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中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1008-925X(2012)O7-0034-04
摘要：近几年电信诈骗案件日趋严重，引发了许多的法律问题。在处理跨区域的犯罪案件中，由于刑事司法互助机制的局限性以及各方法律基础的不同，在刑事司法的具体适用中往往会有所制约。就现有的两岸刑事司法互助协议而言，可以从机制内与机制外进行完善。机制内可以从遣返方式、警务合作、移交原则的平衡三方面加强合作。在机制外，可以通过司法协助的内容、协议效力的强化、互助协调工作等方面作为下一步努力的目标。
关键词：两岸；跨区域犯罪；刑事司法互助；机制完善
随着经济发展速度的加快，区域间的经濟合作和往来也大大加强，但同时跨国、跨区域的犯罪活动也逐渐增多。就我国而言，大陆地区、港、澳、台四地的跨区域犯罪时有发生，严重的例如毒品犯罪、贩卖枪支、走私案件等，这几年电信诈骗案件也日趋严重，引发了许多的法律问题。刑事司法工作的基本任务是打击犯罪，因此，提高打击犯罪的效率一直是我们努力的目标。于是，如何加强区域间的刑事司法合作就成为了关键的问题。
在处理跨区域的犯罪案件中，由于刑事司法互助机制的局限性以及各方法律基础的不同，在刑事司法的具体适用中往往会有所制约。本文就拟以大陆与台湾地区的跨区域电信诈骗案件为切入点，探讨两岸共同打击刑事犯罪机制的现实问题与完善路径。
一、两岸电信诈骗案件的概述
2000年后，电信诈骗成为台湾地区诈骗犯罪的主流，其中以假冒公务机关等诈骗最多。随着台湾地区打击诈骗犯罪的力度不断升级以及两岸刑事司法沟通上的不畅通，这几年来犯罪集团逐渐将诈骗的范围扩大到了大陆地区。2009年以来，中国一些地区电信诈骗案件持续高发。作案者冒充电信局、公安局等单位工作人员，使用任意显号软件、VOIP电话等技术，以受害人电话欠费、被他人盗用身份涉嫌经济犯罪，以没收受害人所有银行存款进行恫吓威胁，骗取受害人汇转资金。仅2008年北京、上海、广东、福建这四个省市因电信诈骗犯罪老百姓被骗走的钱就有6个多亿。
根据目前警方掌握的情况，电信诈骗犯罪主要是由台湾的一些不法分子最早是跑到大陆沿海设立窝点、发展一些同伙，传授犯罪伎俩的。而为了规避刑事的打击，犯罪分子往往采用在台湾地区设置电信诈骗的信号发射仪器，在大陆地区发展收款的下线，这样一种跨区域的犯罪模式看似简单，但由于两岸司法机构交流与合作机制的不畅通，打击力度不尽如人意，因此这几年两岸电信诈骗犯罪愈演愈烈。
随着电信诈骗犯罪的范围扩大化、手段多样化、情节严重化趋势明显，涉案金额与人员不断增多，我国公安部门对此也加强了打击力度。2010年公安部刑侦局挂牌督办的第一号大案就是关于打击电信诈骗犯罪的案件，浙江省公安厅也将此系列电信诈骗案件列为“10-1-1”专案。大陆警方通过与台湾警方的通力合作，在侦办两岸跨区域的电信诈骗案件上取得了不俗的成果。2009年11月，西安、北京警方联手破获一起横跨海峡两岸的特大电信诈骗案。这个诈骗团伙利用网络电话实施远程诈骗，落网的团伙成员中有二十人为台湾人。②在2010年6月21日，经数月缜密侦查后，公安部指挥调度大陆17个省市区公安机关与台湾警方采取同步行动，成功摧毁一个特大跨境电信诈骗犯罪网络群，抓获犯罪嫌疑人148名，捣毁诈骗窝点及地下洗钱场所57处。③
虽然两岸警方在打击跨区域的电信诈骗中取得了一定的成果，但是也难以掩饰由于司法互助机制的欠缺导致的双方在警务交流、司法协助等问题上的尴尬与困境。涉案人员如何移交，调查取证如何展开，审判程序上证人证据如何保障，已判刑人员如何处理等等一系列的问题都遇到了适用上的障碍。下文中，笔者就从两岸刑事司法互助机制的沿革展开，以打击类似电信诈骗这种跨区域犯罪为视角，从机制内与机制外两个层面探讨司法互助完善的路径。
二、 两岸刑事司法互助机制的沿革
（一） “金门协议”
1979年元旦，全国人大常委会发表了《告台湾同胞书》，实现了两岸30年来的真正和平。1980年后，海峡两岸民间交往的坚冰逐步被打破，从台湾到祖国内地定居、探亲访友、采访观光及经商投资的人员不断增加，通航、通邮、通商的限制逐渐放松，两岸交流日益频繁。而与此同时，在交流过程中也发生了一些涉刑的情况，但由于两岸一直没有相应的司法互助协议，因此问题迟迟无法得到解决。
