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[摘 要]农村土地承包经营权退出机制以农民和土地这两种资源的流通满足人口城镇化和土地城镇化的双重需求，但是我国农村土地承包经营权退出机制因为其不完善性影响了作用的发挥。完善土地权利退出机制应该以保护农民利益、提供农民保障为宗旨，保证农民在让渡出土地权利之后，能够顺利融入城镇化进程，获取非农生产、生活方式，实现自身和后代的顺利转业。
[关键词]土地承包经营权；退出机制；城镇化
[中图分类号]F301 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2013）11-0050-05
一、农村土地承包经营权退出机制与城镇化发展
（一）农村土地承包经营权退出机制
《土地承包法》第十八条规定：“按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利。”这说明，我国现行的土地制度是允许土地承包经营权退出的。
顾名思义，农村土地承包经营权退出机制是指农民让渡出土地承包经营权，以非农业生产代替原本赖以为生的农业生产经营活动。我国当前实施的农村土地承包经营权退出机制体现了退出机制的基本作用，即通过退出机制实现资源的自由流动，包括农村土地和农民这两种资源。农村土地承包经营权退出机制区别于阿尔伯特·赫希曼和林毅夫的退出机制、退出权的地方在于这种退出不是为了表达农民的不满，而是农民依据退出权选择新的生产生活方式。
在我国农村土地承包经营权退出有三种途径：土地流转、土地征收以及农民转户。根据《土地承包法》的规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。近年来，随着经济的快速发展，我国土地流转的速度和规模都有极大的提高，农民通过土地流转部分退出土地承包经营权，保留自己承包权的同时流转出土地的经营权。国家以公共利益使用为目的征收农民的土地，使农民完全退出土地承包经营权，这种土地征收造就了我国大量的失地农民，也是土地承包经营权退出机制中具有政府强制性的一个途径。根据《土地承包法》的规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”这里的农民转为非农业户口的行为就是农民转户。
在我国，农村土地承包经营权退出机制也有多个具体实践的案例：如广东南海的土地股份合作制，当地农民以土地承包经营权入股，自己从土地上脱离出来，村里集中土地建厂房出租等，农民依据股份享受分红；浙江嘉兴的“两分两换”，宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以土地承包经营权换股、换租、增保障，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，转换生活方式；成都等地实施的“双放弃”。尽管实施土地承包经营权退出的方式各有不同，但都有共同目标，在保证农民原有生活水平的基础上，使有能力的农民退出农业生产，促进农民和土地这两种资源的流通。
（二）农村土地承包经营权退出机制满足城镇化发展需求
农村土地承包经营权退出机制促进了农民和土地这两种资源的流通，而这两种资源正是城镇化发展所必须的。
首先，农村土地承包经营权退出机制促进了土地资源流通，满足城镇化发展用地需求。土地承包经营权退出机制以土地征收、土地流转和农民转户这三种具体方式为城镇化发展提供土地。近年来城镇周边出现大面积土地征收的情况，很大部分原因就是为了满足城镇的外扩发展，土地征收的效率最快，也是农村土地权利退出机制为城镇化发展提供土地最直接的表现。土地流转使农村土地集中起来，集约到种粮大户、家庭农场以及农村合作社等新型农业生产经营主体手中，有利于现代农业的发展和农民收入水平的提高，能够促进农民融入城镇化进程。农民转户之后也就放弃了自己原本承包经营的土地，这些土地又回归到农村土地利用再规划当中，有一种可能的用途就是会直接用于城镇化建设。
其次，农村土地承包经营权退出机制促进了劳动力资源的流通，为城镇化发展提供大量劳动力。土地征收、土地流转和农民转户这三种方式都使农民离开了土地，农民离开土地后，必然要寻找新的生产、生活方式，以保证自己原有的生活水平不变，进一步在此基础上使原有生活水平得以提高，进入城市打工是他们的选择之一。我国发展新型城镇化的一大目标就是解决人口城镇化问题，针对的就是退出农村土地的农民融入城镇化发展的过程。尽管农民进城给城镇化发展带来了一定的压力，但同时农民工也为城镇化发展提供了大量的人力资本。一直以来，农民都为我国经济发展做出了巨大的贡献，从新中国成立初到改革开放。截止到2011年我国农民工规模达到2.5亿人，改革开放以来经济的迅猛发展离不开农民的辛苦付出。农村土地承包经营权退出机制还有一种实现途径就是农民转户，如《土地承包法》的规定所言，农民户口迁入城市，这种情况下的农民更是具有一定的经济实力，已经在城市找到立足之地，融入了城镇化进程，为城镇化发展做出贡献。
