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摘要：进一步完善住房保障体系，建立商品房和保障房互通机制，是新形势下促进杭州房地产市场平稳健康发展的一项基础性、关键性工作。结合目前杭州市住房保障体系具体情况，借鉴其他城市在商品房和保障房上互通的实践，提出建立杭州市商品房和保障房互通机制的可行性建议。
关键词：保障房体系，商品房，互通机制
中图分类号：F293.3 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2015）06-0019-22 收稿日期：2015-03-09
1 研究背景
2015年1月20日，全国棚户区改造经验交流会上，住建部陈政高部长提出，应大力推进棚户区改造的货币化安置，组织居民自主购买，或者由政府购买安置住房进行安置，商品住房较多的城市应出台支持措施，将商品房转化为安置房，促进棚改与利用存量房的有效衔接。房地产库存高企的城市，再盖新楼进行整体安置已无必要。
2015年3月2日，陈政高部长专题听取浙江省房地产市场运行情况汇报时明确提出，保持市场稳定，要打通保障房和商品房的通道，要采取政府收购、企业收购等方式，把市场收购来的商品房作为公租房、拆迁安置房的房源。
2015年3月25日，国土资源部、住建部联合下发《关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国土资发〔2015〕37号），要求多渠道筹措保障性住房源，进一步加大住房保障货币化工作力度，将符合条件的商品住房作为棚改安置房和公共租赁住房房源。
2 杭州市住房保障体系概况
目前，杭州市住房保障体系主要由公共租赁住房（含廉租住房）、经济适用住房、拆迁安置房构成。以2014年的准入条件为例，公共租赁住房（含廉租住房）已覆盖家庭人均可支配收入在上年度城镇居民人均可支配收入100%以下的城市低收入、中等偏下收入无房家庭，新就业大学毕业生及创业人员、外来务工人员等无房群体；经济适用住房已覆盖家庭人均可支配收入在上年度城镇居民人均可支配收入80%以下且家庭住房面积低于48平方米的城市中低收入住房困难家庭。
据统计，截至2014年底，杭州市主城区通过多层次住房保障体系已累计保障住房困难家庭20万余户，按城镇常住人口计算，市区住房保障覆盖率达29%。其中，廉租住房累计保障1.1383万户家庭；经济适用住房累计保障8.0373万户家庭；公共租赁住房累计保障1.5417万户家庭；危旧房改善累计保障3.5万户家庭；拆迁安置累计保障6万余户家庭。公共租赁住房方面，杭州市“十二五”住房保障规划明确市、区两级公共租赁住房总建筑面积（保有量）达到300万平方米以上。经济适用住房方面，杭州市“十二五”住房保障规划明确主城区建设并公开销售150万平方米。
3 一些城市商品房和保障房互通的实践情况
笔者对沈阳、贵阳、长沙、鄂尔多斯、福州等城市进行了调研。上述城市的实践方式基本分为收购商品房作为拆迁安置房以及收购（收租）商品房作为公共租赁房两种。
收购商品房作为拆迁安置房，以长沙、鄂尔多斯、福州为代表。其中，长沙操作模式为预订商品房作为棚改项目安置房，鄂尔多斯操作模式为买断商品房作为棚改项目安置房，福州两种操作模式均施行（见表1）。
收购（收租）商品房作为公共租赁房，以沈阳、贵阳为代表。其中，沈阳操作模式为收购商品房作为公租房，贵阳的操作模式为收租商品房作为公租房（见表2）。
4 建立杭州市商品房和保障房互通机制的相关建议
结合杭州市实际，借鉴其他城市实践经验，笔者认为促进杭州市房地产市场健康发展，建立商品房和保障房互通机制，应以货币化为导向，加大货币化保障力度。
4.1 加大征迁货币化安置力度
加大征迁货币化安置力度是指在原有政策基础上，通过提高安置标准等方式，提升被征收人选择货币化安置后通过市场解决住房的购买力。
