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摘要《政府信息公开条例》是我国建设法治政府、阳光政府、服务政府的一个里程碑，填补了我国政府信息公开立法的空白，但其仍然有自身的局限，我国的政府信息公开制度还存在很多问题，为此需要从思想、制度、实践、法律等方面采取措施，加快推进我国政府信息公开法制化的进程。
关键词信息公开 政府信息 公开条例 问责制
作者简介：孟超，广西师范大学法学院2009级国际法学研究生。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-153-02
一、《政府信息公开条例》的理论基础
17世纪英国著名思想家卢梭提出了“社会契约论”，他认为人本是自由平等的，“每个结合者及其自身的一切权利全部转让给集合体”①，订立下社会契约，“这一由全体个人的结合所形成的公共人格，以前称为城邦，现在则称为共和国或政治体”②。每一个个人既是主权者之一，同时也是国家的成员。政府只是主权的执行者而不是拥有者，人民才是国家权力的真正拥有者，政府只是根据人民的公意结合起来的人民的“代言人”。政府信息公开既是保障公民知情权和监督权的必要前提，也是打破信息不对称状态，建立透明政府的必然要求。政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规及规章授权和委托组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会或依申请而向特定的个人或组织公开制度。③
在经历了漫长的政府信息公开理论和立法例的探索后，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）于2008年5月1日，经国务院批准正式施行。在实施的近三年里，我国的政府信息公开工作初见成效，是建设法治政府、阳光政府、透明政府的一个重要举措。但在实践中也出现了诸多问题和障碍亟需解决，从而更好的保持信息公开工作的进行，进而促进透明政府的建设。
二、《政府信息公开条例》实施以来取得的成绩
（一）各地政府相关规定出台迅速，公开内容不断丰富
《政府信息公开条例》实施后，全国各地有关政府信息公开的规定纷纷出台，还引入政府采购、政务公开等制度。这些制度有力地推动了我国政府信息公开工作的进行、促进了政府信息公开工作的发展。
在主动公开方面，原则上只要不属于国家秘密、商业秘密或个人隐私的都必须主动向社会公开。虽然各地区公开的信息都有着自己的特色，但一般都包括信息公开规范、政府机构职能信息、法规文件信息、经济社会发展信息、政务动态类信息、办事服务信息以及专题专栏。其中比较具有代表性的是2010年3月，四川省某乡政府在其网站公布了“三公消费”细目，被誉为“迈出了我国政府财务公开的第一步”，在网上引起了热议④。
在依申请公开方面，这是公民、法人和其他组织向政府部门申请公开各种相关政府信息的渠道，也是主动公开的重要补充。
（二）各地政府相关部门组建灵活，组织体系逐步健全
各地根据服务型政府建设的要求，顺应大部制改革的潮流，在实行政务公开的机构设置上进行了创新探索，通过逐步进行政府信息公开工作的推进提供了坚实保障。有新成立专职的政府信息公开机构的；也有对原有机构调整或更名然后增加信息公开职责的；还有原有机构不变，以政府办公厅为信息公开工作的主管部门的。有学者提出，今后还应建立一个全国性的政府信息协调委员会，从宏观上加强对政府信息公开工作的规划、管理与协调⑤。
（三）各地政府相关制度日臻完备，运行机制渐趋规范
为配合《政府信息公开条例》的实施，我国各地区、各部门以政府规章、条例、意见、通知、规定、办法或实施方案等形式出台了一系列相关制度和工作措施。相关制度的完备也使政府信息公开运行机制渐趋规范，比如信息公开工作流程更加程序化、对信息公开公众宣传力度的加大等等。
（四）各地政府公开渠道各具特色，信息公开更加畅通
信息公开渠道是信息公开内容的有效载体，各地政府结合当地的特点将信息渠道多元化，使公众更易接收到政府信息。大部分地方政府将政府网站作为信息公开法定载体，譬如，我国于2009年开通了“中国政府信息整合服务平台”（http://govinfo．nlc．gov．cn/）。此外还有地区采取了健全政府新闻发言人制度、语音服务专线制度、定期在政府公报上主动公开政府会议文件、建设信息定点查阅场所等等方式，这极大丰富了信息公开的途径，也体现了较为鲜明的地方特色。
三、《政府信息公开条例》实施现状