“金门协议”是1949年以来，海峡两岸分别授权的民间团体签订的第一个书面协议。在协议签订之前，两岸的民事、刑事往来很不规范，衍生的问题很多，但又没有渠道沟通。在连续发生遣返命案的情况下，两岸红十字会担当起联系的角色。1990年9月，为了合作打击两岸间的违法犯罪活动，中国红十字会总会与台湾红十字组织在金门举行商谈，就解决违反有关规定进入对方地区的居民和刑事嫌疑犯或刑事犯的遣返问题进行协商。海峡两岸红十字组织代表韩长林、陈长文等在金门就双方参与见证其主管部门执行海上遣返事宜举行工作商谈，经充分交换意见后达成协议，这一协议后来被称为“金门协议”。
“金门协议”实质上涉及到了刑事司法互助中刑事嫌疑犯和刑事犯遣返的内容，其中第二条、第三条、第四条分别是关于遣返对象、遣返交接地点、遣返程序的规定。根据协议，刑事嫌疑犯或刑事犯属于可被遣返的对象范围，遣返的路线双方商定为马尾—马祖(马祖—马尾)。但依被遣返人员的原居地分布情况及气候、海象等因素，双方得协议另择厦门—金门(金门—厦门)。在遣返的方式上，遣返交接双方均用红十字专用船，并用民用船只在约定地点引导。遣返船、引导船均悬挂白底红十字旗。但是协议对于遣返的原则上语焉不详，对于限制追诉等司法互助原则均并未说明。
在协议签订之后，依照“金门协议”的规定，本着“人道、安全、便利”的原则，祖国大陆红十字会与台湾红十字组织一直保持着联系，实施海峡两岸私渡人员和刑事嫌疑犯或刑事犯的海上双向遣返作业。 “金门协议”虽然内容较为笼统，涉及的互助范围较为狭窄，仅限于遣返方面，但是其进步意义是不容忽视的，实现了两岸在刑事司法互助领域从无到有的跨越式的发展。
（二）《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》
随着两岸跨区域犯罪的增多，以及打击犯罪的现实需要，“金门协议”的内容已经无法满足司法实践的要求。尤其是当受害人为台湾居民时，大陆警方难以向受害人调查取证，大陆法律也难以追究台湾犯罪嫌疑人的刑事责任；而犯罪集团窝点在台湾，受害人为大陆居民时，警方只能抓到负责细节的下线人员，台湾籍犯罪嫌疑人往往无法缉拿归案，赃款难以追回。为保障海峡两岸人民权益，维护两岸交流秩序，财团法人海峡交流基金会与海峡两岸关系协会就两岸共同打击犯罪及司法互助与联系事宜，两岸有关部门作出了积极的努力。在2009年4月26日，第三次江陈会谈针对两岸共同打击犯罪及司法互助方面达成了协议，即《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》。台湾方面将此协议称为“两岸打击犯罪合作交流迈向新世纪之里程碑”。
《协议》专门设置了第二章为“共同打击犯罪”，从全文来看主要有六大块内容：刑事合作范围、协助侦查、刑事犯的接返、文书送达、调查取证与罪证移交。
《协议》第四条明确了双方共同打击的犯罪类型，包括涉及杀人、抢劫、绑架、走私、抢劫、毒品、人口贩卖、组织偷渡及跨境有组织犯罪等重大犯罪；侵占、背信、诈骗、洗钱、伪造或变造货币及有价证券等经济犯罪；贪污、贿赂、渎职等犯罪；劫持航空器、船舶及涉恐怖活动等犯罪；其他刑事犯罪。另外协议规定了“个案协助”的情况，即如果一方认为涉嫌犯罪，而另一方认为未涉嫌犯罪但有重大社会危害的，得经双方同意个案协助。
《协议》第五条规定，双方同意交换犯罪信息，协助缉捕，遣返刑事犯与刑事嫌疑犯，并于必要时合作协查、侦办。《协议》第六条是对“金门协议”的完善，在原有的基礎上，增加了海运或空运的遣返直航方式。并且规定了“非经受请方同意，请求方不得对遣返对象追诉遣返请求以外的行为”，“限制追诉”原则的添加对于遣返工作能起到很好的规范效果。此外，第三章关于送达文书、调查取证、罪赃移交的规定，在司法互助领域都是前所未有的突破，对于两岸的司法合作都有着极强的积极意义。
三、机制以内的考察与思考
（一）两岸刑事司法互助机制的现状
自1990年两岸签署“金门协议”以来，大陆方面已遣返包括经济犯在内的刑事犯及刑事嫌疑犯共381人。其中，2008年迄今共遣返了84人。虽然“金门协议”之下，实现了两岸司法互助的从无到有，也取得了一定的成果，但是“金门协议”的局限性也是显而易见的，仅仅规定了“人员遣返”这么一块内容，在当前两岸司法交流的要求日益迫切的状况下显得捉襟见肘。
《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》的签订是非常必要也是非常重要的。单就法律性质而言，《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》是由财团法人海峡交流基金会和海峡两岸关系协会这么两个民间组织所签订的，协议本身也仅具有民间性质，对两岸公权力机构并没有当然之约束力。但是，由于两会在签订协议时均有各自公权力机构的授权，且协议内容会被各自公权力机构以各自的法律程序予以确认。这一协议标志着海峡两岸刑事合作进入了一个新的时代，其意义非同凡响，是自1990年两岸红十字会签订“金门协议”之后又一个具有里程碑意义的协议，为今后两岸携手惩治与预防犯罪，共同打击跨境犯罪问题提供了一个良好的合作基础。
