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一、检察权概述
所谓检察权,就是依据宪法和法律,由我国检察机关独立行使的法律监督权,它以查处特定主体犯罪、维护国家利益为使命,以国家名义行使公诉权,并对诉讼过程进行全面的法律监督。优化检察权的配置,是以加强权力制约和监督为重点的司法体制改革的主要内容之一,对于建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护社会公平正义,推进社会主义法治国家建设和人类历史的文明进程,具有十分重要的意义。
二、我国检察权在配置上存在的问题
我国检察权的配置是在借鉴国外检察制度和我国古代御史制度的优良成果,并结合本国国情建立起来的,具有鲜明的中国特色。然而,随着时代的发展,我国检察权在配置上也存在着一些亟待完善的地方,主要表现为:
(一)检察权能划分不科学,缺乏整体规划性,且权能配置缺乏平衡性和连续性
目前,检察机关业务部门的权能划分仍是按照诉讼环节和受案范围设置的,影响了检察权整体效能的发挥。主要表现:一是出现检察权能交叉重叠的现象,严重影响了检察权的权威性,如就侦查权而言,渎职侵权案件和贪污贿赂案件的侦查集中在渎职侵权检察部门和反贪部门,而其他职务犯罪案件的侦查权还分散于监所检察、民行检察等部门。二是出现部分领域检察权行使不到位的现象,如在刑事案件诉讼中,国有财产遭受重大损失提起附带民事诉讼,涉及到民事赔偿内容,需要进行一些必要的调查,检察权如何行使,公诉部门在司法实践中很少运用。
另外,我国检察权采用平行配置的模式,各项权能互不隶属,其最大缺陷就是导致各职能部门之间“分工负责有余”,而“互相配合、互相制约不足”。
(二)监督手段力度不够,监督权缺乏应有权威
根据现行法律规定,检察机关实施诉讼活动监督的主要手段,就是向被监督机关提出检察建议和纠正违法意见。但由于法律没有具体规定检察建议和纠正违法意见的法律效力,以及对方不接受检察建议和纠正意见的法律后果,检察机关的监督并不必然地启动对违法行为的纠正程序和责任追究程序,這种把监督效果完全建立在监督对象自觉性、自发性上的监督方式,显然缺乏应有的刚性和实效。
(三)公诉权存在立法不足
我国检察机关公诉权配置存在以下问题:
1.审查起诉的自由裁量权过小
我国现有立法将相对不起诉限定在“犯罪情节轻微”的范围,已经不能适应当前刑事犯罪数量不断增加的现实,不能实现诉讼经济的目的。
2.不起诉制度不完善
一方面,目前一些检察机关在办案中遇到一些案件不需要提起公诉,但又需要保留一段时间对被告人进行考察和教育,但这种好的做法却没有合法依据,使工作开展困难重重。另一方面,不起诉存在立法空档,以致人民检察院对冤假案的处理无法律根据。
3.撤回起诉制度不合理
根据相关司法解释,一审法院在宣告判决前,人民检察院要求撤回起诉的,人民法院应当审查撤回起诉理由,并作出是否准许的裁定。而在实践中,人民法院一般都会和检察院“互相配合”,这种做法是程序上的倒流,既浪费了资源,又拖延了诉讼,还侵犯了被告人的人权。
(四)职务犯罪侦查权配置存在缺陷
将检察机关职务犯罪侦查权拆分,配备给多个职能部门,容易造成侦查力量分散、侦查设备得不到有效利用、浪费侦查资源、流失案源、办案经验和有效侦查方法得不到交流和提高等问题,影响到检察机关统一协调作战的能力。
三、优化检察权配置的构想
我们要结合我国国情,积极借鉴人类司法文明的有益成果,切实对检察权进行科学配置并不断加以完善,以确保中国特色社会主义检察制度永葆生机与活力。
(一)调整检察机关内设机构职权配置
撤销按照诉讼环节和受案范围设置的部门,代之于以专项检察权职能划分部门。
1.设立职务犯罪侦查局。将反贪污贿赂部门和渎职侵权部门合并成立职务犯罪侦查局,具体负责贪污贿赂犯罪、渎职犯罪和国家机关工作人员利用职务侵犯公民人身权利和民主权利等犯罪的侦查工作。这样有效避免了因侦查力量分散导致的无案资源闲置、有案疲劳作战和硬件重复建设等问题。另外,可将预防职务犯罪部门的一些职权并入职务犯罪侦查局。