可见，农村土地承包经营权退出机制以土地征收、土地流转和农民转户等具体实施方式促进了农村土地和农民这两种资源的流通，满足了城镇化发展对土地和劳动力资源的需求，更是通过农民在非农产业获得稳定收入的方式，着力解决人口城镇化问题，促进了新型城镇化的发展。
二、农村土地承包经营权退出机制实施的契机
农村土地承包经营权退出机制与城镇化发展相契合，以土地和农民两种要素的流通促进了城镇化发展。实施农村土地承包经营权退出机制不仅仅是为了满足城镇化发展需求，同时也是社会、经济发展的必然趋势，而当前也有诸如农村土地保障功能弱化，土地逐步实现作为要素资本的价值和户籍制度改革等因素为农村土地承包经营权退出机制的实施提供了良好的契机。
（一）农村土地原有保障功能被弱化
我国历来是农业大国，农村土地被称为是农民的最后一道防线，承载着农民的收入、财富和生存保障，土地既是农民的劳动条件也是农民的生存条件。不同于发达国家农民的高收入情况，我国农业发展一直落后于快速提高的经济水平。根据国家统计局的相关数据，改革开放以来，我国城镇居民家庭人均可支配收入快速增长，从1984年的652.1元，到2011年的21809.8元，增长了近33.5倍。尽管农村居民家庭人均纯收入也保持上涨趋势，但落后于城镇居民人均收入上涨的幅度，从1984年的355.3元到2011年的6977.3元，增长了近20倍。城镇居民可支配收入与农民人均纯收入比一直在扩大，从1984年的1.71∶1扩大到2011年的3.13∶1。农民收入低的主要原因在于在我国大部分地区仍然采用传统种植农业，农业生产涵盖环节少，没有形成现代农业包括农业生产产前、产中和产后等各个方面的完整链条，我国农业是一个低收益产业。自从1984年实行家庭联产承包责任制解决了当时我国严重的粮食问题后，我国就出现了“农民工”这一具有中国特色的社会群体，农民收入不单单依靠在土地上劳作，工资性收入在农民收入构成中的比重逐年上升，从1990年的占比20.22%到2008年的占比38.94%。对上述数字加以分析能够发现，传统农业的低利润使越来越多的农民离开土地外出打工，打工收入成为其家庭收入的重要组成部分，农村土地逐渐失去了与农民原本紧密的关系，土地的生存保障功能正在弱化，由此，如果农民在其他非农产业获得了稳定的收入，他们有意愿放弃土地，退出原有的土地承包经营。 （二）土地作为要素资本的价值日益突出
土地是一种稀缺资源，同时也是重要的生产要素。尽管我国商品市场已经高度发达，但是要素市场发展却相对滞后，没有体现出要素资源的价值，不利于资源的有效配置，作为生产要素的土地也是如此，尽管农民拥有土地的部分产权——承包经营权，但却没有凭借权力分享土地增值。土地征收中最大的问题就是土地补偿问题，问题就出在农民只得到了依据土地前三年平均产值十倍的补偿，而没有分享到土地变成建设用地后的土地增值，因此，党的十八大报告提出改革征地制度的思路就是要提高农民在土地增值收益中的分配比例。现实中，我国已经在各地开展了不同形式的农村土地承包经营权资本化实践，如武汉市开展的农村集体资产产权制度创新，通过将农村集体资源进行确权登记后，整合农民和企业资源建立产权交易市场进行融资，成立农业合作社、土地股份合作社等，农民既可以得到种地收入，还可以得到股份分红；再如湖南的“益阳模式”，由政府注册成立信托公司作为第三方，一方面以土地流转的方式集中农民的土地，另一方面再将流转的土地流转给农业公司或大户，解决了土地流转中的痼疾，推进土地流转和农民增收。从最初的“南海模式”到近些年的山东“鲁皖模式”，这些土地承包经营权资本化实践都使农民分享到了改革的成果，这些实践中也都涉及到了土地承包经营权退出。实现土地作为要素资本的价值不仅是发展的需要，也在实践中得到了检验，证明了其可行性和必要性，而土地承包经营权退出机制在其中发挥了重要的作用，两者相互促进，共同发展。
（三）户籍制度改革进程加快
户籍制度改革是2013年全国政法工作四项重点工作之一，是社会关注的焦点，更是城镇化过程的难点。当前的户籍制度源于1958年的《中华人民共和国户口登记条例》，是广受诟病的城乡二元结构产生的原因之一。顺应改革开放的需要，我国的户籍制度从1978年进入半开放期。随着经济社会的快速发展和城镇化进程的加快，户籍制度改革也迅速进行。从2009年的中央经济工作会议到2013年6月的《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》，近5年的时间里，在党和国家的重要会议、我国经济、人才规划以及领导干部讲话中共有16次提及户籍制度改革，特别是发改委主任徐绍史在《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》中提出，将全面放开小城镇和小城市落户限制，并指明了各类城市放开落户限制的路径。报告指出我国已有18个省（区、市）出台了户籍制度改革的具体实施意见，有14个省（区、市）建立了城乡统一的户口登记制度。从2010年到2012年三年间，全国农业人口转为城镇户口的达到2505万人，年均835万人。户籍制度改革，使农民有更多的机会获得城镇户口，享受教育、医疗和养老等各项社会保障。农民进入城镇，户口发生变动后，必然涉及原承包的土地问题。根据《土地承包法》的规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。”这也就是在上文提到的农村土地承包经营权退出机制的具体实施途径之一。可以说，为了实现人口城镇化而加快的户籍制度改革正是农村土地权利退出机制实施的良好契机，二者不能独立存在，而是互相促进、互相影响的关系。