两岸司法协议自2009年6月25日生效至2010年2月底止，双方已进行互助业务5000余件，其中大陆已遣返台湾通缉犯18人，合作侦破诈欺、毒品、掳人勒赎共15案，逮捕犯罪嫌疑人368人。在两岸共同防治电信诈欺犯罪方面，自协议生效至2009年11月10日短短5个月不到的时间内，两岸合作侦破４案，缉获台湾犯罪嫌疑人76人，大陆犯罪嫌疑人十余人，受害民众逾百人。在遣返重大罪犯方面，大陆方面先后于4月30日、6月5日，遣返台湾方面重大枪击要犯黄某某与杀人案嫌犯许某某，对于两岸共同打击犯罪具有积极正面的功效。在司法互助的其他方面，截止到2009年10月31日，两岸双方相互提出包含协缉通缉犯、情资交换、文书送达等请求案件，累计达4199件；双方治安机关已建立制度化的处理机制，并逐步展现成效。
（二）两岸刑事司法互助现有机制下的思考
两岸刑事司法互助领域相对于民事领域，在法律规定上以及实际操作中都有所不足，当然这也是由刑事的特殊性所影响的。但是在现有的互助机制下，事实上两岸的司法机关并未完全发掘出足够的沟通、交流深度，笔者认为在机制内是可以进行一定的完善与发展的，主要有以下三个方面。
1、关于遣返方式。“金门协议”规定了，遣返的路线为马尾—马祖(马祖—马尾)。但依被遣返人员的原居地分布情况及气候、海象等因素，双方得协议另择厦门—金门(金门—厦门)。但是这种遣返方式实质上是具有很强的局限性，如果被遣返人员是被羁押在其他地区，那么就会有许多移送上的障碍。另外，遣返的运输方式限制为船运也具有很大的不稳定性与不便捷性。台刑事局在2010年4月15日将枪支毒品通缉犯吴华龙由大陆押解回台，采用的是“台北-南京”直航遣返模式，解送板桥地检署归案。可见在《海峡两岸共同打击犯罪和司法互助协议》生效之后，两岸合作遣返作业有进一步的突破。由过去遣返模式都是透过厦门，发展为可由上海、广州采直航遣返，在“吴华龙案”首度由南京直航将人犯押解回台，开创新的模式，不仅象征两岸治安机关良好默契，也向罪犯宣示，警方不会因为跨境问题让侦办受到限制。对于这种不断开创新遣返模式的行为，是应当值得肯定的，逐步地可以将可遣返的地区扩大到所有可与台湾直航的地区。
2、关于加强警务合作。跨境犯罪的实施过程一般要跨越两个以上不同的法域,其目的就是在于逃避刑事打击。从大陆地区与港澳的警务合作经验来看，三地警方一直利用各种渠道,全面收集与跨境犯罪有关的罪案、人员情报,掌握其组织情况及活动规律,通过三地间的情报交流,制定宏观的策略性的长期遏制打击对策和针对具体目标的专项打击对策,改变被动应付的局面,逐步建立主动遏制打击模式。广东省公安机关与香港、澳门警方就共同开展打击跨境犯罪的问题共进行了16次会晤,三方“反黑”、“商业罪案”、“毒品调查”等部门业务主管建立了直接的热线电话联系,遇有紧急情况,可采取紧急约见方式通报情况,并根据需要采取联合行动。可见,三地间的日常联系非常密切,在一定程度上打击了跨境犯罪组织的嚣张气焰。④这些对于我们发展两岸的刑事司法互助是有着很强的指导意义。笔者认为在现有条件下大陆与台湾的合作关系达到大陆与港澳地区的合作程度是有一定的困难的，但随着电信诈骗等跨区域犯罪的增多，从警务联系与合作的角度出发，可以考虑在两岸分别设立“警务联络处”，互派“警务联络官”。这样可以更快、更有效地交流刑事侦办信息，在有利的情况下共同组织联合打击活动。 3、关于移交原则的平衡。对于区际间移交刑事犯的问题，在《协议》中规定，“双方同意依循人道、安全、迅速、便利原则”，移交原则方面比较笼统，并没有说明具体的拒绝移交事由。现状来看，两岸相互移交的刑事犯主要包括毒品犯罪、劫持航空器犯罪、杀人犯罪、枪击犯罪及电信诈骗犯罪。笔者认为，虽然大陆与台湾地区并不是通常的国际关系，是一种特殊的区际关系，但是在移交原则上还是应当遵循基本的移交原則。通用的移交原则包括非双重犯罪不移交原则、政治犯不移交、本地居民不移交原则以及死刑犯不移交原则等。⑤两岸刑事司法互助领域在遇到这些遣返请求时，可以适用通常的移交原则。对于政治犯不移交原则原本争议较大,但只要把握了“一国”,即两地的移交是在同一主权国家内不同法域之间的刑事司法协助,那么,关于这一原则的争议就显得毫无意义,因为在同一主权国家范围内,政治犯不移交的原则,甚至“政治犯”一词,并无其独立存在的宪政基础和法律意义。⑥
