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摘 要：国库集中支付是公共财政适应社会主义市场经济的重要改革举措，这一改革举措有效地避免了以往财政管理上的缺陷。但在实际运行过程中还存在一些问题，需要有针对性地找出对策，使其不断完善，更好地发挥它的效能。
关键词： 国库集中支付；存在问题；对策
为改革不适应社会主义市场经济和公共财政的发展要求的预算单位多重设置账户、财政资金分散支付的财政国库支付制度，加强财政收支管理监督，提高财政资金的使用效率，实行国库集中支付制度改革势在必行。国库集中支付制度是由政府财政部门对所有政府性收支实行集中收缴和支付的管理制度，通过国库单一帐户对财政性资金进行集中管理， 收入直接缴入国库单一帐户或预算外资金财政专户，支出通过国库单一帐户体系的有关帐户直接支付到收款人（即商品和劳务供应商）或用款单位帐户。最大限度地减少财政资金的库外沉淀和闲置浪费，实现了资金直达商品和劳务供应商或用款单位，割断部门支出与收入的联系，增强财政管理透明度。
实施国库集中收付制度后最大的变化就是账户设置由多头开户变为单一账户、由单位自行支付变为财政直接支付和授权预算单位支付、资金存放方式由分散存放在预算单位改为统一存放在财政部门、资金结算方式由先存款后支付改为先支付后清算。这些改变无一不牵涉到财政国库资金的运行，由此也影响着人民银行对金融业务的管理、人民银行国库部门与各专业银行之间的业务关系以及各专业银行之间的利益格局。
一、国库集中支付资金结算过程中存在的问题
我市在推进国库收付制度改革的过程中总体状况良好，但是也陆续暴露出了一些应引起重视和需要研究解决的问题：
（一）参与国库集中收付制度改革的各部门间协调不够，缺乏沟通。国库集中收付制度改革是一项全新的、艰巨而复杂的工作，政策性强、实施难度大，工作任务重。资金清算过程的完成需要很多环节，任何一个环节都不是独立的。尤其这是一项新的工作模式，各个单位只处理自己本部门的业务，没有沟通，出现问题时没人出面进行协调，属于"各自为政"，有的问题不能得到及时解决，影响资金的及时清算。
（二）资金清算不及时，影响了支付效果。按照财政零余额帐户的要求，财政部门或预算单位开具支付凭证办理支付业务时，暂不动用财政资金，由代理银行先行垫付，并依据财政部门下达的授权支付额度控制单位支出，每日终了，代理银行再与人民银行或财政预算外资金专户开户行进行资金清算。但是在实际运行过程中有的清算行在办理支付业务过程中受本行效益驱动而出现先清算后付款的现象，直接影响了支付效果，违背了清算管理办法的相关规定。
（三）人民银行国库部门对代理银行支付的国库资金难以进行事前监督。实行国库集中支付制度后，资金划拨行为首先发生在代理银行，再通过人民银行国库部门单一账户进行清算，人民银行国库部门对预算支出事前"把关"的职责被代理银行取代。人民银行国库部门只能通过代理银行提供的有关凭证和清单，核对清算金额、预算单位、预算科目是否与财政部门送达国库的授权支付、直接支付额度通知单一致，而对财政资金使用的合法、合规性无法监督，运行中很难起到国库资金支付前的审核把关作用。另外，财政部门给我们的信息相当有限，以前拨款到非预算单位需要相关的文件材料予以说明，执行集中支付以后，所有的拨款全部都流向提供劳务或产品的企业单位或个人，更加提高了监管的难度。在实际工作中，由于政府、财政的相关文件人民银行国库部门和商业银行的相关部门无法及时的得到信息。人民银行国库部门往往是发生支付的当天甚至是看到拨款时才发现问题。从而导致预算审批质量不高，流于形式，使得清算过程中出现垫付资金和人民银行监管缺位现象。
（四）财政部门在代理银行为预算单位开设的预算单位零余额账户难以成为真正的零余额，仍有一部分预算单位存在拨款过渡账户现象。例如由于教育系统的特殊性，一个城市往往存在几十个学校，这就导致财政不可能为其每家单独开设零余额账户，而只能设立一个统一的零余额账户，从而使得学校的零余额账户异常繁杂。实际工作中，由于一些涉及到账户比较零散、临时性支出较多、支出时效性较强的预算单位还难以达到零余额账户的要求，大部分财政的做法是设立财政拨款过渡账户，从而架空财政零余额账户，这往往就导致预算单位出现了规则允许下的"帐外帐"。