三、完善农村土地承包经营权退出机制
农村土地承包经营权退出机制对于城镇化进程至关重要，但是当前的土地权利退出机制还不完善，还没有充分发挥应有的作用，应该把握好当前的各种机遇，进一步完善农村土地承包经营权退出机制。完善土地权利退出机制应该针对当前土地权利退出机制存在的主要问题来进行，这个问题就是农民的利益和保障。农民对土地权利退出机制存在顾虑，不愿加入其中的原因就是害怕自己的利益受到损害，担心原本由土地承担的各项保障功能不能被有效替代，影响自己今后的生产和生活。因此，完善农村土地承包经营权退出机制应该以保护农民利益、提供农民保障为宗旨，在农村土地承包经营权退出行为实施前、退出机制实施过程中和退出机制实施后的整个过程中贯彻保护农民利益、提供保障这个宗旨。具体说来：在土地权利退出机制实施前通过确权以明确农民享有土地承包经营权的范围；在退出机制实施过程中依据规范的土地权利退出程序；赋予参与土地权利退出的农民过渡期以保证农民行使退出自愿的权利；在退出机制实施后给予农民适当补偿、提供帮扶服务，助力农民顺利转业。
（一）土地确权以明确农民权利
土地确权包含两层含义，一是进行土地承包经营权登记确权，二是赋予农村土地与城市用地同等入市交易的权利。
土地承包经营权确权登记颁证是土地管理的基础，最初的土地承包合同中就规定了承包土地的名称、坐落、面积、质量等级等信息。农村土地情况错综复杂，尽管已经签订土地承包合同，但仍然存在很多历史遗留问题如承包地实际面积与合同标明信息不符、地块位置记录不清还有登记信息不健全、合同丢失等问题，这些问题的存在不但影响了土地权利退出机制的实施，也埋下了纠纷隐患。政府也意识到了这个问题的严重性，2013年的中央一号文件中提出要用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、甚至不清等问题。经过重新确认的承包土地信息，经农户认可后，颁发农村土地承包经营权证书。进行土地承包经营权确权登记颁证明确了农民的土地承包经营权，为土地承包经营权退出机制的实施奠定了基础，以明确的土地权利保证了退出机制涉及的补偿、扶持等权利。
土地作为一种生产要素，其价值凭借稀缺性而显示，特别是在城镇化高速发展的今天，应该尽快使农村集体土地入市交易，与城市国有土地享有同等竞争权利，一方面打破了国家对土地的垄断，确保了土地应有价值的实现，使农民能够分享土地增值的收益；另一方面扩大了土地供给。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》里明确提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地与国有土地享有平等权益。只有首先确定了农民拥有的土地承包经营权的价值，才能确定土地权利退出时农民应得的补偿，为建立完善的农村土地承包经营权退出机制奠定基础。 （二）建立规范的土地权利退出程序
规范的程序是进行土地管理的具体依据，是保证权责清晰的基础。在土地权利退出机制的三种具体实施途径土地征收、土地流转和农民转户中，都不同程度的存在程序不规范问题。土地征收程序不规范，致使农民利益在征收过程中受到损害，引发农民不满甚至引发群体性事件；土地流转程序不规范，导致在流转中出现越权、侵权的现象，降低了农民流转的积极性，使农民主观上对土地流转存在顾虑，阻碍了土地流转发挥应有的作用；农民转户涉及的土地权利退出机制程序不规范问题，直接影响农民转户后的生产、生活。
完善规范的农村土地承包经营权退出程序应该包括退出方案的设计、公布、实施，退出合同的设计、签订、执行，相关服务和监管机构的设置、权责等，涵盖退出机制的方方面面。现实中已经有地区进行了相关探索，重庆市荣昌县在2010年针对农村承包土地退出机制实施途径之一的农村居民转户转为城镇居民的情况，提出了具体的土地权利退出与利用工作通知，在通知中对退出程序进行了规定：转户农民必须向集体经济组织提供经过全体家庭成员同意并且签字的书面退地申请；申请退地的农户必须与集体经济组织签订退出协议，标准的承包土地退出申请书和退出协议由县农委统一制定；集体经济组织依据本通知对申请退出承包地的农民予以补偿，并对退出承包地及补偿情况进行不少于7天的公示，退出承包地的面积以土地承包经营权证上注明的数值为准；农户退地过程中相关资料由村为单位整理后，交县和各镇街土地流转中心存档，各镇街将农民退地情况、补偿情况和退出土地利用情况等整理报县农委。荣昌县的实践经验可以借鉴，但其中缺乏相关服务和监管机构的条款，这应该是农村土地承包经营权退出机制完善的关键点之一。
