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摘 要：党的十八大以来，党中央、国务院高度重视权责清单制度，将其作为深化行政体制改革、推进服务型政府和法治政府建设的重要举措加以推行。在推行县级政府权责清单制度过程中，取得一定成绩的同时也存在一些问题，本文试从县级政府推行权责清单制度的原因分析入手，提出有利于推进县级政府权责清单制度的几点对策建议。
关键词：权责清单制度 权力清单 责任清单 县级政府
2013年9月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》（中发﹝2013﹞9号）中提出“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单”。十八届三中全会提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”的要求，四中全会再次作出“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”部署。2015年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（中办发﹝2015﹞21号），要求省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作，并积极推进责任清单工作。
一、县级政府推行权责清单制度的作用及意义
推行权责清单制度是一项基础性工作，在许多方面具有重要的意义。从政府的角度来看，通过推行该制度，可以摸清各个政府部门的权力“底数”，为推动简政放权、深化行政体制改革提供基础依据；厘清政府的权责边界，防止政府在管理中越位、缺位、错位的现象发生；明确政府不同层级、不同部门间的权责范围，进一步理顺行政管理体制；提升法治政府建设水平，以制度的形式约束政府规范行使权力。从服务对象的角度来看，公众和企业可以通过登陆政府门户网站查看政府权责清单，及时了解办事指南信息；对照责任事项、追责情形等，参与对公共权力的监督；以权责清单为基础，积极推进“网上办事大厅”建设，加快服务型政府建设的进程。县级政府是我国行政管理体制中的最基础环节，相比乡镇政府，它的职能更为完备。同时，县级政府直接面对着最广大的人民群众和最广泛的市场主体，承担着上级政策的执行者、简政放权的承接者和公共服务的提供者等多重角色。其职能的发挥，直接影响人民群众的满意度和社会的和谐稳定。近年来，随着中央简政放权、转变政府职能改革步伐的加快，县级政府承担的改革发展任务越来越繁重，在国家行政管理体系中的作用也越来越重要[1]。
二、县级政府推行权责清单制度存在的问题
1.制度设计不完善。（1）责任主体不清晰。从已公布的县级政府权责清单来看，虽列出了每项权力事项所对应的责任事项和追责情形，但责任主体并未明确，也没有明确的主体责任、协同责任、属地责任等的划分。同时，与责任事项一一对应的追责清形的责任主体不明确，责任清单易流于形式，难以发挥作用。（2）权责边界不清晰。清单里各部门交叉重合的权力事项仍然存在，针对这些部分，在现有清單设计时，并未考虑这一情形，既没有清晰的权责划分，也没有协同配合机制，在实际操作中难免会造成各部门之间推诿扯皮。
2.工作推进难度大。（1）权力事项梳理难度大。县级政府完整建立权责清单的难度很大，平均梳理一个权力事项，需要参阅6-7部法律、法规、规章的数百条法律条款，亟需大量时间和高素质的专业人员。县级政府受行政编制总量的限制，加之现有人员结构老化，专业人才奇缺，很难保障专职人员从事专项工作，而仅仅是参照上级部门和相似单位已公布的“两单”开展本地的清单编制工作。（2）简政放权目标难以实现。制定权责清单时，针对上级政府提出的精简要求，县级政府在行政权力梳理过程中能精简掉的权力无非三种，一是没有法律依据或者法律依据冲突的权力，二是可以下放给下级政府和部门的权力，三是虽有法律依据但不符合经济社会发展需要的权力。对于第一种情况比较好把握，依据职权权法定原则逐项取消，但对于第二和第三种情形，则不好把握标准。上级政府权力得到精简的同时，县级政府的权力却增加了，表面上看权力事项的数量大幅度减少了，却没有实际意义。
