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美国“沃尔克规则”的现实性及其前景展望
美国的大型、复杂金融集团享受了多年的放松管制、全球化及从事多种经营业务和将其自有资本投资于大量非银行业务的自由。它们脱离资产负债表进行更大的非中介化投资，进入效率不断提高的资本市场，最终成了此次金融危机的中心。为应对大型、复杂金融机构带来的系统风险，前美联储主席保罗·沃尔克提出了一系列监管金融机构的措施。经多年争论和协商，美国五大金融监管机构于2013年12月10日批准最终版本的“沃尔克规则”。该规则对银行机构自营交易作出严格限制：不许拿国家担保的钱从事高风险游戏。这标志着，在华尔街巨头、监管部门之间博弈的关键战场上，监管部门取得了压倒性胜利，以避免广大纳税人为金融机构的“赌博”买单，避免“大而不倒”的金融机构引发金融危机，威胁美国金融体系。这被认为是继2010年美国通过大萧条以来最严苛的《多德—弗兰克华尔街金融改革与消费者保护法案》（简称《多德—弗兰克法案》）后最具突破性意义的监管领域事件，标志着美国银行业监管自此进入更加严格的新时代。美国总统奥巴马就此发表声明说，“沃尔克规则”将禁止银行机构利用政府担保的存款进行投机交易，促进美国金融体系稳定。美国财政部长雅各布·卢也表示，完成这项规定的制定是美国金融监管改革的一个重要里程碑，将改变华尔街的交易行为。
然而，在人们为美监管层顶住来自华尔街的层层压力坚守规则核心条款的同时，也为规则后续实施面临的技术难题感到担忧。此外，规则可能给美银行业国际竞争力带来的负面冲击是否会影响其实施的持续性，也是值得观察的问题。
一、大型、复杂的混业金融机构及其风险
作为对金融危机的反应，美国20世纪30年代出台的《格拉斯—斯蒂格尔法案》将商业银行业务与投资银行业务相分离，开启了美国金融业分业经营的时代。在法案通过后的几十年内，大型复杂金融机构基本上一直是被美国金融体系所禁止的。然而，自20世纪70年代以来，随着金融产品与金融工具创新越来越普遍，资本市场快速发展，金融“脱媒”现象越来越严重，这使得商业银行的表内业务增速减缓甚至出现萎缩。另外，国际市场竞争日益激烈，分业经营的规定在很大程度上限制了美国银行的国际竞争力。美国银行业要求修改与废除该法的呼声日益高涨。
美国《1994年里格尔—尼尔州际银行和分行效率法》允许银行经营证券业务，使得情况发生了根本改变。监管上的变化使得银行业务在地理和功能上大大地扩张。为了提高美国银行在资本市场服务中的竞争力，1999年，美国通过了《金融服务现代化法案》，废除了1933年的《格拉斯—斯蒂格尔法案》，使得银行的证券业务得到了扩张，也使得银行能够进入金融保险行业和其他的金融业务领域，而这些金融业务领域的金融机构也能够进入到银行业务领域中来。一些最大的美国银行大举进入证券承销和并购顾问等投资银行业务领域，一些保险公司也并购一些投资银行机构，以开展资本市场活动，还有一些保险公司，如AIG还经营信用衍生工具和其他衍生工具。
美国大型银行在承销债券、股票等业务方面获取了很大的市场份额的同时，也日益增加了银行过去不愿意承担的风险。此外，像其他投资银行一样，由于中间业务利润空间有限，这些银行也开始大量进行自营业务以增加收入。一些银行大量从事表外的互换和其他衍生工具业务，以及使用特殊目的表外工具以规避监管资本要求和杠杆限制，获取更大的收益。
为了追求更高的利润，美国的这些大型复杂金融机构还脱离资产负债表进行更多的非中介业务投资。它们利用监管资本要求中的漏洞来转移风险，对社会经济中的其他领域，特别是住宅房地产进行高杠杆投机。它们的投机行为大部分是来自债券持有者提供的融资。由于这些金融机构的规模庞大而且相互之间联系紧密，债权人知道这些金融机构能够获得政府的担保。另外，这些金融机构自身也知道，无论怎样它们都将获得政府救助，因而对于可能发生的负面结果并不在乎。此外，这些大型复杂金融机构还通过兼并及其他公司行动极大地增加它们的规模、复杂性与影响力。正是这些行为，最终使得它们成为了此次全球金融危机的中心。
二、美国“沃尔克规则”产生的背景
大型、复杂的混业金融机构可以被定义为同时经营商业银行、投资银行、资产管理和保险等业务的金融机构。这些金融机构一旦倒闭，将会引发一国的甚至是全球的金融体系系统风险。因此，这些大型金融机构，人们总是认为它们太重要了，不能让它们倒闭。在此次金融危机中，处于危机中心的美国大型复杂金融机构起到了重要的推动作用，各国政府都对大型复杂金融机构的所作所为非常不满。
虽然对大型复杂金融机构开展多样化业务存在不同的观点，然而几乎没有争议的是，大型复杂金融机构向多种业务拓展产生了更大的系统风险。很多研究均从理论上证实了金融危机中的事实，即大型复杂金融机构的风险更大。另外，此次金融危机表明，大型复杂金融机构的自律监管被这一行业的激烈竞争、内在的代理冲突与一直存在的道德风险扭曲了。如果不是因为它们那时成为系统机构因而获得政府的救助，其中的大多数会于2008年倒闭，从而将它们承担的巨大风险转嫁给公众。因此，政府应加强对大型复杂金融机构的监管。为了防止大型复杂金融机构为了追逐高额利润从事高风险的业务，从而威胁整个金融体系的稳定，2010年1月，奥巴马政府的经济复苏顾问委员会主席沃尔克提出了一系列旨在加强金融业监管和风险规避的措施，如禁止银行从事自营交易、拥有与支持对冲基金及私募股权基金。对大型复杂金融机构系统风险进行监管的最优策略就是由监管者收费，迫使大型复杂金融机构将它们受担保的债务的成本与它们产生的系统风险内部化，即所谓的“沃尔克规则”。
