论文部分内容阅读
洞庭湖平原、江汉平原、长三角、珠三角等广大平原地区的农村居民住宅，除交通发达，经济条件较好或政府扶持得到了改造外，大部份住宅还是上世纪八、九十年代所建，砖木结构的平房占多数，危房、空置房、老少留守房占一定的比例。
一、农村住宅现状与特点
其居民住宅特点是：大多数居民住宅以户为建制，呈线状型，大部份的村庄建设用地构件是：村级公路+晒坪+住宅+后檐延伸地+相邻间距，低洼地区附带沟渠，小水塘（土被取出用于填屋基），占地量大，利用率低。以地处南洞庭的沅江市草尾镇为例，经对该镇五个村六个具有代表性组的实地勘测调查，居民线建设用地的组成构件是：村级公路宽3.5米-晒平宽5米-宅基地宽11米-后檐延伸地宽4米-小坑塘宽8米-公私沟宽3米，建设用地均宽20.0米，实测长度（六个组）3665米，有房屋187栋，198户，住732人，户平3.7人，居民建设用地与闲置地的数据如下：
在调查的五村六个组187栋农村住宅中，砖瓦平房有111栋，占59.3%，破旧危房16栋占8.5%，空置房19栋占10.2%（部份全家长年在外经商或打工，有的已在城镇购房安家），老少留守房28栋占15%，调查中有68栋准备在近三年内进行改造，占总栋数的36%，依据当前农村居民的居住现状、特点和调查分析，结合部份经济条件较差的想改变现状居住环境的群众心声，本人认为以行政村或几个行政村（小行政村三个适宜）为一单位，设建新区，以小区形式集中居住成为可能，以镇为单位建立小区，提供优惠政策，吸引农村居民搬迁已备条件：
二、创农村新居可行性分析
1、农村住宅中，真正用于生活的空间不大，大部份空间用于农产品、农机具、肥料的仓储地及禽畜的棚栏用地，随着大机械耕种和专业化养殖，土地流转等现代设备新事物的实现，这部份用地已经多数闲置，为农村居民住小区提供了条件。
2、大部分农村劳动力已从田土中解放出来，从事其它行业的工作，随着农产品价格和农民经营性收入的不断提高，大部份农民有了一定的储蓄，为在小区居住有了资金保障。
3、农村空置房、留守房的大部份人员长期在外，既不放心在家亲人的生存生活，又向往城市那种群体生活，在城镇购房资金不足，回乡建房又不愿意，村庄小区化对他们有吸引力。
4、老少留守房越来越多，老的孤独，小的孤单，是线状农村居民点的生存现状，教育医疗、供水用电、交通信息、安全清洁、人文环境等公共设施和服务，较大的落后于城市和城镇郊区，并且近期难以改变，实施农村小区后，这一差距将变为零。
三、农村新居模式解构
新居模式之一：依据土地利用总体规划和村庄建设规划布局，以在不侵害基本农田的情况下，选择村庄中最理想的位置（也应是村庄建设规划的布局点）规划建新区，规划要起点高，融入城市、农村和当地风情特色，要公示，符合大多数小区居民的意愿，步梯房，四层为宜，底层设计为车库仓储两用，新居套房的平面图，设计方案要有三套以上，提供居民参考选择。
新居模式之二：用本镇农民旧住宅，置换本镇小区新商品住宅。工作方式是：镇人民政府主导，国土资源等部门配合，房地产开发商投入，依据国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的相关规定，农民原宅基地还耕后的土地作为建设用地指标进入市场流通，卖给需求方，该模式已准备在草尾镇进行试验。
新居模式的资金来源：1、农户自筹一部份。2、旧宅基地还耕中的新增耕地纳入增减挂钩项目，市场运作（作为建设用地指标挂牌交易）解决一部份。3、整合国家、政府投入提供一部份。如危房改造 、沼气设施投入，农村道路、水电等国家政府投入，用于小区公益设施建设。