（五）预算单位支取现金现象较严重。从我们的现场检查情况看，大部分预算单位的大部分集中支付业务都是提取现金业务，而且提取的现金数额较大。其中有些预算单位从年初到现在，发生的所有集中支付业务都是提取现金，少则几万元，多则几十万元，极易引发深层次问题。
（六）相关设备缺乏有效管理，信息堵塞现象时有发生。尤其在财政集中工资支付时，支付当天要核算上千笔数据，涉及上百个预算收款单位，仅支付凭证的附件就有近200张，当商业银行及财政部门将支付信息及相关纸制凭证打印并送达人民银行时，往往是下午3：30以后。根据规定，人民银行收到纸制凭证之后才能进行清算。而网络传输在下午3：30钟后会进入一个高峰期，这就导致数据传输非常缓慢，一般上传和下载工资支付信息就需要20分钟左右，经常是清算银行明明已经看到清算信息，就是无法顺利下载，从而导致错过清算时间，即使按时清算，其审批质量也难以保证。
(七)非税收入账户划缴国库不及时，滞留国库资金时间较长。据调查，财政非税收入账户一个月上缴国库一次，账户余额较大，基本上达到上千万元。
二、对策和建议
（一）加强部门间的沟通协调，建立有效协作机制。各单位要高度重视，狠抓落实，各级部门的主要领导也要重视起来，支持改革，掌握好有关政策，使每件事都落实到位、落实到人。对于改革中出现的问题多研究、多沟通、多反映，协同作战，共同努力，群策群力把集中支付业务做好，确保朝阳市市直财政性资金支付清算业务的安全性、准确性和及时性。
（二）明确代理商业银行代理费用及垫款支付问题。由于各商业银行代理集中支付这项业务没有代理费用，直接牵涉本部门经济利益，致使代理商业银行缺乏，积极性不高。国家或地方应尽快出台相关政策，明确规定给各代理银行按办理业务的具体情况拨付一定比例的费用，以增强办理此项业务的积极性及提高工作质量。另外如果出现资金垫付情况时，也应找到问题的原因，并由相关单位或部门承担垫付资金的利息。但实际情况是无论出现哪一种资金垫付，较常见的结果都是由商业银行自行垫付并承担垫付利息，这就导致实际工作中商业银行尽可能规避资金垫付，由此产生了先清算后付款的现象，也相应延长了客户办理业务的时间。
（三）加强对代理银行办理财政支付清算业务的监管，提高财政拨款的透明度。依托财、税、库、行一体化网络，加强财政部门与人民银行国库部门的信息沟通，在有条件的地区建立财税库银横向信息库，逐步实现财税库银信息网上直通。对集中支付中除了工资支出外的直接支付业务，财政部门除给予相应的拨付凭据外,应在拨款前给予相应的拨付信息（相关的法律法规文件、领导批文、招投标中标说明书等），做好事前、事中、事后的"实时"监督，及时消除国库资金风险隐患。
（四）制定相关政策，明确规定预算单位提取现金的额度。根据《现金管理暂行条例》的具体规定，视实际情况制定提取现金的一些详细内容，包括提现的范围、提现的额度等。
（五）适时取代商业银行代理集中支付业务的资格。在代理商业银行参与进行国库集中支付业务时，由于涉及到人民银行国库部门清算时，只要清算金额在额度控制范围内，库款余额又足够支付，国库就予以划转，至于代理银行的清算金额是否是当天的实际支付金额，国库部门无法知晓，这种做法在增加监管对象的基础上并没有提高监管质量，反而弱化了监管职能。现阶段人民银行缺乏有力惩戒商业银行的手段，缺少长期连续监督商业银行合规性操作的人员，从实际工作中来看，这种做法还需要财政、国库和商业银行的协调。商业银行的利益性又使得其对财政部门的集中支付业务持谨慎性态度，对一些不合规的支付也难以拒绝。所以如果通过实际业务证明人民银行有能力自行完成国库集中支付的操作，在条件允许的情况下人民银行应取代代理银行办理集中支付业务。