（三）设定土地权利退出机制过渡期
农民之所以退出承包经营地是因为选择了新的生产、生活方式，离开了土地和农业生产，放弃了原本依靠农业生产获取的收入和保障。最好的情况是农民已经顺利融入城镇化过程，积累了相当数量的经济实力，能够承担起城镇生活。还有一种可能就是如土地流转这种土地权利退出方式，农民虽然离开了土地，但在短时间内没有转业成功，或者是转业失败。为应对这种情况，在土地承包经营权退出机制中必须设定退出过渡期，即给予农民一个缓冲的时间，如果农民反悔或转业失败，还可以恢复原来的土地承包经营权回村务农，保护农民利益的同时也维护了社会的稳定。前面提到的重庆市荣昌县在处理户籍制度改革农村承包土地退出问题中，就规定了转户农民退出承包土地要以自愿退出为原则，以平稳过渡为目标，以三年时间为限设定了退出过渡期，转户农民在这三年里可以继续保留承包土地的使用权和收益权，过渡期结束后不得强制农民退出土地。具体的过渡期设置要因地制宜，但是在农村土地承包经营权退出机制的设计中必须要考虑到过渡期的问题，给予农民这个权利，减少农民作为弱势群体面对城镇化，要放弃原有生产、生活，不但要实现自身角色转化更要培育下一代融入城镇生活这个过程所可能遭受的困难。
（四）建立农村土地承包经营权退出补偿机制
农民拥有的土地承包经营权是土地产权的一部分，凭借这个权利农民在土地上劳作获取收入，因此，当农民放弃这种权利的时候必须对农民给予补偿，补偿必须至少能保证农民原有的生活水平不变，而且保证农民可以成功培育下一代成功转业。土地权利退出机制的三种实现途径都已经在逐步完善补偿机制。土地征收补偿机制是土地征收问题的焦点，根据《土地管理法修正案草案》的条例规定，补偿要采取公平补偿的原则。尽管具体的补偿细则还在制定当中，但指导思想是提高农民在土地增值中的分配比例，学术界的主流思想是以土地的市场价格作为补偿的标准，这种标准无疑会给农民转业添加极重的筹码。土地流转价格体现了让渡土地经营权的成本，改革的方向是依据土地的市场价格来确定土地流转价格。农民转户补偿在重庆荣昌县的规定是对签订退出协议后还剩余的农村土地二轮承包年限进行一次性货币补偿。总而言之，根据产权经济学的原理，只有当产权可以自由交易，并且能够在交易中体现其所具备的价值时，这种资源配置才是有效的，才能保障产权所有者的权益。当农民以各种方式退出农村土地承包经营权时，必须以适宜的价格进行产权交易，对放弃权利进行补偿，才能体现公平和效率。
（五）提供退地农民转业所需要的扶持和服务
完善的农村土地承包经营权退出机制必须能够助力退地农民转业，在非农产业找到工作获得稳定的收入，以代替原本由土地提供的收益和保障。因此，农村土地承包经营权退出机制必须提供退地农民转业所需要的扶持和服务。
首先，加强对退地农民的就业培训。当前就业形势十分严峻，退地农民想在非农产业立足，必须有一技之长。2009年人力资源和社会保障部、财政部联合下发了《关于进一步规范农村劳动者转移就业技能培训工作的通知》，明确要求区分需培训农村劳动者，有针对性的采取相应的培训课程。2010年国务院办公厅发布了《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》，指出要以政府为指导者同时发挥市场机制的作用，根据企业和农民工的实际需要进行培训，重点加强建筑业、制造业、服务业等吸纳就业能力强、市场容量大的行业的农民工培训。
其次，扶持退地农民自主创业。不同的学者通过研究给出了同样的结论，即农民不仅有强烈的创业欲望，同时也是最有可能的创业主体。农民自主创业最具代表性的是浙江省，在改革开放初期，农民就成为浙江省中小企业的创业主体，当地人称农民洗脚上岸做企业。到2005年，浙江省工业企业超过82万家，其中有3/4约65万家是农民创办的。给予创业农民资金如税费减免、贷款贴息等扶持政策；提供技术指导、培训和服务；加强政府在信息、项目等方面的引导作用。
再次，解决退地农民城镇安居问题。自古以来，中国人强调安居乐业，安居才能乐业。退地农民同样面临住房问题，房价、贷款问题都摆在同时要处理就业和住房的农民面前。城镇住房供给应该针对不同人群需求进行扩大，提供不同档次的住房，例如当前民众关注的保障性住房等。
最后，健全社会保障体系。土地一直以来都是农民的最后一道防线，起着就业、养老、医疗等各种保障。因此，退出土地的农民如果能够享有这些社会保障，那么对于退出机制发挥支持城镇化的作用，对于退地农民顺利转业都能起到十分重要的支持作用。在实施中，可以与土地权利退出机制中的补偿环节相结合，实行补偿与保障的联动机制。也可以健全社会保障体系，对退地农民进行保护，发挥社会保障对于弱势群体帮扶的本质作用。以健全的社会保障体系完善土地承包权退出机制的重点在于提供替代土地功能的保障，具体实施应该以因地制宜为原则。
