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〔摘要〕政府购买公共服务是社会管理创新语境下的一种新型的政府提供公共服务方式，其主要实现方式是“多元竞争，财政负担，合同委托，绩效评估，结项兑现”。政府购买公共服务应包含在政府采购的范围之中，是社会管理创新与服务行政理念的有效结合。通过理论梳理和实践总结，我国在政府购买公共服务的制度发展和完善已进入关键时期，明确范围、完善机制、立法建制等各项举措都在逐步落实。总结全国各地方政府购买公共服务的实践经验，规范实务操作流程，无疑有利于推动和引导辽宁乃至全国各地政府购买公共服务制度与实践的规范运作。
〔关键词〕政府购买；公共服务；多元购买；组织生产服务
中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：10084096（2015）01005507
一、政府购买公共服务的背景及相关立法
从全国范围内的政府购买公共服务实践可以看出，政府购买公共服务在我国已经成为一种发展趋势。2012年政府在购买公共服务中持续的经济投入、项目数量的不断扩容、以及参与购买的社会组织数量都有了历史性突破。据调查，上海、南京、无锡、广州、深圳、中山、佛山等省市相继扩大了政府购买公共服务的规模和范围，并且制定了相关的政府性文件，规范政府购买公共服务活动[1]。这些先行城市的有益探索，为建立和丰富政府购买公共服务模式提供了有益借鉴。各主要地方政府透过购买公共服务的便利，充分利用社会力量，不仅减轻了财政负担，而且通过财政资金引导使更多的民间资本参与公共事业建设，提高了政府公共服务的质量和效率。
从现有资料来看，辽宁省政府购买公共服务的早期实践可追溯至2009年铁岭“试水医改新模式”[2]，政府以社区内专业的医疗机构为购买对象，通过其突出的专业能力向社区提供公共医疗服务，此外，政府出资为每个符合条件的医疗中心均配备价值30万元的各项医疗设备，这些医疗中心从而华丽地转身成为能够为确定范围内居民提供医疗服务的公共医疗中心，使得看病难的问题在一定程度上有所缓解。从购买公共服务的具体运作以及落实情况来讲，如果作为购买对象的社会机构按照约定为居民提供了高效、优质、便利的公共卫生服务，那么，政府必须同样按照协议履约，从而一方面实现了公共服务效能大大提升，服务质量不断提高，促成居民、政府和社会机构三方受益；另一方面也有利于服务理念的进一步深化，推动行政法治的现代转向。2014年辽宁鞍山市政府民政部门在综合考量辖区公共服务需求及落实可能性条件的前提下，向全市各类社会组织和相关部门下发了《关于公布第一批取得承接政府购买服务主体资格社会组织目录的通知》，经甄选，57家社会组织顺利成为当地首批取得承接政府购买公共服务的主体[3]。而且，鞍山市政府根据相关法规和政策的规定有序成立了相应的社会组织评估委员会以及用以提供救济的复核委员会，并且面向全社会公开征集建立起了科学的社会组织评估专家库，初步形成了专门承接政府购买服务的社会组织评估体系和制度机制。
现阶段政府购买公共服务的立法工作既有成绩又存在不足。在成绩方面，部分经济发达城市自己制定政府规章来规制本地区政府的购买公共服务行为，如广东颁布政府规章，明晰政府购买公共服务的范围、内容及操作规范。在看到成绩的同时我们也发现了政府购买公共服务立法中的不足：一是政府购买公共服务在国家层面的立法尚处于空白阶段，没有法律性文件规范政府购买公共服务行为，2003年的《政府采购法》和2010年的《政府采购法实施条例（征求意见稿）》中都没有政府购买公共服务的明确规定。二是各地方政府的立法水平参差不齐，没有一个统一的标准。三是现行指导政府购买公共服务活动的文件中，软法居多，宣传、指导和倡议红头文件居多，实质性的操作规范较少。四是国家财政、税务、工商等部门对政府购买公共服务活动没有一个明确的指导意见，没有配套的政策，让购买公共服务活动无所适从。
二、政府购买公共服务应遵循的原则
本文认为在辽宁省政府购买公共服务立法中，应当确立或遵循的政府购买公共服务的原则包括透明原则、多元购买机制原则和绩效评估原则。
1透明原则
“阳光是最好的防腐剂”，将政府行为置于人民群众的监督之下，这是保证廉政和效率的根本途径之一。政府购买公共服务中的透明原则，是指政府购买公共服务的法律、政策、程序和采购活动对社会公开，所有相关信息都必须公诸于众。在政府购买公共服务中贯彻这一原则使政府购买体制透明化，将有助于消除暗箱购买带来的营私舞弊和贪污腐败等丑恶现象，增强社会公众对政府购买过程的信任感。
借鉴APEC《关于政府采购的非约束性原则》、我国《政府采购法》的相关规定，政府购买公共服务的透明原则可以从三个方面予以界定：一是内容要透明，公开政府购买的法律、法规、行政规章和政策，公开政府购买服务项目及内容目录，公开服务提供者的资格预审信息，公开评标机制，公开竞标，公开中标结果。二是标准要透明，即要合法、及时、真实、有效等。三是程序要透明。
2多元购买机制原则
购买公共服务是以达到优化公共服务、增强社会自治功能和促进公益事业的发展为目的，须以多元购买机制为原则。从域外经验来看，政府购买公共服务采用多元购买机制主要包括两方面内容：一是购买的形式多样，根据不同的地域、服务内容因地制宜的采用不同的购买形式，如合同出租、公私合作、直接资助、项目申请等。二是购买的主体多样，即使购买公共服务充分的市场化，购买主体和服务提供者双向多样化选择，促进市场竞争以此满足各方的需求。
3绩效评估原则