（六）进一步完善财政集中支付管理信息系统。建立发达的网络信息系统是保证整个支付系统内部信息高速交换的根本平台，应该逐步完善和提高财政管理信息系统，为财政国库集中支付改革提供技术支持。
关键词： 国库集中支付；存在问题；对策
为改革不适应社会主义市场经济和公共财政的发展要求的预算单位多重设置账户、财政资金分散支付的财政国库支付制度，加强财政收支管理监督，提高财政资金的使用效率，实行国库集中支付制度改革势在必行。国库集中支付制度是由政府财政部门对所有政府性收支实行集中收缴和支付的管理制度，通过国库单一帐户对财政性资金进行集中管理， 收入直接缴入国库单一帐户或预算外资金财政专户，支出通过国库单一帐户体系的有关帐户直接支付到收款人（即商品和劳务供应商）或用款单位帐户。最大限度地减少财政资金的库外沉淀和闲置浪费，实现了资金直达商品和劳务供应商或用款单位，割断部门支出与收入的联系，增强财政管理透明度。
实施国库集中收付制度后最大的变化就是账户设置由多头开户变为单一账户、由单位自行支付变为财政直接支付和授权预算单位支付、资金存放方式由分散存放在预算单位改为统一存放在财政部门、资金结算方式由先存款后支付改为先支付后清算。这些改变无一不牵涉到财政国库资金的运行，由此也影响着人民银行对金融业务的管理、人民银行国库部门与各专业银行之间的业务关系以及各专业银行之间的利益格局。
一、国库集中支付资金结算过程中存在的问题
我市在推进国库收付制度改革的过程中总体状况良好，但是也陆续暴露出了一些应引起重视和需要研究解决的问题：
（一）参与国库集中收付制度改革的各部门间协调不够，缺乏沟通。国库集中收付制度改革是一项全新的、艰巨而复杂的工作，政策性强、实施难度大，工作任务重。资金清算过程的完成需要很多环节，任何一个环节都不是独立的。尤其这是一项新的工作模式，各个单位只处理自己本部门的业务，没有沟通，出现问题时没人出面进行协调，属于"各自为政"，有的问题不能得到及时解决，影响资金的及时清算。
（二）资金清算不及时，影响了支付效果。按照财政零余额帐户的要求，财政部门或预算单位开具支付凭证办理支付业务时，暂不动用财政资金，由代理银行先行垫付，并依据财政部门下达的授权支付额度控制单位支出，每日终了，代理银行再与人民银行或财政预算外资金专户开户行进行资金清算。但是在实际运行过程中有的清算行在办理支付业务过程中受本行效益驱动而出现先清算后付款的现象，直接影响了支付效果，违背了清算管理办法的相关规定。
（三）人民银行国库部门对代理银行支付的国库资金难以进行事前监督。实行国库集中支付制度后，资金划拨行为首先发生在代理银行，再通过人民银行国库部门单一账户进行清算，人民银行国库部门对预算支出事前"把关"的职责被代理银行取代。人民银行国库部门只能通过代理银行提供的有关凭证和清单，核对清算金额、预算单位、预算科目是否与财政部门送达国库的授权支付、直接支付额度通知单一致，而对财政资金使用的合法、合规性无法监督，运行中很难起到国库资金支付前的审核把关作用。另外，财政部门给我们的信息相当有限，以前拨款到非预算单位需要相关的文件材料予以说明，执行集中支付以后，所有的拨款全部都流向提供劳务或产品的企业单位或个人，更加提高了监管的难度。在实际工作中，由于政府、财政的相关文件人民银行国库部门和商业银行的相关部门无法及时的得到信息。人民银行国库部门往往是发生支付的当天甚至是看到拨款时才发现问题。从而导致预算审批质量不高，流于形式，使得清算过程中出现垫付资金和人民银行监管缺位现象。
（四）财政部门在代理银行为预算单位开设的预算单位零余额账户难以成为真正的零余额，仍有一部分预算单位存在拨款过渡账户现象。例如由于教育系统的特殊性，一个城市往往存在几十个学校，这就导致财政不可能为其每家单独开设零余额账户，而只能设立一个统一的零余额账户，从而使得学校的零余额账户异常繁杂。实际工作中，由于一些涉及到账户比较零散、临时性支出较多、支出时效性较强的预算单位还难以达到零余额账户的要求，大部分财政的做法是设立财政拨款过渡账户，从而架空财政零余额账户，这往往就导致预算单位出现了规则允许下的"帐外帐"。