四、机制以外的展望
刑事司法互助的目的在于提高打击犯罪的效率，两岸签署这些互助协议的根本目的也是通过设立一种平台，来加强对犯罪的打击和提高刑事司法的效率。去年签署的《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》的积极意义是不容置疑的，但是笔者认为随着两岸经济、文化、政治交往的不断发展与加强，在刑事司法互助领域仍有着长足的发展完善空间。
该《协议》与美台签署的《驻美国台北经济文化代表处与美国在台协会间之刑事司法互助协定》（下面简称为《美台协定》）相比较，我们可以看到许多不足，另外却也为我们提供了一些完善的经验。主要表现为以下两点：1、刑事司法协助的范围方面。《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》规定了必须是“双方均认为涉嫌犯罪的行为”，而《美台协定》则规定“在请求方所属领土内受调查、追诉或进行司法程序之行为，不论依受请求方所属领土内之法律规定是否构成犯罪，除本协定另有规定外，都应提供协助”。相比较而言，两岸的协议在协助范围上局限的较多。2、协助内容方面。《美台协定》规定了八项协助内同，非常详实，而《协议》却较为薄弱。详见下表：
综上所述，两岸在刑事司法互助领域的基础是比较浅薄的，还有很长的路要走，而通过比较也为我们如何进行完善提供了一些思路。
笔者认为主要可以从以下几个方面对两岸的刑事司法互助机制进行完善：
1、 司法协助内容方面。现有的协议在司法互助方面内容是比较单薄的，可以考虑在下一步的洽谈交流中增加一些具体化的协助内容。例如关于如何保障证人异地作证，如何进行罪赃查没，在协助的犯罪类型方面也可以在原有的基础上进行扩充。这样在两岸刑事司法协助方面才能不会处处受制，真正加强共同打击犯罪的效率。
2、 《协议》的法律效力强化方面。现有的《协议》民间味道较重，学者汤维建认为两岸立法机关及其他权力机构应当采取积极的立法及司法解释步骤，及时地、全面地因应《协议》要求，形成有法律效力的规范性文件；或者通过立法概括地承认协议的效力。笔者是赞同这种思路的。
3、 司法互助的协调方面。大陆和台湾可以考虑建立“两岸司法互助协调中心”，推动两岸的律师事务所等经授权的中介机构在允许的范围内代行司法互助工作，这样也可以大大提高司法效率。
4、 其他方面。两岸关系因为有其特殊性，所以在增加一些刑事司法互助的完善措施时，从稳定性考虑，可以考虑先选择大陆一些与台湾刑事、民商领域交流往来比较密切的省份，如福建、浙江、上海、江苏等作为试点，待条件成熟完善后再全面实施。
参考文献：
[1]陈光中主编.刑事诉讼法（第二版）[M].北京大学出版社2005年9月版
[2]黄进.区际司法协助的理论与实务[M].武汉大学出版社1994年版
[3]方泉.澳门与内地移交逃犯的法律问题[J].中国刑事法杂志,2009年第7期
[4]王朝宇：《横跨海峡两岸电信诈骗案告破 21名嫌犯落网》，载中国经济网
[5]http://big5.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200912/05/t20091205_20562965.shtml
[6]周斌：《特大跨境电信诈骗被摧毁：抓获犯罪嫌疑人148名》，载搜狐网，http://it.sohu.com/20100622/n272974619.shtml
[7]叶氢、罗宁妮：《中国区际刑事司法互助制度构想》，载两岸警务合作网[8]http://www.lajwhz.com/Web/News_TypeNews.asp?ID=740&DigitalTotem=1
注释：
② 王朝宇：《横跨海峡两岸电信诈骗案告破21名嫌犯落网》，载中国经济网，http://big5.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200912/05/t20091205_20562965.shtml，最后访问日期：2010年8月27日。
③ 周斌：《特大跨境电信诈骗被摧毁：抓获犯罪嫌疑人148名》，载搜狐网，http://it.sohu.com/20100622/n272974619.shtml，最后访问日期：2010年8月27日。
④ 叶氢、罗宁妮：《中国区际刑事司法互助制度构想》，载两岸警务合作网，http://www.lajwhz.com/Web/News_TypeNews.asp?ID=740&DigitalTotem=1，最后访问日期：2010年8月27日。