作为前美联储主席的沃尔克长期以来一直主张，任何隐性的联邦担保的范围仅限于数量相对较少的重要银行业机构并且限于核心银行职能，而不应延伸到所有金融中介机构与风险业务。沃尔克认为，银行可以从事作为金融中介机构的所有商业银行与投资银行业务，但不允许从事非银行业务如自营交易、作为主要投资方投资、商品投机、对冲基金与私募股权基金管理。这些业务应当分散到非银行资产管理公司中去，并受到相应监管。 全球金融危机及其所带来的惨痛教训使美国重新拉开了金融监管制度变革的大幕。2010年7月21日，奥巴马签署了金融监管改革法案即《多德—弗兰克法案》。这一法案被认为是20世纪30年代以来最雄心勃勃而影响深远的金融监管改革。但是，由于大型复杂金融机构的游说以及考虑到美国金融机构的国际竞争力，这一法案大大软化了最初的沃尔克规则，因而也大大限制了沃尔克规则的约束力。
三、沃尔克规则的出台
2013年12月10日，对于美国金融监管来说是历史性的一天。当天，美联储、货币监理署、证券交易委员会、联邦存款保险公司、商品期货交易委员会等五大金融监管机构先后表决通过了一项更为严格的金融监管法案版本——沃尔克规则。
沃尔克规则主要包括三方面内容：一是“禁止自营交易”——禁止银行机构从事大多数自营交易，但代理客户买卖证券的做市交易、风险对冲交易可得到豁免。所谓自营交易是指，银行机构利用自有资金买卖股票、债券、商品期货期权、其他衍生品的业务，这些既是华尔街各大金融机构的重要利润来源，也被认为是历次金融危机的重要来源。二是“限制银行混业”——限制银行机构向对冲基金、私募股权基金的投资、赞助等各种关系。三是“CEO负责合规”——要求银行机构设立确保遵守沃尔克规则的内部合规计划，并向监管机构提交相关计划及报告重大交易活动情况，CEO必须负全责。
华尔街此前通过层层游说否认实施该规则的必要性，称危机后大银行已加强自我约束并减少了冒险行为。目前来看，这一策略遭遇了彻底失败。金融机构所谓近年来强化自我约束，主要有两方面原因：一是去杠杆化过程的自然行为；二是预期沃尔克规则实施而提前采取的行动。这不仅不会削弱该规则实施的必要性，反而印证了其有效性。沃尔克规则的初衷是降低因银行不加节制地自营交易而引发的系统性风险几率。银行的传统角色是进行间接投资，即接受储户存款，再以贷款的形式投放到企业。在这个过程中，银行和企业的关系是债权关系，其盈利途径是赚取利差，风险相对较小。而在银行开展大量自营交易之后，其角色则与投行相当，从事的是大量直接投资业务，即将私有资金直接投给企业或者购买上市公司股票等，这时其与企业的关系就是股权关系，风险要较债权关系大得多。这种风险，对于作为国家金融命脉的银行来说是不能接受的，因为其吸收着巨量国民存款，是一国经济的核心所在。一旦银行直接投资失败或者出现问题，会把大批金融机构乃至实体机构拉下水，进而形成极具破坏力的系统性风险。现在沃尔克规则提出两个3%的限制，就可以确保即使银行直接投资部分亏损，但因其在银行资产中占比有限，不至于将银行拖垮，也就可以避免其触发系统性风险。
沃尔克规则历经华尔街大银行的重重反弹，最终获批细则得以保全几乎全部硬性条款，说明2008年金融危机后，美国确实在反思其金融监管并采取了具有历史性意义的实质行动。短期看，限制大银行自营交易可能会对美国金融机构的国际竞争力构成打压，但从长期看，其有助于大幅降低发生系统性危机的风险，而金融稳定无论对于金融发展还是实体经济发展都是重要保障。
从获批的细则来看，虽然规定了诸多豁免，但较之《多德—弗兰克法案》敲定后的版本所作妥协有限。一是将规则实施期限延长，由2014年7月推迟至2015年7月；二是允许银行实体在更多限制的环境下，进行外国主权负债或其政治细分区域负债的自营交易；三是只对资产规模大于10亿美元的银行实施合规监管，资产规模较小的社区银行可以豁免遵守该规则。上述让步没有触及原有硬性条款，主要妥协发生在《多德—弗兰克法案》立法之前。沃尔克原本主张完全禁止银行从事自营交易及持有私募基金，后来转变为允许出于风险对冲需求进行部分证券和衍生品交易。私募基金也由禁止改为两个3%的限制：一是银行对对冲基金的投资不超过后者资本金的3%；二是银行对对冲基金的投资不超过银行一级核心资本的3%。
四、“规则”实施持续性面临考验
美国监管机构的量化宽松，给金融机构留下了大量的资金剩余，他们拿着大笔的钱，投往衍生品、对冲基金等高风险渠道，累积巨大风险。彭博统计的数据显示，截至2013年第三季度，交易收入占总收入的比重，高盛高达44%，摩根士丹利达32%，花旗集团、摩根大通达到20%。对于私募股权基金、对冲基金、金融衍生品等投资热点，该规则也切断了他们的大部分财路，因为该法案严格限制给他们的资金供给。断了众多巨头的财路，也导致该法案“四面树敌”，金融机构的反对、嘲笑不断。摩根大通首席执行官戴蒙（Jamie Dimon）说，要保证我手下交易员不违反规则，那么他们每个人身边，都需要配备一名律师、一名心理医生。银行业也一直指责，沃尔克规则无法分清“逐利交易”与“对冲风险”之间的区别，将冲击市场。
“沃尔克规则”在具体实施过程中仍有些遗漏问题有待解决。目前主要有三方面挑战：一是能否清晰区分银行自营交易和代客交易以及如何判断相关交易是否出于对冲风险的需求，即监管机构如何将对冲业务、做市商业务和自营交易区分开来，如何界定放贷和投资等。二是银行业务的复杂性也给监管机构的有效执行带来了难题，即如何确保交易数据的可得性和真实性。三是监管机构的监管水平能否达到要求，细则实施在技术层面还存在很多疑问。也就是监管机构能否保证足够透明度，是否有能力及时发现可能隐藏自营交易的新方法，从而在超乎寻常复杂的银行交易报表中发现问题。总的来说，关注核心都是银行有多大的空间和能力以做市及对冲为幌子来做自营交易。