绩效评估原则具有两层含义：一是指政府购买公共服务要注重经济效益和社会效益，如果政府通过购买社会组织的公共服务，既没有实现经济上的集约，也没有较大幅的提高服务质量，那就没有必要本末倒置为了表面形式而去向社会组织购买公共服务。二是指针对政府购买的公共服务要有一个评估机制，具体包括对主体的资质进行评估、对购买过程的评估以及对提供公共服务质量的评估等，以便科学地得出购买公共服务的效果。绩效评估原则的主要目的就是防止地方政府为了追求形式上的政府购买公共服务，“面子”上体现中央“将公共服务外包给社会组织”的精神，“里子”还是政府计划管理，没有节省财政开支，也没有提高公共服务质量。 三、政府购买公共服务的主体和范围
1政府购买公共服务的主体界定
政府购买公共服务的主体是基于法律关系产生的，在传统的二元主体框架下，政府因为公民提供公共服务的职责，形成公共服务层面的供需关系，与此对应的主体就是政府作为提供者、公民作为使用者，在供需关系中履行各自的权利和义务，政府既充当提供者又充当生产者，权责不明导致公共服务质量不高。而政府向社会组织购买公共服务是将公共服务的提供者和生产者分离，生成了两重关系和三元主体，即公共服务供需关系、政府和社会组织的购买关系，主体则是公共服务购买者、生产者和使用者。笔者认为，辽宁现行体制下的公共服务提供，不能绝对化地单一采用二元主体框架，三元主体框架就适合所有的公共服务，将二元主体架构和三元主体架构混合使用更适合辽宁现阶段的发展。
图1二元主体框架和三元主体框架的比较
（1）公共服务的购买者。首先需要指出和明确的是，政府在购买公共服务活动中应该作为购买主体，但在各具特色的购买实践中购买主体并不完全限于政府。从政府的角度而言，购买即各级党政机关、事业单位和社会团体为更好履行社会管理与公共服务的国家职能、更好地服务与保障民生，从而使用专门性财政资金面向符合条件的社会组织、企事业单位收购专门服务，并按严格的法定程序进行监督管理的行为。但在我国，承担社会管理与公共服务职能的购买者，除上述列举的各主体以外，党委下属的政法部门、综合治理部门，工会、共青团、妇联等团体组织，以及其他承担行政管理职能的事业单位，一并被列入行政编制并归属于国家财政预算管理范畴，事实上承担着大量具体的社会管理与服务工作，因而在政府购买公共服务的过程中充当着不可或缺的角色[4]。笔者认为，政府购买公共服务的主体界定应该衡量三个标准：一要衡量是否是党政机关、事业单位或社会团体，这里也就排除了企业和个人的购买行为。二要衡量是否依法具备公共服务职能或提供公共服务的职责。三要购买人使用的资金为财政性资金，这里的财政性资金既包括预算内资金，也包括预算外资金。只有符合上述三个条件的情况下才能作为一个适格的购买人从事政府购买公共服务。
（2）公共服务的生产者。也就是明晰政府购买公共服务的生产者是谁的问题。公共服务生产者的范围十分宽泛，包括营利组织、非营利组织和事业单位等。从国外政府购买公共服务的实践来看，社会组织因其具有自愿性强、积极性高、有奉献精神以及贴近公民生活的特点，故成为政府购买服务中最主要的公共服务生产者。本文中所指的社会组织从其狭义的含义来理解，借用美国对“社会组织”一词的界定，指除政府组织和以营利为目的的企业组织之外的，由公民自发组成，秉承组织的核心理念和内部章程开展社会活动的社会群体。
除了非营利性组织以外，最为适合的公共服务生产者惟有事业单位，就性质而论，事业单位是国家出于公益目的、使用国有资产举办的、从事教科文卫等社会活动的公共服务组织，同时也是具有中国特色的社会服务载体。
（3）公共服务的消费者。政府购买公共服务是与公益和现代行政相关联的，目的是为了更好履行新社会生态下社会管理与公共服务职能以及更好满足服务对象基本的、均等的社会生活需求，其中，主导服务的是政府，享受服务的是政府服务的对象即作为公民的居民，而不是政府机关本身。当前购买实践中，购买的公共服务主要面向在经济功能、社会功能供给上处于相对弱势的儿童、青少年、老年人、残疾人、妇女、灾民、移民、流动人口及相关弱势群体，构成了一道重要的民生保障线。公共服务的受益人是一个动态的概念，具有地域性、时效性、专项性，由于公共服务项目的不同而导致收益群体的不同。
2政府购买公共服务的范围厘定
政府购买公共服务范围是政府可以购买哪些公共服务，一般以“目录”、“指导”或“通知”的形式公布政府购买公共服务的范围。如北京市民政局2012年下发《公益金购买社会组织公益服务项目通知》（京民社发[2012]179号）中对购买范围规定了五个方面，分别是扶老助老、扶残助残、赈灾济困、扶贫救孤和社区公益服务[5]。笔者在总结国内外理论和实践经验的基础上，归纳了12个政府购买公共服务的范围：第一，养老服务。养老服务是政府购买开展较早的领域，也是实践领域较广、民办服务机构有一定经验基础的领域，如北京、南京、深圳和上海都有成功的政府购买养老服务的经验[6]。第二，残疾人服务。民办残疾人服务组织也是一个比较活跃的社会领域，具备较成熟购买服务的基础。与养老服务类似，残疾人服务应从原有的福利工厂模式向政府购买模式发展，如长沙市政府向社会组织购买扶残助残项目。第三，扶贫服务。江西竞争性购买社会组织扶贫服务的试验，为扶贫服务购买创立了良好的可借鉴模式并积累了经验。通过政府购买扶贫服务的模式优化扶贫资金的使用效率，这不但促进社会组织在扶贫服务中的参与性，还能促进社会组织的成长和提高扶贫工作的效率，使扶贫工作能够可持续的发展。第四，教育服务。阳光工程是利用国家财政专项资金以培训券的方式购买的培训服务，其他诸如就业培训、特殊教育培训以及基础教育培训都可以引入购买模式，通过国家财政资金保障和契约化提供服务，逐渐改变过去计划经济条件下政府直接举办的单一方式。第五，公共卫生服务。公共卫生服务的对象包括艾滋病防控、流行病防治、社区康复、戒毒、医疗社会工作、农村医疗服务等等，通过民办医疗机构、社区社会组织提供专业服务和国家财政资金以竞争或定向招标方式可间接实现其医疗卫生方面的社会义务。第六，公共交通服务。地方政府为了使公民的出行更加便捷可以向社会组织购买公共交通服务，如公共汽车、出租车、轻轨、地铁、自行车和水上交通设施等。