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摘 要：建筑业作为我国国民经济发展的支柱产业，其健康、有序地发展至关重要，而建筑行业中，无资质、低资质施工单位利用有资质、高资质施工单位来承接工程的“非法挂靠”现象较为普遍，严重影响了施工质量和建筑业的有序、健康发展。如何遏制“非法挂靠”现象、规范建筑市场尤其重要，本文试从工程招投标、资质把关、国有企业改制等几个方面入手，发表了几点看法。
关键词：非法挂靠 成因 对策
党的十六大在确立了我国走可持续发展道路，全面实现小康社会的战略目标的同时，明确把建筑业作为我国国民经济发展的支柱性产业。为进一步促进建筑市场健康有序的发展，全国人大于1997年正式出台了《中华人民共和国建筑法》。《建筑法》的出台对增强建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量和安全，促进建筑业的健康发展起到了积极的作用。应该看到在建筑市场逐步走上健康、有序发展道路的同时，还存在着许多问题，特别是在工程承发包中存在的问题比较严重，其较突出地表现在违反《建筑法》的规定—“非法挂靠”问题。
所谓“非法挂靠”，是指无资质或低资质施工单位利用有资质或高资质的施工单位来承接工程，并向被挂靠企业交纳一定比例的管理费，这是一种由双方私下约定，且不受法律保护的行为。《建筑法》明确规定：禁止建筑企业超越企业资质等级许可的业务范围，或者以任何形式用其它建筑企业的名义承揽工程。禁止建筑企业以任何形式允许其它单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程。由此可见在法律面上讲“挂靠”是不允许的，是非法的。既然是法律上明令禁止的，那为何“非法挂靠”这一现象却屡禁不止，愈演愈烈呢？在此，本人就其产生的原因及其防范的对策进行分析。
一、“非法挂靠”的产生及其存在原因
1.体制的原因
（1）我国在上世纪80年代初就逐步推行了工程承发包的招标投标制度，但可以讲在整个80年代至90年代初的这一段时间，招标投标制度在我国仍然只是“空中楼阁，水中望月”，未能够在真正意义上推行起来，所以在建筑市场的主体中，建设单位的投资行为未能纳入建设行政主管部门的管理中。建设单位在工程发包中的随意性很大，但是建设行政主管部门却无法对此进行有效的监督管理，而大部分挂靠单位是无资质或是低资质的，只需“挂牌子”、“交票子”，而不是法律层面上的建筑市场的主体，因而建设行政主管部门也无法对这些“非法挂靠”单位进行有效的监督管理，这样的局面就给“非法挂靠”以生存发展的空间。
（2）随着建筑行业用工制度的改革，砸破了“铁饭碗”，打烂了“铁交椅”，使原有固定的劳动人事格局发生巨大变化，一些分流出来的人与农村剩余劳动力在市场竞争中结合在一起，组成了一个个施工队伍。随着我国大规模城市基建的上马，他们开始不满足在农村市场的小打小闹，而把目光瞄准了大城市，对他们来说，挂靠有资质的单位，是承接工程的唯一途径。
（3）一些本身资质较低的建筑企业，为了承接超越本企业资质等级许可的工程，而受自身资金和技术实力等原因的限制，无法通过正常渠道升级，所以只能通过挂靠高资质的公司，摇身一变为某某公司某工程处来承接工程。
（4）不少地区和行业实行垄断政策，凡是本地区、本行业的工程必须给本地区、本行业的施工队伍承接，这种明显的地区分割垄断打破了外地施工队伍想进驻施工的愿望。这迫使他们去“挂靠”本地的施工队伍，才能够得以承接工程。
以上几点在体制转轨过程中出现的原因，对“挂靠”起到推波助澜的作用。
2.经济利益是“非法挂靠”生存发展的根源。
经济利益是“非法挂靠”生存发展的根源，究其原因有以下两个方面：
（1）从挂靠者本身来讲，挂靠者一般为无资质或资质较低的施工队伍，其本身的技术水平低，工程质量意识差，只有通过挂靠较高资质的大公司来逃避建设行政主管部门的管理。另外被挂靠的建筑公司只收费却不问事，其监督与管理也是形同虚设，这样就使挂靠单位可以在工程建设上偷工减料，以次充好，能够得以最大限度地赚取利润。