⑤ 陈光中主编：《刑事诉讼法》（第二版），北京大学出版社2005年9月版，第442页。
⑥ 方泉：《澳门与内地移交逃犯的法律问题》，载《中国刑事法杂志》2009年第7期。
摘要：近几年电信诈骗案件日趋严重，引发了许多的法律问题。在处理跨区域的犯罪案件中，由于刑事司法互助机制的局限性以及各方法律基础的不同，在刑事司法的具体适用中往往会有所制约。就现有的两岸刑事司法互助协议而言，可以从机制内与机制外进行完善。机制内可以从遣返方式、警务合作、移交原则的平衡三方面加强合作。在机制外，可以通过司法协助的内容、协议效力的强化、互助协调工作等方面作为下一步努力的目标。
关键词：两岸；跨区域犯罪；刑事司法互助；机制完善
随着经济发展速度的加快，区域间的经濟合作和往来也大大加强，但同时跨国、跨区域的犯罪活动也逐渐增多。就我国而言，大陆地区、港、澳、台四地的跨区域犯罪时有发生，严重的例如毒品犯罪、贩卖枪支、走私案件等，这几年电信诈骗案件也日趋严重，引发了许多的法律问题。刑事司法工作的基本任务是打击犯罪，因此，提高打击犯罪的效率一直是我们努力的目标。于是，如何加强区域间的刑事司法合作就成为了关键的问题。
在处理跨区域的犯罪案件中，由于刑事司法互助机制的局限性以及各方法律基础的不同，在刑事司法的具体适用中往往会有所制约。本文就拟以大陆与台湾地区的跨区域电信诈骗案件为切入点，探讨两岸共同打击刑事犯罪机制的现实问题与完善路径。
一、两岸电信诈骗案件的概述
2000年后，电信诈骗成为台湾地区诈骗犯罪的主流，其中以假冒公务机关等诈骗最多。随着台湾地区打击诈骗犯罪的力度不断升级以及两岸刑事司法沟通上的不畅通，这几年来犯罪集团逐渐将诈骗的范围扩大到了大陆地区。2009年以来，中国一些地区电信诈骗案件持续高发。作案者冒充电信局、公安局等单位工作人员，使用任意显号软件、VOIP电话等技术，以受害人电话欠费、被他人盗用身份涉嫌经济犯罪，以没收受害人所有银行存款进行恫吓威胁，骗取受害人汇转资金。仅2008年北京、上海、广东、福建这四个省市因电信诈骗犯罪老百姓被骗走的钱就有6个多亿。
根据目前警方掌握的情况，电信诈骗犯罪主要是由台湾的一些不法分子最早是跑到大陆沿海设立窝点、发展一些同伙，传授犯罪伎俩的。而为了规避刑事的打击，犯罪分子往往采用在台湾地区设置电信诈骗的信号发射仪器，在大陆地区发展收款的下线，这样一种跨区域的犯罪模式看似简单，但由于两岸司法机构交流与合作机制的不畅通，打击力度不尽如人意，因此这几年两岸电信诈骗犯罪愈演愈烈。
随着电信诈骗犯罪的范围扩大化、手段多样化、情节严重化趋势明显，涉案金额与人员不断增多，我国公安部门对此也加强了打击力度。2010年公安部刑侦局挂牌督办的第一号大案就是关于打击电信诈骗犯罪的案件，浙江省公安厅也将此系列电信诈骗案件列为“10-1-1”专案。大陆警方通过与台湾警方的通力合作，在侦办两岸跨区域的电信诈骗案件上取得了不俗的成果。2009年11月，西安、北京警方联手破获一起横跨海峡两岸的特大电信诈骗案。这个诈骗团伙利用网络电话实施远程诈骗，落网的团伙成员中有二十人为台湾人。②在2010年6月21日，经数月缜密侦查后，公安部指挥调度大陆17个省市区公安机关与台湾警方采取同步行动，成功摧毁一个特大跨境电信诈骗犯罪网络群，抓获犯罪嫌疑人148名，捣毁诈骗窝点及地下洗钱场所57处。③
虽然两岸警方在打击跨区域的电信诈骗中取得了一定的成果，但是也难以掩饰由于司法互助机制的欠缺导致的双方在警务交流、司法协助等问题上的尴尬与困境。涉案人员如何移交，调查取证如何展开，审判程序上证人证据如何保障，已判刑人员如何处理等等一系列的问题都遇到了适用上的障碍。下文中，笔者就从两岸刑事司法互助机制的沿革展开，以打击类似电信诈骗这种跨区域犯罪为视角，从机制内与机制外两个层面探讨司法互助完善的路径。
二、 两岸刑事司法互助机制的沿革
（一） “金门协议”
1979年元旦，全国人大常委会发表了《告台湾同胞书》，实现了两岸30年来的真正和平。1980年后，海峡两岸民间交往的坚冰逐步被打破，从台湾到祖国内地定居、探亲访友、采访观光及经商投资的人员不断增加，通航、通邮、通商的限制逐渐放松，两岸交流日益频繁。而与此同时，在交流过程中也发生了一些涉刑的情况，但由于两岸一直没有相应的司法互助协议，因此问题迟迟无法得到解决。
“金门协议”是1949年以来，海峡两岸分别授权的民间团体签订的第一个书面协议。在协议签订之前，两岸的民事、刑事往来很不规范，衍生的问题很多，但又没有渠道沟通。在连续发生遣返命案的情况下，两岸红十字会担当起联系的角色。1990年9月，为了合作打击两岸间的违法犯罪活动，中国红十字会总会与台湾红十字组织在金门举行商谈，就解决违反有关规定进入对方地区的居民和刑事嫌疑犯或刑事犯的遣返问题进行协商。海峡两岸红十字组织代表韩长林、陈长文等在金门就双方参与见证其主管部门执行海上遣返事宜举行工作商谈，经充分交换意见后达成协议，这一协议后来被称为“金门协议”。