参考文献：
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责任编辑 魏亚男
[关键词]土地承包经营权；退出机制；城镇化
[中图分类号]F301 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2013）11-0050-05
一、农村土地承包经营权退出机制与城镇化发展
（一）农村土地承包经营权退出机制
《土地承包法》第十八条规定：“按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利。”这说明，我国现行的土地制度是允许土地承包经营权退出的。
顾名思义，农村土地承包经营权退出机制是指农民让渡出土地承包经营权，以非农业生产代替原本赖以为生的农业生产经营活动。我国当前实施的农村土地承包经营权退出机制体现了退出机制的基本作用，即通过退出机制实现资源的自由流动，包括农村土地和农民这两种资源。农村土地承包经营权退出机制区别于阿尔伯特·赫希曼和林毅夫的退出机制、退出权的地方在于这种退出不是为了表达农民的不满，而是农民依据退出权选择新的生产生活方式。
在我国农村土地承包经营权退出有三种途径：土地流转、土地征收以及农民转户。根据《土地承包法》的规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。近年来，随着经济的快速发展，我国土地流转的速度和规模都有极大的提高，农民通过土地流转部分退出土地承包经营权，保留自己承包权的同时流转出土地的经营权。国家以公共利益使用为目的征收农民的土地，使农民完全退出土地承包经营权，这种土地征收造就了我国大量的失地农民，也是土地承包经营权退出机制中具有政府强制性的一个途径。根据《土地承包法》的规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”这里的农民转为非农业户口的行为就是农民转户。
在我国，农村土地承包经营权退出机制也有多个具体实践的案例：如广东南海的土地股份合作制，当地农民以土地承包经营权入股，自己从土地上脱离出来，村里集中土地建厂房出租等，农民依据股份享受分红；浙江嘉兴的“两分两换”，宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以土地承包经营权换股、换租、增保障，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，转换生活方式；成都等地实施的“双放弃”。尽管实施土地承包经营权退出的方式各有不同，但都有共同目标，在保证农民原有生活水平的基础上，使有能力的农民退出农业生产，促进农民和土地这两种资源的流通。
（二）农村土地承包经营权退出机制满足城镇化发展需求
农村土地承包经营权退出机制促进了农民和土地这两种资源的流通，而这两种资源正是城镇化发展所必须的。
首先，农村土地承包经营权退出机制促进了土地资源流通，满足城镇化发展用地需求。土地承包经营权退出机制以土地征收、土地流转和农民转户这三种具体方式为城镇化发展提供土地。近年来城镇周边出现大面积土地征收的情况，很大部分原因就是为了满足城镇的外扩发展，土地征收的效率最快，也是农村土地权利退出机制为城镇化发展提供土地最直接的表现。土地流转使农村土地集中起来，集约到种粮大户、家庭农场以及农村合作社等新型农业生产经营主体手中，有利于现代农业的发展和农民收入水平的提高，能够促进农民融入城镇化进程。农民转户之后也就放弃了自己原本承包经营的土地，这些土地又回归到农村土地利用再规划当中，有一种可能的用途就是会直接用于城镇化建设。
其次，农村土地承包经营权退出机制促进了劳动力资源的流通，为城镇化发展提供大量劳动力。土地征收、土地流转和农民转户这三种方式都使农民离开了土地，农民离开土地后，必然要寻找新的生产、生活方式，以保证自己原有的生活水平不变，进一步在此基础上使原有生活水平得以提高，进入城市打工是他们的选择之一。我国发展新型城镇化的一大目标就是解决人口城镇化问题，针对的就是退出农村土地的农民融入城镇化发展的过程。尽管农民进城给城镇化发展带来了一定的压力，但同时农民工也为城镇化发展提供了大量的人力资本。一直以来，农民都为我国经济发展做出了巨大的贡献，从新中国成立初到改革开放。截止到2011年我国农民工规模达到2.5亿人，改革开放以来经济的迅猛发展离不开农民的辛苦付出。农村土地承包经营权退出机制还有一种实现途径就是农民转户，如《土地承包法》的规定所言，农民户口迁入城市，这种情况下的农民更是具有一定的经济实力，已经在城市找到立足之地，融入了城镇化进程，为城镇化发展做出贡献。
可见，农村土地承包经营权退出机制以土地征收、土地流转和农民转户等具体实施方式促进了农村土地和农民这两种资源的流通，满足了城镇化发展对土地和劳动力资源的需求，更是通过农民在非农产业获得稳定收入的方式，着力解决人口城镇化问题，促进了新型城镇化的发展。