（2）目前工程承发包虽然推行了招标投标制，但是不可否认在招投标过程中仍然存在过度“杀价”的竞争现象，而目前正规的建筑企业由于历史遗留问题导致其体制僵化，自身的包袱多，负担重，自然无法与“机动灵活”的挂靠队伍那样相提并论，往往在竞争中败下阵来。所以这些正规的建筑企业为了自身生存，也就不惜身份“下嫁”挂靠队伍，这样的“你情我愿”就为“挂靠”带来更为便利的条件。
二、解决“非法挂靠”的对策和办法
《建筑法》是建筑市场管理的根本大法，是规范建筑市场行为和保证工程质量的重要依据。“非法挂靠”的行为直接导致了建筑市场的混乱无序和工程质量的低劣，而解决“非法挂靠”问题只能依据《建筑法》严格规范建筑市场的管理，加强监督检查的力度，具体讲有如下几点：
1.规范建筑市场的承发包行为，强力推行招标投标制度。
（1）《建筑法》明确规定：建筑工程依法实行招标发包，建筑工程发包与承包的招标投标活动应当遵循公开、公正、平等竞争的原则，择优选择承包单位。只要严格按照《建筑法》的规定，打破地区分割和行业垄断，凡符合条件的企业都能够平等地参加竞争，择优选择。不再对外地企业或非本行业企业以歧视性的政策，就能够避免一些本可避免的挂靠现象。
（2）在招投标过程中大力推行投标许可证制度。各级建设行政主管部门或招投标监督管理部门在招投标管理过程中，可以对投标企业实行投标许可证制度，就是投标企业和负责该投标工程的项目经理，分别领取投标许可证的正本和副本。在投标时，需把证件提交给招投标监督管理部门，中标后投标许可证副本（项目经理所领取的）扣压在招标监督管理部门，直到该工程结束后凭竣工验收通知单领回投标许可证，参加下一个工程的投标，而没有投标许可证的施工队伍，就无法参加投标。投标许可证的发放权限在建设行政主管部门（或招投标监督管理部门），只要能严格按程序办事，就能使挂靠者无法领到参加投标的通行证，从而在源头上控制“非法挂靠”现象。这种投标许可证制度目前已在江苏南通地区推广开来。从目前反馈的情况看，对取缔“挂靠”起到了良好的效果。笔者认为，值得其他地区和部门借鉴。
2.严把建筑企业资质关，加强动态管理，把监督检查工作延伸到工地现场。
建筑施工队伍作为市场的主体，是一个规范有序、健康发展的建筑市场的受益者，更应该遵守建筑市场的各项规则，不能够为了本企业的一点私利而损害了整个建筑市场的大局，这是每一个正规建筑企业所应有的职业道德。针对目前建筑市场上的“一流企业投标，挂靠队伍施工”的现象，建设行政主管部门应该注意抓好以下两点：
（1）把好企业资质关。资质是企业的生命线，是企业在施工技术、人员、设备、资金能力等各方面的综合反映。施工企业资质的高低直接关系到建筑企业在社会上的声誉，所以对这些“出卖”资质给予挂靠的施工企业要予以严肃查处，该吊销资质证书的就要吊销，使其不敢贱卖自己的牌子。
（2）加强动态管理。监督管理部门应该主动出击，不定期地进行拉网式检查，深入到工地现场，根据各个中标企业参加投标时的项目管理班子、组成人员名单在现场逐一核实，发现情况不符或“冒名顶替”等现象要认真查实，属于“挂靠”行为要对违规建筑企业予以停止其若干时期的投标权，挂靠队伍应根据《建筑法》的有关规定予以重罚。只有通过整体联动，全方位检查，才能使挂靠现象无立足之地。
3.加速国有建筑施工企业的改制工作，使之在市场竞争中发展壮大。
目前一些国有建筑施工企业由于各种主客观原因导致困难重重，举步维艰，致使一些素质不高的企业与挂靠者同流合污。因此我们不能忽视国有建筑企业目前存在一些困难，各相关职能部门要积极配合企业自身的改制工作，为企业创造良好的外部环境，要树立社会办企业的观念，尽快丢掉企业办社会所带来的包袱，企业也要充分利用自身的优势，通过股份制改造来盘活资产、降低资产负债率，实现资产重组。另外要通过各方面的配合，妥善安排好下岗分流人员。只有这样，正规企业才能轻装上阵，在市场竞争中逐步发展壮大，也就不会再为一点私利而牺牲整个建筑业发展的大局。
建筑行业中的“非法挂靠”现象不仅扰乱了建筑市场的秩序，造成了不公平竞争，损害了社会公共利益，更影响了建筑工程质量和国有投资效率。对这种现象的管理不单是建设行政主管部门的事，更需要社会各界的共同支持。只要我们严格按照《建筑法》的规定，紧紧抓住招投标这个“龙头”,切实完善各种监督检查机制，整体联动，齐抓共管，就能够逐步解决“非法挂靠”问题，使建筑市场健康、有序地发展，使建筑业真正成为我国国民经济发展的支柱性产业。
参考文献：
［１］中华人民共和国建筑法.