此外，如果“沃尔克规则”能够得到持久实施，则可能会带来华尔街文化的改变，即从风险偏好型文化转变为风险规避型文化。但目前看来这还是一个很大的问号。毕竟眼下是一个全球化时代，金融业是最代表一国竞争力的行业。目前只有英国推出了与沃尔克规则类似的威克斯规则（即要求银行内部隔离投行与零售银行业务），而其他国家金融机构均不受此限制。美国能否长期容忍沃尔克规则带来的金融业竞争力下降，这是一个非常值得怀疑的问题。当年《多德—弗兰克法案》之所以能够推出，也是因为2008年金融危机伤害太大，各界对华尔街怨气冲天，外部环境为从严监管创造了条件。但时隔多年，伴随着危机烙印渐行退去，加之华尔街整装重来，民众怨气有所平复，束缚银行竞争力进而为美国整体经济拉分的严苛监管还能否坚持下去，是一个非常大的考验。但从长期看，降低爆发严重金融危机的风险肯定是有利于金融稳定和经济发展的。因此，根据《多德—弗兰克法案》的规定，美联储、货币监理署、证券交易委员会、联邦存款保险公司、商品期货交易委员会都将负责执行相关监管细则，财政部也需参与协调。 总之，从四年前动议的提出到三年半前被写入《多德—弗兰克法案》，再到细则最终获美五大监管机构批准，以限制银行自营交易及投资对冲基金和私募基金为核心内容的“沃尔克规则”终于由虚到实，在美国金融监管史上留下了不可磨灭的烙印。尽管对于其后续实施，人们还存在这样和那样的疑问，但不容置疑的是，这是一场美监管层完胜华尔街的战役，其开启的或将是一个全新的美国银行业监管时代。
（陈支农，淮安市工贸资产管理有限公司）
美国金融消费者保护局成立以来运作经验及启示
2009年以来，随着世界经济走出阴霾并逐步回暖，为避免系统性金融风险累积和危机重演，许多国家开始着力进行金融监管体系改革，美国在金融危机后的金融监管改革则将金融消费者保护提到前所未有的高度。2008年3月美国财政部发布了《现代化金融监管架构蓝图》（以下简称《架构蓝图》），提出专注于监管目标的监管方法，建立基于目标监管的最优监管架构，监管架构专注于三个关键目标：市场稳定性监管、审慎金融监管、商业行为监管（与消费者保护监管相关），将金融消费者保护作为金融监管的三大目标之一。
2009年6月美国财政部公布了《金融监管改革：一个全新的基础——美国金融监管体制的重构》，提出了成立一个独立的消费金融保护机构的方案，统一对消费者保护进行监管，减少联邦监管差距，推进相互协调，加强相似产品监管的相容性；同时赋予其规则制定、监管和检查机构遵守法规及行政执行冲突方面的权利。2010年7月21日，奥巴马签署的《多德—弗兰克法案》要求创立消费者金融保护署（CFPA），以保证美国消费者在选择使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时，得到清晰、准确的信息，同时杜绝隐藏费用、掠夺性条款和欺骗性的做法。
一、美国金融消费者保护局的组织体制与基本职能
（一）美国金融消费者保护局的组织体制
美国消费者金融保护局设立以下内部机构：
1. 金融教育办公室。主要职责是积极开展和实施金融知识教育活动，帮助金融消费者做出更好的金融决策；以社区为基础开展金融咨询；为消费者提供信贷产品的评估结果，帮助其了解信贷的历史情况和理解评估得分的含义；帮助消费者在主要的金融机构存款、借款和获得其他服务；协助消费者准备教育费用、提交资助申请、减少债务和改善财务状况；协助消费者制定长期储蓄策略。
2. 公平贷款和平等机会办公室。主要职责为监督和实施《平等信贷机会法》、《住房抵押公开法》等保障个人和社区能公平、公正和非歧视地获得贷款的联邦法律，与联邦和各州其他监管者就公平贷款进行协调，促进联邦公平贷款法律制度的统一、持续和有效实施，与企业私营、公平贷款、民权、消费者和社区服务等问题的积极倡导者合作，培养公平贷款意识，就公平贷款相关工作情况向国会提交年度报告。
3. 消费者咨询委员会。咨询委员会的组成体现多元化，对其中的兼职委员可给予一定的报酬。主要职责是就消费金融产品和服务现有情况和消费者金融保护局如何依法发挥作用提供咨询和建议。
4. 军队成员事务服务办公室。主要职责为积极开展提高军队成员有关金融产品和服务的决策质量活动；接受军队成员及其家庭的投诉，并将投诉向相关的联邦和各州机构反映；必要时在联邦和各州机构之间就向军队成员及其家庭提供的金融产品和服务的消费者保护措施进行协调。
5. 老年人金融保护办公室。主要职责是为老年人提供财务知识和咨询，帮助老年人辨识不公平、欺诈或滥用的金融行为；就长期储蓄和晚年经济安全等问题为老年人提供一对一的金融咨询服务；针对不公平、欺诈或滥用等问题向老年人提供个人消费信贷建议；监督向老年人提供咨询的财务顾问的资质和委任，并就不公平、欺诈或滥用的认证或委任行为向相关部门发出警示；就老年人获取财务顾问合法资质信息的途径、判断最符合自己需要的财务顾问并查证其可信度的方法等问题，向国会及相关委员会提交立法建议。
（二）美国金融消费者保护局的主要职能
1. 制订或修订金融消费者保护法规。7个联邦监管机构将相关权限移交至美国金融消费者保护局，由其负责制定与联邦消费者金融法律有关的条例、指令和指引，对总资产超过100亿的银行、储蓄协会和信贷协会及其附属机构执行法规的情况进行检查。截至2013年2月末，美国金融消费者保护局共提出10项法规制订或修订建议，已经发布且较有影响力的金融消费者保护规则有两项：一是预付卡新规，二是抵押贷款新规。