二、农村土地承包经营权退出机制实施的契机
农村土地承包经营权退出机制与城镇化发展相契合，以土地和农民两种要素的流通促进了城镇化发展。实施农村土地承包经营权退出机制不仅仅是为了满足城镇化发展需求，同时也是社会、经济发展的必然趋势，而当前也有诸如农村土地保障功能弱化，土地逐步实现作为要素资本的价值和户籍制度改革等因素为农村土地承包经营权退出机制的实施提供了良好的契机。
（一）农村土地原有保障功能被弱化
我国历来是农业大国，农村土地被称为是农民的最后一道防线，承载着农民的收入、财富和生存保障，土地既是农民的劳动条件也是农民的生存条件。不同于发达国家农民的高收入情况，我国农业发展一直落后于快速提高的经济水平。根据国家统计局的相关数据，改革开放以来，我国城镇居民家庭人均可支配收入快速增长，从1984年的652.1元，到2011年的21809.8元，增长了近33.5倍。尽管农村居民家庭人均纯收入也保持上涨趋势，但落后于城镇居民人均收入上涨的幅度，从1984年的355.3元到2011年的6977.3元，增长了近20倍。城镇居民可支配收入与农民人均纯收入比一直在扩大，从1984年的1.71∶1扩大到2011年的3.13∶1。农民收入低的主要原因在于在我国大部分地区仍然采用传统种植农业，农业生产涵盖环节少，没有形成现代农业包括农业生产产前、产中和产后等各个方面的完整链条，我国农业是一个低收益产业。自从1984年实行家庭联产承包责任制解决了当时我国严重的粮食问题后，我国就出现了“农民工”这一具有中国特色的社会群体，农民收入不单单依靠在土地上劳作，工资性收入在农民收入构成中的比重逐年上升，从1990年的占比20.22%到2008年的占比38.94%。对上述数字加以分析能够发现，传统农业的低利润使越来越多的农民离开土地外出打工，打工收入成为其家庭收入的重要组成部分，农村土地逐渐失去了与农民原本紧密的关系，土地的生存保障功能正在弱化，由此，如果农民在其他非农产业获得了稳定的收入，他们有意愿放弃土地，退出原有的土地承包经营。 （二）土地作为要素资本的价值日益突出
土地是一种稀缺资源，同时也是重要的生产要素。尽管我国商品市场已经高度发达，但是要素市场发展却相对滞后，没有体现出要素资源的价值，不利于资源的有效配置，作为生产要素的土地也是如此，尽管农民拥有土地的部分产权——承包经营权，但却没有凭借权力分享土地增值。土地征收中最大的问题就是土地补偿问题，问题就出在农民只得到了依据土地前三年平均产值十倍的补偿，而没有分享到土地变成建设用地后的土地增值，因此，党的十八大报告提出改革征地制度的思路就是要提高农民在土地增值收益中的分配比例。现实中，我国已经在各地开展了不同形式的农村土地承包经营权资本化实践，如武汉市开展的农村集体资产产权制度创新，通过将农村集体资源进行确权登记后，整合农民和企业资源建立产权交易市场进行融资，成立农业合作社、土地股份合作社等，农民既可以得到种地收入，还可以得到股份分红；再如湖南的“益阳模式”，由政府注册成立信托公司作为第三方，一方面以土地流转的方式集中农民的土地，另一方面再将流转的土地流转给农业公司或大户，解决了土地流转中的痼疾，推进土地流转和农民增收。从最初的“南海模式”到近些年的山东“鲁皖模式”，这些土地承包经营权资本化实践都使农民分享到了改革的成果，这些实践中也都涉及到了土地承包经营权退出。实现土地作为要素资本的价值不仅是发展的需要，也在实践中得到了检验，证明了其可行性和必要性，而土地承包经营权退出机制在其中发挥了重要的作用，两者相互促进，共同发展。
（三）户籍制度改革进程加快
户籍制度改革是2013年全国政法工作四项重点工作之一，是社会关注的焦点，更是城镇化过程的难点。当前的户籍制度源于1958年的《中华人民共和国户口登记条例》，是广受诟病的城乡二元结构产生的原因之一。顺应改革开放的需要，我国的户籍制度从1978年进入半开放期。随着经济社会的快速发展和城镇化进程的加快，户籍制度改革也迅速进行。从2009年的中央经济工作会议到2013年6月的《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》，近5年的时间里，在党和国家的重要会议、我国经济、人才规划以及领导干部讲话中共有16次提及户籍制度改革，特别是发改委主任徐绍史在《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》中提出，将全面放开小城镇和小城市落户限制，并指明了各类城市放开落户限制的路径。报告指出我国已有18个省（区、市）出台了户籍制度改革的具体实施意见，有14个省（区、市）建立了城乡统一的户口登记制度。从2010年到2012年三年间，全国农业人口转为城镇户口的达到2505万人，年均835万人。户籍制度改革，使农民有更多的机会获得城镇户口，享受教育、医疗和养老等各项社会保障。农民进入城镇，户口发生变动后，必然涉及原承包的土地问题。根据《土地承包法》的规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。”这也就是在上文提到的农村土地承包经营权退出机制的具体实施途径之一。可以说，为了实现人口城镇化而加快的户籍制度改革正是农村土地权利退出机制实施的良好契机，二者不能独立存在，而是互相促进、互相影响的关系。