关键词：非法挂靠 成因 对策
党的十六大在确立了我国走可持续发展道路，全面实现小康社会的战略目标的同时，明确把建筑业作为我国国民经济发展的支柱性产业。为进一步促进建筑市场健康有序的发展，全国人大于1997年正式出台了《中华人民共和国建筑法》。《建筑法》的出台对增强建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量和安全，促进建筑业的健康发展起到了积极的作用。应该看到在建筑市场逐步走上健康、有序发展道路的同时，还存在着许多问题，特别是在工程承发包中存在的问题比较严重，其较突出地表现在违反《建筑法》的规定—“非法挂靠”问题。
所谓“非法挂靠”，是指无资质或低资质施工单位利用有资质或高资质的施工单位来承接工程，并向被挂靠企业交纳一定比例的管理费，这是一种由双方私下约定，且不受法律保护的行为。《建筑法》明确规定：禁止建筑企业超越企业资质等级许可的业务范围，或者以任何形式用其它建筑企业的名义承揽工程。禁止建筑企业以任何形式允许其它单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程。由此可见在法律面上讲“挂靠”是不允许的，是非法的。既然是法律上明令禁止的，那为何“非法挂靠”这一现象却屡禁不止，愈演愈烈呢？在此，本人就其产生的原因及其防范的对策进行分析。
一、“非法挂靠”的产生及其存在原因
1.体制的原因
（1）我国在上世纪80年代初就逐步推行了工程承发包的招标投标制度，但可以讲在整个80年代至90年代初的这一段时间，招标投标制度在我国仍然只是“空中楼阁，水中望月”，未能够在真正意义上推行起来，所以在建筑市场的主体中，建设单位的投资行为未能纳入建设行政主管部门的管理中。建设单位在工程发包中的随意性很大，但是建设行政主管部门却无法对此进行有效的监督管理，而大部分挂靠单位是无资质或是低资质的，只需“挂牌子”、“交票子”，而不是法律层面上的建筑市场的主体，因而建设行政主管部门也无法对这些“非法挂靠”单位进行有效的监督管理，这样的局面就给“非法挂靠”以生存发展的空间。
（2）随着建筑行业用工制度的改革，砸破了“铁饭碗”，打烂了“铁交椅”，使原有固定的劳动人事格局发生巨大变化，一些分流出来的人与农村剩余劳动力在市场竞争中结合在一起，组成了一个个施工队伍。随着我国大规模城市基建的上马，他们开始不满足在农村市场的小打小闹，而把目光瞄准了大城市，对他们来说，挂靠有资质的单位，是承接工程的唯一途径。
（3）一些本身资质较低的建筑企业，为了承接超越本企业资质等级许可的工程，而受自身资金和技术实力等原因的限制，无法通过正常渠道升级，所以只能通过挂靠高资质的公司，摇身一变为某某公司某工程处来承接工程。
（4）不少地区和行业实行垄断政策，凡是本地区、本行业的工程必须给本地区、本行业的施工队伍承接，这种明显的地区分割垄断打破了外地施工队伍想进驻施工的愿望。这迫使他们去“挂靠”本地的施工队伍，才能够得以承接工程。
以上几点在体制转轨过程中出现的原因，对“挂靠”起到推波助澜的作用。
2.经济利益是“非法挂靠”生存发展的根源。
经济利益是“非法挂靠”生存发展的根源，究其原因有以下两个方面：
（1）从挂靠者本身来讲，挂靠者一般为无资质或资质较低的施工队伍，其本身的技术水平低，工程质量意识差，只有通过挂靠较高资质的大公司来逃避建设行政主管部门的管理。另外被挂靠的建筑公司只收费却不问事，其监督与管理也是形同虚设，这样就使挂靠单位可以在工程建设上偷工减料，以次充好，能够得以最大限度地赚取利润。
（2）目前工程承发包虽然推行了招标投标制，但是不可否认在招投标过程中仍然存在过度“杀价”的竞争现象，而目前正规的建筑企业由于历史遗留问题导致其体制僵化，自身的包袱多，负担重，自然无法与“机动灵活”的挂靠队伍那样相提并论，往往在竞争中败下阵来。所以这些正规的建筑企业为了自身生存，也就不惜身份“下嫁”挂靠队伍，这样的“你情我愿”就为“挂靠”带来更为便利的条件。