虽然《政府信息公开条例》填补了我国政府信息立法上的空白，在实施的两年中也取得了较为突出的成绩，但取得的效果有限，某种程度上可以说并没有真正发挥出《政府信息公开条例》的作用，以2010年9月29日南方周末的一则调查报告为例即可看出，我国近六成省级政府信息公开不合格。
9月28日，国际知情权日(International Day of Right to Know)，北京大学公众参与研究与支持中心、耶鲁大学法学院中国法律中心合作的“中国政府信息公开观察”项目发布的《中国行政透明度观察报告·2009年度》（以下简称《报告》）指出：30个省级行政单位行政信息公开六成不及格，国务院43个下设机构中仅银监会与商务部及格。这也是今年以来第二份调查政府信息公开情况并对媒体公开的学术报告。今年年初，中国社会科学院对外公布了《中国地方政府透明度年度报告（2009年）》。通过2009年对中国43个省会城市和较大市的政府门户网站进行的集中调查并评分，社科院得出结论，中国43个省会城市和较大市的政府门户网站过半数“不及格”。
《报告》对国务院下设机构中的43个部门，及除香港、澳门、台湾、西藏之外的国内30个省（区、市）进行全面测评，还对北京、吉林、山东、浙江、广东、四川6个典型省市下属的全部97个地市级行政单位进行了评测，分为“地方政府版”与“国务院机构版”。
评测指标包括“组织配套得分”、“制度配套得分”、“主动公开得分”、“依申请公开得分”、“监督救济得分”五个部分。为真实反映信息公开对市民的影响，是否公开及“监督救济”所占权重最多。《报告》还显示，被测评的各省（区市）与下属地市相比，总分往往领先下属地市十多分甚至二十多分。王锡锌认为，这反映了政府信息公开自上而下推行的现状，“目前信息公开在地方政府落实得不好，越往基层落实得越差。95%以上的县级政府甚至没有专门负责信息公开的机构，而信息公开需求的重心在基层，资源配置的重心却在高层，二者之间的矛盾亟待解决。”⑥由此不难看出我国的信息公开制度在取得了不少成绩的同时也存在着一些问题。
首先，我国的法律并未明确规定公民享有“知情权”。信息公开制度的前提是法律确定并保障实现公众的“知情权”，立法上回避“知情权”，这严重影响了信息公开制度的建立和发展。据中国青年报报道，参与《报告》新闻发布会的最高法院行政庭副庭长李广宇表示，造成政府信息公开司法救济尴尬现实的根本原因，在于目前我国保护公民知情权的法律依据，仅仅是《政府信息公开条例》中的半款规定。
其次，政府信息公开程度偏低。根据目前的相关规定，国家秘密是不得公开中的一部分，但是国家秘密的本身界定却异常的模糊不清，造成大量的一般事项作为国家秘密保护。概念的界定不清，导致一些本属于应当公开的政府信息，被以国家秘密的理由搪塞过去，直接影响了我国政府信息公开工作的开展。
最后，政府信息公开质量不高。政府公开的信息实用性不强，民众关心的信息少，很多公开的信息价值不大。形式公开的多，实质公开的少；结果公开的多，过程公开的少；原则方面公开的多，具体内容公开的少；正面信息公开的多，负面信息公开少⑦。
四、《政府信息公开条例》的完善建议
（一）法阶较低规定模糊，公开与保密边界不清晰
虽然《政府信息公开条例》中明确规定政府信息公开应“以公开为原则，以不公开为例外”，可其中的原则和例外并无明确的区分界限，有的部门甚至以保密为借口拒绝履行其信息公开义务。我国自古以来有“刑不可知则危不可测”的法律传统，加上《保密法》、《档案法》等正式法律挡在前面，一个以“条例”为结尾的法律文件按照“上位法优于下位法”原则，自然要选择服从。另外，《政府信息公开条例》中自身关于公开与保密划分的规定过于原则和模糊，例如，《条例》中提到的“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定以及国家秘密、商业秘密和个人隐私”⑧，只是从宏观上做出了原则性规定，并没有从微观上予以明确，也就是说在实践上哪些是豁免的要看公开部门自己的解释。
（二）信息公开不到位，司法救济途径不明确
《政府信息公开条例》仅在第三十三条规定了公民对于政府信息公开不到位时的行政与司法救济途径，其他均未作说明：
“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。”
“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。
但应遵循何种诉讼程序规则，《政府信息公开条例》并未做具体明确规定，这些有待司法解释来明确。
（三）建立严格问责制，确保条例的顺利实施