三、完善农村土地承包经营权退出机制
农村土地承包经营权退出机制对于城镇化进程至关重要，但是当前的土地权利退出机制还不完善，还没有充分发挥应有的作用，应该把握好当前的各种机遇，进一步完善农村土地承包经营权退出机制。完善土地权利退出机制应该针对当前土地权利退出机制存在的主要问题来进行，这个问题就是农民的利益和保障。农民对土地权利退出机制存在顾虑，不愿加入其中的原因就是害怕自己的利益受到损害，担心原本由土地承担的各项保障功能不能被有效替代，影响自己今后的生产和生活。因此，完善农村土地承包经营权退出机制应该以保护农民利益、提供农民保障为宗旨，在农村土地承包经营权退出行为实施前、退出机制实施过程中和退出机制实施后的整个过程中贯彻保护农民利益、提供保障这个宗旨。具体说来：在土地权利退出机制实施前通过确权以明确农民享有土地承包经营权的范围；在退出机制实施过程中依据规范的土地权利退出程序；赋予参与土地权利退出的农民过渡期以保证农民行使退出自愿的权利；在退出机制实施后给予农民适当补偿、提供帮扶服务，助力农民顺利转业。
（一）土地确权以明确农民权利
土地确权包含两层含义，一是进行土地承包经营权登记确权，二是赋予农村土地与城市用地同等入市交易的权利。
土地承包经营权确权登记颁证是土地管理的基础，最初的土地承包合同中就规定了承包土地的名称、坐落、面积、质量等级等信息。农村土地情况错综复杂，尽管已经签订土地承包合同，但仍然存在很多历史遗留问题如承包地实际面积与合同标明信息不符、地块位置记录不清还有登记信息不健全、合同丢失等问题，这些问题的存在不但影响了土地权利退出机制的实施，也埋下了纠纷隐患。政府也意识到了这个问题的严重性，2013年的中央一号文件中提出要用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、甚至不清等问题。经过重新确认的承包土地信息，经农户认可后，颁发农村土地承包经营权证书。进行土地承包经营权确权登记颁证明确了农民的土地承包经营权，为土地承包经营权退出机制的实施奠定了基础，以明确的土地权利保证了退出机制涉及的补偿、扶持等权利。
土地作为一种生产要素，其价值凭借稀缺性而显示，特别是在城镇化高速发展的今天，应该尽快使农村集体土地入市交易，与城市国有土地享有同等竞争权利，一方面打破了国家对土地的垄断，确保了土地应有价值的实现，使农民能够分享土地增值的收益；另一方面扩大了土地供给。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》里明确提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地与国有土地享有平等权益。只有首先确定了农民拥有的土地承包经营权的价值，才能确定土地权利退出时农民应得的补偿，为建立完善的农村土地承包经营权退出机制奠定基础。 （二）建立规范的土地权利退出程序
规范的程序是进行土地管理的具体依据，是保证权责清晰的基础。在土地权利退出机制的三种具体实施途径土地征收、土地流转和农民转户中，都不同程度的存在程序不规范问题。土地征收程序不规范，致使农民利益在征收过程中受到损害，引发农民不满甚至引发群体性事件；土地流转程序不规范，导致在流转中出现越权、侵权的现象，降低了农民流转的积极性，使农民主观上对土地流转存在顾虑，阻碍了土地流转发挥应有的作用；农民转户涉及的土地权利退出机制程序不规范问题，直接影响农民转户后的生产、生活。
完善规范的农村土地承包经营权退出程序应该包括退出方案的设计、公布、实施，退出合同的设计、签订、执行，相关服务和监管机构的设置、权责等，涵盖退出机制的方方面面。现实中已经有地区进行了相关探索，重庆市荣昌县在2010年针对农村承包土地退出机制实施途径之一的农村居民转户转为城镇居民的情况，提出了具体的土地权利退出与利用工作通知，在通知中对退出程序进行了规定：转户农民必须向集体经济组织提供经过全体家庭成员同意并且签字的书面退地申请；申请退地的农户必须与集体经济组织签订退出协议，标准的承包土地退出申请书和退出协议由县农委统一制定；集体经济组织依据本通知对申请退出承包地的农民予以补偿，并对退出承包地及补偿情况进行不少于7天的公示，退出承包地的面积以土地承包经营权证上注明的数值为准；农户退地过程中相关资料由村为单位整理后，交县和各镇街土地流转中心存档，各镇街将农民退地情况、补偿情况和退出土地利用情况等整理报县农委。荣昌县的实践经验可以借鉴，但其中缺乏相关服务和监管机构的条款，这应该是农村土地承包经营权退出机制完善的关键点之一。