创农村新居试验：2011年8月，本人一篇《农村农民集中居住与土地资源节约利用的可行性调查与分析》的材料，在《益阳内参》第九期刊发后，益阳市委按该方式于2012年初在草尾镇新安村启动试验，试验情况如下：该村有农户近640户，自愿报名申请并签订合同的有210余户，第一期规划小区新居313套（户），总用地量34932m2 （52.4亩），户均占地111.6m2 （0.17亩），户均建筑面积160m2 （住宅135m2 ，仓储25m2 ），户均建筑占地24m2 ，公益绿化占地87.6m2 ，住宅占地只有总用地面积的21.5%。规划区内的公益事业设施建筑面积7400m2 ，内含幼儿园、文体活动中心、村委会、便民超市，居民娱乐活动室，垃圾站等公共设施，建筑密度32.5%，绿地率38%，容积率1.42，建四层步梯房14栋，现已竣工9栋，180套，居民已进入新房装修阶段，年底可搬迁完毕。套房建设成本540元/m2 （135*540=7.29万元），仓储建设成本300元/m2 （25*300=7500元），合计户均80400元；拆旧补贴170元/m2 ，人口搬迁费3000元/人，户均可得补贴36000元，农民实际投入（不含装修）44400元/户，预估旧房拆迁180户，可还耕119.6亩（不含坑塘废渠），新居占地30.1亩，可净增耕地89.5亩。（即就是土地增减挂钩中的建设用地指标），户均可增加耕地0.5亩，坑塘废渠还耕还可新增耕地38.9亩（只按70%计算），户均0.2亩。以上实验的农民自身投入和當前该地农民的自主建设投入相比较，在同等建筑面积下，其费效比如下：（元、平方米）
从以上比较中，试验新居可为农民节省自身投入资金7.36万元，户均增加耕地464.7m2 （0.7亩），同时在防洪抗震、用水、用电、交通信息、医疗教育、人文环境等方面都有较大的改善。事实证明，农村新居是统筹城乡发展、节约利用资源的新途径。
四、创农村新居的工作原则与实施方案
（一）农村新居的工作原则：建立在依法、农民自愿、公开、公平、公正、互信的基础上，原宅基地还耕可开垦为有效耕地的工作原则。工作方法是：政府主导和监管，国土、规划、交通、教育、水电等部门积极支持配合，村民委员会或房地产开发商为建设主体。 （二）农村新居的实施方案
1、农村新居的基本条件：新居房农民自费成本低于自建新居房成本或市场商品房成本；折价收购拆旧住宅中可用于小区新居的建筑材料；自行拆迁复垦旧宅基地的农户，還耕后的土地，交该农户承包或流转；新居中的基础公共设施如：绿化、消防、供水、排污、道路、电力等由政府和房地产开发商承担投入；新居的检修、环卫、治安等长期维护费用不在新居居民中收取，可在公共资源中的便民超市、活动中心、幼儿园、医疗保健等有偿服务项目中收费解决；置换指标（旧宅基地还耕后的多余建设用地指标）资金及政府投入资金支出平衡后的盈余冲减农民新居成本；房地产证、用水、供电、有线等新居凭证只计算成本。
2、进入农村新居的三项优先：居民线上已破旧的危房、空巢、闲置房、老少留守房优先；承包耕地已流转或承包耕地面积较少的优先；单宗宅基地（四方为农用地）或连片住宅统一置换的优先。
3、农村新居对五种情况不予接纳。原宅基地用地面积小于或等于小区居住用地面积的暂不接纳；原宅基地复垦难度大或不能复垦为有效耕地的不接纳；原宅基地复垦影响邻居生产生活的或造成水土流失的不接纳；原宅基地有权属纠纷，经济纠纷或已纳入国家文物保护范围的不接纳；一户一基的宅基地户主要求享受转换两套新居的，一户二基的户主要求享受置换二套或二套以上新居的不接纳。
4、农村新居的工作程序：选址规划建新区并公示；拆旧区农户户主代表全家向村民委员会自愿递交申请和家庭人员相关信息资料；户主与村民委员会或房地产开发商签订建新区新居及拆旧区拆迁还耕的相关合同，交纳“两区”相关合同事项的保证金；国土资源部门勘测备案，审查条件是否符合“两区”建设要求；依据符合条件并签订了合同的户数，修订规划面积报批用地，村民委员会或业主集体公开招投标，选择承建商；政府、相关部门、村民委员会成立相应的工作领导小组，确保资金投入安全到位，监督协调“两区”建设的质量，时间和相关事项。