《政府信息公开条例》作为一项我国民主化进程中的重要政策法令，不能单靠各级政府在工作报告中的自责，义务和责任是相对的，既然政府有公开信息的义务那违反义务就应当有相应的责任。其中责任、责任人及问责主体的确定是非常重要的。
首先关于责的确定。我们可以借鉴外国对例外信息的规定，例如美国的《信息自由法就明确规定了免于公开的9种例外信息，凡不属于这9种例外信息的都应予以公布⑨。另外要注意《政府信息公开条例》与《档案法》等不协调甚至相互违背的问题。协调好诸如《档案法》《保密法》及完善我国对于隐私权的立法与《政府信息公开条例》的冲突方面，才能做到公开信息内容有据可循。
其次关于责任人的问题。根据《政府信息公开条例》第四章监督和保障条款第三十五条有其明确规定，地方政府在对当地的信息公开立法或者颁布相关政策方案时，必须明确其责任人，明确其信息公开过程中各个环节的具体负责人和相关办事人员的责任。在信息公开工作中，具体由哪个部门的谁负责，负多大的责都应规定明确的判断依据。
最后关于问责主体的问题。按照《政府信息公开条例》中的规定，我们看到的是绝大比例的同体问责，同体问责具有其高效、迅速的优点，但只有同体问责还远远不够。因为从利益关系上说，同体问责的主体和客体同属一个体系，很有可能结为一个利益共同体，不利于问责的实体效果。因此，在《政府信息公开条例》的问责中，应将异体问责作为问责的主要主体，让公民、社会团体以及媒体都可以充分发挥其自身的作用。
注释：
①②[法]卢梭著．何兆武译．社会契约论．商务印书馆．2003年版．第19页，第20页．
③刘恒．政府信息公开制度．中国社会科学出版社．2004年版．第2页．
④杨迪，曹妍．乡政府”晒账本”是孤本还是范本．http://news．xinhuanet．com/legal/2010- 03/22/content_13223676．htm．．
⑤孙金华，卢宏．网络环境下政府信息资源开发利用的探讨．情报资料工作．2002(2)．
⑥南方周末．http://www．infzm．com/content/50586．
⑦张韬．《政府信息公开条例》的事实与政府信息公开制度的完善．法制与社会．2009．1(上)．
⑧中国互联网络信息中心．中国互联网络发展状况统计报告．（2010年1月）．(2010-01-15)[2010-06-05]．http://www．cnnic．cn/uploadfiles/pdf/2010/1/15/101600．pdf．
⑨连志英．政府信息公开中公民私权利的保护．档案学通讯．2009（4）．
关键词信息公开 政府信息 公开条例 问责制
作者简介：孟超，广西师范大学法学院2009级国际法学研究生。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-153-02
一、《政府信息公开条例》的理论基础
17世纪英国著名思想家卢梭提出了“社会契约论”，他认为人本是自由平等的，“每个结合者及其自身的一切权利全部转让给集合体”①，订立下社会契约，“这一由全体个人的结合所形成的公共人格，以前称为城邦，现在则称为共和国或政治体”②。每一个个人既是主权者之一，同时也是国家的成员。政府只是主权的执行者而不是拥有者，人民才是国家权力的真正拥有者，政府只是根据人民的公意结合起来的人民的“代言人”。政府信息公开既是保障公民知情权和监督权的必要前提，也是打破信息不对称状态，建立透明政府的必然要求。政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规及规章授权和委托组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会或依申请而向特定的个人或组织公开制度。③
在经历了漫长的政府信息公开理论和立法例的探索后，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）于2008年5月1日，经国务院批准正式施行。在实施的近三年里，我国的政府信息公开工作初见成效，是建设法治政府、阳光政府、透明政府的一个重要举措。但在实践中也出现了诸多问题和障碍亟需解决，从而更好的保持信息公开工作的进行，进而促进透明政府的建设。
二、《政府信息公开条例》实施以来取得的成绩
（一）各地政府相关规定出台迅速，公开内容不断丰富
《政府信息公开条例》实施后，全国各地有关政府信息公开的规定纷纷出台，还引入政府采购、政务公开等制度。这些制度有力地推动了我国政府信息公开工作的进行、促进了政府信息公开工作的发展。