比如上海世博会期间开展的自行车自助租赁等项目，既缓解了交通压力又低碳环保，这些领域都可以让非营利组织介入，用科学的管理方法和奇思妙想来服务公共事业。第七，城市规划、市容市貌、绿化管养服务。近些年来，城市快速发展，市容市貌和环境绿化等服务跟不上社会的需求。南京和杭州等一些城市，将市容市貌和绿化养护等承包给有资质的社会组织，政府购买绿化养护项目，一方面节省了财政开支缩减了编制，另一方城市的绿化管养更加科学，取得了很好的美化效果。第八，文化和体育服务。包括社区文化体育建设、文化演出的组织筹划、体育比赛的组织筹划、体育场馆的建管和市民娱乐设施的建管等。如上海浦东新区政府委托上海基督教青年会管理综合性的市民社区活动中心“罗山会馆”，这一政府购买项目就取得了很好的效果。第九，就业服务。政府可以向社会组织购买就业促进、职业介绍、职业培训等项目，通过项目的开展减轻社会就业压力，扶持自主创业，更好地管控失业人口的再就业，更好地化解社会矛盾和解决就业问题。政府可以通过服务购买的形式，促进民间非营利组织、社区及营利组织在重大社会问题中的参与。第十，公共安全服务。公共安全类社会服务涵盖比较广，如警务救助、救灾、企业安保、社区安保、环保检测、技术监督检测等专业化服务。深圳某社区因为夜间强抢事件频发，遂向社会组织购买夜间巡逻、站岗和打更等保障社区公共安全的服务，通过社区、社会组织和派出所的不懈努力取得了明显的效果，夜间治安明显好转。第十一，咨询、评估、调研类服务。随着社会咨询、评估、调研等组织的增多以及专业服务能力的增强，政府可以通过购买咨询、评估、调研等项目来解决社会问题，如北京延庆为农民工购买法律咨询和法律援助服务解决了农民工不能有效维权的问题[7]。第十二，其他公共服务。其他公共服务为兜底条款，即符合政府购买公共服务范畴的其他公共服务，如信息公开服务、社会调查、关爱服刑人员子女等。 四、政府购买公共服务的方式和定价原则
1政府购买公共服务的方式
根据政府购买公共服务项目特点的不同，可选择不同的购买方式。根据资料显示，北京市民政局将政府购买服务分为四种方式，即全额购买、非全额购买、资助补贴、项目奖励。除了上述方式之外，在其他地方政府的购买公共服务实践中还有公私合作、政府分阶段采购、定额补助、发放代金券和按绩效付款等方式[8]。基于国内实践和国外经验，笔者认为，辽宁省政府购买公共服务的方式主要有以下五种：
（1）公开招标方式。是指由政府先行确定某项公共服务的各项标准指标，然后通过公开招标的方式，由私营企业或社会组织参与竞争，政府择定较优者与其签订提供公共服务的合同，政府依合同向受托者支付相应报酬并对其活动进行监督和管理，具体的公共服务活动由合同中的受托者负责提供。
（2）公私合作方式。即政府与社会组织在某些公用事业项目的建设或运营中进行合作的一种模式。与合同出租不同的地方在于，在该模式中，政府和社会组织发挥各自的优势来提供公共服务，政府不需要出资购买该项服务，而是以特许或其他形式与社会组织合作，允许社会组织有投资收益权，双方均有享受收益的权利、承担风险的义务。普遍认为，公私合作的方式在电力提供、自来水供应、基础设施建设等需要大量资金投入并具有高公益性特点的公共服务项目方面具有显著的优势。
（3）直接资助方式。是指政府通过实物资助、经费资助和优惠政策扶持等形式对承担公共服务的社会组织给予以一定的资助，其中经费资助是最主要的方式。由于部分社会组织机构规模小，资金紧张，人才不足，发展水平较低，导致服务水平不高，不能满足经济社会发展的要求，故政府对其予以资助来加快社会组织的成长。在香港，资助方式有整笔拨款、非整比拨款和奖券基金三种模式。加拿大以服务项目周期的长短为标准，分为短期项目支持、长期资助或核心资助。
（4）项目申请方式。是由社会组织根据公众需求，主动向政府有关部门提出立项申请，经过评审通过的项目，政府予以资金支持。项目申请需要做好以下三点：一是广泛动员，逐级召开项目征集布署会，信息公开，搭建交流平台，促使社会组织广泛参与服务项目申报工作。二是精细化服务，聘请专家为社会组织讲解项目申报的条件、程序及注意事项。三是严格按照项目指南的要求，把控审批关，严格筛选，严审申报条件。
（5）竞争性谈判方式。即采购人或其代理机构直接邀请三家以上供应商，就采购事宜而进行谈判的方式。其主要流程为成立谈判小组、制定谈判文件、确定邀请参加谈判的供应商名单、谈判、确定结果签订合同。竞争性谈判具有缩短准备期、减少工作量、谈判方式灵活、利于保护民族工业的特点，因此成为政府购买公共服务的方式之一。
2定价原则
政府购买公共服务的定价原则是指政府职能部门对政府购买公共服务项目实行科学的成本核算，其标准为不以盈利为目的、服务提供者微利或损益平衡，购买总价需通过政府年度预算予以控制，可采取全额支付法、差额补贴法、平均成本法、微利法等。北京购买养老服务采用平均成本法核定服务价格，上海和深圳在购买残疾人服务中采取差额补贴方法。笔者认为，将经济学定价原则引进到政府购买公共服务中是十分有益的，经济学中价格的构成主要有以下方法：一是协商价格，是由公共服务合同签订双方以公共服务产品为基础进行协商定价，并签订合同予以确认服务内容和最终价款。对于无市价可参考的非标准服务产品或新型服务，一般采取这种方法定价决策。这种定价原则很适合公共服务中的创新项目，在没有市场统一标准的前提下采用协商定价是比较理想的选择。二是成本加成定价，服务合同双方在合同中规定，服务产品价格以服务完成后的实际成本为基础，再按合同规定的成本利润率进行加成，作为单位价格。这种定价方式比较适合工作量较为散乱的公共服务项目，不便于一次计算成本，并且服务效果主要取决于人的主观感受，加成部分主要取决于服务的质量和使用者的评价，如养老服务、家居服务等。三是成本价固定费用定价，服务合同双方在合同中规定，服务产品价格有实际成本和固定费用两部分构成。固定费用在合同中事先约定。这种定价原则适合宣传和培训服务，在实际成本的基础上加上约定的必要费用，比如差旅、通勤、通讯和办公耗材等。四是奖励定价，即服务合同双方在合同中规定服务产品的预期成本和固定费用，实际成本超过预期成本时，按实际成本定价；实际成本低于预期成本时，其节约额按合同规定的比例额由双方分享。这种定价原则主要是提高服务者积极性，通过奖励机制提高服务者的责任心和服务质量，很适合养老助残类服务。