二、解决“非法挂靠”的对策和办法
《建筑法》是建筑市场管理的根本大法，是规范建筑市场行为和保证工程质量的重要依据。“非法挂靠”的行为直接导致了建筑市场的混乱无序和工程质量的低劣，而解决“非法挂靠”问题只能依据《建筑法》严格规范建筑市场的管理，加强监督检查的力度，具体讲有如下几点：
1.规范建筑市场的承发包行为，强力推行招标投标制度。
（1）《建筑法》明确规定：建筑工程依法实行招标发包，建筑工程发包与承包的招标投标活动应当遵循公开、公正、平等竞争的原则，择优选择承包单位。只要严格按照《建筑法》的规定，打破地区分割和行业垄断，凡符合条件的企业都能够平等地参加竞争，择优选择。不再对外地企业或非本行业企业以歧视性的政策，就能够避免一些本可避免的挂靠现象。
（2）在招投标过程中大力推行投标许可证制度。各级建设行政主管部门或招投标监督管理部门在招投标管理过程中，可以对投标企业实行投标许可证制度，就是投标企业和负责该投标工程的项目经理，分别领取投标许可证的正本和副本。在投标时，需把证件提交给招投标监督管理部门，中标后投标许可证副本（项目经理所领取的）扣压在招标监督管理部门，直到该工程结束后凭竣工验收通知单领回投标许可证，参加下一个工程的投标，而没有投标许可证的施工队伍，就无法参加投标。投标许可证的发放权限在建设行政主管部门（或招投标监督管理部门），只要能严格按程序办事，就能使挂靠者无法领到参加投标的通行证，从而在源头上控制“非法挂靠”现象。这种投标许可证制度目前已在江苏南通地区推广开来。从目前反馈的情况看，对取缔“挂靠”起到了良好的效果。笔者认为，值得其他地区和部门借鉴。
2.严把建筑企业资质关，加强动态管理，把监督检查工作延伸到工地现场。
建筑施工队伍作为市场的主体，是一个规范有序、健康发展的建筑市场的受益者，更应该遵守建筑市场的各项规则，不能够为了本企业的一点私利而损害了整个建筑市场的大局，这是每一个正规建筑企业所应有的职业道德。针对目前建筑市场上的“一流企业投标，挂靠队伍施工”的现象，建设行政主管部门应该注意抓好以下两点：
（1）把好企业资质关。资质是企业的生命线，是企业在施工技术、人员、设备、资金能力等各方面的综合反映。施工企业资质的高低直接关系到建筑企业在社会上的声誉，所以对这些“出卖”资质给予挂靠的施工企业要予以严肃查处，该吊销资质证书的就要吊销，使其不敢贱卖自己的牌子。
（2）加强动态管理。监督管理部门应该主动出击，不定期地进行拉网式检查，深入到工地现场，根据各个中标企业参加投标时的项目管理班子、组成人员名单在现场逐一核实，发现情况不符或“冒名顶替”等现象要认真查实，属于“挂靠”行为要对违规建筑企业予以停止其若干时期的投标权，挂靠队伍应根据《建筑法》的有关规定予以重罚。只有通过整体联动，全方位检查，才能使挂靠现象无立足之地。
3.加速国有建筑施工企业的改制工作，使之在市场竞争中发展壮大。
目前一些国有建筑施工企业由于各种主客观原因导致困难重重，举步维艰，致使一些素质不高的企业与挂靠者同流合污。因此我们不能忽视国有建筑企业目前存在一些困难，各相关职能部门要积极配合企业自身的改制工作，为企业创造良好的外部环境，要树立社会办企业的观念，尽快丢掉企业办社会所带来的包袱，企业也要充分利用自身的优势，通过股份制改造来盘活资产、降低资产负债率，实现资产重组。另外要通过各方面的配合，妥善安排好下岗分流人员。只有这样，正规企业才能轻装上阵，在市场竞争中逐步发展壮大，也就不会再为一点私利而牺牲整个建筑业发展的大局。
建筑行业中的“非法挂靠”现象不仅扰乱了建筑市场的秩序，造成了不公平竞争，损害了社会公共利益，更影响了建筑工程质量和国有投资效率。对这种现象的管理不单是建设行政主管部门的事，更需要社会各界的共同支持。只要我们严格按照《建筑法》的规定，紧紧抓住招投标这个“龙头”,切实完善各种监督检查机制，整体联动，齐抓共管，就能够逐步解决“非法挂靠”问题，使建筑市场健康、有序地发展，使建筑业真正成为我国国民经济发展的支柱性产业。
参考文献：
［１］中华人民共和国建筑法.