2.设立公诉局。将目前公诉部门履行的侦查监督、审判监督职能分离出去,将监所检察部门的起诉职能纳入,由公诉局统一专司公诉职能(包括一切刑事诉讼,也包括涉及国家重大利益、社会公共利益等重大民事、行政诉讼的起诉权、不起诉权、出庭支持公诉权),类似于英美法系检察机构。
3.设立诉讼监督局。将现行侦查监督、监所检察、控告申诉检察、民事行政检察等内设机构予以整合,除履行上述机构的职能外,增加从公诉局分离出来的诉讼监督职能,从而形成规范、统一、高效的全方位对外诉讼监督格局。具体职权是:负责刑事立案监督、侦查监督、刑事审判监督、刑罚执行监督、控告申诉检察监督、民事行政检察监督等事项。
4.设立内部监督局。撤销研究室、监察部门,单独设立内部监督局。内部监督局主要负责受理和查处对检察人员办案过程中的各种投诉,对案件的检查督导,对案件质量进行管理与考核等工作。
5.设立检察行政部。撤销政工、办公室、行政装备等行政部门,设立综合性的大行政事务部门检察行政部,实现整合行政资源配置的目的。整合后的检察行政部主要负责人事管理、宣传教育、党建、文秘、信息、调研、综合管理、装备等非业务性的检察行政工作。
(二)实行检察人员分类管理,建立健全主诉、主办检察官制
根据检察机关各个职位的工作性质和在检察活动中的地位作用,可将所有职位划分为检察官职位、检察事务官职位、检察行政人员职位。根据业务量的大小,各业务部门相应设立若干检察官小组,实行主诉检察官和主办检察官制,主诉检察官可以配置“检察官助理”,配设若干协勤人员、办事人员。主诉(办)检察官受检察长指派,行使具体的、完整的检察权。
(三)强化监督职能,树立监督权威,同时强化检察机关内部的自我约束
目前最主要的就是要拓宽渠道,广布触角,将现有的监督层面的潜力挖掘出来,减少监督阻力。二是探索诉讼监督规律,构建科学的诉讼监督模式。三是强化监督手段。要努力争取诸如调卷权、对违法情况进行调查、建议执行强制权等监督手段的法律认可和保障,保证监督的有效性。四是赋予检察机关一定的实体处置权。
在加强外部监督的同时,也要加强检察机关内部的自我约束。一是检察机构的专门监督。检察机关纪检监察部门对违法违纪检察人员要加强监督和惩处;二是内设机构之间的相互制约。包括侦监部门、公诉部门对职务犯罪侦查的制约监督、刑事审判监督部门对公诉部门的监督等等。
(四)优化公诉权的配置
公诉权是检察权的重心,是检察机关的立检之本。公诉权从横向讲,包括起诉权和不起诉权;从纵向讲,包括提起诉讼、支持起诉、变更起诉、撤回起诉。我国公诉权配置有其合理性,但还需从以下几个方面进行优化:
1.扩大审查起诉的自由裁量权
相对不起诉案件的条件不应限定在“犯罪情节轻微”的范围内,而应直接将其界定为“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的”,从而赋予检察机关较大的自由裁量权。
2.完善不起诉制度
一是建立不起诉交易制度,对犯罪社会危害不大、取得被害人谅解的被告人,可以责令其为社会提供一定数量的义务服务来换取不起诉,从而促进社会的和谐发展;二是认真贯彻宽严相济的刑事司法政策,健全刑事和解制度。
3、实行暂缓起诉制度
在起诉和不起诉之间,应当设立暂缓起诉制度。暂缓起诉制度的建立,可以弥补起诉权和不起诉权之间的空白地带,实现两者之间良好的衔接,建立“非罪法定不诉,微罪酌定不诉,轻罪暂缓起诉,重罪依法起诉”的完整的公诉权体系。
4、废除撤回起诉制度
从保护人权和维护法院裁判终极性的角度出发,应当废除撤回起诉制度,当检察机关向法院提起公诉后,因证据不足或其他原因不能胜诉的,一律由人民法院作无罪判决。
5.完善对公诉权的监督制约机制
除通过被害人、被不起诉人、移送起诉的侦查机关、人民检察院内部监督、辩护律师和诉讼代理人的制约外,可借鉴德国审判机关运用司法裁判权对起诉活动进行干涉和制约等有益做法,切实做好对公诉权的制约。