“金门协议”实质上涉及到了刑事司法互助中刑事嫌疑犯和刑事犯遣返的内容，其中第二条、第三条、第四条分别是关于遣返对象、遣返交接地点、遣返程序的规定。根据协议，刑事嫌疑犯或刑事犯属于可被遣返的对象范围，遣返的路线双方商定为马尾—马祖(马祖—马尾)。但依被遣返人员的原居地分布情况及气候、海象等因素，双方得协议另择厦门—金门(金门—厦门)。在遣返的方式上，遣返交接双方均用红十字专用船，并用民用船只在约定地点引导。遣返船、引导船均悬挂白底红十字旗。但是协议对于遣返的原则上语焉不详，对于限制追诉等司法互助原则均并未说明。
在协议签订之后，依照“金门协议”的规定，本着“人道、安全、便利”的原则，祖国大陆红十字会与台湾红十字组织一直保持着联系，实施海峡两岸私渡人员和刑事嫌疑犯或刑事犯的海上双向遣返作业。 “金门协议”虽然内容较为笼统，涉及的互助范围较为狭窄，仅限于遣返方面，但是其进步意义是不容忽视的，实现了两岸在刑事司法互助领域从无到有的跨越式的发展。
（二）《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》
随着两岸跨区域犯罪的增多，以及打击犯罪的现实需要，“金门协议”的内容已经无法满足司法实践的要求。尤其是当受害人为台湾居民时，大陆警方难以向受害人调查取证，大陆法律也难以追究台湾犯罪嫌疑人的刑事责任；而犯罪集团窝点在台湾，受害人为大陆居民时，警方只能抓到负责细节的下线人员，台湾籍犯罪嫌疑人往往无法缉拿归案，赃款难以追回。为保障海峡两岸人民权益，维护两岸交流秩序，财团法人海峡交流基金会与海峡两岸关系协会就两岸共同打击犯罪及司法互助与联系事宜，两岸有关部门作出了积极的努力。在2009年4月26日，第三次江陈会谈针对两岸共同打击犯罪及司法互助方面达成了协议，即《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》。台湾方面将此协议称为“两岸打击犯罪合作交流迈向新世纪之里程碑”。
《协议》专门设置了第二章为“共同打击犯罪”，从全文来看主要有六大块内容：刑事合作范围、协助侦查、刑事犯的接返、文书送达、调查取证与罪证移交。
《协议》第四条明确了双方共同打击的犯罪类型，包括涉及杀人、抢劫、绑架、走私、抢劫、毒品、人口贩卖、组织偷渡及跨境有组织犯罪等重大犯罪；侵占、背信、诈骗、洗钱、伪造或变造货币及有价证券等经济犯罪；贪污、贿赂、渎职等犯罪；劫持航空器、船舶及涉恐怖活动等犯罪；其他刑事犯罪。另外协议规定了“个案协助”的情况，即如果一方认为涉嫌犯罪，而另一方认为未涉嫌犯罪但有重大社会危害的，得经双方同意个案协助。
《协议》第五条规定，双方同意交换犯罪信息，协助缉捕，遣返刑事犯与刑事嫌疑犯，并于必要时合作协查、侦办。《协议》第六条是对“金门协议”的完善，在原有的基礎上，增加了海运或空运的遣返直航方式。并且规定了“非经受请方同意，请求方不得对遣返对象追诉遣返请求以外的行为”，“限制追诉”原则的添加对于遣返工作能起到很好的规范效果。此外，第三章关于送达文书、调查取证、罪赃移交的规定，在司法互助领域都是前所未有的突破，对于两岸的司法合作都有着极强的积极意义。
三、机制以内的考察与思考
（一）两岸刑事司法互助机制的现状
自1990年两岸签署“金门协议”以来，大陆方面已遣返包括经济犯在内的刑事犯及刑事嫌疑犯共381人。其中，2008年迄今共遣返了84人。虽然“金门协议”之下，实现了两岸司法互助的从无到有，也取得了一定的成果，但是“金门协议”的局限性也是显而易见的，仅仅规定了“人员遣返”这么一块内容，在当前两岸司法交流的要求日益迫切的状况下显得捉襟见肘。
《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》的签订是非常必要也是非常重要的。单就法律性质而言，《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》是由财团法人海峡交流基金会和海峡两岸关系协会这么两个民间组织所签订的，协议本身也仅具有民间性质，对两岸公权力机构并没有当然之约束力。但是，由于两会在签订协议时均有各自公权力机构的授权，且协议内容会被各自公权力机构以各自的法律程序予以确认。这一协议标志着海峡两岸刑事合作进入了一个新的时代，其意义非同凡响，是自1990年两岸红十字会签订“金门协议”之后又一个具有里程碑意义的协议，为今后两岸携手惩治与预防犯罪，共同打击跨境犯罪问题提供了一个良好的合作基础。
