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摘要:当前检察机关执法办案机制处于由封闭式向开放式转变过程.封闭式执法办案机制造成检察机关执法办案案源匮乏、监督乏力、机制滞后等问题。通过建立开放式执法办案机制可以有效地解决这些问题。检察机关通过与行政执法机关、其他司法机关和人民群众等社会各界建立联系协调、监督制约等机制,促使检察机关开放式执法办案机制的形成。
关键词:检察机关;执法办案;机制;开放式
在信息高度发达的今天,一些权威媒体和党政机关把检察院写成“检查院”、把检察长称作“院长”的事情常有发生。在对检察机关进行满意度测评中,一些基层检察院的满意度较低,不是因为检察工作不力、检察干警形象不佳,而是被随机调查的民众对检察工作的不了解所致。据调查,有60%以上的民众对检察工作不了解,导致这种现象的产生,除检察宣传力度不够之外,更主要的是检察机关执法办案过于封闭,民众无法了解检察机关执法办案情况。
近年来,各级检察院都在尝试改变过去封闭式的执法办案方式,与社会各界建立不同形式的联系协调机制,促进检察机关执法办案机制的开放,但这种尝试是迫于过去封闭式执法办案机制所造成的困难而不自觉地改革,还不是一种思想意识的解放,还没有形成建立开放式执法办案机制的理念,因而,提出“开放式执法办案机制”这一概念,并通过相应途径建立相关机制很有必要。[1]只有通过建立开放式执法办案机制,让社会各界和人民群众通过不同形式和不同渠道参与到执法办案中来,才能增加检察机关执法办案机制的活力,解决制约检察工作发展存在的问题,促进检察事业与时俱进。
一、当前检察机关执法办案遇到的问题
自检察院恢复重建以来,检察院就以它的“神秘”而不为民众所了解,以致检察机关执法办案遭遇办案“无米下锅”等诸多问题,这不仅是检察干警非常头痛的问题,也是制约检察事业发展的“瓶颈”,这些问题主要表现在以下三个方面:
一是案源匮乏。检察机关自侦案件尤其是渎职案件的线索来源,除群众举报外,大部分是检察干警通过各种方式寻找的线索。据调查,检察机关立案侦查的职务犯罪案件属于举报的不到30%,这与普通刑事案件的来源大部分是举报和报案形成鲜明对比。另一现象是检察机关刑事案件立案监督、民事行政诉讼监督也处于“无米下锅”的状况。在进行立案监督中,检察机关主要是通过对公安机关移送的案件进行审查发现线索,除此之外,鲜有从其他渠道进行立案监督的。而民事行政案件除当事人到检察机关进行申诉外,也没有其他有效方法。而产生这些现象的原因在于社会各界和人民群众对检察职能的不了解,即使他们知道这些案件,也不知道到检察机关进行举报或申诉。
二是监督乏力。近年来,检察机关采取多种方式加强对检察工作和检察人员的监督,但这些监督仍然流于形式,尤其是对办案过程的监督几近空白。原因在于一方面检察机关的内部监督毕竟是“一家人不说两家话”,虽然有一些监督制约机制,但没有成立专门的监督机构,没有专职人员从事监督工作,在执法办案尤其是办理职务犯罪案件过程当中,只有办案人员、分管领导和检察长对办案过程进行控制,其他部门和人员无从知晓,因而也就无从监督。另一方面外部监督没有进入到执法办案过程,监督无从下手。特约检察员、人民监督员制度经过多年的试点和推行,大部分基层院对此仍然流于形式或根本没有实行,特约检察员和人民监督员形同虚设,其作用没有得到发挥。人大代表和政协委员仅限于对他们通报情况,更是不可能进入执法办案过程中来,而人民代表大会及其常委会的监督也只是“纸上谈兵”。