(五)優化职务犯罪侦查权的配置
为更好地查处职务犯罪,可从以下几个方面优化职务犯罪侦查权的配置:
1.统一行使职务犯罪侦查权
统一职务犯罪侦查权的行使,将反贪部门、渎职侵权检察部门、监所检察部门、民行检察部门的侦查权收归职务犯罪侦查局统一行使;深化侦查机制改革,全面建立查办大案要案的统一协调、统一指挥的侦查一体化运行机制。
2.建立同纪检监察机关的法律关系
法律应当规范检察机关在打击职务犯罪过程中与纪检监察机关的法律关系,建立制度性的与纪检监察机关的通报制度,以强化检察机关的职务犯罪侦查权。
3.完善对职务犯罪侦查权的监督、约束机制
目前,检察机关实行的人民监督员制度打破了职务犯罪侦查权运行的封闭状态,还应大胆创新使之成为对职务犯罪侦查权运行全过程进行监督、约束的制度。此外,应尝试人大及其常委会的监督、人民法院对职务犯罪侦查工作的制约、建立高效率的执法投诉和复议机制等形式,加强对职务犯罪侦查权的监督制约。
参考文献:
[1]李兴友、任国强:《关于检察权优化配置的几个问题》,载河北文学2008年11月第26卷第11期。
[2]胡渝、熊皓:《论我国检察权配置存在的问题及完善》,载西南农业大学学报(社会科学版)2009年2月第7卷第1期。
[3]陈卫东:《刑事诉讼法实施问题对策研究》,中国检察出版社2002年版。
[4]林俊益:《程序正义与诉讼经济——刑事诉讼法专题研究》,台北月旦出版社,2002年版。
[5]邱学强:《论检察体制改革》,载《中国法学》,2003(5):3—15。
[6]广州市海珠区检察院课题组;《我国检察权配置的立法缺陷及其完善》,载广州市海珠区检察院网,http:∕∕www.hzjcy.com,浏览日期:2010年2月26日
[7]贾春旺在全国检察长会议上的报告[N].检察日报2007-12-27(4)。
[8]吴建宏:《从当代各国检察权配置的比较中看合理配置检察权的基本要求》,载湖北省荆州市人民检察网。
(作者通讯地址:遂昌县人民检察院,浙江,遂昌323300)
所谓检察权,就是依据宪法和法律,由我国检察机关独立行使的法律监督权,它以查处特定主体犯罪、维护国家利益为使命,以国家名义行使公诉权,并对诉讼过程进行全面的法律监督。优化检察权的配置,是以加强权力制约和监督为重点的司法体制改革的主要内容之一,对于建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护社会公平正义,推进社会主义法治国家建设和人类历史的文明进程,具有十分重要的意义。
二、我国检察权在配置上存在的问题
我国检察权的配置是在借鉴国外检察制度和我国古代御史制度的优良成果,并结合本国国情建立起来的,具有鲜明的中国特色。然而,随着时代的发展,我国检察权在配置上也存在着一些亟待完善的地方,主要表现为:
(一)检察权能划分不科学,缺乏整体规划性,且权能配置缺乏平衡性和连续性
目前,检察机关业务部门的权能划分仍是按照诉讼环节和受案范围设置的,影响了检察权整体效能的发挥。主要表现:一是出现检察权能交叉重叠的现象,严重影响了检察权的权威性,如就侦查权而言,渎职侵权案件和贪污贿赂案件的侦查集中在渎职侵权检察部门和反贪部门,而其他职务犯罪案件的侦查权还分散于监所检察、民行检察等部门。二是出现部分领域检察权行使不到位的现象,如在刑事案件诉讼中,国有财产遭受重大损失提起附带民事诉讼,涉及到民事赔偿内容,需要进行一些必要的调查,检察权如何行使,公诉部门在司法实践中很少运用。
另外,我国检察权采用平行配置的模式,各项权能互不隶属,其最大缺陷就是导致各职能部门之间“分工负责有余”,而“互相配合、互相制约不足”。
(二)监督手段力度不够,监督权缺乏应有权威
根据现行法律规定,检察机关实施诉讼活动监督的主要手段,就是向被监督机关提出检察建议和纠正违法意见。但由于法律没有具体规定检察建议和纠正违法意见的法律效力,以及对方不接受检察建议和纠正意见的法律后果,检察机关的监督并不必然地启动对违法行为的纠正程序和责任追究程序,這种把监督效果完全建立在监督对象自觉性、自发性上的监督方式,显然缺乏应有的刚性和实效。