两岸司法协议自2009年6月25日生效至2010年2月底止，双方已进行互助业务5000余件，其中大陆已遣返台湾通缉犯18人，合作侦破诈欺、毒品、掳人勒赎共15案，逮捕犯罪嫌疑人368人。在两岸共同防治电信诈欺犯罪方面，自协议生效至2009年11月10日短短5个月不到的时间内，两岸合作侦破４案，缉获台湾犯罪嫌疑人76人，大陆犯罪嫌疑人十余人，受害民众逾百人。在遣返重大罪犯方面，大陆方面先后于4月30日、6月5日，遣返台湾方面重大枪击要犯黄某某与杀人案嫌犯许某某，对于两岸共同打击犯罪具有积极正面的功效。在司法互助的其他方面，截止到2009年10月31日，两岸双方相互提出包含协缉通缉犯、情资交换、文书送达等请求案件，累计达4199件；双方治安机关已建立制度化的处理机制，并逐步展现成效。
（二）两岸刑事司法互助现有机制下的思考
两岸刑事司法互助领域相对于民事领域，在法律规定上以及实际操作中都有所不足，当然这也是由刑事的特殊性所影响的。但是在现有的互助机制下，事实上两岸的司法机关并未完全发掘出足够的沟通、交流深度，笔者认为在机制内是可以进行一定的完善与发展的，主要有以下三个方面。
1、关于遣返方式。“金门协议”规定了，遣返的路线为马尾—马祖(马祖—马尾)。但依被遣返人员的原居地分布情况及气候、海象等因素，双方得协议另择厦门—金门(金门—厦门)。但是这种遣返方式实质上是具有很强的局限性，如果被遣返人员是被羁押在其他地区，那么就会有许多移送上的障碍。另外，遣返的运输方式限制为船运也具有很大的不稳定性与不便捷性。台刑事局在2010年4月15日将枪支毒品通缉犯吴华龙由大陆押解回台，采用的是“台北-南京”直航遣返模式，解送板桥地检署归案。可见在《海峡两岸共同打击犯罪和司法互助协议》生效之后，两岸合作遣返作业有进一步的突破。由过去遣返模式都是透过厦门，发展为可由上海、广州采直航遣返，在“吴华龙案”首度由南京直航将人犯押解回台，开创新的模式，不仅象征两岸治安机关良好默契，也向罪犯宣示，警方不会因为跨境问题让侦办受到限制。对于这种不断开创新遣返模式的行为，是应当值得肯定的，逐步地可以将可遣返的地区扩大到所有可与台湾直航的地区。
2、关于加强警务合作。跨境犯罪的实施过程一般要跨越两个以上不同的法域,其目的就是在于逃避刑事打击。从大陆地区与港澳的警务合作经验来看，三地警方一直利用各种渠道,全面收集与跨境犯罪有关的罪案、人员情报,掌握其组织情况及活动规律,通过三地间的情报交流,制定宏观的策略性的长期遏制打击对策和针对具体目标的专项打击对策,改变被动应付的局面,逐步建立主动遏制打击模式。广东省公安机关与香港、澳门警方就共同开展打击跨境犯罪的问题共进行了16次会晤,三方“反黑”、“商业罪案”、“毒品调查”等部门业务主管建立了直接的热线电话联系,遇有紧急情况,可采取紧急约见方式通报情况,并根据需要采取联合行动。可见,三地间的日常联系非常密切,在一定程度上打击了跨境犯罪组织的嚣张气焰。④这些对于我们发展两岸的刑事司法互助是有着很强的指导意义。笔者认为在现有条件下大陆与台湾的合作关系达到大陆与港澳地区的合作程度是有一定的困难的，但随着电信诈骗等跨区域犯罪的增多，从警务联系与合作的角度出发，可以考虑在两岸分别设立“警务联络处”，互派“警务联络官”。这样可以更快、更有效地交流刑事侦办信息，在有利的情况下共同组织联合打击活动。 3、关于移交原则的平衡。对于区际间移交刑事犯的问题，在《协议》中规定，“双方同意依循人道、安全、迅速、便利原则”，移交原则方面比较笼统，并没有说明具体的拒绝移交事由。现状来看，两岸相互移交的刑事犯主要包括毒品犯罪、劫持航空器犯罪、杀人犯罪、枪击犯罪及电信诈骗犯罪。笔者认为，虽然大陆与台湾地区并不是通常的国际关系，是一种特殊的区际关系，但是在移交原则上还是应当遵循基本的移交原則。通用的移交原则包括非双重犯罪不移交原则、政治犯不移交、本地居民不移交原则以及死刑犯不移交原则等。⑤两岸刑事司法互助领域在遇到这些遣返请求时，可以适用通常的移交原则。对于政治犯不移交原则原本争议较大,但只要把握了“一国”,即两地的移交是在同一主权国家内不同法域之间的刑事司法协助,那么,关于这一原则的争议就显得毫无意义,因为在同一主权国家范围内,政治犯不移交的原则,甚至“政治犯”一词,并无其独立存在的宪政基础和法律意义。⑥
四、机制以外的展望