五、创农村新居面临的问题和应对办法
创农村新居的可行性，是建立在国土资源部《城乡建设用地增减挂钩实施办法》的基础上，在调研和实践中存在如下问题和应对解决办法：
（一）建新区必须选建（占），拆旧区方可拆（补），不符《实施办法》的原则，因为极大多数农户只有一户一基，如果先拆，将有一年半的时间难以安身，影响身心健康误农时，农户很难积极配合，不切现实。
应对办法：
村民委员会与拆旧区农户签订拆迁时限合同，村民委员会与上级政府或国土资源部门签订借还建设用地指标的合同。
（二）新建区占用的建设用地指标和拆旧区还耕的建设用地通过占补平衡后，多余的拆旧区还耕指标如何变成资金，用于农户的拆迁贴补，开垦还耕，以及建新区集体经济组织土地的征补费用。
应对办法：
1、国家或国土资源部制订规章，在适合区域内严控建设用地指标，使商业性项目用地在市场中（用地指标交易所）通过有偿方式寻找用地指标。
2、建立规范的建设用地指标交易市场，建设用地指标交易不受区域限制，对确认后的建设用地指标挂牌交易，成为商业性用地项目的主要来源，国家为弥补市场不足而下达的商业用地指标也要进入市场交易，方显公平。
（三）新居建设中，除申请农户的资金能迅速到位外，其余大部份建设资金需要一年以上的时间方可到位，影响新建区的工程进度。
应对办法：
1、政府协调银行，把国土及相关部门认可的拆旧建设用地指标，评估后抵押贷款，指标交易成功后，优先还贷。
2、国家当年投入地方用于公益事业、基础设施建设的资金，由地方政府按比例进行新居投入，如道路、供水、危房改造、教育、电力维护等投入资金。
（四）有的地区村庄小、农户少需跨村集体组织联建新区应对办法：
新建区域内的村集体经济组织，内部协调统一后，申请合拼村级机构。
（五）农民担心小区新居同城镇小区一样收取物业管理费
应对办法：新建区规划的公益事业用地如幼儿园、居民活动中心、便民超市、居民红白喜事服务中心等公益项目，以承包方式收取一定的有偿使用费，用于小区的修缮管理。
（六）农民住进新区后，与承包耕种的田土、养殖的禽、畜、水产品有了一定的距离，对管理加大了难度，尤其是收获的大宗产品如何处置。
应对办法：
1、农户购置物美价廉的微型电动运输车，作为代步运输两用工具，解决距离问题。
2、依据国土资源部、农业部对禽畜水产品养殖的相关规定，由国土资源部门指定设置专业养殖的生产棚点用地。
3、收获的大宗农产品如稻谷、小麦等与粮食加工储存企业联系挂钩，直接运送粮仓风烤进仓、寄存或变卖，大宗肥料投入由农资部门直接运送田土中，大型农机具的放置就近寄存于养殖棚点中或在小区设置专门棚点存放。
（七）建新区的用地补偿与拆迁补偿：
1、参照本地区国家征收土地和房屋拆迁补偿的相关标准给予建新区集体经济组织和个人进行一次性补偿。
2、集体经济组织内部自行协定以地换地的方式解决，也可采取按当地土地流转市场价长期提供年租金，待土地能调整时进行调整。
（八）自给自足的蔬菜、水果用地及燃源沼气的使用
应对办法：在建新区周边的集体经济组织中，流转相应数量的土地由专业技术人员设计专业养殖场、沼气池、蔬菜基地，实施生态种养殖循环利用提供保障，水果种植可在拆旧还耕区的旱土中零星种植。
以上八种情况，是创新农村新居的普遍情况，可能存在的特殊或个别情况，应以当地实际与相关法规、政策结合解决。
六、结论
从图纸上、电视、电脑中以及周边县市目睹之农村现状中了解到，在广褒的中国平原农村地区，只要是呈线状未改造的村庄居民点，在做好了用地情况调查，吃透了国土资源部《城乡建设用地增减挂钩实施办法》的相关政策后，无需附设条件，无需外部因素支撑，各地都可创农村新居（不一定是本文中的两种模式），促资源节约利用，缓土地供需矛盾，推统筹城乡发展。（作者单位为中共沅江市委党校）