2. 开展金融消费者教育。美国金融消费者保护局成立后，主要通过3种方式加强消费者教育：一是通过设立专门的金融教育部门，具体负责向消费者提供有关金融产品和服务的教育知识，向传统上受到较少服务的消费者和社区提供金融产品和服务的信息、指导和技术支持。二是设立消费者咨询免费电话，该电话还具备接受投诉的功能，由专人负责为美国国民提供金融消费资讯和服务。三是通过网站提供基础金融知识。为公民一生中重要的人生阶段提供金融策划知识，同时针对不同人群提出金融规划，并为各年龄段、各文化程度人群提供学习材料。
3. 检查金融机构消费者保护合规情况。美国金融消费者保护局对规模较大存款类金融机构进行检查，也将其职责委托给合适的审慎监管者，但至少选派一名检查人员参与检查。监管机构将及时与美国金融消费者保护局就检查的结果、范围等合作协商，确保被检查机构最低限度的监管负担。美国金融消费者保护局对于资产不足100亿美元的银行（包括储蓄机构）与资产不足15亿美元的信用社消费者保护主要承担协助角色，收集所有机构的消费者合规检查信息；必要时撤销审慎性监管者作为具体金融机构的消费者合规监管者的资格，但是财政部有权推翻该决定。所有向消费者提供金融产品和服务的非银行金融机构应接受美国金融消费者保护局监管与审查，监管力度应当符合该机构过去所暴露的风险。
4. 构建并负责运作消费投诉及处理体系。一是消费者可以通过网站、电子邮件、传真或电话就金融机构侵权问题向美国金融消费者保护局投诉。二是对于消费者的投诉，美国金融消费者保护局要求金融机构在15日内作出回应，并要求其在60天内处理完所有投诉。美国金融消费者保护局可以对违法情况依法进行听证，并提出处理意见。三是美国金融消费者保护局在投诉处理完毕后，对投诉信息进行汇总，向局长以及其他相关监管机构进行汇报。不定期对专项投诉进行整理，发布反馈报告。四是建立了投诉信息数据库，与其他监管机构和联邦、州贸易委员会等相关机构共享，通过数据分析对市场进行实时监控。五是美国金融消费者保护局通过司法或行政处罚所得的罚款，存入美联储设立的“消费者金融民事处罚基金”，用于救济无法获得赔偿的金融产品或服务受害者。 5. 进行金融消费者保护监测和研究。美国金融消费者保护局内设研究部门，研究、分析并报告金融市场上有关金融消费者产品和服务的现状和未来发展趋势，研究重点分为两类：一是金融机构在执行金融消费者权益保护法规方面的情况。与检查情况公告不同，此类报告涉猎范围更广，包括其他联邦机构、法院、投诉等涉及的同类问题。二是金融消费者保护问题的分析。此类报告涉及金融产品和服务的特征、成本、收益和风险，保障消费者的充分知情权。同时，报告还披露金融产品和服务交易的管理情况，包括产品和服务的成本、费用及数据处理，如信用机构管理消费者数据的调查等。
（三）美国金融消费者保护局运作的特点
美国金融消费者保护局作为一个新成立的行政机构，具有很强的独立性，其运作主要有以下特点：一是以消费者为本位，以金融安全为目标。金融消费者保护局设立的目的是确保所有消费者均能顺利进入金融市场，确保消费者在金融市场中得到公平、透明的待遇。二是美国金融消费者保护局一般可同时行使立法权、行政权和部分司法权。它虽然在形式上隶属于美联储，但是美联储理事会不得对其施加任何行政上的干预。三是金融消费者保护局具有前所未有的资金的独立性。四是拥有独立的问责制度，自行承担责任和履行义务。
二、完善我国金融消费权益保护制度
（一）选择适当的金融消费者保护体制
美国的金融消费者保护局，具有与其他行政部门平等的法律地位。其内设机构相对也复杂，职能比较全面和细致。我国的金融消费者保护体制应取决于我国金融市场的发展情况、金融消费者的影响力以及决策者的认识。目前，我国保监会设立了保险消费者权益保护局，证监会设立了中小投资者保护局，央行、银监会内部均已成立独立的金融消费者保护局，各自在职责范围开展消费者保护具体工作。下一步，应在明确划分4个部门职权职责的基础上，建立部门间信息交流、联席会议以及对金融机构跨市场、跨行业业务准入、风险监测、现场检查、责任追究等协调与合作机制，共同保护金融消费者。同时，金融消费者保护部门也应加强与金融行业协会、消费者协会、媒体和高校等方面的交流与沟通，稳妥构建多元化金融消费纠纷解决机制，合力促进金融消费者保护工作。
（二）对金融消费者保护进行专门立法
在条件成熟时，我国应当考虑制定专门的《金融消费者权益保护法》或《金融消费者保护条例》，明确金融消费者的概念、金融权益类型、金融机构与金融消费者双方的权利义务、金融权益保护范围、救济途径、金融消费者保护机构及其职责、权限、监管措施等，为我国强化对金融消费者这一弱势群体的保护提供有力的法律保障。
（三）不断提高金融消费者自我保护能力
随着金融创新和金融产品的日趋复杂，金融风险逐渐向普通家庭转移，金融素养的缺乏容易导致金融消费者无法做出正确合理的金融决策。因此，提高消费者金融素养十分必要。美国意识到上述问题的严重性，在金融消费者保护机构内部设立了金融消费者教育和宣传部门。金融素养的提高主要依赖于渠道多元的金融教育，有效的金融消费者教育，可以增强公众对金融体系的信心。我国应考虑制定金融消费者教育规划和指标体系，形成长效工作机制。政府一方面要为金融消费者提供专业的法律、金融知识咨询服务，进一步强化金融机构对客户的教育、引导责任，将其作为金融业务经营活动的必然组成部分；另一方面考虑建立评估金融机构金融消费者教育有效性的指标体系，通过多种形式，积极开展金融消费者教育和宣传活动。