4.1.1 提高货币化安置标准
国有土地征迁中，被征收人选择货币补偿的，征收部门在对被征收人住宅房屋按照评估价格给予补偿的基础上，再按评估价格的20%给予其货币补贴。被征收人在领取货币补偿款之日起12个月内购买住宅的，根据购房纳税凭证，再按照被征收房屋评估价格的22%给予奖励；集体土地征迁中，严格执行货币化安置单价根据被征迁房屋所在地周边普通商品房评估比准价格等因素评估确定的原则，并在原有货币化安置标准基础上适当提高一定比例。
4.1.2 严控实物安置扩面优惠
严格控制国有土地和集体土地征迁中实物安置的优惠扩面幅度。国有土地征迁中，被征收人选择产权调换的，征收双方应严格按照被征收房屋评估价格和安置用房评估价格进行资金结算，确因自然间不可分割、被征收人改善住房条件等原因增加建筑面积需按照安置用房评估价格优惠结算的，优惠结算部分建筑面积最高不得超过30平方米。
4.1.3 逐步减少实物安置房建设
已落实安置房源并已签订协议在外过渡的，严格按照协议做好在外过渡、加快安置房项目建设、尽快落实安置等各项工作，其中安置房项目尚未开工建设的，可通过回购安置面积等方式，实行货币化安置；尚未实施的征迁项目，结合各地实际，逐步减少政府直接建设的比例，优化安置房源调配，在消化现有安置房库存的基础上，积极引导货币化安置。
4.2 不适宜直接实现商品房和保障房互通
4.2.1 不适宜直接实现商品房和公共租赁房互通
收购商品房作为公共租赁住房需要满足以下几个条件：一是市场价格水平较低，适合收购，否则财政负担过重；二是市场上具备较多面积合适的中小户型房源（公租房的套型控制在70平方米以内）；三是收购后不会造成已有公租房房源的空置。但从杭州市实际情况看，据统计2014年市区商品住房成交均价约为15000元/平方米，综合权衡资金投入成本和租金收益，从财政负担角度不适宜收购。另外，根据2014年市区库存商品住房分布情况，分布于主城区的60平方米以下户型仅100余套，60-80平方米以下户型仅2000余套，市场房源情况与收购要求不匹配，且杭州市公租房保有量已超额完成“十二五”规划的任务，尚有大量房源正在建设和分配过程中。
4.2.2 不适宜直接实现商品房和拆迁安置房互通
收购商品房作为拆迁安置房也需要满足以下条件：一是市场价格水平合适，否则财政一次性支出压力过大；二是保障被征收人住房选择权，否则政策效果不明显。结合杭州市情况分析，商品房收购成本太高，且直接收购商品房与原有实物建设安置模式在保障效果上相差不大，被征收人选择权有限，因此不适宜直接实现商品房和拆迁安置房互通。
4.2.3 开展政府搭桥间接实现商品房和保障房互通
借鉴长沙经验，同时结合杭州市实际，建议杭州市开展政府搭桥服务。所谓政府搭桥预订商品房作为安置房服务是指政府根据征迁项目安置需求，通过竞争性谈判、询价等公开程序确定若干商品房项目，供被征收人以较市场售价优惠一定幅度的价格选择购买的一项公共服务。政府搭桥预订商品房作为安置房包括以下3种操作模式。
一是团购模式。团购模式是各区以单个征迁项目为单位或全区统筹，根据货币化安置被征收人安置需求，通过公开程序选定若干商品房项目，并与开发商约定较市场售价优惠一定幅度的价格，供被征收人选择购买，并由被征收人与开发商结算购房价款。
二是订购模式。订购模式是指各区以单个征迁项目为单位或全区统筹，根据货币化安置被征收人安置需求，通过公开程序选定若干即将交付的商品房项目，通过支付订金锁定房源的方式以较市场售价优惠一定幅度的价格向开发商预订一定数量房源，供被征收人选择购买，并由被征收人与开发商结算购房价款。
三是房票模式。房票模式是指将货币化安置被征收人按规定可享受的货币补偿款价值制作成相应的房票，被征收人在规定期限内凭房票通过市场自行选择商品房购买，或选择上述团购模式、订购模式中的商品房，并由征收人与开发商以房票价值结算购房价款。
