浅析中国土地制度改革

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  主要思路:生产力落后----改革开放----国家制度的改革----土地制度的改革----土地市场的形成----房地产市场的成长壮大----健全土地市场监管和宏观调控
  
  一、简述中国近代社会发展改革的历程
  
  建国之初,我国经过社会主义改造,确立和巩固了公有制经济,很快便在一片废墟上初步建立起门类比较齐全的工业体系,使积贫积弱的旧中国变成生机盎然、蓬勃发展的新中国。但在随后的发展过程中,由于盲目追求“一大二公”、“纯而又纯”,公有制经济比重超过99%,结果不仅没有促进生产更好发展,而且因为违背生产力发展要求,导致生产效率低下,经济发展水平不高,人民生活困难。
  根据马克思主义评价所有制标准“并不仅仅只看所有制成分的比重,更重要的是看它是否有利于生产力发展”的重要论断,邓小平同志提出了“三个有利于”作为判断改革的标准,即“是否有利于发展社会主义社会的生产力、有利于增强社会主义国家的综合国力、有利于提高人们的生活水平”。在理论上进一步明确了社会主义市场经济就是既要以公有制为主体,又要允许各种所有制经济平等竞争,通过竞争促进国民经济发展,提高我国的综合国力。
  为了解决人们日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的这一社会主要矛盾,为了体现社会制度优越性,在随后的三十几年,我国进行了全方位的改革,包括经济、政治、文化、社会体制改革创新,加快了重要领域和关键环节改革步伐,初步建立和完善了社会主义市场经济制度。改革开放极大改变了中国人民的精神面貌,人们的民主法制意识、竞争意识、效率意识、平等意识、开放意识、开拓创新意识普遍增强。历史实践证明,单一的经济成分,“一大二公”的所有制结构,只会导致发展缓慢、贫穷落后;开发搞活,千帆竞发,社会主义才充满活力。改革开放激发了一个古老民族的生机与活力,促进了社会进步。
  
