎么办呢?第27条规定“人民监督员开展监督工作所需经费,应当纳入财政预算,由同级财政核发”,然而,在当前检察机关财政和人事均仰赖于地方的情况下,这些经费靠什么来保证呢?
　　四是无法有效争取、整合社会资源。如上所述,由于没有独立的财务权和人事权,检察机关所能调动的社会资源是极其有限的,由检察机关自己设计人民监督员制度,就只能在检察机关现有的资源限度内给予保障,但事实证明这是相当不足并且无力的。因此,制定一部全国性的人民监督员法就具有了另外一个必要性:可以通过法律赋予社会各相关系统法定的权利义务,在全社会的范围内调动、争取资源,以法律制裁手段为保障,从而既能充分整合资源,又能有效地节约资源。
　　
　　 二、人民监督员制度法律定位
　　
　　如何在法律上给人民监督员制度定位,如何赋予法律效力是值得我们深思的问题。制度是用来规范行为、解决现实问题的,针对试点过程中面临的困境,在进行人民监督员制度立法时必须充分考虑到种种因素。
　　(一)在宪法框架内完善立法
　　 通过完善立法,提供法律依据是人民监督员制度正确定位的关键,也是建设社会主义法治国家根本要求。补充完善人民检察院组织法,增加关于人民检察院办理直接受理立案侦查的案件应当接受人民监督员的监督这一内容,同时结合刑事诉讼法的修改,在总则部分增加关于人民检察院直接受理案件实行人民监督员制度,并在科学确定监督范围之后写入刑事诉讼法。在时机成熟后,可以依照人民陪审员制度的作法,由全国人大常委会制定《关于实行人民监督员制度的决定》,将人民监督员的选任办法、监督职责、监督程序、管理机构等规定下来,适当的时候单独制定法律,或与人民陪审员制度一并以法律的形式确定下来。
　　(二)人民监督员制度要体现政治和社会任务
　　 法律的价值在于它所体现和维护的原则与精神。无论是法治社会还是“人治”社会,工具性都是法律最基本的属性之一,任何法律都必须为着限制权力、保障权利、维护稳定的目的而制定、运作,必须是为当时的政治和社会任务服务的。人民监督员制度的制定也不能忽视其工具性的属性,要在其中开宗明义地确定其体现人性特点和时代特色的明确目的,将规范执法行为、保障案件质量作为直接的目标,把发展人权、构建和谐、促进繁荣作为永恒的追求,以确保在具体运作中其宣扬和维护的价值与精神不致被歪曲和掠夺。
　　(三)人民监督员制度要切实体现“人民性”
　　从人民当家作主的角度出发,人民监督员是代表人民行使对检察院的监督权,在这里监督权是指一种权力,而实现的则是人民主权的权利。作为人民民主专政的社会主义国家,其法律必须时刻体现人民当家作主的国体性质,要有深刻的人民性和广泛的群众代表性。就人民监督员制度而言,其人民性主要应体现在人民监督员选任渠道的多样化和人民监督员对案件的最终决定权上。
　　选任渠道的多样化主要是要改变试点过程中监督员不是干部就是学者、不是人大代表就是政协委员的现象,宽口径、严进入,确保社会各行业、各阶层的人都有可能成为人民监督员、都有自己的代表。确立人民监督员对案件的最终决定权,符合我国的国家性质和宪法原则。当然,有人认为人民监督员大多不是法律专业人士,赋予他们最终决定权可能导致法律的不正确执行。这个观点其实是没有多大道理的,且不论人民监督员中不少是法学教授、专家,只要对照一下英、美的陪审制度,就可以发现这种担心纯粹是多余的。既然资本主义国家都敢于选择由毫无法律知识和法律经验的人来确定罪与非罪,我们又凭什么不相信我们的人民监督员能作出合法、合情、合理的认定呢?
　　(四)改进选任办法
　　人民监督员的选任工作最终将完全独立于检察体系之外,这将是不争的的结果。人民监督员是专门对检察机关进行监督的群众代表,如果由检察机关自己来选定,既使人民监督员不敢放手开展工作,又无法消除广大群众认为检察机关与人民监督员“通同作弊”的合理怀疑;因此,在人民监督员的选任上,可以参照法院人民陪审员的选任机制,经过民主推荐、本人同意、组织审查后,由检察长提出人选,提请同级人民代表大会常务委员会任命。如此,既可体现制度的严肃性,又可给予人民监督员足够的权利和保障以放手监督,同时还使人民监督员与检察机关监督与被监督的关系清晰无遗。目前,人民监督员的选任遭到了阻力,但只要立法了,就迎刃而解了。
　　(五)权利义务应当对等
　　权利或义务单独属于某一主体是剥削社会法律的特点,对现代法制而言,任何一部法律的权利和义务都应当是对等的。人民监督员的权利义务是相互对立、相互依存的,因此,进行人民监督员制度立法时,应该一改试行规定中有权利无义务、有要求无强制的缺点,以法律制裁为保障,明确界定各方的权利义务,以及不履行职责时的法律后果,赋予该法以必须执行的效力,使规定的内容不至流于形式。