（五）预算单位支取现金现象较严重。从我们的现场检查情况看，大部分预算单位的大部分集中支付业务都是提取现金业务，而且提取的现金数额较大。其中有些预算单位从年初到现在，发生的所有集中支付业务都是提取现金，少则几万元，多则几十万元，极易引发深层次问题。
（六）相关设备缺乏有效管理，信息堵塞现象时有发生。尤其在财政集中工资支付时，支付当天要核算上千笔数据，涉及上百个预算收款单位，仅支付凭证的附件就有近200张，当商业银行及财政部门将支付信息及相关纸制凭证打印并送达人民银行时，往往是下午3：30以后。根据规定，人民银行收到纸制凭证之后才能进行清算。而网络传输在下午3：30钟后会进入一个高峰期，这就导致数据传输非常缓慢，一般上传和下载工资支付信息就需要20分钟左右，经常是清算银行明明已经看到清算信息，就是无法顺利下载，从而导致错过清算时间，即使按时清算，其审批质量也难以保证。
(七)非税收入账户划缴国库不及时，滞留国库资金时间较长。据调查，财政非税收入账户一个月上缴国库一次，账户余额较大，基本上达到上千万元。
二、对策和建议
（一）加强部门间的沟通协调，建立有效协作机制。各单位要高度重视，狠抓落实，各级部门的主要领导也要重视起来，支持改革，掌握好有关政策，使每件事都落实到位、落实到人。对于改革中出现的问题多研究、多沟通、多反映，协同作战，共同努力，群策群力把集中支付业务做好，确保朝阳市市直财政性资金支付清算业务的安全性、准确性和及时性。
（二）明确代理商业银行代理费用及垫款支付问题。由于各商业银行代理集中支付这项业务没有代理费用，直接牵涉本部门经济利益，致使代理商业银行缺乏，积极性不高。国家或地方应尽快出台相关政策，明确规定给各代理银行按办理业务的具体情况拨付一定比例的费用，以增强办理此项业务的积极性及提高工作质量。另外如果出现资金垫付情况时，也应找到问题的原因，并由相关单位或部门承担垫付资金的利息。但实际情况是无论出现哪一种资金垫付，较常见的结果都是由商业银行自行垫付并承担垫付利息，这就导致实际工作中商业银行尽可能规避资金垫付，由此产生了先清算后付款的现象，也相应延长了客户办理业务的时间。
（三）加强对代理银行办理财政支付清算业务的监管，提高财政拨款的透明度。依托财、税、库、行一体化网络，加强财政部门与人民银行国库部门的信息沟通，在有条件的地区建立财税库银横向信息库，逐步实现财税库银信息网上直通。对集中支付中除了工资支出外的直接支付业务，财政部门除给予相应的拨付凭据外,应在拨款前给予相应的拨付信息（相关的法律法规文件、领导批文、招投标中标说明书等），做好事前、事中、事后的"实时"监督，及时消除国库资金风险隐患。
（四）制定相关政策，明确规定预算单位提取现金的额度。根据《现金管理暂行条例》的具体规定，视实际情况制定提取现金的一些详细内容，包括提现的范围、提现的额度等。
（五）适时取代商业银行代理集中支付业务的资格。在代理商业银行参与进行国库集中支付业务时，由于涉及到人民银行国库部门清算时，只要清算金额在额度控制范围内，库款余额又足够支付，国库就予以划转，至于代理银行的清算金额是否是当天的实际支付金额，国库部门无法知晓，这种做法在增加监管对象的基础上并没有提高监管质量，反而弱化了监管职能。现阶段人民银行缺乏有力惩戒商业银行的手段，缺少长期连续监督商业银行合规性操作的人员，从实际工作中来看，这种做法还需要财政、国库和商业银行的协调。商业银行的利益性又使得其对财政部门的集中支付业务持谨慎性态度，对一些不合规的支付也难以拒绝。所以如果通过实际业务证明人民银行有能力自行完成国库集中支付的操作，在条件允许的情况下人民银行应取代代理银行办理集中支付业务。
（六）进一步完善财政集中支付管理信息系统。建立发达的网络信息系统是保证整个支付系统内部信息高速交换的根本平台，应该逐步完善和提高财政管理信息系统，为财政国库集中支付改革提供技术支持。