（田俊领，中国人民银行开封市中心支行）
（责任编辑 刘西顺；校对 XS）
美国的大型、复杂金融集团享受了多年的放松管制、全球化及从事多种经营业务和将其自有资本投资于大量非银行业务的自由。它们脱离资产负债表进行更大的非中介化投资，进入效率不断提高的资本市场，最终成了此次金融危机的中心。为应对大型、复杂金融机构带来的系统风险，前美联储主席保罗·沃尔克提出了一系列监管金融机构的措施。经多年争论和协商，美国五大金融监管机构于2013年12月10日批准最终版本的“沃尔克规则”。该规则对银行机构自营交易作出严格限制：不许拿国家担保的钱从事高风险游戏。这标志着，在华尔街巨头、监管部门之间博弈的关键战场上，监管部门取得了压倒性胜利，以避免广大纳税人为金融机构的“赌博”买单，避免“大而不倒”的金融机构引发金融危机，威胁美国金融体系。这被认为是继2010年美国通过大萧条以来最严苛的《多德—弗兰克华尔街金融改革与消费者保护法案》（简称《多德—弗兰克法案》）后最具突破性意义的监管领域事件，标志着美国银行业监管自此进入更加严格的新时代。美国总统奥巴马就此发表声明说，“沃尔克规则”将禁止银行机构利用政府担保的存款进行投机交易，促进美国金融体系稳定。美国财政部长雅各布·卢也表示，完成这项规定的制定是美国金融监管改革的一个重要里程碑，将改变华尔街的交易行为。
然而，在人们为美监管层顶住来自华尔街的层层压力坚守规则核心条款的同时，也为规则后续实施面临的技术难题感到担忧。此外，规则可能给美银行业国际竞争力带来的负面冲击是否会影响其实施的持续性，也是值得观察的问题。
一、大型、复杂的混业金融机构及其风险
作为对金融危机的反应，美国20世纪30年代出台的《格拉斯—斯蒂格尔法案》将商业银行业务与投资银行业务相分离，开启了美国金融业分业经营的时代。在法案通过后的几十年内，大型复杂金融机构基本上一直是被美国金融体系所禁止的。然而，自20世纪70年代以来，随着金融产品与金融工具创新越来越普遍，资本市场快速发展，金融“脱媒”现象越来越严重，这使得商业银行的表内业务增速减缓甚至出现萎缩。另外，国际市场竞争日益激烈，分业经营的规定在很大程度上限制了美国银行的国际竞争力。美国银行业要求修改与废除该法的呼声日益高涨。
美国《1994年里格尔—尼尔州际银行和分行效率法》允许银行经营证券业务，使得情况发生了根本改变。监管上的变化使得银行业务在地理和功能上大大地扩张。为了提高美国银行在资本市场服务中的竞争力，1999年，美国通过了《金融服务现代化法案》，废除了1933年的《格拉斯—斯蒂格尔法案》，使得银行的证券业务得到了扩张，也使得银行能够进入金融保险行业和其他的金融业务领域，而这些金融业务领域的金融机构也能够进入到银行业务领域中来。一些最大的美国银行大举进入证券承销和并购顾问等投资银行业务领域，一些保险公司也并购一些投资银行机构，以开展资本市场活动，还有一些保险公司，如AIG还经营信用衍生工具和其他衍生工具。
美国大型银行在承销债券、股票等业务方面获取了很大的市场份额的同时，也日益增加了银行过去不愿意承担的风险。此外，像其他投资银行一样，由于中间业务利润空间有限，这些银行也开始大量进行自营业务以增加收入。一些银行大量从事表外的互换和其他衍生工具业务，以及使用特殊目的表外工具以规避监管资本要求和杠杆限制，获取更大的收益。
为了追求更高的利润，美国的这些大型复杂金融机构还脱离资产负债表进行更多的非中介业务投资。它们利用监管资本要求中的漏洞来转移风险，对社会经济中的其他领域，特别是住宅房地产进行高杠杆投机。它们的投机行为大部分是来自债券持有者提供的融资。由于这些金融机构的规模庞大而且相互之间联系紧密，债权人知道这些金融机构能够获得政府的担保。另外，这些金融机构自身也知道，无论怎样它们都将获得政府救助，因而对于可能发生的负面结果并不在乎。此外，这些大型复杂金融机构还通过兼并及其他公司行动极大地增加它们的规模、复杂性与影响力。正是这些行为，最终使得它们成为了此次全球金融危机的中心。
二、美国“沃尔克规则”产生的背景
大型、复杂的混业金融机构可以被定义为同时经营商业银行、投资银行、资产管理和保险等业务的金融机构。这些金融机构一旦倒闭，将会引发一国的甚至是全球的金融体系系统风险。因此，这些大型金融机构，人们总是认为它们太重要了，不能让它们倒闭。在此次金融危机中，处于危机中心的美国大型复杂金融机构起到了重要的推动作用，各国政府都对大型复杂金融机构的所作所为非常不满。
虽然对大型复杂金融机构开展多样化业务存在不同的观点，然而几乎没有争议的是，大型复杂金融机构向多种业务拓展产生了更大的系统风险。很多研究均从理论上证实了金融危机中的事实，即大型复杂金融机构的风险更大。另外，此次金融危机表明，大型复杂金融机构的自律监管被这一行业的激烈竞争、内在的代理冲突与一直存在的道德风险扭曲了。如果不是因为它们那时成为系统机构因而获得政府的救助，其中的大多数会于2008年倒闭，从而将它们承担的巨大风险转嫁给公众。因此，政府应加强对大型复杂金融机构的监管。为了防止大型复杂金融机构为了追逐高额利润从事高风险的业务，从而威胁整个金融体系的稳定，2010年1月，奥巴马政府的经济复苏顾问委员会主席沃尔克提出了一系列旨在加强金融业监管和风险规避的措施，如禁止银行从事自营交易、拥有与支持对冲基金及私募股权基金。对大型复杂金融机构系统风险进行监管的最优策略就是由监管者收费，迫使大型复杂金融机构将它们受担保的债务的成本与它们产生的系统风险内部化，即所谓的“沃尔克规则”。