一、农村住宅现状与特点
其居民住宅特点是：大多数居民住宅以户为建制，呈线状型，大部份的村庄建设用地构件是：村级公路+晒坪+住宅+后檐延伸地+相邻间距，低洼地区附带沟渠，小水塘（土被取出用于填屋基），占地量大，利用率低。以地处南洞庭的沅江市草尾镇为例，经对该镇五个村六个具有代表性组的实地勘测调查，居民线建设用地的组成构件是：村级公路宽3.5米-晒平宽5米-宅基地宽11米-后檐延伸地宽4米-小坑塘宽8米-公私沟宽3米，建设用地均宽20.0米，实测长度（六个组）3665米，有房屋187栋，198户，住732人，户平3.7人，居民建设用地与闲置地的数据如下：
在调查的五村六个组187栋农村住宅中，砖瓦平房有111栋，占59.3%，破旧危房16栋占8.5%，空置房19栋占10.2%（部份全家长年在外经商或打工，有的已在城镇购房安家），老少留守房28栋占15%，调查中有68栋准备在近三年内进行改造，占总栋数的36%，依据当前农村居民的居住现状、特点和调查分析，结合部份经济条件较差的想改变现状居住环境的群众心声，本人认为以行政村或几个行政村（小行政村三个适宜）为一单位，设建新区，以小区形式集中居住成为可能，以镇为单位建立小区，提供优惠政策，吸引农村居民搬迁已备条件：
二、创农村新居可行性分析
1、农村住宅中，真正用于生活的空间不大，大部份空间用于农产品、农机具、肥料的仓储地及禽畜的棚栏用地，随着大机械耕种和专业化养殖，土地流转等现代设备新事物的实现，这部份用地已经多数闲置，为农村居民住小区提供了条件。
2、大部分农村劳动力已从田土中解放出来，从事其它行业的工作，随着农产品价格和农民经营性收入的不断提高，大部份农民有了一定的储蓄，为在小区居住有了资金保障。
3、农村空置房、留守房的大部份人员长期在外，既不放心在家亲人的生存生活，又向往城市那种群体生活，在城镇购房资金不足，回乡建房又不愿意，村庄小区化对他们有吸引力。
4、老少留守房越来越多，老的孤独，小的孤单，是线状农村居民点的生存现状，教育医疗、供水用电、交通信息、安全清洁、人文环境等公共设施和服务，较大的落后于城市和城镇郊区，并且近期难以改变，实施农村小区后，这一差距将变为零。
三、农村新居模式解构
新居模式之一：依据土地利用总体规划和村庄建设规划布局，以在不侵害基本农田的情况下，选择村庄中最理想的位置（也应是村庄建设规划的布局点）规划建新区，规划要起点高，融入城市、农村和当地风情特色，要公示，符合大多数小区居民的意愿，步梯房，四层为宜，底层设计为车库仓储两用，新居套房的平面图，设计方案要有三套以上，提供居民参考选择。
新居模式之二：用本镇农民旧住宅，置换本镇小区新商品住宅。工作方式是：镇人民政府主导，国土资源等部门配合，房地产开发商投入，依据国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的相关规定，农民原宅基地还耕后的土地作为建设用地指标进入市场流通，卖给需求方，该模式已准备在草尾镇进行试验。
新居模式的资金来源：1、农户自筹一部份。2、旧宅基地还耕中的新增耕地纳入增减挂钩项目，市场运作（作为建设用地指标挂牌交易）解决一部份。3、整合国家、政府投入提供一部份。如危房改造 、沼气设施投入，农村道路、水电等国家政府投入，用于小区公益设施建设。