刑事司法互助的目的在于提高打击犯罪的效率，两岸签署这些互助协议的根本目的也是通过设立一种平台，来加强对犯罪的打击和提高刑事司法的效率。去年签署的《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》的积极意义是不容置疑的，但是笔者认为随着两岸经济、文化、政治交往的不断发展与加强，在刑事司法互助领域仍有着长足的发展完善空间。
该《协议》与美台签署的《驻美国台北经济文化代表处与美国在台协会间之刑事司法互助协定》（下面简称为《美台协定》）相比较，我们可以看到许多不足，另外却也为我们提供了一些完善的经验。主要表现为以下两点：1、刑事司法协助的范围方面。《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》规定了必须是“双方均认为涉嫌犯罪的行为”，而《美台协定》则规定“在请求方所属领土内受调查、追诉或进行司法程序之行为，不论依受请求方所属领土内之法律规定是否构成犯罪，除本协定另有规定外，都应提供协助”。相比较而言，两岸的协议在协助范围上局限的较多。2、协助内容方面。《美台协定》规定了八项协助内同，非常详实，而《协议》却较为薄弱。详见下表：
综上所述，两岸在刑事司法互助领域的基础是比较浅薄的，还有很长的路要走，而通过比较也为我们如何进行完善提供了一些思路。
笔者认为主要可以从以下几个方面对两岸的刑事司法互助机制进行完善：
1、 司法协助内容方面。现有的协议在司法互助方面内容是比较单薄的，可以考虑在下一步的洽谈交流中增加一些具体化的协助内容。例如关于如何保障证人异地作证，如何进行罪赃查没，在协助的犯罪类型方面也可以在原有的基础上进行扩充。这样在两岸刑事司法协助方面才能不会处处受制，真正加强共同打击犯罪的效率。
2、 《协议》的法律效力强化方面。现有的《协议》民间味道较重，学者汤维建认为两岸立法机关及其他权力机构应当采取积极的立法及司法解释步骤，及时地、全面地因应《协议》要求，形成有法律效力的规范性文件；或者通过立法概括地承认协议的效力。笔者是赞同这种思路的。
3、 司法互助的协调方面。大陆和台湾可以考虑建立“两岸司法互助协调中心”，推动两岸的律师事务所等经授权的中介机构在允许的范围内代行司法互助工作，这样也可以大大提高司法效率。
4、 其他方面。两岸关系因为有其特殊性，所以在增加一些刑事司法互助的完善措施时，从稳定性考虑，可以考虑先选择大陆一些与台湾刑事、民商领域交流往来比较密切的省份，如福建、浙江、上海、江苏等作为试点，待条件成熟完善后再全面实施。
参考文献：
[1]陈光中主编.刑事诉讼法（第二版）[M].北京大学出版社2005年9月版
[2]黄进.区际司法协助的理论与实务[M].武汉大学出版社1994年版
[3]方泉.澳门与内地移交逃犯的法律问题[J].中国刑事法杂志,2009年第7期
[4]王朝宇：《横跨海峡两岸电信诈骗案告破 21名嫌犯落网》，载中国经济网
[5]http://big5.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200912/05/t20091205_20562965.shtml
[6]周斌：《特大跨境电信诈骗被摧毁：抓获犯罪嫌疑人148名》，载搜狐网，http://it.sohu.com/20100622/n272974619.shtml
[7]叶氢、罗宁妮：《中国区际刑事司法互助制度构想》，载两岸警务合作网[8]http://www.lajwhz.com/Web/News_TypeNews.asp?ID=740&DigitalTotem=1
注释：
② 王朝宇：《横跨海峡两岸电信诈骗案告破21名嫌犯落网》，载中国经济网，http://big5.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200912/05/t20091205_20562965.shtml，最后访问日期：2010年8月27日。
③ 周斌：《特大跨境电信诈骗被摧毁：抓获犯罪嫌疑人148名》，载搜狐网，http://it.sohu.com/20100622/n272974619.shtml，最后访问日期：2010年8月27日。
④ 叶氢、罗宁妮：《中国区际刑事司法互助制度构想》，载两岸警务合作网，http://www.lajwhz.com/Web/News_TypeNews.asp?ID=740&DigitalTotem=1，最后访问日期：2010年8月27日。
⑤ 陈光中主编：《刑事诉讼法》（第二版），北京大学出版社2005年9月版，第442页。
⑥ 方泉：《澳门与内地移交逃犯的法律问题》，载《中国刑事法杂志》2009年第7期。