  二、土地制度改革的历程
  
  土地制度是社会体制中重要的组成部分,它依附于国家体制的建立,随着国家制度的改革而发展,也是影响国家经济发展的重要因素。中国土地制度改革也经历了初步建立、改革、发展、完善的几个阶段;以改革开放为分水岭,分为改革前计划经济体制下的土地政策和改革后社会主义市场经济体制下的土地政策。土地制度改革主要包括修改制定政策法规、建立土地资产的市场配置体系、处置国有企业改制后的土地资产、规范房地产市场、建立农村集体建设用地流转制度、加强土地市场监管和宏观调控等主要内容。
  土地制度改革的核心内容就是完善和规范国有土地资产的管理,因为它直接服务于社会的经济,直接影响着人民的生活水平。国有土地资产管理的改革历程经历了从弱化资产、否定资产,到承认资产属性的过程。这一过程,是由我国社会发展历程和改革的不同阶段所决定的。
  建国后土地制度的沿革大体上可分为:土地商品和市场属性意识的萌芽、土地市场制度的建立、基本规则的确立和运行机制的完善、土地市场配置制度的建立及监管和宏观调控等几个阶段。
  (一)土地商品和市场属性意识的萌芽阶段
  1949-1954年是国家尚未实行高度集中的计划经济体制阶段,土地资产属性比较弱化。只要使用国有土地,都必须向国家交纳租金和有关税费,低价地进行土地有偿使用;国家初步承认土地的商品属性。
  1955-1987(1988年《宪法》修改前)年国家建立了高度集中统一的计划经济体制,国有土地实行行政划拨,土地资源进行计划配置制度。城市土地取消了有偿使用,明确土地不是商品,取消了土地市场。
  七十年代末期的改革开放,开始了土地商品属性的探索和尝试。1978年安徽小岗农民自发进行的包产到户,开辟了中国农村土地承包责任制改革的先河;1979年颁布的《中外合资经营企业法》中做出对外商投资企业用地实行有偿使用的规定,拉开了我国城镇土地使用制度改革和开辟特区、利用外资的序幕。
  非公有制经济的出现引起土地商品意识的重新萌发。个体经济、私营经济、三资企业和其他非公有制经济成分的发展和统收统支的国有企业经营方式变化促使土地交易日趋活跃。企业生产经营自主权扩大,国营企业实行了各种形式的承包经营责任制,在企业管理方面,也进行了以厂长(经理)负责制为主要内容的改革。非公有制经济成分的出现,引致了以租赁店面、柜台等为主要特征的用地需求,而企业自主经营权的扩大,使不少单位可以将计划经济时代沉淀下来的闲置土地和建筑物用于出租、转让,因此,以房产和土地为对象的交易活动开始活跃。
  在土地有偿使用制度建立之前,人们已经意识到土地是重要的资产,具有了土地商品属性意识和建立土地市场的要求。1987年深圳特区首先开始了出租土地,率先拍卖出让国有土地50年的使用权,成功地完成了国务院批准进行土地使用制度改革试点的任务。
  (二)土地市场制度的建立阶段
  1988年《宪法》和《土地管理法》先后修改,明确土地使用权可依法转让。具体规定了“城市的土地属于国家所有”,“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制”,“房地产开发、交易用地是指在中华人民共和国城市规划区内的国有土地”。至此,国有土地使用权与所有权正式分离,可以作为商品在土地市场中交易。但也只是为土地市场建设提供法律依据,并没有涉及操作层面的制度问题。
  1990年5月,国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(55号令),以行政法规形式,确立了国家实行城镇国有土地使用权出让、转让制度,确立了可以交易的新型土地产权制度,为土地市场发展奠定了基础。从制度建设的角度解决了土地商品化的问题,为正式的土地市场建设提供了前提条件。新的产权制度中,不仅明确出让土地使用权可以转让、出租、抵押,而且划拨土地使用权在一定条件下也可以转让、出租、抵押,从而打开了绝大部分国有建设用地进入市场的大门,这里既包括政府新供应的土地,也包括计划经济时代沉淀下来的划拨土地使用权,因此,也构筑了日后土地市场结构的基本框架,即基于政府供应土地的一级市场和土地使用者自主交易的二级市场。
  1992年中共中央“十四”大决定,全面建立社会主义市场经济体制,土地使用制度改革进入了新的发展阶段。
  (三)土地市场基本规则的确立和运行机制的完善阶段
  随着土地使用权进入市场的大门打开,因制度不健全,也因相关制度不衔接、不适应,土地市场运行开始出现一些问题。
  首先是市县政府的多重角色问题。迄今为止,我国城镇新增土地的供应者是市县政府,是土地要素的提供者。按照经济学原理,土地要素提供者最大程度地获得地租是其交易土地内在动力,但由于市县政府不仅仅是土地要素的重要提供者,而且是地方经济发展的组织者和推动者,其角色选择的不同,决定了供应土地价格的不同。因此,在土地市场正式建立之初,很快出现了同一主体为增加财政收入“漫天要价”和为吸引投资压价出让土地两类互相矛盾的问题。
  其次,由于55号令没有界定政府出让和划拨方式供应土地的适用范围,地方政府选择土地供应方式具有很大随意性,在当时出让金的分成制度的推动下,导致土地出让制度推进速度慢。在55号令实施近四年后,到1993年底,全国出让的土地面积也没有超过建设用地总供应量的 10%。
  再次是在出让土地与划拨土地存在价格差别、土地多头供应、固定资产投资失控等多种因素的推动下,出现了“炒地热”和新一轮占地高潮以及连带的土地闲置、土地转让、抵押不规范等问题。
  针对土地市场出现的这些问题,从1993年至1995年,国家密集出台了大量法律法规和政策,对土地市场规范运行进行新的制度安排。1993年,为规范土地、房地产市场交易秩序,国务院出台了《土地增值税暂行条例》,对“炒卖炒买”土地进行遏止。
  1、房地产市场的初步建立
  1994年颁布的《城市房地产管理法》,这部法律确立了土地市场运行的基本规则。首次从法律层面明确了划拨和出让用地的范围,具体明确了国有土地使用权出让、土地评估、公布和土地市场交易制度。随着《土地管理法》的修改和《划拨用地目录》的出台,政府以市场方式供应土地的范围被更加精准地确定下来。对政府出让土地的定价机制进行了构建:一个方面是增加出让土地成交的竞争性,规定商业、旅游、娱乐等几类用地,有条件的,必须采取拍卖、招标方式进行;另一个方面是规定协议出让的,出让金不得低于国家所确定的最低价。为最终形成招标拍卖挂牌出让、协议出让和工业用地最低价制度的形成提供了法律依据。
  2、国企改革中土地资产的市场化