创农村新居试验：2011年8月，本人一篇《农村农民集中居住与土地资源节约利用的可行性调查与分析》的材料，在《益阳内参》第九期刊发后，益阳市委按该方式于2012年初在草尾镇新安村启动试验，试验情况如下：该村有农户近640户，自愿报名申请并签订合同的有210余户，第一期规划小区新居313套（户），总用地量34932m2 （52.4亩），户均占地111.6m2 （0.17亩），户均建筑面积160m2 （住宅135m2 ，仓储25m2 ），户均建筑占地24m2 ，公益绿化占地87.6m2 ，住宅占地只有总用地面积的21.5%。规划区内的公益事业设施建筑面积7400m2 ，内含幼儿园、文体活动中心、村委会、便民超市，居民娱乐活动室，垃圾站等公共设施，建筑密度32.5%，绿地率38%，容积率1.42，建四层步梯房14栋，现已竣工9栋，180套，居民已进入新房装修阶段，年底可搬迁完毕。套房建设成本540元/m2 （135*540=7.29万元），仓储建设成本300元/m2 （25*300=7500元），合计户均80400元；拆旧补贴170元/m2 ，人口搬迁费3000元/人，户均可得补贴36000元，农民实际投入（不含装修）44400元/户，预估旧房拆迁180户，可还耕119.6亩（不含坑塘废渠），新居占地30.1亩，可净增耕地89.5亩。（即就是土地增减挂钩中的建设用地指标），户均可增加耕地0.5亩，坑塘废渠还耕还可新增耕地38.9亩（只按70%计算），户均0.2亩。以上实验的农民自身投入和當前该地农民的自主建设投入相比较，在同等建筑面积下，其费效比如下：（元、平方米）
从以上比较中，试验新居可为农民节省自身投入资金7.36万元，户均增加耕地464.7m2 （0.7亩），同时在防洪抗震、用水、用电、交通信息、医疗教育、人文环境等方面都有较大的改善。事实证明，农村新居是统筹城乡发展、节约利用资源的新途径。
四、创农村新居的工作原则与实施方案
（一）农村新居的工作原则：建立在依法、农民自愿、公开、公平、公正、互信的基础上，原宅基地还耕可开垦为有效耕地的工作原则。工作方法是：政府主导和监管，国土、规划、交通、教育、水电等部门积极支持配合，村民委员会或房地产开发商为建设主体。 （二）农村新居的实施方案
1、农村新居的基本条件：新居房农民自费成本低于自建新居房成本或市场商品房成本；折价收购拆旧住宅中可用于小区新居的建筑材料；自行拆迁复垦旧宅基地的农户，還耕后的土地，交该农户承包或流转；新居中的基础公共设施如：绿化、消防、供水、排污、道路、电力等由政府和房地产开发商承担投入；新居的检修、环卫、治安等长期维护费用不在新居居民中收取，可在公共资源中的便民超市、活动中心、幼儿园、医疗保健等有偿服务项目中收费解决；置换指标（旧宅基地还耕后的多余建设用地指标）资金及政府投入资金支出平衡后的盈余冲减农民新居成本；房地产证、用水、供电、有线等新居凭证只计算成本。
2、进入农村新居的三项优先：居民线上已破旧的危房、空巢、闲置房、老少留守房优先；承包耕地已流转或承包耕地面积较少的优先；单宗宅基地（四方为农用地）或连片住宅统一置换的优先。
3、农村新居对五种情况不予接纳。原宅基地用地面积小于或等于小区居住用地面积的暂不接纳；原宅基地复垦难度大或不能复垦为有效耕地的不接纳；原宅基地复垦影响邻居生产生活的或造成水土流失的不接纳；原宅基地有权属纠纷，经济纠纷或已纳入国家文物保护范围的不接纳；一户一基的宅基地户主要求享受转换两套新居的，一户二基的户主要求享受置换二套或二套以上新居的不接纳。
4、农村新居的工作程序：选址规划建新区并公示；拆旧区农户户主代表全家向村民委员会自愿递交申请和家庭人员相关信息资料；户主与村民委员会或房地产开发商签订建新区新居及拆旧区拆迁还耕的相关合同，交纳“两区”相关合同事项的保证金；国土资源部门勘测备案，审查条件是否符合“两区”建设要求；依据符合条件并签订了合同的户数，修订规划面积报批用地，村民委员会或业主集体公开招投标，选择承建商；政府、相关部门、村民委员会成立相应的工作领导小组，确保资金投入安全到位，监督协调“两区”建设的质量，时间和相关事项。