三是机制滞后。针对过去执法办案机制封闭滞后的问题,各级检察院都在不断完善执法办案机制,在一定程度上对外开放,但还远远不能适应时代的要求,与构建和谐社会和贯彻落实科学发展观的要求还有很大差距。表现在职务犯罪案件的侦查仍然处于依靠口供突破案件的状态,在保障人权方面仍然有很大的空间需要填补。贯彻落实宽严相济刑事司法政策的一些相关机制如刑事和解、缓诉、量刑建议等还处于探索阶段,没有形成一套完整、規范的执法办案机制,各级检察院自行其是,与相关部门没有形成统一协调的机制,各部门执行标准不一,自行其是,没有取得应有的法律效果和社会效果。
二、建立开放式执法办案机制的价值
所谓开放式执法办案机制,就是检察机关把外部因素引入检察机关执法办案的过程,与社会各界相互建立执法办案联系协调、情况通报、信息反馈、监督制约等制度,让社会各界和人民群众参与到检察机关执法办案过程中来,了解检察机关执法办案情况,以扩大检察机关的影响,拓展检察机关执法办案的案源,强化对检察机关执法办案的监督,促进检察机关执法办案机制的进一步完
善。[2]
1、有助于拓展检察机关执法办案的案件来源。建立开放式执法办案机制,把社会各界和人民群众引入到检察机关执法办案的过程中来,无疑会增加社会各界和人民群众对检察机关执法办案的了解,所谓“百闻不如一见”,只有亲身体验到检察机关执法办案,才能更加有效地增加人民群众对检察工作的支持,群众才能有的放矢地进行举报。而这种了解也是相互的,如与行政执法机关建立行政执法与刑事司法衔接机制,检察机关才能了解行政执法情况,对行政执法过程中发生的一些可能涉嫌刑事犯罪的案件才能进行立案监督,对可能涉嫌职务犯罪的案件才能进行立案侦查。
2、有助于强化社会对检察机关执法办案的监督。建立开放式执法办案机制,把社会各界和人民群众引入到检察机关执法办案的过程中来,使得社会自内而外地对检察机关执法办案进行监督,这种监督较之纯粹的外部监督有着本质的区别。[3]纯粹的外在监督仅仅是一种形式,因为这种监督只能从检察机关向外公开的信息进行监督,而这种公开的信息显然没有多少监督的余地和意义。社会各界通过不同形式和渠道进入检察机关执法办案的过程,能够直观地了解检察机关执法办案的细节,监督的内容显得具体而有针对性,其效果则与单纯的外在监督有着天壤之别。
3、有助于促进检察机关内部完善执法办案机制。建立开放式执法办案机制,把社会各界和人民群众引入到检察机关执法办案的过程中来,检察机关必须更加注重依法办案、文明办案,提高办案质量和效率,检察干警必须更加注重提高素质,加强纪律作风建设,认真履行检察职责,树立良好的检察形象,从而促进检察机关为适应新的要求进一步完善执法办案机制,促进执法办案机制与时俱进,促进检察工作的全面发展。
三、检察机关建立开放式执法办案机制的方式选择
检察机关建立开放式执法办案机制,引入到执法办案过程中来的外部因素是多方面而具体的。简而言之,主要有三个方面,即行政执法机关(包括纪检、监察)、其他司法机关、人民群众(包括人大代表、政协委员等)。
(一)建立行政执法与刑事司法衔接机制
目前,在行政执法和刑事司法的衔接工作中存在发案难移送、移送难处理、信息难掌握等问题,因此要采取措施,不断完善“两法”衔接机制,提升检察监督能力。[4]
1、构建信息共享平台。2001年7月,国务院发布了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,强调行政执法机关移送涉嫌犯罪案件应当接受人民检察院的监督,公安机关应当接受人民检察院依法进行的立案监督。这一规定从法规上对“两法”衔接进行了规范,但毕竟是宏观的,还要从微观上搭建信息平台。如建立“行政执法与刑事司法信息平台”,将行政执法机关案件移送备案、公安机关立案情况的告知、案件咨询、执法动态交流等规定细化分解成具体的功能模块,为各行政执法机关依法行政和执法衔接工作提供有效载体,对行政执法机关移送线索、公安机关受理线索等设置严格的控制程序,保证行政执法和刑事司法行为的规范运行。