五、政府购买公共服务的操作程序
政府购买公共服务需建立完善的法制程序，并规范购买流程，包括招标、投标、寻价、委托等多方式的操作流程。广州、上海和北京出台的政府购买公共服务的相关规定中，对购买流程的规定不尽相同，有的将购买流程分为五个步骤，有的分为七个步骤。笔者对上述实践做法总结后认为，政府购买公共服务流程分为八个阶段比较适宜（如图2所示）。
图2政府购买公共服务流程图
1制定购买计划和购买范围
辽宁省政府应当贯彻执行中央相关文件精神，充分了解国家关于政府购买公共服务法律法规规定和立法目的，在此基础上，结合本地区经济发展状况制定短期、中期和长期的公共服务计划，通过专家考核论证后，设立拟购买的公共服务项目。具体执行任务的公共部门根据政府的计划和立项，确定本年度购买公共服务的范围，刊印《政府购买公共服务目录》。公示公共服务的购买范围要有限购买，即涉及社会稳定和核心事件的公共服务不能委托、符合公众需求、适应当地经济发展。
2申报预算和监管资金
国家公共部门将政府购买公共服务的专项资金纳入国家公共财政预算体制，在确定公共服务的购买对象和范围后，依法做出预算并向所属的财政部门进行专项申报。政府各部门应当将购买公共服务的费用纳入部门预算，按部门预算的要求对其实施监管和审计。对于年初预算未作安排的项目，必须通过调整预算进行补充，未列入部门预算的项目不予实施。政府财政部门审查和批准公共部门申报的预算，并核发财政资金到该部门，由部门调度和监管资金使用情况。资金管理部门需保证资助项目的资金实行专用账户的管理和核算，保证专款专用。鼓励并提倡受助单位结合地区的实际情况，筹集和吸引其他资金的投入。 3购买中心发布购买信息
为了保证政府购买公共服务的透明、多元和绩效原则，维护购买中的公平和公正。笔者认为，将可以采用招标形式购买的公共服务项目集中到一个统一的机构购买，借鉴政府采购的模式，建立“辽宁政府购买公共服务中心”，由“中心”统一组织竞买。政府所需购买的公共服务事项，购买价格、具体达到的目标以及对供应方的资质要求等信息全部通过“中心”向全社会公布，发布购买信息。通过政府购买公共服务中心的网站、报纸等途径宣传、公示相关信息。
4设立审查监督机构
政府在进行公共服务购买的同时，职能也发生着转变，从原来的面面俱到亲力亲为，向事前审查、事中监督和事后评估的方向转变。笔者认为，应该在政府购买公共服务中心内设立专项审查监督评估部门。在各部门将公共服务项目报送到“购买中心”的同时，“购买中心”的审查监督部门要针对每个项目委派专人专项监督和管理。在购买信息发布，明确购买公共服务项目的同时，就要设立审查监督评估部门，建立完善的审查监督评估机制。改革以往的事后监督机制，基于现代程序控权的理念，从实施招标、确定供应商开始到完成服务进行绩效评价的购买全过程都要置于监督之下。尤其重要的是，要依法对竞标过程进行监管和审计，防止部分官员利用公权力在招标过程中的变相寻租行为，损害政府公信力。对服务承接方的监督，则有利于督促其按约执行，从而提供高质量的服务。
5资格审查和确定购买方式
通过前期的公告和相关的宣传，有意向合作的社会组织会主动联系“购买中心”，索取更多详细信息。对于进行申报的营利组织和社会组织，首先要对其进行资格审核，查证其资质是否达到有效完成相关服务项目的要求，凡能力达标的社会组织均可以参加竞标以保障其参与权和公平竞争权，无正当理由不得拒绝。政府在资格审查通过以后，根据前文提到的购买方式，选择合适的购买方式。
6订立购买合同
在双方达成合意的基础之上签订合同，合同中要明确双方的权利义务、公共服务期限、资金支付方式、争议解决机制等问题。在合同起草和签订过程中，要关注项目受益人群和专家学者的意见。在合同订立的过程中，要明确资金支付方式，笔者认为，政府购买公共服务的资金支付方式应该采取分阶段支付的方式，可以借鉴《桐乡市福利彩票公益金资助社会组织创办公益性项目实施办法（试行）》中的做法，即资助协议签署后，拨付资助总额的70%；项目完成后，受助组织向市民政局提交项目总结报告和资金使用报告，通过检查评估后，拨付其余的30%。
7建立绩效评估机制
近年来，随着政府购买公共服务项目日益增多，各地方政府也开始重视绩效评估机制，为规范承接政府购买服务项目的社会组织评估工作，完善评估工作机制。科学的评估机制既可以测度所提供公共服务的质量和效果，也可以形成有效的监管防线，避免公权力徇私枉法与营私舞弊。在总结实践经验的基础上构建专业的评估机制，应当从如下方面着手：一是制定具备可操作性的评估标准，根据公共服务的不同类型特点设计不同的评估标准，评估标准应当分类分级。二是吸纳专家学者参与评估，提高评估的专业化水平。三是推进社会参与，建立公众参与评价的平台，使之制度化。四是评估要以客观事实为依据，注重日常定期考核与结果考核相结合。
8信息公开
随着信息公开机制的深化，人民群众需要了解政府购买公共服务的全过程，政府信息公开为了解政府购买公共服务信息提供了渠道。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的有关规定，“购买中心”要及时、全面、主动公开政府购买公共服务的相关信息，在指定的媒体或网络平台上公示政府购买公共服务的信息，有涉及商业秘密的信息除外。如供应方的资质证明、招投标情况、财政资金使用情况、项目完成效果、绩效评估结果等都需要公开，并建立完善的档案管理制度，以便日后的查询和责任落实工作。