  1993年,党的十四届三中全会明确国有企业改革的方向是建立现代企业制度以后,为适应现代企业制度试点、优化资本结构试点、抓大放小、增资减债、分离分流等国有企业各项改革工作的需要,各地开始探索盘活国有企业土地资产。国有企业改革的土地资产处置方式主要有:一是通过补办出让手续、补交出让金等方式,将企业股份制改造、出售、兼并、破产的土地变为出让土地;二是以作价出资(入股)、授权经营及租赁等方式,在增强国有经济实力的同时,赋予企业经营土地更大的自主权。三是通过“退二进三”、“易地改造”等方式,允许企业在补办出让手续、补交出让金的前提下,将原先占有较好地段的土地,通过自己开放成第三产业,或转让给其他主体的方式,取得土地级差地租收益,用于企业改造和发展。这些政策的运用,不仅支持了国有企业改革,也大大扩展了市场机制发挥作用的范围。
  1995年,国家颁布了《担保法》,明确了土地使用权抵押的范围、程序、担保债权的最高限制、抵押登记要求、抵押权实现时土地使用权处置方式等具体内容,完成了土地市场与金融市场的正式对接,为以后两个市场的互相促进,共同发展建立了法律基础,并引致以土地使用权抵押为核心的土地金融市场的形成。
  为了冻结建设占用耕地一年, 1997年中共中央、国务院下发了《关于进一步加强土地管理确实保护耕地的通知》(中发[1997]11号);全面修改《土地管理法》,修编土地利用总体规划,加强土地用途管制。1998年8月颁布新的《土地管理法》,当年12月国务院颁布《土地管理法实施条例》。《土地管理法》和《土地管理法实施条例》确立了耕地保护制度、土地用途管制制度和土地有偿使用制度等基本制度,首次从法规上明确了出让、租赁、作价出资等土地有偿使用方式。
  3、住房制度改革
  房地产市场,是依附于土地制度改革和土地市场建立而发展起来的;是改革开放、进行社会主义市场经济建设过程中的必然阶段;是一个自上而下,由外至内,而后又自下而上、由内向外,改革、完善互动的过程;是人们茶余饭后谈论最多、影响生活质量最大的话题。1998年国家停止住房实物分配以后,以商品住宅为主导的房地产市场进入全面发展的繁荣时期,房地产企业购置土地面积一直处于上升通道,住房制度改革活跃了土地市场,引致了房地产业用地规模的增加。
  住房制度改革成为土地市场发展的一个重要推动力。 一是推动了土地有偿使用制度实施进程。随着城镇住房从实物福利分配制度逐步向货币工资分配制度转变,商品住宅建设和销售面积在不断增加。二是扩大了土地市场参与主体范围。 1998年以前,土地市场参与主体主要是政府和企业,1998年以后,随着住房分配货币化政策的实施,购买商品住宅成为广大民众解决住房问题的主要途径,土地市场的发展与走势日益受到越来越多的民众关注,形成了政府、企业和民众参与土地市场建设的互动关系,三方通过各种渠道的信息交流,对土地市场发展走向产生了重大影响。三是进一步密切了相关市场的关系。住房制度改革以后,房屋买卖、出租、抵押等交易行为日益增多,不仅使土地、房产、金融三个市场之间的联系更为紧密,而且使起传针引线作用的各类中介组织迅速发展起来,而且也使相当部分福利住房占用的划拨土地转为有偿用地。
  (四)土地市场配置制度的建立、完善及监管和宏观调控阶段
  1999年1月,国土资源部下发了《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》,明确了经营性土地从有偿使用到市场配置的具体方向和政策措施,为今后招拍挂出让国有土地使用权的实施奠定了理论基础。
  2001年4月,国务院下发了《关于加强土地资产管理的通知》(国法[2001]15号),成为市场配置土地资源的纲领性文件;第一次为经营性用地协议出让亮起了“红灯”。
  为进一步健全土地市场规范运行,国土资源部2001年6月下发了《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》,强调建立、健全六项土地市场规范运行基本制度。即:建设用地供应总量控制制度、城市建设用地集中供应制度、土地使用权公开交易制度、基准地价定期更新和公布制度、土地登记可查询制度、集体决策制度。
  2002年5月,国土资源部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(11号令),进一步规范了招拍挂出让和协议出让的操作程序。为了明确规范协议出让的具体范围和操作程序,2003年6月,国土资源部颁布了《协议出让国有土地使用权规定》(21号令),要求协议出让也必须公开和引入市场竞争机制。
  2002年11月党的十六大报告明确提出,要“完善社会主义市场经济体制”,“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用,建全统一、开放、竞争、有序的现代市场体制”,“发展产权、土地、劳动力和技术等市场”,并提出要“深化国有资产管理体制改革”。2004年10月,国务院发布了《关于深化改革 严格土地管理的决定》(国发[2004]28号),进一步明确经营性基础设施用地、工业用地、原划拨土地使用权改变用途等具体政策措施。
  2006年8月,国务院发布了《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号),明确规定:工业用地必须采用招拍挂出让,其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准。同年12月,国土资源部发布实施了《全国工业用地出让最低价标准》。
  2007年《物权法》10月1日实施,确立了土地物权制度,明确了建设用地使用权作为物权,具有财产和资产的基本属性。
  
  三、新时期的基本目标
  
  2007年10月十七大报告进一步明确提出,要“加快形成统一开放竞争有序的现代市场体制,发展各类生产要素市场,完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制”。依据《物权法》,2007年9月国土资源部在原11号令基础上,修改发布了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(39号令)》,进一步完善了土地出让的招拍挂制度。
  改革开放是中国历史性的抉择,土地使用制度改革和土地市场的建设应改革开放的需要而生,同时又扮演着直接推动改革进程的重要角色。目前,土地资产管理的政策法规框架已初步形成,土地资产市场配置体系基本建立,各项土地权能内涵和设定程序基本明确,企业改制土地资产处置办法日趋完善,农村集体建设用地流转管理思路初步形成,土地出让金、租金等与土地税、费的关系基本清晰,各项土地资产管理工作取得了明显进展。
  新时期,我们要依照建立和完善社会主义市场经济体制总要求,继续解放思想、大胆求实创新,从健全和完善市场机制配置土地资源方面入手,建立竞争有序、健康规范的土地市场;从政府公共管理的角度改革和完善国有土地资产管理体制,实现公共服务管理对土地市场监管和宏观调控的力度,保障土地市场健康运行,努力走出一条适应有中国特色社会主义建设需要的土地市场发展之路。
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