2、完善衔接工作机制。在制定衔接工作规范化文件的同时,要采取多种措施,不断完善督促案件移送、信息平台建立、加强学习调研等协调配合机制,实现检察机关与行政执法机关之间案件双向移送机制,注重强化检察机关对行政机关不移交涉嫌犯罪案件和公安机关应当立案而不立案的监督,对公安机关不当立案应作行政处罚的案件及时督促移交行政机关。检察机关要建立介入调查制度,对案件是否构成犯罪进行把关,指导行政执法人员收集、固定证据并及时移送,确保案件得到有效查处。
3、建立情况反馈制度。对行政执法机关移送的涉嫌犯罪的案件,在查处时公安机关应及时向移送机关反馈侦查情况,在起诉时检察检察机关要及时向侦查机关和移送机关反馈处理情况。检察机关负有对整个案件的查处过程进行监督的责任,不仅要关注案件的查处,还要关注行政执法中的违法行为和隐藏在案件背后的渎职行为,对一般性的违法应及时发出检察建议进行纠正,对涉嫌犯罪的要依法立案侦查。
(二)建立刑事司法相互配合和相互制约机制
由于检察机关处于刑事诉讼的中间环节,对于建立公、检、法三机关的协作制约机制具有重要作用。由于三机关的协作制约是多方面的,笔者仅对以下几个方面略作阐述。
1、相互协作机制。如检察机关与公安、法院共同建立轻微刑事案件快速辦理和未成年人犯罪案件办理机制,通过实行案件审查分流、专人负责、限时办结,对无逮捕必要的案件实行直诉等制度,形成公、检、法办理轻微刑事案件和未成年人犯罪案件“一条龙”机制,增强侦查、批捕、起诉及审判各个环节之间的协调配合,加快办案流程,最大限度地减少犯罪嫌疑人的在押期,实现“简案快办”和司法公正,有效地提高办案效率。检察机关还可以与公安机关建立警察旁听庭审制度,确保参加庭审的警察对重大案件、疑难复杂案件以及有代表意义的案件,在证据和程序、实体上的要求有更明确的把握,提高自身的工作水平。
2、相互参与机制。对重大疑难复杂案件,侦查部门在案件提请审查逮捕前、移送审查起诉前,邀请检察机关派员参加案件讨论。检察机关捕诉部门在听取和掌握事实的基础上,提出补充、完善证据的具体建议;检察机关在审查案件时,邀请侦查部门派员参加案件讨论会,对案件证据的提取情况和疑问进行答问,对不完善和缺少的证据及时要求侦查部门进行完善和补充;公诉部门邀请侦查部门、侦监部门参加庭后评议会,对庭审中的证据进行评议,分析总结完善证据的措施和对策,并及时反馈给侦查部门;检察机关起诉后,对庭审中出现的问题与审判机关交换意见,派员列席审委会,听取审委会委员的意见。
3、相互制约机制。检察机关可与司法行政部门共同建立刑事诉讼证据开示办法,对证据开示的原则、主体、范围、方式和步骤进行规定,明确侦查案卷及随案移送的证据中没有的新证据必须在开庭前在公诉人和辩护律师之间进行开示,从而提高侦查机关的证据意识,保证证据的合法性、真实性和客观性,减少庭审环节,提高诉讼效率;检察机关与审判机关可就量刑建议主要内容包括量刑幅度和理由,主要适用对象形成协调一致的意见,使提出的量刑建议更具合理性、准确性,同时将刑事审判监督工作前移,加大对审判活动的监督力度。
(三)建立民事行政诉讼协调制约机制
民事行政诉讼协调制约机制,主要在检察机关与审判机关之间建立,包括信息共享、情况反馈等,其次是检察机关与其他国家机关和国有企事业单位建立民事督促起诉制度。
1、民事行政判决备案审查机制。检察机关对民事行政案件的诉讼监督,主要来源于申诉人的申诉,即对已发生法律效力的民事行政判决进行事后监督,且仅限于当事人向检察机关申诉的案件。这种来源单一且为事后监督的监督,使得检察机关对民事行政案件的诉讼监督不仅监督滞后,而且案源困难。解决这一困难的渠道是建立民事行政判决备案审查机制,即审判机关在对民事行政案件审判后将判决书及时抄送检察机关民事行政检察部门备案审查,既解决了检察机关无案可监督的状况,又把监督时段提前到判决生效之前,有利于及时纠正错误判决,维护当事人合法权益,减少群众上诉上访,化解社会矛盾。