(三)公诉权存在立法不足
我国检察机关公诉权配置存在以下问题:
1.审查起诉的自由裁量权过小
我国现有立法将相对不起诉限定在“犯罪情节轻微”的范围,已经不能适应当前刑事犯罪数量不断增加的现实,不能实现诉讼经济的目的。
2.不起诉制度不完善
一方面,目前一些检察机关在办案中遇到一些案件不需要提起公诉,但又需要保留一段时间对被告人进行考察和教育,但这种好的做法却没有合法依据,使工作开展困难重重。另一方面,不起诉存在立法空档,以致人民检察院对冤假案的处理无法律根据。
3.撤回起诉制度不合理
根据相关司法解释,一审法院在宣告判决前,人民检察院要求撤回起诉的,人民法院应当审查撤回起诉理由,并作出是否准许的裁定。而在实践中,人民法院一般都会和检察院“互相配合”,这种做法是程序上的倒流,既浪费了资源,又拖延了诉讼,还侵犯了被告人的人权。
(四)职务犯罪侦查权配置存在缺陷
将检察机关职务犯罪侦查权拆分,配备给多个职能部门,容易造成侦查力量分散、侦查设备得不到有效利用、浪费侦查资源、流失案源、办案经验和有效侦查方法得不到交流和提高等问题,影响到检察机关统一协调作战的能力。
三、优化检察权配置的构想
我们要结合我国国情,积极借鉴人类司法文明的有益成果,切实对检察权进行科学配置并不断加以完善,以确保中国特色社会主义检察制度永葆生机与活力。
(一)调整检察机关内设机构职权配置
撤销按照诉讼环节和受案范围设置的部门,代之于以专项检察权职能划分部门。
1.设立职务犯罪侦查局。将反贪污贿赂部门和渎职侵权部门合并成立职务犯罪侦查局,具体负责贪污贿赂犯罪、渎职犯罪和国家机关工作人员利用职务侵犯公民人身权利和民主权利等犯罪的侦查工作。这样有效避免了因侦查力量分散导致的无案资源闲置、有案疲劳作战和硬件重复建设等问题。另外,可将预防职务犯罪部门的一些职权并入职务犯罪侦查局。
2.设立公诉局。将目前公诉部门履行的侦查监督、审判监督职能分离出去,将监所检察部门的起诉职能纳入,由公诉局统一专司公诉职能(包括一切刑事诉讼,也包括涉及国家重大利益、社会公共利益等重大民事、行政诉讼的起诉权、不起诉权、出庭支持公诉权),类似于英美法系检察机构。
3.设立诉讼监督局。将现行侦查监督、监所检察、控告申诉检察、民事行政检察等内设机构予以整合,除履行上述机构的职能外,增加从公诉局分离出来的诉讼监督职能,从而形成规范、统一、高效的全方位对外诉讼监督格局。具体职权是:负责刑事立案监督、侦查监督、刑事审判监督、刑罚执行监督、控告申诉检察监督、民事行政检察监督等事项。
4.设立内部监督局。撤销研究室、监察部门,单独设立内部监督局。内部监督局主要负责受理和查处对检察人员办案过程中的各种投诉,对案件的检查督导,对案件质量进行管理与考核等工作。
5.设立检察行政部。撤销政工、办公室、行政装备等行政部门,设立综合性的大行政事务部门检察行政部,实现整合行政资源配置的目的。整合后的检察行政部主要负责人事管理、宣传教育、党建、文秘、信息、调研、综合管理、装备等非业务性的检察行政工作。
(二)实行检察人员分类管理,建立健全主诉、主办检察官制
根据检察机关各个职位的工作性质和在检察活动中的地位作用,可将所有职位划分为检察官职位、检察事务官职位、检察行政人员职位。根据业务量的大小,各业务部门相应设立若干检察官小组,实行主诉检察官和主办检察官制,主诉检察官可以配置“检察官助理”,配设若干协勤人员、办事人员。主诉(办)检察官受检察长指派,行使具体的、完整的检察权。
(三)强化监督职能,树立监督权威,同时强化检察机关内部的自我约束
目前最主要的就是要拓宽渠道,广布触角,将现有的监督层面的潜力挖掘出来,减少监督阻力。二是探索诉讼监督规律,构建科学的诉讼监督模式。三是强化监督手段。要努力争取诸如调卷权、对违法情况进行调查、建议执行强制权等监督手段的法律认可和保障,保证监督的有效性。四是赋予检察机关一定的实体处置权。