在主动公开方面，原则上只要不属于国家秘密、商业秘密或个人隐私的都必须主动向社会公开。虽然各地区公开的信息都有着自己的特色，但一般都包括信息公开规范、政府机构职能信息、法规文件信息、经济社会发展信息、政务动态类信息、办事服务信息以及专题专栏。其中比较具有代表性的是2010年3月，四川省某乡政府在其网站公布了“三公消费”细目，被誉为“迈出了我国政府财务公开的第一步”，在网上引起了热议④。
在依申请公开方面，这是公民、法人和其他组织向政府部门申请公开各种相关政府信息的渠道，也是主动公开的重要补充。
（二）各地政府相关部门组建灵活，组织体系逐步健全
各地根据服务型政府建设的要求，顺应大部制改革的潮流，在实行政务公开的机构设置上进行了创新探索，通过逐步进行政府信息公开工作的推进提供了坚实保障。有新成立专职的政府信息公开机构的；也有对原有机构调整或更名然后增加信息公开职责的；还有原有机构不变，以政府办公厅为信息公开工作的主管部门的。有学者提出，今后还应建立一个全国性的政府信息协调委员会，从宏观上加强对政府信息公开工作的规划、管理与协调⑤。
（三）各地政府相关制度日臻完备，运行机制渐趋规范
为配合《政府信息公开条例》的实施，我国各地区、各部门以政府规章、条例、意见、通知、规定、办法或实施方案等形式出台了一系列相关制度和工作措施。相关制度的完备也使政府信息公开运行机制渐趋规范，比如信息公开工作流程更加程序化、对信息公开公众宣传力度的加大等等。
（四）各地政府公开渠道各具特色，信息公开更加畅通
信息公开渠道是信息公开内容的有效载体，各地政府结合当地的特点将信息渠道多元化，使公众更易接收到政府信息。大部分地方政府将政府网站作为信息公开法定载体，譬如，我国于2009年开通了“中国政府信息整合服务平台”（http://govinfo．nlc．gov．cn/）。此外还有地区采取了健全政府新闻发言人制度、语音服务专线制度、定期在政府公报上主动公开政府会议文件、建设信息定点查阅场所等等方式，这极大丰富了信息公开的途径，也体现了较为鲜明的地方特色。
三、《政府信息公开条例》实施现状
虽然《政府信息公开条例》填补了我国政府信息立法上的空白，在实施的两年中也取得了较为突出的成绩，但取得的效果有限，某种程度上可以说并没有真正发挥出《政府信息公开条例》的作用，以2010年9月29日南方周末的一则调查报告为例即可看出，我国近六成省级政府信息公开不合格。
9月28日，国际知情权日(International Day of Right to Know)，北京大学公众参与研究与支持中心、耶鲁大学法学院中国法律中心合作的“中国政府信息公开观察”项目发布的《中国行政透明度观察报告·2009年度》（以下简称《报告》）指出：30个省级行政单位行政信息公开六成不及格，国务院43个下设机构中仅银监会与商务部及格。这也是今年以来第二份调查政府信息公开情况并对媒体公开的学术报告。今年年初，中国社会科学院对外公布了《中国地方政府透明度年度报告（2009年）》。通过2009年对中国43个省会城市和较大市的政府门户网站进行的集中调查并评分，社科院得出结论，中国43个省会城市和较大市的政府门户网站过半数“不及格”。
《报告》对国务院下设机构中的43个部门，及除香港、澳门、台湾、西藏之外的国内30个省（区、市）进行全面测评，还对北京、吉林、山东、浙江、广东、四川6个典型省市下属的全部97个地市级行政单位进行了评测，分为“地方政府版”与“国务院机构版”。
评测指标包括“组织配套得分”、“制度配套得分”、“主动公开得分”、“依申请公开得分”、“监督救济得分”五个部分。为真实反映信息公开对市民的影响，是否公开及“监督救济”所占权重最多。《报告》还显示，被测评的各省（区市）与下属地市相比，总分往往领先下属地市十多分甚至二十多分。王锡锌认为，这反映了政府信息公开自上而下推行的现状，“目前信息公开在地方政府落实得不好，越往基层落实得越差。95%以上的县级政府甚至没有专门负责信息公开的机构，而信息公开需求的重心在基层，资源配置的重心却在高层，二者之间的矛盾亟待解决。”⑥由此不难看出我国的信息公开制度在取得了不少成绩的同时也存在着一些问题。
首先，我国的法律并未明确规定公民享有“知情权”。信息公开制度的前提是法律确定并保障实现公众的“知情权”，立法上回避“知情权”，这严重影响了信息公开制度的建立和发展。据中国青年报报道，参与《报告》新闻发布会的最高法院行政庭副庭长李广宇表示，造成政府信息公开司法救济尴尬现实的根本原因，在于目前我国保护公民知情权的法律依据，仅仅是《政府信息公开条例》中的半款规定。