2、民事执行程序监督机制。民事案件执行中滥用职权、程序不公等现象时有发生,却缺乏监督环节。鉴于检察机关对民事执行监督的立法空白问题,有必要在检察机关与审判机关之间建立民事执行程序监督机制,明确规定人民检察院对人民法院的执行活动进行法律监督,双方应就民事执行中检察机关监督的内容包括确有错误的裁定、决定以及执行人员的不当行为等,检察机关监督的措施包括现场监督、检察建议、纠正违法和查处执行人员违法犯罪等进行协调规范。[5]
3、民事督促起诉制度。民事督促起诉的前提条件是国有资产或社会公共利益遭受损害,同时监管部门或国有单位不行使或怠于行使自己的监管职责,并且案件可以通过民事诉讼予以解决。检察机关实施民事督促起诉的前提条件是必须知道有上述情况发生,这就要求检察机关与国有资产监管部门和国有单位建立民事督促起诉联系协调机制,明确双方的权利义务,达到信息共享、协调一致,共同保护国有资产或社会公共利益的目的。[6]
(四)建立人民群众监督制约机制
在检察实践中,检察机关更加重视与公安、法院等国家机关的协作配合,而对人民群众的监督制约则被忽视,或者是一种“怕”的思想在作用。应该认识到,人民群众参与检察机关执法办案过程不仅是一种监督制约,更是一种支持,检察机关应当与社会各界建立广泛的多形式的人民群众参与的监督制约机制。
1、视察机制。检察机关应建立人大代表和政协委员视察检察工作的经常化机制,定期通报检察工作情况,邀请人大代表和政协委员视察有关工作。对人大代表和政协委员提出的个案质询,作出口头和书面答复,对一些有重大影响和疑难复杂的案件,在处理时可邀请人大代表和政协委员参加检委会,听取汇报人员对案件证据等情况的汇报,进行现场监督。
2、旁听机制。人民监督员和特约检察员是人民群众的代表,是人民群众参与检察机关执法办案过程的主要方式。人民监督员和特约检察员参与检察机关执法办案过程的方式主要是旁听检察机关办案,包括职务犯罪的侦查、刑事案件和民事行政申诉案件的审查处理等,其中尤以旁听职务犯罪的侦查为重要,因为对职务犯罪的侦查监督是人民群众最为关注的事情,检察机关侦查部门在最后一次讯问犯罪嫌疑人时应当邀请人民监督员和特约检察员旁听讯问全过程。
3、听证机制。听取当事人及其他有关人员的意见是检察工作民主化的体现,有助于检察机关查清事实,正确适用法律,也有利于当事人充分行使诉讼权利。检察机关作出各种有关案件处理决定均可引入听证机制,邀请当事人或其委托的人以及有一定法律知识的群众代表参加并发表意见,办案人员据此进行综合分析,正确决断,提高办案质量和诉讼效率,纠正侦查活动中的违法问题,及时督促纠正,从而取得当事人和人民群众对检察工作的支持和理解。
当前,司法体制和检察工作机制改革正在深入开展之中,各级人民检察院也在不断建立和完善相关执法办案机制,执法办案更加规范,社会各界对检察机关的监督制约也在逐步加强,检察机关的影响力日益扩大,建立开放式执法办案机制的条件已经具备。在建立开放式执法办案机制过程中,检察机关应当妥善处理好开放与保密、质量与效率、监督与被监督的关系,并通过内部执法办案机制的不断完善,促进开放式执法办案机制的形成,发挥其应有的作用。
注释:
[1]孙谦:《中国检察制度》,人民出版社2004年12月出版。
[2]王洪祥:《以执法办案为中心不断推进检察机关公信力建设》,载《人民检察》2009年第20期。
[3]李自民:《开展民事执行监督工作的实践探索》,载《人民检察》2009年第2期。
[4]喻建立:《行政执法与刑事司法衔接工作经验交流会综述》,载《人民检察》2009年第12期。