评估监督下拨资金上报预算签订合同监督监督评估发布购买信息设审查监督机构资格审查和确定购买方式公民供应商建立绩效评估机制公共服务信息公开社会组织参加竞标定购买范围组织生产服务公共服务职能部门购买中心财政部门制定计划和购买范围。
参考文献：
[1]理查德·A波斯纳法律的经济分析（上册）[M]蒋北康译，北京：中国大百科全书出版社，1997
〔关键词〕政府购买；公共服务；多元购买；组织生产服务
中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：10084096（2015）01005507
一、政府购买公共服务的背景及相关立法
从全国范围内的政府购买公共服务实践可以看出，政府购买公共服务在我国已经成为一种发展趋势。2012年政府在购买公共服务中持续的经济投入、项目数量的不断扩容、以及参与购买的社会组织数量都有了历史性突破。据调查，上海、南京、无锡、广州、深圳、中山、佛山等省市相继扩大了政府购买公共服务的规模和范围，并且制定了相关的政府性文件，规范政府购买公共服务活动[1]。这些先行城市的有益探索，为建立和丰富政府购买公共服务模式提供了有益借鉴。各主要地方政府透过购买公共服务的便利，充分利用社会力量，不仅减轻了财政负担，而且通过财政资金引导使更多的民间资本参与公共事业建设，提高了政府公共服务的质量和效率。
从现有资料来看，辽宁省政府购买公共服务的早期实践可追溯至2009年铁岭“试水医改新模式”[2]，政府以社区内专业的医疗机构为购买对象，通过其突出的专业能力向社区提供公共医疗服务，此外，政府出资为每个符合条件的医疗中心均配备价值30万元的各项医疗设备，这些医疗中心从而华丽地转身成为能够为确定范围内居民提供医疗服务的公共医疗中心，使得看病难的问题在一定程度上有所缓解。从购买公共服务的具体运作以及落实情况来讲，如果作为购买对象的社会机构按照约定为居民提供了高效、优质、便利的公共卫生服务，那么，政府必须同样按照协议履约，从而一方面实现了公共服务效能大大提升，服务质量不断提高，促成居民、政府和社会机构三方受益；另一方面也有利于服务理念的进一步深化，推动行政法治的现代转向。2014年辽宁鞍山市政府民政部门在综合考量辖区公共服务需求及落实可能性条件的前提下，向全市各类社会组织和相关部门下发了《关于公布第一批取得承接政府购买服务主体资格社会组织目录的通知》，经甄选，57家社会组织顺利成为当地首批取得承接政府购买公共服务的主体[3]。而且，鞍山市政府根据相关法规和政策的规定有序成立了相应的社会组织评估委员会以及用以提供救济的复核委员会，并且面向全社会公开征集建立起了科学的社会组织评估专家库，初步形成了专门承接政府购买服务的社会组织评估体系和制度机制。
现阶段政府购买公共服务的立法工作既有成绩又存在不足。在成绩方面，部分经济发达城市自己制定政府规章来规制本地区政府的购买公共服务行为，如广东颁布政府规章，明晰政府购买公共服务的范围、内容及操作规范。在看到成绩的同时我们也发现了政府购买公共服务立法中的不足：一是政府购买公共服务在国家层面的立法尚处于空白阶段，没有法律性文件规范政府购买公共服务行为，2003年的《政府采购法》和2010年的《政府采购法实施条例（征求意见稿）》中都没有政府购买公共服务的明确规定。二是各地方政府的立法水平参差不齐，没有一个统一的标准。三是现行指导政府购买公共服务活动的文件中，软法居多，宣传、指导和倡议红头文件居多，实质性的操作规范较少。四是国家财政、税务、工商等部门对政府购买公共服务活动没有一个明确的指导意见，没有配套的政策，让购买公共服务活动无所适从。
二、政府购买公共服务应遵循的原则
本文认为在辽宁省政府购买公共服务立法中，应当确立或遵循的政府购买公共服务的原则包括透明原则、多元购买机制原则和绩效评估原则。
1透明原则
“阳光是最好的防腐剂”，将政府行为置于人民群众的监督之下，这是保证廉政和效率的根本途径之一。政府购买公共服务中的透明原则，是指政府购买公共服务的法律、政策、程序和采购活动对社会公开，所有相关信息都必须公诸于众。在政府购买公共服务中贯彻这一原则使政府购买体制透明化，将有助于消除暗箱购买带来的营私舞弊和贪污腐败等丑恶现象，增强社会公众对政府购买过程的信任感。
借鉴APEC《关于政府采购的非约束性原则》、我国《政府采购法》的相关规定，政府购买公共服务的透明原则可以从三个方面予以界定：一是内容要透明，公开政府购买的法律、法规、行政规章和政策，公开政府购买服务项目及内容目录，公开服务提供者的资格预审信息，公开评标机制，公开竞标，公开中标结果。二是标准要透明，即要合法、及时、真实、有效等。三是程序要透明。
2多元购买机制原则
购买公共服务是以达到优化公共服务、增强社会自治功能和促进公益事业的发展为目的，须以多元购买机制为原则。从域外经验来看，政府购买公共服务采用多元购买机制主要包括两方面内容：一是购买的形式多样，根据不同的地域、服务内容因地制宜的采用不同的购买形式，如合同出租、公私合作、直接资助、项目申请等。二是购买的主体多样，即使购买公共服务充分的市场化，购买主体和服务提供者双向多样化选择，促进市场竞争以此满足各方的需求。
3绩效评估原则
绩效评估原则具有两层含义：一是指政府购买公共服务要注重经济效益和社会效益，如果政府通过购买社会组织的公共服务，既没有实现经济上的集约，也没有较大幅的提高服务质量，那就没有必要本末倒置为了表面形式而去向社会组织购买公共服务。二是指针对政府购买的公共服务要有一个评估机制，具体包括对主体的资质进行评估、对购买过程的评估以及对提供公共服务质量的评估等，以便科学地得出购买公共服务的效果。绩效评估原则的主要目的就是防止地方政府为了追求形式上的政府购买公共服务，“面子”上体现中央“将公共服务外包给社会组织”的精神，“里子”还是政府计划管理，没有节省财政开支，也没有提高公共服务质量。 三、政府购买公共服务的主体和范围