3.制度运行环境不优。（1）县级政府部门缺乏内生动力。推行权责清单制度，来自于省级政府的强力推动，而非县级政府的内在动力，有的县级干部认为权责清单制度不仅增加工作量还会降低工作弹性。在时间紧、任务重的情况下，各部门只能是将权力清单制度的推行当成一项硬性任务来完成。（2）民众参与度不高。从问卷调查结果可以发现，不少人甚至不知道权责清单或权力清单为何物。在这种情形下，权力的优化得不到民众的认可，权力运行缺乏公众的监督，权责清单制度施行的效果将大打折扣。
4.配套运行机制不健全。推行权责清单制度，公布清单只是第一步，还有一系列配套运行机制保障其运行。从目前县级政府推行权责清单制度的进展来看，不少单位权责清单制定完成后，未及时根据本部门法律、法规、规章的变化以及上级政府对权力取消、下放、调整的情况及时动态调整，在权责清单的基础上制定权力运行监管细则更是难上加难。
三、完善县级政府权责清单制度的对策建议
1.加强对县级政府权责清单制度建设的顶层设计与指导。目前，各省级清单已经全部对外公布，出现了工作标准不一、清单内容不一等情况，需要国家层面的顶层设计。对此，国家可以对行政权力清理、分类和调整的标准，各级政府部门行政权力的主客体以及权力属性和权力边界，编制权力运行流程图、廉政风险点等工作“规定内容”做出明确的规定。同时，赋予地方政府添加“自选动作”的空间，可以在不违背国家顶层设计的基础上，加入符合地方实际的内容，共同推动这项工作不断完善。
2.加快健全县级政府权责清单制度相关法律、法规和规章。（1）完善国家层面的相关法律及行政法规。一方面应及时清理和废止不能适应时代发展要求、不符合基层实际的法律条文，另一方面建议出台权责清单制度相应的行政法规，为各级政府建设政府权责清单制度提供明确且符合现状的法律依据，以保障权责清单制度的运行和落实。（2）完善配套的地方性法规。根据我国《立法法》规定，县级是没有立法权的。因此，有立法权的省、市级政府应因地制宜地出台国家法律未见涉及但县级政府又切实需要的地方性法规，以保障地方政府建设政府权责清单制度有法可依，为地方权责清单制度赋予更强的合法性。 3.构建县级政府权责清单运行的多元化监督体系。有限政府理論与权力制约理论认为，行政权力的天然膨胀性，需要健全监督制度对行政权力起到约束作用，防止权力滥用。要想对权力进行有效制约，除了政府自身监督、制度层面设计对权力运行进行制约外，应注重发挥县级监察部门、人大、新闻媒体以及广大人民群众的监督作用，由内外部监督主体共同发挥作用，实现多元协同合作、协同监督。
4.加强保障县级权责清单制度运行的公职人员教育管理。（1）加强公职人员的职业道德和法治教育。党的十八届四中全会提出要提高党员干部法治思维和依法办事能力。这就需要公职人员用法治思维去思考问题，不断提高依法行政的能力。同时，政府及其工作部门应该以执法资格考试为抓手，定期对公职人员开展法治教育和法治培训，将法治理念落实到实践中。（2）健全公职人员的绩效考核制度。要建立起科学的绩效考核指标体系，科学设置考核指标，量化考核标准，设置操作性强的绩效考核办法，细化评分细则。健全绩效考核的主体系，在单位考核的同时，注重群众评价与第三方评估相结合。
5.提高县级政府权责清单制度推行的社会参与度。人民群众是国家的主人，建设政府权责清单制度不能脱离人民群众，只有人民群众参与到制度的设计、运行中来，才能真正发挥政府权责清单制度推行的效用。要加强对权责清单制度工作的宣传，加大宣传力度、创新宣传手段、介绍了解权责清单，感受权责清单制度为群众办事带来的便利，让群众切身感受到政府推行权责制度与自身的利益是密切相关的，进而主动参与到政府权责清单制度建设中来，保证政府权责清单制度的群众导向，保障政府权责清单制度的推行。
参考文献：
[1]程文浩.国家治理过程的“可视化”如何实现——权力清单制度的内涵、意义和推进策略[J].人民论坛·学术前沿，2014（9）：90-95.
[2]珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特（美）《新公共服务：服务.而不是掌舵》[M].北京：中国人民大学出版社.2004.6.
[3]罗昌平，郭本纯.把权力关进制度的笼子套上责任的“紧箍咒”——安徽省推行权力清单和责任清单制度的实践探索[J].中国机构改革与管理，2014（10）：20-23.