[5]王合静:《民事执行程序检察监督的立法完善》,载《人民检察》2009年第3期。
[6]叶珍华:《民事督促起诉亟须厘清的几个问题》,载《人民检察》2009年第16期。
(作者通讯地址:恭城县人民检察院,广西桂林542500)
关键词:检察机关;执法办案;机制;开放式
在信息高度发达的今天,一些权威媒体和党政机关把检察院写成“检查院”、把检察长称作“院长”的事情常有发生。在对检察机关进行满意度测评中,一些基层检察院的满意度较低,不是因为检察工作不力、检察干警形象不佳,而是被随机调查的民众对检察工作的不了解所致。据调查,有60%以上的民众对检察工作不了解,导致这种现象的产生,除检察宣传力度不够之外,更主要的是检察机关执法办案过于封闭,民众无法了解检察机关执法办案情况。
近年来,各级检察院都在尝试改变过去封闭式的执法办案方式,与社会各界建立不同形式的联系协调机制,促进检察机关执法办案机制的开放,但这种尝试是迫于过去封闭式执法办案机制所造成的困难而不自觉地改革,还不是一种思想意识的解放,还没有形成建立开放式执法办案机制的理念,因而,提出“开放式执法办案机制”这一概念,并通过相应途径建立相关机制很有必要。[1]只有通过建立开放式执法办案机制,让社会各界和人民群众通过不同形式和不同渠道参与到执法办案中来,才能增加检察机关执法办案机制的活力,解决制约检察工作发展存在的问题,促进检察事业与时俱进。
一、当前检察机关执法办案遇到的问题
自检察院恢复重建以来,检察院就以它的“神秘”而不为民众所了解,以致检察机关执法办案遭遇办案“无米下锅”等诸多问题,这不仅是检察干警非常头痛的问题,也是制约检察事业发展的“瓶颈”,这些问题主要表现在以下三个方面:
一是案源匮乏。检察机关自侦案件尤其是渎职案件的线索来源,除群众举报外,大部分是检察干警通过各种方式寻找的线索。据调查,检察机关立案侦查的职务犯罪案件属于举报的不到30%,这与普通刑事案件的来源大部分是举报和报案形成鲜明对比。另一现象是检察机关刑事案件立案监督、民事行政诉讼监督也处于“无米下锅”的状况。在进行立案监督中,检察机关主要是通过对公安机关移送的案件进行审查发现线索,除此之外,鲜有从其他渠道进行立案监督的。而民事行政案件除当事人到检察机关进行申诉外,也没有其他有效方法。而产生这些现象的原因在于社会各界和人民群众对检察职能的不了解,即使他们知道这些案件,也不知道到检察机关进行举报或申诉。
二是监督乏力。近年来,检察机关采取多种方式加强对检察工作和检察人员的监督,但这些监督仍然流于形式,尤其是对办案过程的监督几近空白。原因在于一方面检察机关的内部监督毕竟是“一家人不说两家话”,虽然有一些监督制约机制,但没有成立专门的监督机构,没有专职人员从事监督工作,在执法办案尤其是办理职务犯罪案件过程当中,只有办案人员、分管领导和检察长对办案过程进行控制,其他部门和人员无从知晓,因而也就无从监督。另一方面外部监督没有进入到执法办案过程,监督无从下手。特约检察员、人民监督员制度经过多年的试点和推行,大部分基层院对此仍然流于形式或根本没有实行,特约检察员和人民监督员形同虚设,其作用没有得到发挥。人大代表和政协委员仅限于对他们通报情况,更是不可能进入执法办案过程中来,而人民代表大会及其常委会的监督也只是“纸上谈兵”。
三是机制滞后。针对过去执法办案机制封闭滞后的问题,各级检察院都在不断完善执法办案机制,在一定程度上对外开放,但还远远不能适应时代的要求,与构建和谐社会和贯彻落实科学发展观的要求还有很大差距。表现在职务犯罪案件的侦查仍然处于依靠口供突破案件的状态,在保障人权方面仍然有很大的空间需要填补。贯彻落实宽严相济刑事司法政策的一些相关机制如刑事和解、缓诉、量刑建议等还处于探索阶段,没有形成一套完整、規范的执法办案机制,各级检察院自行其是,与相关部门没有形成统一协调的机制,各部门执行标准不一,自行其是,没有取得应有的法律效果和社会效果。