1政府购买公共服务的主体界定
政府购买公共服务的主体是基于法律关系产生的，在传统的二元主体框架下，政府因为公民提供公共服务的职责，形成公共服务层面的供需关系，与此对应的主体就是政府作为提供者、公民作为使用者，在供需关系中履行各自的权利和义务，政府既充当提供者又充当生产者，权责不明导致公共服务质量不高。而政府向社会组织购买公共服务是将公共服务的提供者和生产者分离，生成了两重关系和三元主体，即公共服务供需关系、政府和社会组织的购买关系，主体则是公共服务购买者、生产者和使用者。笔者认为，辽宁现行体制下的公共服务提供，不能绝对化地单一采用二元主体框架，三元主体框架就适合所有的公共服务，将二元主体架构和三元主体架构混合使用更适合辽宁现阶段的发展。
图1二元主体框架和三元主体框架的比较
（1）公共服务的购买者。首先需要指出和明确的是，政府在购买公共服务活动中应该作为购买主体，但在各具特色的购买实践中购买主体并不完全限于政府。从政府的角度而言，购买即各级党政机关、事业单位和社会团体为更好履行社会管理与公共服务的国家职能、更好地服务与保障民生，从而使用专门性财政资金面向符合条件的社会组织、企事业单位收购专门服务，并按严格的法定程序进行监督管理的行为。但在我国，承担社会管理与公共服务职能的购买者，除上述列举的各主体以外，党委下属的政法部门、综合治理部门，工会、共青团、妇联等团体组织，以及其他承担行政管理职能的事业单位，一并被列入行政编制并归属于国家财政预算管理范畴，事实上承担着大量具体的社会管理与服务工作，因而在政府购买公共服务的过程中充当着不可或缺的角色[4]。笔者认为，政府购买公共服务的主体界定应该衡量三个标准：一要衡量是否是党政机关、事业单位或社会团体，这里也就排除了企业和个人的购买行为。二要衡量是否依法具备公共服务职能或提供公共服务的职责。三要购买人使用的资金为财政性资金，这里的财政性资金既包括预算内资金，也包括预算外资金。只有符合上述三个条件的情况下才能作为一个适格的购买人从事政府购买公共服务。
（2）公共服务的生产者。也就是明晰政府购买公共服务的生产者是谁的问题。公共服务生产者的范围十分宽泛，包括营利组织、非营利组织和事业单位等。从国外政府购买公共服务的实践来看，社会组织因其具有自愿性强、积极性高、有奉献精神以及贴近公民生活的特点，故成为政府购买服务中最主要的公共服务生产者。本文中所指的社会组织从其狭义的含义来理解，借用美国对“社会组织”一词的界定，指除政府组织和以营利为目的的企业组织之外的，由公民自发组成，秉承组织的核心理念和内部章程开展社会活动的社会群体。
除了非营利性组织以外，最为适合的公共服务生产者惟有事业单位，就性质而论，事业单位是国家出于公益目的、使用国有资产举办的、从事教科文卫等社会活动的公共服务组织，同时也是具有中国特色的社会服务载体。
（3）公共服务的消费者。政府购买公共服务是与公益和现代行政相关联的，目的是为了更好履行新社会生态下社会管理与公共服务职能以及更好满足服务对象基本的、均等的社会生活需求，其中，主导服务的是政府，享受服务的是政府服务的对象即作为公民的居民，而不是政府机关本身。当前购买实践中，购买的公共服务主要面向在经济功能、社会功能供给上处于相对弱势的儿童、青少年、老年人、残疾人、妇女、灾民、移民、流动人口及相关弱势群体，构成了一道重要的民生保障线。公共服务的受益人是一个动态的概念，具有地域性、时效性、专项性，由于公共服务项目的不同而导致收益群体的不同。
2政府购买公共服务的范围厘定
政府购买公共服务范围是政府可以购买哪些公共服务，一般以“目录”、“指导”或“通知”的形式公布政府购买公共服务的范围。如北京市民政局2012年下发《公益金购买社会组织公益服务项目通知》（京民社发[2012]179号）中对购买范围规定了五个方面，分别是扶老助老、扶残助残、赈灾济困、扶贫救孤和社区公益服务[5]。笔者在总结国内外理论和实践经验的基础上，归纳了12个政府购买公共服务的范围：第一，养老服务。养老服务是政府购买开展较早的领域，也是实践领域较广、民办服务机构有一定经验基础的领域，如北京、南京、深圳和上海都有成功的政府购买养老服务的经验[6]。第二，残疾人服务。民办残疾人服务组织也是一个比较活跃的社会领域，具备较成熟购买服务的基础。与养老服务类似，残疾人服务应从原有的福利工厂模式向政府购买模式发展，如长沙市政府向社会组织购买扶残助残项目。第三，扶贫服务。江西竞争性购买社会组织扶贫服务的试验，为扶贫服务购买创立了良好的可借鉴模式并积累了经验。通过政府购买扶贫服务的模式优化扶贫资金的使用效率，这不但促进社会组织在扶贫服务中的参与性，还能促进社会组织的成长和提高扶贫工作的效率，使扶贫工作能够可持续的发展。第四，教育服务。阳光工程是利用国家财政专项资金以培训券的方式购买的培训服务，其他诸如就业培训、特殊教育培训以及基础教育培训都可以引入购买模式，通过国家财政资金保障和契约化提供服务，逐渐改变过去计划经济条件下政府直接举办的单一方式。第五，公共卫生服务。公共卫生服务的对象包括艾滋病防控、流行病防治、社区康复、戒毒、医疗社会工作、农村医疗服务等等，通过民办医疗机构、社区社会组织提供专业服务和国家财政资金以竞争或定向招标方式可间接实现其医疗卫生方面的社会义务。第六，公共交通服务。地方政府为了使公民的出行更加便捷可以向社会组织购买公共交通服务，如公共汽车、出租车、轻轨、地铁、自行车和水上交通设施等。比如上海世博会期间开展的自行车自助租赁等项目，既缓解了交通压力又低碳环保，这些领域都可以让非营利组织介入，用科学的管理方法和奇思妙想来服务公共事业。第七，城市规划、市容市貌、绿化管养服务。近些年来，城市快速发展，市容市貌和环境绿化等服务跟不上社会的需求。