作为前美联储主席的沃尔克长期以来一直主张，任何隐性的联邦担保的范围仅限于数量相对较少的重要银行业机构并且限于核心银行职能，而不应延伸到所有金融中介机构与风险业务。沃尔克认为，银行可以从事作为金融中介机构的所有商业银行与投资银行业务，但不允许从事非银行业务如自营交易、作为主要投资方投资、商品投机、对冲基金与私募股权基金管理。这些业务应当分散到非银行资产管理公司中去，并受到相应监管。 全球金融危机及其所带来的惨痛教训使美国重新拉开了金融监管制度变革的大幕。2010年7月21日，奥巴马签署了金融监管改革法案即《多德—弗兰克法案》。这一法案被认为是20世纪30年代以来最雄心勃勃而影响深远的金融监管改革。但是，由于大型复杂金融机构的游说以及考虑到美国金融机构的国际竞争力，这一法案大大软化了最初的沃尔克规则，因而也大大限制了沃尔克规则的约束力。
三、沃尔克规则的出台
2013年12月10日，对于美国金融监管来说是历史性的一天。当天，美联储、货币监理署、证券交易委员会、联邦存款保险公司、商品期货交易委员会等五大金融监管机构先后表决通过了一项更为严格的金融监管法案版本——沃尔克规则。
沃尔克规则主要包括三方面内容：一是“禁止自营交易”——禁止银行机构从事大多数自营交易，但代理客户买卖证券的做市交易、风险对冲交易可得到豁免。所谓自营交易是指，银行机构利用自有资金买卖股票、债券、商品期货期权、其他衍生品的业务，这些既是华尔街各大金融机构的重要利润来源，也被认为是历次金融危机的重要来源。二是“限制银行混业”——限制银行机构向对冲基金、私募股权基金的投资、赞助等各种关系。三是“CEO负责合规”——要求银行机构设立确保遵守沃尔克规则的内部合规计划，并向监管机构提交相关计划及报告重大交易活动情况，CEO必须负全责。
华尔街此前通过层层游说否认实施该规则的必要性，称危机后大银行已加强自我约束并减少了冒险行为。目前来看，这一策略遭遇了彻底失败。金融机构所谓近年来强化自我约束，主要有两方面原因：一是去杠杆化过程的自然行为；二是预期沃尔克规则实施而提前采取的行动。这不仅不会削弱该规则实施的必要性，反而印证了其有效性。沃尔克规则的初衷是降低因银行不加节制地自营交易而引发的系统性风险几率。银行的传统角色是进行间接投资，即接受储户存款，再以贷款的形式投放到企业。在这个过程中，银行和企业的关系是债权关系，其盈利途径是赚取利差，风险相对较小。而在银行开展大量自营交易之后，其角色则与投行相当，从事的是大量直接投资业务，即将私有资金直接投给企业或者购买上市公司股票等，这时其与企业的关系就是股权关系，风险要较债权关系大得多。这种风险，对于作为国家金融命脉的银行来说是不能接受的，因为其吸收着巨量国民存款，是一国经济的核心所在。一旦银行直接投资失败或者出现问题，会把大批金融机构乃至实体机构拉下水，进而形成极具破坏力的系统性风险。现在沃尔克规则提出两个3%的限制，就可以确保即使银行直接投资部分亏损，但因其在银行资产中占比有限，不至于将银行拖垮，也就可以避免其触发系统性风险。
沃尔克规则历经华尔街大银行的重重反弹，最终获批细则得以保全几乎全部硬性条款，说明2008年金融危机后，美国确实在反思其金融监管并采取了具有历史性意义的实质行动。短期看，限制大银行自营交易可能会对美国金融机构的国际竞争力构成打压，但从长期看，其有助于大幅降低发生系统性危机的风险，而金融稳定无论对于金融发展还是实体经济发展都是重要保障。
从获批的细则来看，虽然规定了诸多豁免，但较之《多德—弗兰克法案》敲定后的版本所作妥协有限。一是将规则实施期限延长，由2014年7月推迟至2015年7月；二是允许银行实体在更多限制的环境下，进行外国主权负债或其政治细分区域负债的自营交易；三是只对资产规模大于10亿美元的银行实施合规监管，资产规模较小的社区银行可以豁免遵守该规则。上述让步没有触及原有硬性条款，主要妥协发生在《多德—弗兰克法案》立法之前。沃尔克原本主张完全禁止银行从事自营交易及持有私募基金，后来转变为允许出于风险对冲需求进行部分证券和衍生品交易。私募基金也由禁止改为两个3%的限制：一是银行对对冲基金的投资不超过后者资本金的3%；二是银行对对冲基金的投资不超过银行一级核心资本的3%。
四、“规则”实施持续性面临考验
美国监管机构的量化宽松，给金融机构留下了大量的资金剩余，他们拿着大笔的钱，投往衍生品、对冲基金等高风险渠道，累积巨大风险。彭博统计的数据显示，截至2013年第三季度，交易收入占总收入的比重，高盛高达44%，摩根士丹利达32%，花旗集团、摩根大通达到20%。对于私募股权基金、对冲基金、金融衍生品等投资热点，该规则也切断了他们的大部分财路，因为该法案严格限制给他们的资金供给。断了众多巨头的财路，也导致该法案“四面树敌”，金融机构的反对、嘲笑不断。摩根大通首席执行官戴蒙（Jamie Dimon）说，要保证我手下交易员不违反规则，那么他们每个人身边，都需要配备一名律师、一名心理医生。银行业也一直指责，沃尔克规则无法分清“逐利交易”与“对冲风险”之间的区别，将冲击市场。
“沃尔克规则”在具体实施过程中仍有些遗漏问题有待解决。目前主要有三方面挑战：一是能否清晰区分银行自营交易和代客交易以及如何判断相关交易是否出于对冲风险的需求，即监管机构如何将对冲业务、做市商业务和自营交易区分开来，如何界定放贷和投资等。二是银行业务的复杂性也给监管机构的有效执行带来了难题，即如何确保交易数据的可得性和真实性。三是监管机构的监管水平能否达到要求，细则实施在技术层面还存在很多疑问。也就是监管机构能否保证足够透明度，是否有能力及时发现可能隐藏自营交易的新方法，从而在超乎寻常复杂的银行交易报表中发现问题。总的来说，关注核心都是银行有多大的空间和能力以做市及对冲为幌子来做自营交易。