二、建立开放式执法办案机制的价值
所谓开放式执法办案机制,就是检察机关把外部因素引入检察机关执法办案的过程,与社会各界相互建立执法办案联系协调、情况通报、信息反馈、监督制约等制度,让社会各界和人民群众参与到检察机关执法办案过程中来,了解检察机关执法办案情况,以扩大检察机关的影响,拓展检察机关执法办案的案源,强化对检察机关执法办案的监督,促进检察机关执法办案机制的进一步完
善。[2]
1、有助于拓展检察机关执法办案的案件来源。建立开放式执法办案机制,把社会各界和人民群众引入到检察机关执法办案的过程中来,无疑会增加社会各界和人民群众对检察机关执法办案的了解,所谓“百闻不如一见”,只有亲身体验到检察机关执法办案,才能更加有效地增加人民群众对检察工作的支持,群众才能有的放矢地进行举报。而这种了解也是相互的,如与行政执法机关建立行政执法与刑事司法衔接机制,检察机关才能了解行政执法情况,对行政执法过程中发生的一些可能涉嫌刑事犯罪的案件才能进行立案监督,对可能涉嫌职务犯罪的案件才能进行立案侦查。
2、有助于强化社会对检察机关执法办案的监督。建立开放式执法办案机制,把社会各界和人民群众引入到检察机关执法办案的过程中来,使得社会自内而外地对检察机关执法办案进行监督,这种监督较之纯粹的外部监督有着本质的区别。[3]纯粹的外在监督仅仅是一种形式,因为这种监督只能从检察机关向外公开的信息进行监督,而这种公开的信息显然没有多少监督的余地和意义。社会各界通过不同形式和渠道进入检察机关执法办案的过程,能够直观地了解检察机关执法办案的细节,监督的内容显得具体而有针对性,其效果则与单纯的外在监督有着天壤之别。
3、有助于促进检察机关内部完善执法办案机制。建立开放式执法办案机制,把社会各界和人民群众引入到检察机关执法办案的过程中来,检察机关必须更加注重依法办案、文明办案,提高办案质量和效率,检察干警必须更加注重提高素质,加强纪律作风建设,认真履行检察职责,树立良好的检察形象,从而促进检察机关为适应新的要求进一步完善执法办案机制,促进执法办案机制与时俱进,促进检察工作的全面发展。
三、检察机关建立开放式执法办案机制的方式选择
检察机关建立开放式执法办案机制,引入到执法办案过程中来的外部因素是多方面而具体的。简而言之,主要有三个方面,即行政执法机关(包括纪检、监察)、其他司法机关、人民群众(包括人大代表、政协委员等)。
(一)建立行政执法与刑事司法衔接机制
目前,在行政执法和刑事司法的衔接工作中存在发案难移送、移送难处理、信息难掌握等问题,因此要采取措施,不断完善“两法”衔接机制,提升检察监督能力。[4]
1、构建信息共享平台。2001年7月,国务院发布了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,强调行政执法机关移送涉嫌犯罪案件应当接受人民检察院的监督,公安机关应当接受人民检察院依法进行的立案监督。这一规定从法规上对“两法”衔接进行了规范,但毕竟是宏观的,还要从微观上搭建信息平台。如建立“行政执法与刑事司法信息平台”,将行政执法机关案件移送备案、公安机关立案情况的告知、案件咨询、执法动态交流等规定细化分解成具体的功能模块,为各行政执法机关依法行政和执法衔接工作提供有效载体,对行政执法机关移送线索、公安机关受理线索等设置严格的控制程序,保证行政执法和刑事司法行为的规范运行。