南京和杭州等一些城市，将市容市貌和绿化养护等承包给有资质的社会组织，政府购买绿化养护项目，一方面节省了财政开支缩减了编制，另一方城市的绿化管养更加科学，取得了很好的美化效果。第八，文化和体育服务。包括社区文化体育建设、文化演出的组织筹划、体育比赛的组织筹划、体育场馆的建管和市民娱乐设施的建管等。如上海浦东新区政府委托上海基督教青年会管理综合性的市民社区活动中心“罗山会馆”，这一政府购买项目就取得了很好的效果。第九，就业服务。政府可以向社会组织购买就业促进、职业介绍、职业培训等项目，通过项目的开展减轻社会就业压力，扶持自主创业，更好地管控失业人口的再就业，更好地化解社会矛盾和解决就业问题。政府可以通过服务购买的形式，促进民间非营利组织、社区及营利组织在重大社会问题中的参与。第十，公共安全服务。公共安全类社会服务涵盖比较广，如警务救助、救灾、企业安保、社区安保、环保检测、技术监督检测等专业化服务。深圳某社区因为夜间强抢事件频发，遂向社会组织购买夜间巡逻、站岗和打更等保障社区公共安全的服务，通过社区、社会组织和派出所的不懈努力取得了明显的效果，夜间治安明显好转。第十一，咨询、评估、调研类服务。随着社会咨询、评估、调研等组织的增多以及专业服务能力的增强，政府可以通过购买咨询、评估、调研等项目来解决社会问题，如北京延庆为农民工购买法律咨询和法律援助服务解决了农民工不能有效维权的问题[7]。第十二，其他公共服务。其他公共服务为兜底条款，即符合政府购买公共服务范畴的其他公共服务，如信息公开服务、社会调查、关爱服刑人员子女等。 四、政府购买公共服务的方式和定价原则
1政府购买公共服务的方式
根据政府购买公共服务项目特点的不同，可选择不同的购买方式。根据资料显示，北京市民政局将政府购买服务分为四种方式，即全额购买、非全额购买、资助补贴、项目奖励。除了上述方式之外，在其他地方政府的购买公共服务实践中还有公私合作、政府分阶段采购、定额补助、发放代金券和按绩效付款等方式[8]。基于国内实践和国外经验，笔者认为，辽宁省政府购买公共服务的方式主要有以下五种：
（1）公开招标方式。是指由政府先行确定某项公共服务的各项标准指标，然后通过公开招标的方式，由私营企业或社会组织参与竞争，政府择定较优者与其签订提供公共服务的合同，政府依合同向受托者支付相应报酬并对其活动进行监督和管理，具体的公共服务活动由合同中的受托者负责提供。
（2）公私合作方式。即政府与社会组织在某些公用事业项目的建设或运营中进行合作的一种模式。与合同出租不同的地方在于，在该模式中，政府和社会组织发挥各自的优势来提供公共服务，政府不需要出资购买该项服务，而是以特许或其他形式与社会组织合作，允许社会组织有投资收益权，双方均有享受收益的权利、承担风险的义务。普遍认为，公私合作的方式在电力提供、自来水供应、基础设施建设等需要大量资金投入并具有高公益性特点的公共服务项目方面具有显著的优势。
（3）直接资助方式。是指政府通过实物资助、经费资助和优惠政策扶持等形式对承担公共服务的社会组织给予以一定的资助，其中经费资助是最主要的方式。由于部分社会组织机构规模小，资金紧张，人才不足，发展水平较低，导致服务水平不高，不能满足经济社会发展的要求，故政府对其予以资助来加快社会组织的成长。在香港，资助方式有整笔拨款、非整比拨款和奖券基金三种模式。加拿大以服务项目周期的长短为标准，分为短期项目支持、长期资助或核心资助。
（4）项目申请方式。是由社会组织根据公众需求，主动向政府有关部门提出立项申请，经过评审通过的项目，政府予以资金支持。项目申请需要做好以下三点：一是广泛动员，逐级召开项目征集布署会，信息公开，搭建交流平台，促使社会组织广泛参与服务项目申报工作。二是精细化服务，聘请专家为社会组织讲解项目申报的条件、程序及注意事项。三是严格按照项目指南的要求，把控审批关，严格筛选，严审申报条件。
（5）竞争性谈判方式。即采购人或其代理机构直接邀请三家以上供应商，就采购事宜而进行谈判的方式。其主要流程为成立谈判小组、制定谈判文件、确定邀请参加谈判的供应商名单、谈判、确定结果签订合同。竞争性谈判具有缩短准备期、减少工作量、谈判方式灵活、利于保护民族工业的特点，因此成为政府购买公共服务的方式之一。
2定价原则
政府购买公共服务的定价原则是指政府职能部门对政府购买公共服务项目实行科学的成本核算，其标准为不以盈利为目的、服务提供者微利或损益平衡，购买总价需通过政府年度预算予以控制，可采取全额支付法、差额补贴法、平均成本法、微利法等。北京购买养老服务采用平均成本法核定服务价格，上海和深圳在购买残疾人服务中采取差额补贴方法。笔者认为，将经济学定价原则引进到政府购买公共服务中是十分有益的，经济学中价格的构成主要有以下方法：一是协商价格，是由公共服务合同签订双方以公共服务产品为基础进行协商定价，并签订合同予以确认服务内容和最终价款。对于无市价可参考的非标准服务产品或新型服务，一般采取这种方法定价决策。这种定价原则很适合公共服务中的创新项目，在没有市场统一标准的前提下采用协商定价是比较理想的选择。二是成本加成定价，服务合同双方在合同中规定，服务产品价格以服务完成后的实际成本为基础，再按合同规定的成本利润率进行加成，作为单位价格。这种定价方式比较适合工作量较为散乱的公共服务项目，不便于一次计算成本，并且服务效果主要取决于人的主观感受，加成部分主要取决于服务的质量和使用者的评价，如养老服务、家居服务等。三是成本价固定费用定价，服务合同双方在合同中规定，服务产品价格有实际成本和固定费用两部分构成。固定费用在合同中事先约定。这种定价原则适合宣传和培训服务，在实际成本的基础上加上约定的必要费用，比如差旅、通勤、通讯和办公耗材等。四是奖励定价，即服务合同双方在合同中规定服务产品的预期成本和固定费用，实际成本超过预期成本时，按实际成本定价；实际成本低于预期成本时，其节约额按合同规定的比例额由双方分享。这种定价原则主要是提高服务者积极性，通过奖励机制提高服务者的责任心和服务质量，很适合养老助残类服务。