在加强外部监督的同时,也要加强检察机关内部的自我约束。一是检察机构的专门监督。检察机关纪检监察部门对违法违纪检察人员要加强监督和惩处;二是内设机构之间的相互制约。包括侦监部门、公诉部门对职务犯罪侦查的制约监督、刑事审判监督部门对公诉部门的监督等等。
(四)优化公诉权的配置
公诉权是检察权的重心,是检察机关的立检之本。公诉权从横向讲,包括起诉权和不起诉权;从纵向讲,包括提起诉讼、支持起诉、变更起诉、撤回起诉。我国公诉权配置有其合理性,但还需从以下几个方面进行优化:
1.扩大审查起诉的自由裁量权
相对不起诉案件的条件不应限定在“犯罪情节轻微”的范围内,而应直接将其界定为“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的”,从而赋予检察机关较大的自由裁量权。
2.完善不起诉制度
一是建立不起诉交易制度,对犯罪社会危害不大、取得被害人谅解的被告人,可以责令其为社会提供一定数量的义务服务来换取不起诉,从而促进社会的和谐发展;二是认真贯彻宽严相济的刑事司法政策,健全刑事和解制度。
3、实行暂缓起诉制度
在起诉和不起诉之间,应当设立暂缓起诉制度。暂缓起诉制度的建立,可以弥补起诉权和不起诉权之间的空白地带,实现两者之间良好的衔接,建立“非罪法定不诉,微罪酌定不诉,轻罪暂缓起诉,重罪依法起诉”的完整的公诉权体系。
4、废除撤回起诉制度
从保护人权和维护法院裁判终极性的角度出发,应当废除撤回起诉制度,当检察机关向法院提起公诉后,因证据不足或其他原因不能胜诉的,一律由人民法院作无罪判决。
5.完善对公诉权的监督制约机制
除通过被害人、被不起诉人、移送起诉的侦查机关、人民检察院内部监督、辩护律师和诉讼代理人的制约外,可借鉴德国审判机关运用司法裁判权对起诉活动进行干涉和制约等有益做法,切实做好对公诉权的制约。
(五)優化职务犯罪侦查权的配置
为更好地查处职务犯罪,可从以下几个方面优化职务犯罪侦查权的配置:
1.统一行使职务犯罪侦查权
统一职务犯罪侦查权的行使,将反贪部门、渎职侵权检察部门、监所检察部门、民行检察部门的侦查权收归职务犯罪侦查局统一行使;深化侦查机制改革,全面建立查办大案要案的统一协调、统一指挥的侦查一体化运行机制。
2.建立同纪检监察机关的法律关系
法律应当规范检察机关在打击职务犯罪过程中与纪检监察机关的法律关系,建立制度性的与纪检监察机关的通报制度,以强化检察机关的职务犯罪侦查权。
3.完善对职务犯罪侦查权的监督、约束机制
目前,检察机关实行的人民监督员制度打破了职务犯罪侦查权运行的封闭状态,还应大胆创新使之成为对职务犯罪侦查权运行全过程进行监督、约束的制度。此外,应尝试人大及其常委会的监督、人民法院对职务犯罪侦查工作的制约、建立高效率的执法投诉和复议机制等形式,加强对职务犯罪侦查权的监督制约。
参考文献:
[1]李兴友、任国强:《关于检察权优化配置的几个问题》,载河北文学2008年11月第26卷第11期。
[2]胡渝、熊皓:《论我国检察权配置存在的问题及完善》,载西南农业大学学报(社会科学版)2009年2月第7卷第1期。
[3]陈卫东:《刑事诉讼法实施问题对策研究》,中国检察出版社2002年版。
[4]林俊益:《程序正义与诉讼经济——刑事诉讼法专题研究》,台北月旦出版社,2002年版。
[5]邱学强:《论检察体制改革》,载《中国法学》,2003(5):3—15。
[6]广州市海珠区检察院课题组;《我国检察权配置的立法缺陷及其完善》,载广州市海珠区检察院网,http:∕∕www.hzjcy.com,浏览日期:2010年2月26日
[7]贾春旺在全国检察长会议上的报告[N].检察日报2007-12-27(4)。
[8]吴建宏:《从当代各国检察权配置的比较中看合理配置检察权的基本要求》,载湖北省荆州市人民检察网。
(作者通讯地址:遂昌县人民检察院,浙江,遂昌323300)