2、完善衔接工作机制。在制定衔接工作规范化文件的同时,要采取多种措施,不断完善督促案件移送、信息平台建立、加强学习调研等协调配合机制,实现检察机关与行政执法机关之间案件双向移送机制,注重强化检察机关对行政机关不移交涉嫌犯罪案件和公安机关应当立案而不立案的监督,对公安机关不当立案应作行政处罚的案件及时督促移交行政机关。检察机关要建立介入调查制度,对案件是否构成犯罪进行把关,指导行政执法人员收集、固定证据并及时移送,确保案件得到有效查处。
3、建立情况反馈制度。对行政执法机关移送的涉嫌犯罪的案件,在查处时公安机关应及时向移送机关反馈侦查情况,在起诉时检察检察机关要及时向侦查机关和移送机关反馈处理情况。检察机关负有对整个案件的查处过程进行监督的责任,不仅要关注案件的查处,还要关注行政执法中的违法行为和隐藏在案件背后的渎职行为,对一般性的违法应及时发出检察建议进行纠正,对涉嫌犯罪的要依法立案侦查。
(二)建立刑事司法相互配合和相互制约机制
由于检察机关处于刑事诉讼的中间环节,对于建立公、检、法三机关的协作制约机制具有重要作用。由于三机关的协作制约是多方面的,笔者仅对以下几个方面略作阐述。
1、相互协作机制。如检察机关与公安、法院共同建立轻微刑事案件快速辦理和未成年人犯罪案件办理机制,通过实行案件审查分流、专人负责、限时办结,对无逮捕必要的案件实行直诉等制度,形成公、检、法办理轻微刑事案件和未成年人犯罪案件“一条龙”机制,增强侦查、批捕、起诉及审判各个环节之间的协调配合,加快办案流程,最大限度地减少犯罪嫌疑人的在押期,实现“简案快办”和司法公正,有效地提高办案效率。检察机关还可以与公安机关建立警察旁听庭审制度,确保参加庭审的警察对重大案件、疑难复杂案件以及有代表意义的案件,在证据和程序、实体上的要求有更明确的把握,提高自身的工作水平。
2、相互参与机制。对重大疑难复杂案件,侦查部门在案件提请审查逮捕前、移送审查起诉前,邀请检察机关派员参加案件讨论。检察机关捕诉部门在听取和掌握事实的基础上,提出补充、完善证据的具体建议;检察机关在审查案件时,邀请侦查部门派员参加案件讨论会,对案件证据的提取情况和疑问进行答问,对不完善和缺少的证据及时要求侦查部门进行完善和补充;公诉部门邀请侦查部门、侦监部门参加庭后评议会,对庭审中的证据进行评议,分析总结完善证据的措施和对策,并及时反馈给侦查部门;检察机关起诉后,对庭审中出现的问题与审判机关交换意见,派员列席审委会,听取审委会委员的意见。
3、相互制约机制。检察机关可与司法行政部门共同建立刑事诉讼证据开示办法,对证据开示的原则、主体、范围、方式和步骤进行规定,明确侦查案卷及随案移送的证据中没有的新证据必须在开庭前在公诉人和辩护律师之间进行开示,从而提高侦查机关的证据意识,保证证据的合法性、真实性和客观性,减少庭审环节,提高诉讼效率;检察机关与审判机关可就量刑建议主要内容包括量刑幅度和理由,主要适用对象形成协调一致的意见,使提出的量刑建议更具合理性、准确性,同时将刑事审判监督工作前移,加大对审判活动的监督力度。
(三)建立民事行政诉讼协调制约机制
民事行政诉讼协调制约机制,主要在检察机关与审判机关之间建立,包括信息共享、情况反馈等,其次是检察机关与其他国家机关和国有企事业单位建立民事督促起诉制度。
1、民事行政判决备案审查机制。检察机关对民事行政案件的诉讼监督,主要来源于申诉人的申诉,即对已发生法律效力的民事行政判决进行事后监督,且仅限于当事人向检察机关申诉的案件。这种来源单一且为事后监督的监督,使得检察机关对民事行政案件的诉讼监督不仅监督滞后,而且案源困难。解决这一困难的渠道是建立民事行政判决备案审查机制,即审判机关在对民事行政案件审判后将判决书及时抄送检察机关民事行政检察部门备案审查,既解决了检察机关无案可监督的状况,又把监督时段提前到判决生效之前,有利于及时纠正错误判决,维护当事人合法权益,减少群众上诉上访,化解社会矛盾。