作者简介：
李娜，浙江工业大学技术经济及管理硕士，就职于杭州市房产交易产权登记管理中心，研究方向为商品房预售、房地产市场管理及商品房产权登记。
关键词：保障房体系，商品房，互通机制
中图分类号：F293.3 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2015）06-0019-22 收稿日期：2015-03-09
1 研究背景
2015年1月20日，全国棚户区改造经验交流会上，住建部陈政高部长提出，应大力推进棚户区改造的货币化安置，组织居民自主购买，或者由政府购买安置住房进行安置，商品住房较多的城市应出台支持措施，将商品房转化为安置房，促进棚改与利用存量房的有效衔接。房地产库存高企的城市，再盖新楼进行整体安置已无必要。
2015年3月2日，陈政高部长专题听取浙江省房地产市场运行情况汇报时明确提出，保持市场稳定，要打通保障房和商品房的通道，要采取政府收购、企业收购等方式，把市场收购来的商品房作为公租房、拆迁安置房的房源。
2015年3月25日，国土资源部、住建部联合下发《关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国土资发〔2015〕37号），要求多渠道筹措保障性住房源，进一步加大住房保障货币化工作力度，将符合条件的商品住房作为棚改安置房和公共租赁住房房源。
2 杭州市住房保障体系概况
目前，杭州市住房保障体系主要由公共租赁住房（含廉租住房）、经济适用住房、拆迁安置房构成。以2014年的准入条件为例，公共租赁住房（含廉租住房）已覆盖家庭人均可支配收入在上年度城镇居民人均可支配收入100%以下的城市低收入、中等偏下收入无房家庭，新就业大学毕业生及创业人员、外来务工人员等无房群体；经济适用住房已覆盖家庭人均可支配收入在上年度城镇居民人均可支配收入80%以下且家庭住房面积低于48平方米的城市中低收入住房困难家庭。
据统计，截至2014年底，杭州市主城区通过多层次住房保障体系已累计保障住房困难家庭20万余户，按城镇常住人口计算，市区住房保障覆盖率达29%。其中，廉租住房累计保障1.1383万户家庭；经济适用住房累计保障8.0373万户家庭；公共租赁住房累计保障1.5417万户家庭；危旧房改善累计保障3.5万户家庭；拆迁安置累计保障6万余户家庭。公共租赁住房方面，杭州市“十二五”住房保障规划明确市、区两级公共租赁住房总建筑面积（保有量）达到300万平方米以上。经济适用住房方面，杭州市“十二五”住房保障规划明确主城区建设并公开销售150万平方米。
3 一些城市商品房和保障房互通的实践情况
笔者对沈阳、贵阳、长沙、鄂尔多斯、福州等城市进行了调研。上述城市的实践方式基本分为收购商品房作为拆迁安置房以及收购（收租）商品房作为公共租赁房两种。
收购商品房作为拆迁安置房，以长沙、鄂尔多斯、福州为代表。其中，长沙操作模式为预订商品房作为棚改项目安置房，鄂尔多斯操作模式为买断商品房作为棚改项目安置房，福州两种操作模式均施行（见表1）。
收购（收租）商品房作为公共租赁房，以沈阳、贵阳为代表。其中，沈阳操作模式为收购商品房作为公租房，贵阳的操作模式为收租商品房作为公租房（见表2）。
4 建立杭州市商品房和保障房互通机制的相关建议
结合杭州市实际，借鉴其他城市实践经验，笔者认为促进杭州市房地产市场健康发展，建立商品房和保障房互通机制，应以货币化为导向，加大货币化保障力度。
4.1 加大征迁货币化安置力度
加大征迁货币化安置力度是指在原有政策基础上，通过提高安置标准等方式，提升被征收人选择货币化安置后通过市场解决住房的购买力。
4.1.1 提高货币化安置标准