此外，如果“沃尔克规则”能够得到持久实施，则可能会带来华尔街文化的改变，即从风险偏好型文化转变为风险规避型文化。但目前看来这还是一个很大的问号。毕竟眼下是一个全球化时代，金融业是最代表一国竞争力的行业。目前只有英国推出了与沃尔克规则类似的威克斯规则（即要求银行内部隔离投行与零售银行业务），而其他国家金融机构均不受此限制。美国能否长期容忍沃尔克规则带来的金融业竞争力下降，这是一个非常值得怀疑的问题。当年《多德—弗兰克法案》之所以能够推出，也是因为2008年金融危机伤害太大，各界对华尔街怨气冲天，外部环境为从严监管创造了条件。但时隔多年，伴随着危机烙印渐行退去，加之华尔街整装重来，民众怨气有所平复，束缚银行竞争力进而为美国整体经济拉分的严苛监管还能否坚持下去，是一个非常大的考验。但从长期看，降低爆发严重金融危机的风险肯定是有利于金融稳定和经济发展的。因此，根据《多德—弗兰克法案》的规定，美联储、货币监理署、证券交易委员会、联邦存款保险公司、商品期货交易委员会都将负责执行相关监管细则，财政部也需参与协调。 总之，从四年前动议的提出到三年半前被写入《多德—弗兰克法案》，再到细则最终获美五大监管机构批准，以限制银行自营交易及投资对冲基金和私募基金为核心内容的“沃尔克规则”终于由虚到实，在美国金融监管史上留下了不可磨灭的烙印。尽管对于其后续实施，人们还存在这样和那样的疑问，但不容置疑的是，这是一场美监管层完胜华尔街的战役，其开启的或将是一个全新的美国银行业监管时代。
（陈支农，淮安市工贸资产管理有限公司）
美国金融消费者保护局成立以来运作经验及启示
2009年以来，随着世界经济走出阴霾并逐步回暖，为避免系统性金融风险累积和危机重演，许多国家开始着力进行金融监管体系改革，美国在金融危机后的金融监管改革则将金融消费者保护提到前所未有的高度。2008年3月美国财政部发布了《现代化金融监管架构蓝图》（以下简称《架构蓝图》），提出专注于监管目标的监管方法，建立基于目标监管的最优监管架构，监管架构专注于三个关键目标：市场稳定性监管、审慎金融监管、商业行为监管（与消费者保护监管相关），将金融消费者保护作为金融监管的三大目标之一。
2009年6月美国财政部公布了《金融监管改革：一个全新的基础——美国金融监管体制的重构》，提出了成立一个独立的消费金融保护机构的方案，统一对消费者保护进行监管，减少联邦监管差距，推进相互协调，加强相似产品监管的相容性；同时赋予其规则制定、监管和检查机构遵守法规及行政执行冲突方面的权利。2010年7月21日，奥巴马签署的《多德—弗兰克法案》要求创立消费者金融保护署（CFPA），以保证美国消费者在选择使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时，得到清晰、准确的信息，同时杜绝隐藏费用、掠夺性条款和欺骗性的做法。
一、美国金融消费者保护局的组织体制与基本职能
（一）美国金融消费者保护局的组织体制
美国消费者金融保护局设立以下内部机构：
1. 金融教育办公室。主要职责是积极开展和实施金融知识教育活动，帮助金融消费者做出更好的金融决策；以社区为基础开展金融咨询；为消费者提供信贷产品的评估结果，帮助其了解信贷的历史情况和理解评估得分的含义；帮助消费者在主要的金融机构存款、借款和获得其他服务；协助消费者准备教育费用、提交资助申请、减少债务和改善财务状况；协助消费者制定长期储蓄策略。
2. 公平贷款和平等机会办公室。主要职责为监督和实施《平等信贷机会法》、《住房抵押公开法》等保障个人和社区能公平、公正和非歧视地获得贷款的联邦法律，与联邦和各州其他监管者就公平贷款进行协调，促进联邦公平贷款法律制度的统一、持续和有效实施，与企业私营、公平贷款、民权、消费者和社区服务等问题的积极倡导者合作，培养公平贷款意识，就公平贷款相关工作情况向国会提交年度报告。
3. 消费者咨询委员会。咨询委员会的组成体现多元化，对其中的兼职委员可给予一定的报酬。主要职责是就消费金融产品和服务现有情况和消费者金融保护局如何依法发挥作用提供咨询和建议。
4. 军队成员事务服务办公室。主要职责为积极开展提高军队成员有关金融产品和服务的决策质量活动；接受军队成员及其家庭的投诉，并将投诉向相关的联邦和各州机构反映；必要时在联邦和各州机构之间就向军队成员及其家庭提供的金融产品和服务的消费者保护措施进行协调。
5. 老年人金融保护办公室。主要职责是为老年人提供财务知识和咨询，帮助老年人辨识不公平、欺诈或滥用的金融行为；就长期储蓄和晚年经济安全等问题为老年人提供一对一的金融咨询服务；针对不公平、欺诈或滥用等问题向老年人提供个人消费信贷建议；监督向老年人提供咨询的财务顾问的资质和委任，并就不公平、欺诈或滥用的认证或委任行为向相关部门发出警示；就老年人获取财务顾问合法资质信息的途径、判断最符合自己需要的财务顾问并查证其可信度的方法等问题，向国会及相关委员会提交立法建议。
（二）美国金融消费者保护局的主要职能
1. 制订或修订金融消费者保护法规。7个联邦监管机构将相关权限移交至美国金融消费者保护局，由其负责制定与联邦消费者金融法律有关的条例、指令和指引，对总资产超过100亿的银行、储蓄协会和信贷协会及其附属机构执行法规的情况进行检查。截至2013年2月末，美国金融消费者保护局共提出10项法规制订或修订建议，已经发布且较有影响力的金融消费者保护规则有两项：一是预付卡新规，二是抵押贷款新规。