其次，政府信息公开程度偏低。根据目前的相关规定，国家秘密是不得公开中的一部分，但是国家秘密的本身界定却异常的模糊不清，造成大量的一般事项作为国家秘密保护。概念的界定不清，导致一些本属于应当公开的政府信息，被以国家秘密的理由搪塞过去，直接影响了我国政府信息公开工作的开展。
最后，政府信息公开质量不高。政府公开的信息实用性不强，民众关心的信息少，很多公开的信息价值不大。形式公开的多，实质公开的少；结果公开的多，过程公开的少；原则方面公开的多，具体内容公开的少；正面信息公开的多，负面信息公开少⑦。
四、《政府信息公开条例》的完善建议
（一）法阶较低规定模糊，公开与保密边界不清晰
虽然《政府信息公开条例》中明确规定政府信息公开应“以公开为原则，以不公开为例外”，可其中的原则和例外并无明确的区分界限，有的部门甚至以保密为借口拒绝履行其信息公开义务。我国自古以来有“刑不可知则危不可测”的法律传统，加上《保密法》、《档案法》等正式法律挡在前面，一个以“条例”为结尾的法律文件按照“上位法优于下位法”原则，自然要选择服从。另外，《政府信息公开条例》中自身关于公开与保密划分的规定过于原则和模糊，例如，《条例》中提到的“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定以及国家秘密、商业秘密和个人隐私”⑧，只是从宏观上做出了原则性规定，并没有从微观上予以明确，也就是说在实践上哪些是豁免的要看公开部门自己的解释。
（二）信息公开不到位，司法救济途径不明确
《政府信息公开条例》仅在第三十三条规定了公民对于政府信息公开不到位时的行政与司法救济途径，其他均未作说明：
“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。”
“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。
但应遵循何种诉讼程序规则，《政府信息公开条例》并未做具体明确规定，这些有待司法解释来明确。
（三）建立严格问责制，确保条例的顺利实施
《政府信息公开条例》作为一项我国民主化进程中的重要政策法令，不能单靠各级政府在工作报告中的自责，义务和责任是相对的，既然政府有公开信息的义务那违反义务就应当有相应的责任。其中责任、责任人及问责主体的确定是非常重要的。
首先关于责的确定。我们可以借鉴外国对例外信息的规定，例如美国的《信息自由法就明确规定了免于公开的9种例外信息，凡不属于这9种例外信息的都应予以公布⑨。另外要注意《政府信息公开条例》与《档案法》等不协调甚至相互违背的问题。协调好诸如《档案法》《保密法》及完善我国对于隐私权的立法与《政府信息公开条例》的冲突方面，才能做到公开信息内容有据可循。
其次关于责任人的问题。根据《政府信息公开条例》第四章监督和保障条款第三十五条有其明确规定，地方政府在对当地的信息公开立法或者颁布相关政策方案时，必须明确其责任人，明确其信息公开过程中各个环节的具体负责人和相关办事人员的责任。在信息公开工作中，具体由哪个部门的谁负责，负多大的责都应规定明确的判断依据。
最后关于问责主体的问题。按照《政府信息公开条例》中的规定，我们看到的是绝大比例的同体问责，同体问责具有其高效、迅速的优点，但只有同体问责还远远不够。因为从利益关系上说，同体问责的主体和客体同属一个体系，很有可能结为一个利益共同体，不利于问责的实体效果。因此，在《政府信息公开条例》的问责中，应将异体问责作为问责的主要主体，让公民、社会团体以及媒体都可以充分发挥其自身的作用。
注释：
①②[法]卢梭著．何兆武译．社会契约论．商务印书馆．2003年版．第19页，第20页．
③刘恒．政府信息公开制度．中国社会科学出版社．2004年版．第2页．
④杨迪，曹妍．乡政府”晒账本”是孤本还是范本．http://news．xinhuanet．com/legal/2010- 03/22/content_13223676．htm．．
⑤孙金华，卢宏．网络环境下政府信息资源开发利用的探讨．情报资料工作．2002(2)．
⑥南方周末．http://www．infzm．com/content/50586．
⑦张韬．《政府信息公开条例》的事实与政府信息公开制度的完善．法制与社会．2009．1(上)．
⑧中国互联网络信息中心．中国互联网络发展状况统计报告．（2010年1月）．(2010-01-15)[2010-06-05]．http://www．cnnic．cn/uploadfiles/pdf/2010/1/15/101600．pdf．
⑨连志英．政府信息公开中公民私权利的保护．档案学通讯．2009（4）．