2、民事执行程序监督机制。民事案件执行中滥用职权、程序不公等现象时有发生,却缺乏监督环节。鉴于检察机关对民事执行监督的立法空白问题,有必要在检察机关与审判机关之间建立民事执行程序监督机制,明确规定人民检察院对人民法院的执行活动进行法律监督,双方应就民事执行中检察机关监督的内容包括确有错误的裁定、决定以及执行人员的不当行为等,检察机关监督的措施包括现场监督、检察建议、纠正违法和查处执行人员违法犯罪等进行协调规范。[5]
3、民事督促起诉制度。民事督促起诉的前提条件是国有资产或社会公共利益遭受损害,同时监管部门或国有单位不行使或怠于行使自己的监管职责,并且案件可以通过民事诉讼予以解决。检察机关实施民事督促起诉的前提条件是必须知道有上述情况发生,这就要求检察机关与国有资产监管部门和国有单位建立民事督促起诉联系协调机制,明确双方的权利义务,达到信息共享、协调一致,共同保护国有资产或社会公共利益的目的。[6]
(四)建立人民群众监督制约机制
在检察实践中,检察机关更加重视与公安、法院等国家机关的协作配合,而对人民群众的监督制约则被忽视,或者是一种“怕”的思想在作用。应该认识到,人民群众参与检察机关执法办案过程不仅是一种监督制约,更是一种支持,检察机关应当与社会各界建立广泛的多形式的人民群众参与的监督制约机制。
1、视察机制。检察机关应建立人大代表和政协委员视察检察工作的经常化机制,定期通报检察工作情况,邀请人大代表和政协委员视察有关工作。对人大代表和政协委员提出的个案质询,作出口头和书面答复,对一些有重大影响和疑难复杂的案件,在处理时可邀请人大代表和政协委员参加检委会,听取汇报人员对案件证据等情况的汇报,进行现场监督。
2、旁听机制。人民监督员和特约检察员是人民群众的代表,是人民群众参与检察机关执法办案过程的主要方式。人民监督员和特约检察员参与检察机关执法办案过程的方式主要是旁听检察机关办案,包括职务犯罪的侦查、刑事案件和民事行政申诉案件的审查处理等,其中尤以旁听职务犯罪的侦查为重要,因为对职务犯罪的侦查监督是人民群众最为关注的事情,检察机关侦查部门在最后一次讯问犯罪嫌疑人时应当邀请人民监督员和特约检察员旁听讯问全过程。
3、听证机制。听取当事人及其他有关人员的意见是检察工作民主化的体现,有助于检察机关查清事实,正确适用法律,也有利于当事人充分行使诉讼权利。检察机关作出各种有关案件处理决定均可引入听证机制,邀请当事人或其委托的人以及有一定法律知识的群众代表参加并发表意见,办案人员据此进行综合分析,正确决断,提高办案质量和诉讼效率,纠正侦查活动中的违法问题,及时督促纠正,从而取得当事人和人民群众对检察工作的支持和理解。
当前,司法体制和检察工作机制改革正在深入开展之中,各级人民检察院也在不断建立和完善相关执法办案机制,执法办案更加规范,社会各界对检察机关的监督制约也在逐步加强,检察机关的影响力日益扩大,建立开放式执法办案机制的条件已经具备。在建立开放式执法办案机制过程中,检察机关应当妥善处理好开放与保密、质量与效率、监督与被监督的关系,并通过内部执法办案机制的不断完善,促进开放式执法办案机制的形成,发挥其应有的作用。
注释:
[1]孙谦:《中国检察制度》,人民出版社2004年12月出版。
[2]王洪祥:《以执法办案为中心不断推进检察机关公信力建设》,载《人民检察》2009年第20期。
[3]李自民:《开展民事执行监督工作的实践探索》,载《人民检察》2009年第2期。
[4]喻建立:《行政执法与刑事司法衔接工作经验交流会综述》,载《人民检察》2009年第12期。
[5]王合静:《民事执行程序检察监督的立法完善》,载《人民检察》2009年第3期。
[6]叶珍华:《民事督促起诉亟须厘清的几个问题》,载《人民检察》2009年第16期。
(作者通讯地址:恭城县人民检察院,广西桂林542500)