2. 开展金融消费者教育。美国金融消费者保护局成立后，主要通过3种方式加强消费者教育：一是通过设立专门的金融教育部门，具体负责向消费者提供有关金融产品和服务的教育知识，向传统上受到较少服务的消费者和社区提供金融产品和服务的信息、指导和技术支持。二是设立消费者咨询免费电话，该电话还具备接受投诉的功能，由专人负责为美国国民提供金融消费资讯和服务。三是通过网站提供基础金融知识。为公民一生中重要的人生阶段提供金融策划知识，同时针对不同人群提出金融规划，并为各年龄段、各文化程度人群提供学习材料。
3. 检查金融机构消费者保护合规情况。美国金融消费者保护局对规模较大存款类金融机构进行检查，也将其职责委托给合适的审慎监管者，但至少选派一名检查人员参与检查。监管机构将及时与美国金融消费者保护局就检查的结果、范围等合作协商，确保被检查机构最低限度的监管负担。美国金融消费者保护局对于资产不足100亿美元的银行（包括储蓄机构）与资产不足15亿美元的信用社消费者保护主要承担协助角色，收集所有机构的消费者合规检查信息；必要时撤销审慎性监管者作为具体金融机构的消费者合规监管者的资格，但是财政部有权推翻该决定。所有向消费者提供金融产品和服务的非银行金融机构应接受美国金融消费者保护局监管与审查，监管力度应当符合该机构过去所暴露的风险。
4. 构建并负责运作消费投诉及处理体系。一是消费者可以通过网站、电子邮件、传真或电话就金融机构侵权问题向美国金融消费者保护局投诉。二是对于消费者的投诉，美国金融消费者保护局要求金融机构在15日内作出回应，并要求其在60天内处理完所有投诉。美国金融消费者保护局可以对违法情况依法进行听证，并提出处理意见。三是美国金融消费者保护局在投诉处理完毕后，对投诉信息进行汇总，向局长以及其他相关监管机构进行汇报。不定期对专项投诉进行整理，发布反馈报告。四是建立了投诉信息数据库，与其他监管机构和联邦、州贸易委员会等相关机构共享，通过数据分析对市场进行实时监控。五是美国金融消费者保护局通过司法或行政处罚所得的罚款，存入美联储设立的“消费者金融民事处罚基金”，用于救济无法获得赔偿的金融产品或服务受害者。 5. 进行金融消费者保护监测和研究。美国金融消费者保护局内设研究部门，研究、分析并报告金融市场上有关金融消费者产品和服务的现状和未来发展趋势，研究重点分为两类：一是金融机构在执行金融消费者权益保护法规方面的情况。与检查情况公告不同，此类报告涉猎范围更广，包括其他联邦机构、法院、投诉等涉及的同类问题。二是金融消费者保护问题的分析。此类报告涉及金融产品和服务的特征、成本、收益和风险，保障消费者的充分知情权。同时，报告还披露金融产品和服务交易的管理情况，包括产品和服务的成本、费用及数据处理，如信用机构管理消费者数据的调查等。
（三）美国金融消费者保护局运作的特点
美国金融消费者保护局作为一个新成立的行政机构，具有很强的独立性，其运作主要有以下特点：一是以消费者为本位，以金融安全为目标。金融消费者保护局设立的目的是确保所有消费者均能顺利进入金融市场，确保消费者在金融市场中得到公平、透明的待遇。二是美国金融消费者保护局一般可同时行使立法权、行政权和部分司法权。它虽然在形式上隶属于美联储，但是美联储理事会不得对其施加任何行政上的干预。三是金融消费者保护局具有前所未有的资金的独立性。四是拥有独立的问责制度，自行承担责任和履行义务。
二、完善我国金融消费权益保护制度
（一）选择适当的金融消费者保护体制
美国的金融消费者保护局，具有与其他行政部门平等的法律地位。其内设机构相对也复杂，职能比较全面和细致。我国的金融消费者保护体制应取决于我国金融市场的发展情况、金融消费者的影响力以及决策者的认识。目前，我国保监会设立了保险消费者权益保护局，证监会设立了中小投资者保护局，央行、银监会内部均已成立独立的金融消费者保护局，各自在职责范围开展消费者保护具体工作。下一步，应在明确划分4个部门职权职责的基础上，建立部门间信息交流、联席会议以及对金融机构跨市场、跨行业业务准入、风险监测、现场检查、责任追究等协调与合作机制，共同保护金融消费者。同时，金融消费者保护部门也应加强与金融行业协会、消费者协会、媒体和高校等方面的交流与沟通，稳妥构建多元化金融消费纠纷解决机制，合力促进金融消费者保护工作。
（二）对金融消费者保护进行专门立法
在条件成熟时，我国应当考虑制定专门的《金融消费者权益保护法》或《金融消费者保护条例》，明确金融消费者的概念、金融权益类型、金融机构与金融消费者双方的权利义务、金融权益保护范围、救济途径、金融消费者保护机构及其职责、权限、监管措施等，为我国强化对金融消费者这一弱势群体的保护提供有力的法律保障。
（三）不断提高金融消费者自我保护能力
随着金融创新和金融产品的日趋复杂，金融风险逐渐向普通家庭转移，金融素养的缺乏容易导致金融消费者无法做出正确合理的金融决策。因此，提高消费者金融素养十分必要。美国意识到上述问题的严重性，在金融消费者保护机构内部设立了金融消费者教育和宣传部门。金融素养的提高主要依赖于渠道多元的金融教育，有效的金融消费者教育，可以增强公众对金融体系的信心。我国应考虑制定金融消费者教育规划和指标体系，形成长效工作机制。政府一方面要为金融消费者提供专业的法律、金融知识咨询服务，进一步强化金融机构对客户的教育、引导责任，将其作为金融业务经营活动的必然组成部分；另一方面考虑建立评估金融机构金融消费者教育有效性的指标体系，通过多种形式，积极开展金融消费者教育和宣传活动。
（田俊领，中国人民银行开封市中心支行）
（责任编辑 刘西顺；校对 XS）