作者简介：李旭，上海理工大学管理学院MPA研究生。研究方向：行政管理。
关键词：权责清单制度 权力清单 责任清单 县级政府
2013年9月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》（中发﹝2013﹞9号）中提出“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单”。十八届三中全会提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”的要求，四中全会再次作出“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”部署。2015年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（中办发﹝2015﹞21号），要求省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作，并积极推进责任清单工作。
一、县级政府推行权责清单制度的作用及意义
推行权责清单制度是一项基础性工作，在许多方面具有重要的意义。从政府的角度来看，通过推行该制度，可以摸清各个政府部门的权力“底数”，为推动简政放权、深化行政体制改革提供基础依据；厘清政府的权责边界，防止政府在管理中越位、缺位、错位的现象发生；明确政府不同层级、不同部门间的权责范围，进一步理顺行政管理体制；提升法治政府建设水平，以制度的形式约束政府规范行使权力。从服务对象的角度来看，公众和企业可以通过登陆政府门户网站查看政府权责清单，及时了解办事指南信息；对照责任事项、追责情形等，参与对公共权力的监督；以权责清单为基础，积极推进“网上办事大厅”建设，加快服务型政府建设的进程。县级政府是我国行政管理体制中的最基础环节，相比乡镇政府，它的职能更为完备。同时，县级政府直接面对着最广大的人民群众和最广泛的市场主体，承担着上级政策的执行者、简政放权的承接者和公共服务的提供者等多重角色。其职能的发挥，直接影响人民群众的满意度和社会的和谐稳定。近年来，随着中央简政放权、转变政府职能改革步伐的加快，县级政府承担的改革发展任务越来越繁重，在国家行政管理体系中的作用也越来越重要[1]。
二、县级政府推行权责清单制度存在的问题
1.制度设计不完善。（1）责任主体不清晰。从已公布的县级政府权责清单来看，虽列出了每项权力事项所对应的责任事项和追责情形，但责任主体并未明确，也没有明确的主体责任、协同责任、属地责任等的划分。同时，与责任事项一一对应的追责清形的责任主体不明确，责任清单易流于形式，难以发挥作用。（2）权责边界不清晰。清单里各部门交叉重合的权力事项仍然存在，针对这些部分，在现有清單设计时，并未考虑这一情形，既没有清晰的权责划分，也没有协同配合机制，在实际操作中难免会造成各部门之间推诿扯皮。
2.工作推进难度大。（1）权力事项梳理难度大。县级政府完整建立权责清单的难度很大，平均梳理一个权力事项，需要参阅6-7部法律、法规、规章的数百条法律条款，亟需大量时间和高素质的专业人员。县级政府受行政编制总量的限制，加之现有人员结构老化，专业人才奇缺，很难保障专职人员从事专项工作，而仅仅是参照上级部门和相似单位已公布的“两单”开展本地的清单编制工作。（2）简政放权目标难以实现。制定权责清单时，针对上级政府提出的精简要求，县级政府在行政权力梳理过程中能精简掉的权力无非三种，一是没有法律依据或者法律依据冲突的权力，二是可以下放给下级政府和部门的权力，三是虽有法律依据但不符合经济社会发展需要的权力。对于第一种情况比较好把握，依据职权权法定原则逐项取消，但对于第二和第三种情形，则不好把握标准。上级政府权力得到精简的同时，县级政府的权力却增加了，表面上看权力事项的数量大幅度减少了，却没有实际意义。
3.制度运行环境不优。（1）县级政府部门缺乏内生动力。推行权责清单制度，来自于省级政府的强力推动，而非县级政府的内在动力，有的县级干部认为权责清单制度不仅增加工作量还会降低工作弹性。在时间紧、任务重的情况下，各部门只能是将权力清单制度的推行当成一项硬性任务来完成。（2）民众参与度不高。从问卷调查结果可以发现，不少人甚至不知道权责清单或权力清单为何物。在这种情形下，权力的优化得不到民众的认可，权力运行缺乏公众的监督，权责清单制度施行的效果将大打折扣。