五、创农村新居面临的问题和应对办法
创农村新居的可行性，是建立在国土资源部《城乡建设用地增减挂钩实施办法》的基础上，在调研和实践中存在如下问题和应对解决办法：
（一）建新区必须选建（占），拆旧区方可拆（补），不符《实施办法》的原则，因为极大多数农户只有一户一基，如果先拆，将有一年半的时间难以安身，影响身心健康误农时，农户很难积极配合，不切现实。
应对办法：
村民委员会与拆旧区农户签订拆迁时限合同，村民委员会与上级政府或国土资源部门签订借还建设用地指标的合同。
（二）新建区占用的建设用地指标和拆旧区还耕的建设用地通过占补平衡后，多余的拆旧区还耕指标如何变成资金，用于农户的拆迁贴补，开垦还耕，以及建新区集体经济组织土地的征补费用。
应对办法：
1、国家或国土资源部制订规章，在适合区域内严控建设用地指标，使商业性项目用地在市场中（用地指标交易所）通过有偿方式寻找用地指标。
2、建立规范的建设用地指标交易市场，建设用地指标交易不受区域限制，对确认后的建设用地指标挂牌交易，成为商业性用地项目的主要来源，国家为弥补市场不足而下达的商业用地指标也要进入市场交易，方显公平。
（三）新居建设中，除申请农户的资金能迅速到位外，其余大部份建设资金需要一年以上的时间方可到位，影响新建区的工程进度。
应对办法：
1、政府协调银行，把国土及相关部门认可的拆旧建设用地指标，评估后抵押贷款，指标交易成功后，优先还贷。
2、国家当年投入地方用于公益事业、基础设施建设的资金，由地方政府按比例进行新居投入，如道路、供水、危房改造、教育、电力维护等投入资金。
（四）有的地区村庄小、农户少需跨村集体组织联建新区应对办法：
新建区域内的村集体经济组织，内部协调统一后，申请合拼村级机构。
（五）农民担心小区新居同城镇小区一样收取物业管理费
应对办法：新建区规划的公益事业用地如幼儿园、居民活动中心、便民超市、居民红白喜事服务中心等公益项目，以承包方式收取一定的有偿使用费，用于小区的修缮管理。
（六）农民住进新区后，与承包耕种的田土、养殖的禽、畜、水产品有了一定的距离，对管理加大了难度，尤其是收获的大宗产品如何处置。
应对办法：
1、农户购置物美价廉的微型电动运输车，作为代步运输两用工具，解决距离问题。
2、依据国土资源部、农业部对禽畜水产品养殖的相关规定，由国土资源部门指定设置专业养殖的生产棚点用地。
3、收获的大宗农产品如稻谷、小麦等与粮食加工储存企业联系挂钩，直接运送粮仓风烤进仓、寄存或变卖，大宗肥料投入由农资部门直接运送田土中，大型农机具的放置就近寄存于养殖棚点中或在小区设置专门棚点存放。
（七）建新区的用地补偿与拆迁补偿：
1、参照本地区国家征收土地和房屋拆迁补偿的相关标准给予建新区集体经济组织和个人进行一次性补偿。
2、集体经济组织内部自行协定以地换地的方式解决，也可采取按当地土地流转市场价长期提供年租金，待土地能调整时进行调整。
（八）自给自足的蔬菜、水果用地及燃源沼气的使用
应对办法：在建新区周边的集体经济组织中，流转相应数量的土地由专业技术人员设计专业养殖场、沼气池、蔬菜基地，实施生态种养殖循环利用提供保障，水果种植可在拆旧还耕区的旱土中零星种植。
以上八种情况，是创新农村新居的普遍情况，可能存在的特殊或个别情况，应以当地实际与相关法规、政策结合解决。
六、结论
从图纸上、电视、电脑中以及周边县市目睹之农村现状中了解到，在广褒的中国平原农村地区，只要是呈线状未改造的村庄居民点，在做好了用地情况调查，吃透了国土资源部《城乡建设用地增减挂钩实施办法》的相关政策后，无需附设条件，无需外部因素支撑，各地都可创农村新居（不一定是本文中的两种模式），促资源节约利用，缓土地供需矛盾，推统筹城乡发展。（作者单位为中共沅江市委党校）