五、政府购买公共服务的操作程序
政府购买公共服务需建立完善的法制程序，并规范购买流程，包括招标、投标、寻价、委托等多方式的操作流程。广州、上海和北京出台的政府购买公共服务的相关规定中，对购买流程的规定不尽相同，有的将购买流程分为五个步骤，有的分为七个步骤。笔者对上述实践做法总结后认为，政府购买公共服务流程分为八个阶段比较适宜（如图2所示）。
图2政府购买公共服务流程图
1制定购买计划和购买范围
辽宁省政府应当贯彻执行中央相关文件精神，充分了解国家关于政府购买公共服务法律法规规定和立法目的，在此基础上，结合本地区经济发展状况制定短期、中期和长期的公共服务计划，通过专家考核论证后，设立拟购买的公共服务项目。具体执行任务的公共部门根据政府的计划和立项，确定本年度购买公共服务的范围，刊印《政府购买公共服务目录》。公示公共服务的购买范围要有限购买，即涉及社会稳定和核心事件的公共服务不能委托、符合公众需求、适应当地经济发展。
2申报预算和监管资金
国家公共部门将政府购买公共服务的专项资金纳入国家公共财政预算体制，在确定公共服务的购买对象和范围后，依法做出预算并向所属的财政部门进行专项申报。政府各部门应当将购买公共服务的费用纳入部门预算，按部门预算的要求对其实施监管和审计。对于年初预算未作安排的项目，必须通过调整预算进行补充，未列入部门预算的项目不予实施。政府财政部门审查和批准公共部门申报的预算，并核发财政资金到该部门，由部门调度和监管资金使用情况。资金管理部门需保证资助项目的资金实行专用账户的管理和核算，保证专款专用。鼓励并提倡受助单位结合地区的实际情况，筹集和吸引其他资金的投入。 3购买中心发布购买信息
为了保证政府购买公共服务的透明、多元和绩效原则，维护购买中的公平和公正。笔者认为，将可以采用招标形式购买的公共服务项目集中到一个统一的机构购买，借鉴政府采购的模式，建立“辽宁政府购买公共服务中心”，由“中心”统一组织竞买。政府所需购买的公共服务事项，购买价格、具体达到的目标以及对供应方的资质要求等信息全部通过“中心”向全社会公布，发布购买信息。通过政府购买公共服务中心的网站、报纸等途径宣传、公示相关信息。
4设立审查监督机构
政府在进行公共服务购买的同时，职能也发生着转变，从原来的面面俱到亲力亲为，向事前审查、事中监督和事后评估的方向转变。笔者认为，应该在政府购买公共服务中心内设立专项审查监督评估部门。在各部门将公共服务项目报送到“购买中心”的同时，“购买中心”的审查监督部门要针对每个项目委派专人专项监督和管理。在购买信息发布，明确购买公共服务项目的同时，就要设立审查监督评估部门，建立完善的审查监督评估机制。改革以往的事后监督机制，基于现代程序控权的理念，从实施招标、确定供应商开始到完成服务进行绩效评价的购买全过程都要置于监督之下。尤其重要的是，要依法对竞标过程进行监管和审计，防止部分官员利用公权力在招标过程中的变相寻租行为，损害政府公信力。对服务承接方的监督，则有利于督促其按约执行，从而提供高质量的服务。
5资格审查和确定购买方式
通过前期的公告和相关的宣传，有意向合作的社会组织会主动联系“购买中心”，索取更多详细信息。对于进行申报的营利组织和社会组织，首先要对其进行资格审核，查证其资质是否达到有效完成相关服务项目的要求，凡能力达标的社会组织均可以参加竞标以保障其参与权和公平竞争权，无正当理由不得拒绝。政府在资格审查通过以后，根据前文提到的购买方式，选择合适的购买方式。
6订立购买合同
在双方达成合意的基础之上签订合同，合同中要明确双方的权利义务、公共服务期限、资金支付方式、争议解决机制等问题。在合同起草和签订过程中，要关注项目受益人群和专家学者的意见。在合同订立的过程中，要明确资金支付方式，笔者认为，政府购买公共服务的资金支付方式应该采取分阶段支付的方式，可以借鉴《桐乡市福利彩票公益金资助社会组织创办公益性项目实施办法（试行）》中的做法，即资助协议签署后，拨付资助总额的70%；项目完成后，受助组织向市民政局提交项目总结报告和资金使用报告，通过检查评估后，拨付其余的30%。
7建立绩效评估机制
近年来，随着政府购买公共服务项目日益增多，各地方政府也开始重视绩效评估机制，为规范承接政府购买服务项目的社会组织评估工作，完善评估工作机制。科学的评估机制既可以测度所提供公共服务的质量和效果，也可以形成有效的监管防线，避免公权力徇私枉法与营私舞弊。在总结实践经验的基础上构建专业的评估机制，应当从如下方面着手：一是制定具备可操作性的评估标准，根据公共服务的不同类型特点设计不同的评估标准，评估标准应当分类分级。二是吸纳专家学者参与评估，提高评估的专业化水平。三是推进社会参与，建立公众参与评价的平台，使之制度化。四是评估要以客观事实为依据，注重日常定期考核与结果考核相结合。
8信息公开
随着信息公开机制的深化，人民群众需要了解政府购买公共服务的全过程，政府信息公开为了解政府购买公共服务信息提供了渠道。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的有关规定，“购买中心”要及时、全面、主动公开政府购买公共服务的相关信息，在指定的媒体或网络平台上公示政府购买公共服务的信息，有涉及商业秘密的信息除外。如供应方的资质证明、招投标情况、财政资金使用情况、项目完成效果、绩效评估结果等都需要公开，并建立完善的档案管理制度，以便日后的查询和责任落实工作。
评估监督下拨资金上报预算签订合同监督监督评估发布购买信息设审查监督机构资格审查和确定购买方式公民供应商建立绩效评估机制公共服务信息公开社会组织参加竞标定购买范围组织生产服务公共服务职能部门购买中心财政部门制定计划和购买范围。
参考文献：
[1]理查德·A波斯纳法律的经济分析（上册）[M]蒋北康译，北京：中国大百科全书出版社，1997