4.配套运行机制不健全。推行权责清单制度，公布清单只是第一步，还有一系列配套运行机制保障其运行。从目前县级政府推行权责清单制度的进展来看，不少单位权责清单制定完成后，未及时根据本部门法律、法规、规章的变化以及上级政府对权力取消、下放、调整的情况及时动态调整，在权责清单的基础上制定权力运行监管细则更是难上加难。
三、完善县级政府权责清单制度的对策建议
1.加强对县级政府权责清单制度建设的顶层设计与指导。目前，各省级清单已经全部对外公布，出现了工作标准不一、清单内容不一等情况，需要国家层面的顶层设计。对此，国家可以对行政权力清理、分类和调整的标准，各级政府部门行政权力的主客体以及权力属性和权力边界，编制权力运行流程图、廉政风险点等工作“规定内容”做出明确的规定。同时，赋予地方政府添加“自选动作”的空间，可以在不违背国家顶层设计的基础上，加入符合地方实际的内容，共同推动这项工作不断完善。
2.加快健全县级政府权责清单制度相关法律、法规和规章。（1）完善国家层面的相关法律及行政法规。一方面应及时清理和废止不能适应时代发展要求、不符合基层实际的法律条文，另一方面建议出台权责清单制度相应的行政法规，为各级政府建设政府权责清单制度提供明确且符合现状的法律依据，以保障权责清单制度的运行和落实。（2）完善配套的地方性法规。根据我国《立法法》规定，县级是没有立法权的。因此，有立法权的省、市级政府应因地制宜地出台国家法律未见涉及但县级政府又切实需要的地方性法规，以保障地方政府建设政府权责清单制度有法可依，为地方权责清单制度赋予更强的合法性。 3.构建县级政府权责清单运行的多元化监督体系。有限政府理論与权力制约理论认为，行政权力的天然膨胀性，需要健全监督制度对行政权力起到约束作用，防止权力滥用。要想对权力进行有效制约，除了政府自身监督、制度层面设计对权力运行进行制约外，应注重发挥县级监察部门、人大、新闻媒体以及广大人民群众的监督作用，由内外部监督主体共同发挥作用，实现多元协同合作、协同监督。
4.加强保障县级权责清单制度运行的公职人员教育管理。（1）加强公职人员的职业道德和法治教育。党的十八届四中全会提出要提高党员干部法治思维和依法办事能力。这就需要公职人员用法治思维去思考问题，不断提高依法行政的能力。同时，政府及其工作部门应该以执法资格考试为抓手，定期对公职人员开展法治教育和法治培训，将法治理念落实到实践中。（2）健全公职人员的绩效考核制度。要建立起科学的绩效考核指标体系，科学设置考核指标，量化考核标准，设置操作性强的绩效考核办法，细化评分细则。健全绩效考核的主体系，在单位考核的同时，注重群众评价与第三方评估相结合。
5.提高县级政府权责清单制度推行的社会参与度。人民群众是国家的主人，建设政府权责清单制度不能脱离人民群众，只有人民群众参与到制度的设计、运行中来，才能真正发挥政府权责清单制度推行的效用。要加强对权责清单制度工作的宣传，加大宣传力度、创新宣传手段、介绍了解权责清单，感受权责清单制度为群众办事带来的便利，让群众切身感受到政府推行权责制度与自身的利益是密切相关的，进而主动参与到政府权责清单制度建设中来，保证政府权责清单制度的群众导向，保障政府权责清单制度的推行。
参考文献：
[1]程文浩.国家治理过程的“可视化”如何实现——权力清单制度的内涵、意义和推进策略[J].人民论坛·学术前沿，2014（9）：90-95.
[2]珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特（美）《新公共服务：服务.而不是掌舵》[M].北京：中国人民大学出版社.2004.6.
[3]罗昌平，郭本纯.把权力关进制度的笼子套上责任的“紧箍咒”——安徽省推行权力清单和责任清单制度的实践探索[J].中国机构改革与管理，2014（10）：20-23.
作者简介：李旭，上海理工大学管理学院MPA研究生。研究方向：行政管理。