国有土地征迁中，被征收人选择货币补偿的，征收部门在对被征收人住宅房屋按照评估价格给予补偿的基础上，再按评估价格的20%给予其货币补贴。被征收人在领取货币补偿款之日起12个月内购买住宅的，根据购房纳税凭证，再按照被征收房屋评估价格的22%给予奖励；集体土地征迁中，严格执行货币化安置单价根据被征迁房屋所在地周边普通商品房评估比准价格等因素评估确定的原则，并在原有货币化安置标准基础上适当提高一定比例。
4.1.2 严控实物安置扩面优惠
严格控制国有土地和集体土地征迁中实物安置的优惠扩面幅度。国有土地征迁中，被征收人选择产权调换的，征收双方应严格按照被征收房屋评估价格和安置用房评估价格进行资金结算，确因自然间不可分割、被征收人改善住房条件等原因增加建筑面积需按照安置用房评估价格优惠结算的，优惠结算部分建筑面积最高不得超过30平方米。
4.1.3 逐步减少实物安置房建设
已落实安置房源并已签订协议在外过渡的，严格按照协议做好在外过渡、加快安置房项目建设、尽快落实安置等各项工作，其中安置房项目尚未开工建设的，可通过回购安置面积等方式，实行货币化安置；尚未实施的征迁项目，结合各地实际，逐步减少政府直接建设的比例，优化安置房源调配，在消化现有安置房库存的基础上，积极引导货币化安置。
4.2 不适宜直接实现商品房和保障房互通
4.2.1 不适宜直接实现商品房和公共租赁房互通
收购商品房作为公共租赁住房需要满足以下几个条件：一是市场价格水平较低，适合收购，否则财政负担过重；二是市场上具备较多面积合适的中小户型房源（公租房的套型控制在70平方米以内）；三是收购后不会造成已有公租房房源的空置。但从杭州市实际情况看，据统计2014年市区商品住房成交均价约为15000元/平方米，综合权衡资金投入成本和租金收益，从财政负担角度不适宜收购。另外，根据2014年市区库存商品住房分布情况，分布于主城区的60平方米以下户型仅100余套，60-80平方米以下户型仅2000余套，市场房源情况与收购要求不匹配，且杭州市公租房保有量已超额完成“十二五”规划的任务，尚有大量房源正在建设和分配过程中。
4.2.2 不适宜直接实现商品房和拆迁安置房互通
收购商品房作为拆迁安置房也需要满足以下条件：一是市场价格水平合适，否则财政一次性支出压力过大；二是保障被征收人住房选择权，否则政策效果不明显。结合杭州市情况分析，商品房收购成本太高，且直接收购商品房与原有实物建设安置模式在保障效果上相差不大，被征收人选择权有限，因此不适宜直接实现商品房和拆迁安置房互通。
4.2.3 开展政府搭桥间接实现商品房和保障房互通
借鉴长沙经验，同时结合杭州市实际，建议杭州市开展政府搭桥服务。所谓政府搭桥预订商品房作为安置房服务是指政府根据征迁项目安置需求，通过竞争性谈判、询价等公开程序确定若干商品房项目，供被征收人以较市场售价优惠一定幅度的价格选择购买的一项公共服务。政府搭桥预订商品房作为安置房包括以下3种操作模式。
一是团购模式。团购模式是各区以单个征迁项目为单位或全区统筹，根据货币化安置被征收人安置需求，通过公开程序选定若干商品房项目，并与开发商约定较市场售价优惠一定幅度的价格，供被征收人选择购买，并由被征收人与开发商结算购房价款。
二是订购模式。订购模式是指各区以单个征迁项目为单位或全区统筹，根据货币化安置被征收人安置需求，通过公开程序选定若干即将交付的商品房项目，通过支付订金锁定房源的方式以较市场售价优惠一定幅度的价格向开发商预订一定数量房源，供被征收人选择购买，并由被征收人与开发商结算购房价款。
三是房票模式。房票模式是指将货币化安置被征收人按规定可享受的货币补偿款价值制作成相应的房票，被征收人在规定期限内凭房票通过市场自行选择商品房购买，或选择上述团购模式、订购模式中的商品房，并由征收人与开发商以房票价值结算购房价款。
作者简介：
李娜，浙江工业大学技术经济及管理硕士，就职于杭州市房产交易产权登记管理中心，研究方向为商品房预售、房地产市场管理及商品房产权登记。