（三）设定土地权利退出机制过渡期
农民之所以退出承包经营地是因为选择了新的生产、生活方式，离开了土地和农业生产，放弃了原本依靠农业生产获取的收入和保障。最好的情况是农民已经顺利融入城镇化过程，积累了相当数量的经济实力，能够承担起城镇生活。还有一种可能就是如土地流转这种土地权利退出方式，农民虽然离开了土地，但在短时间内没有转业成功，或者是转业失败。为应对这种情况，在土地承包经营权退出机制中必须设定退出过渡期，即给予农民一个缓冲的时间，如果农民反悔或转业失败，还可以恢复原来的土地承包经营权回村务农，保护农民利益的同时也维护了社会的稳定。前面提到的重庆市荣昌县在处理户籍制度改革农村承包土地退出问题中，就规定了转户农民退出承包土地要以自愿退出为原则，以平稳过渡为目标，以三年时间为限设定了退出过渡期，转户农民在这三年里可以继续保留承包土地的使用权和收益权，过渡期结束后不得强制农民退出土地。具体的过渡期设置要因地制宜，但是在农村土地承包经营权退出机制的设计中必须要考虑到过渡期的问题，给予农民这个权利，减少农民作为弱势群体面对城镇化，要放弃原有生产、生活，不但要实现自身角色转化更要培育下一代融入城镇生活这个过程所可能遭受的困难。
（四）建立农村土地承包经营权退出补偿机制
农民拥有的土地承包经营权是土地产权的一部分，凭借这个权利农民在土地上劳作获取收入，因此，当农民放弃这种权利的时候必须对农民给予补偿，补偿必须至少能保证农民原有的生活水平不变，而且保证农民可以成功培育下一代成功转业。土地权利退出机制的三种实现途径都已经在逐步完善补偿机制。土地征收补偿机制是土地征收问题的焦点，根据《土地管理法修正案草案》的条例规定，补偿要采取公平补偿的原则。尽管具体的补偿细则还在制定当中，但指导思想是提高农民在土地增值中的分配比例，学术界的主流思想是以土地的市场价格作为补偿的标准，这种标准无疑会给农民转业添加极重的筹码。土地流转价格体现了让渡土地经营权的成本，改革的方向是依据土地的市场价格来确定土地流转价格。农民转户补偿在重庆荣昌县的规定是对签订退出协议后还剩余的农村土地二轮承包年限进行一次性货币补偿。总而言之，根据产权经济学的原理，只有当产权可以自由交易，并且能够在交易中体现其所具备的价值时，这种资源配置才是有效的，才能保障产权所有者的权益。当农民以各种方式退出农村土地承包经营权时，必须以适宜的价格进行产权交易，对放弃权利进行补偿，才能体现公平和效率。
（五）提供退地农民转业所需要的扶持和服务
完善的农村土地承包经营权退出机制必须能够助力退地农民转业，在非农产业找到工作获得稳定的收入，以代替原本由土地提供的收益和保障。因此，农村土地承包经营权退出机制必须提供退地农民转业所需要的扶持和服务。
首先，加强对退地农民的就业培训。当前就业形势十分严峻，退地农民想在非农产业立足，必须有一技之长。2009年人力资源和社会保障部、财政部联合下发了《关于进一步规范农村劳动者转移就业技能培训工作的通知》，明确要求区分需培训农村劳动者，有针对性的采取相应的培训课程。2010年国务院办公厅发布了《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》，指出要以政府为指导者同时发挥市场机制的作用，根据企业和农民工的实际需要进行培训，重点加强建筑业、制造业、服务业等吸纳就业能力强、市场容量大的行业的农民工培训。
其次，扶持退地农民自主创业。不同的学者通过研究给出了同样的结论，即农民不仅有强烈的创业欲望，同时也是最有可能的创业主体。农民自主创业最具代表性的是浙江省，在改革开放初期，农民就成为浙江省中小企业的创业主体，当地人称农民洗脚上岸做企业。到2005年，浙江省工业企业超过82万家，其中有3/4约65万家是农民创办的。给予创业农民资金如税费减免、贷款贴息等扶持政策；提供技术指导、培训和服务；加强政府在信息、项目等方面的引导作用。
再次，解决退地农民城镇安居问题。自古以来，中国人强调安居乐业，安居才能乐业。退地农民同样面临住房问题，房价、贷款问题都摆在同时要处理就业和住房的农民面前。城镇住房供给应该针对不同人群需求进行扩大，提供不同档次的住房，例如当前民众关注的保障性住房等。
最后，健全社会保障体系。土地一直以来都是农民的最后一道防线，起着就业、养老、医疗等各种保障。因此，退出土地的农民如果能够享有这些社会保障，那么对于退出机制发挥支持城镇化的作用，对于退地农民顺利转业都能起到十分重要的支持作用。在实施中，可以与土地权利退出机制中的补偿环节相结合，实行补偿与保障的联动机制。也可以健全社会保障体系，对退地农民进行保护，发挥社会保障对于弱势群体帮扶的本质作用。以健全的社会保障体系完善土地承包权退出机制的重点在于提供替代土地功能的保障，具体实施应该以因地制宜为原则。
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责任编辑 魏亚男