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摘要：农村住房是农民最基本的财产。现行法律法规对农村宅基地产权的限制及农村宅基地管理中存在的问题，严重束缚了农民住房财产权的实现。需今后不断改革完善农村宅基地管理制度，进一步夯实农村宅基地管理基础工作，慎重稳妥的推进农民住房财产权的实现。
关键词：宅基地 农民住房 财产权
党的十八界三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出要赋予农民更多财产权利。农民享有的法定财产权利中，宅基地使用权是最重要的财产权之一，涉及农民根本利益，事关社会稳定。作为农民最基本的生活保障的住房如何实现财产权备受社会、特别是广大农村地区关注。《决议》和2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确了“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”这为今后农民住房财产权的实现指明了方向。农民住房财产权的实现与农村宅基地管理问题密不可分，现就农村宅基地管理问题与农民住房财产权实现试做探讨。
一、宅基地管理影响农民住房财产权实现的因素
1、法律政策因素
我国现行法律下农村住宅实行一宅两制”的产权制度，即宅基地和房屋分属于集体所有和农民个人所有。房屋个人所有，表明农民可以对房屋占有、使用、收益、处分。宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，只能由宅基地使用权人行使，依法不得买卖。《物权法》和《担保法》规定宅基地不得单独抵押[2]。宅基地使用权有效转让，必须同时满足“转让行为应征得本集体经济组织同意、受让人为同一集体经济组织内部成员、受让人没有住房和宅基地且符合宅基地使用权分配条件”三项规定。这些规定有效保障了农民的生存权，但对宅基地的用益物权没能完全体现。农村宅基的“房地合一”现状和“一宅两制”禁锢了农房抵押、担保、和转让。法律限制为农民住房财产权的实现设置了障碍，一方面农村住房大量闲置，一方面农民却不能用闲置住房进行融资。
2、管理因素
2.1管理薄弱
面广量大、历史遗留问题多，造成农村宅基地管理工作成为土地管理工作中的薄弱环节。主要表现在：一是村民“宅基地私有”思想长期存在，造成“一户多宅、宅基地超占面积”现象普遍[3]。二是宅基地取得和分配存在问题，规划和计划落实不够，导致农村一户多宅、超占面积存在同时，许多符合条件符合申请条件的农户由于建设用地指标缺少申请不到宅基地 [1]。三是宅基地分配只取得，不退出，没有形成合理的退出机制，划新不拆旧，进城后农村人口减少而宅基地用地数量反增，旧宅闲置流废。四是在宅基地用益物权保障不足和权能不足并存。一方面，宅基私下买卖、出租，一方面一些征地过程中又存在对农民宅基地用益物权保障不足等问题，农村宅基成为“死产”，无法体现出其应有的财产权。在农村宅基管理混乱，基础工作不实，底数不清的情况下要进行农民住房财产权，势必会造成大家乱搭乱建、建新不拆旧、进城后宅基不退出，造成集体财产受损，利益分配不均，给农村土地管理和土地市场带来更大的混乱，无法保证村民合法的财产权。
2.2农村土地确权登记工作
资产产权明晰是资产能入市交易的前提条件，农民住房只有在确权后才有可能进行流转。农民住房财产权抵押、担保、转让的实现前提条件是宅基必须经依法登记，农民持有产权证书。由于过去农村集体土地流转受制约，证书功能利用程度低，一些地方对农村集体土地确权登记发证工作认识不够，群众申请发证积极性不高，造成确权登记发证不到位[3]，农村集体土地确权登记发证未能全覆盖，宅基地使用权存在大量的漏登现象，确权登记工作总体技术水平比较低，标准化、规范化程度不够高，宅基信息化管理尚未实现。农民住房财产权实现缺少必备的证明和依据。
3、操作因素
3.1不动产统一登记
由于历史原因，我国房、地登记长期分别由建设和国土部门负责[7]，未建立统一的不动产登记制度，城市、农村房屋土地的测量、产权登记、档案管理不统一标准，特别是农村，更为混乱。目前，不动产统一登记工作刚刚起步，房、地产登记不统一的问题没有完全解决，立法不统一、技术规范和标准不统一、房地部门产权登记信息平台不一致、权属资料的形成不一致，宅基地和地上附着物（主要是房屋）信息、数据采集不一致，标准不一致，登记依据不同、程序不同，登记效力不同。分别登记制度导致的多头管理和争议的产生，也为农房财产权的实现设置了障碍。
3.2产权交易市场不成熟[9]
近些年来以农民住房交易的规模扩大，品种增加，但由于农村产权市场化时间较短，缺乏政策法律的支持，金融机构，特别是国有商业银行介入不多（主要是农村信用社），交易程度有限，特别农村住房业务量不大。农房抵押、担保、转让在可操作上没有成熟的模式，无法实现农村产权流转交易公开、公正、规范、安全、运行[4]。首先是农房价格的评估，市场服务落后，老百信找中介难。由于城乡土地二元结构和农村集体土地权能残缺，缺少资质信誉的的评估机构，造成城乡土地不能“同权、同价、同市”，农民土地资产不能保值增值[10]。如何确保市场化运作下的农房价值公平、合理需要去探索和实践。其次宅基流转对象目前仅限于本村农民集体经济组织成员的限定，限制了农房财产权实现的空间和潜力，虽然有些地区金融部门开启了相关业务和服务，但许多困难和问题还没有彻底解决。第三，农房抵押与金融机构需要搭建什么样的平台去运行目前还没有一个统一、成熟的模式，具体在农村住房抵押的政策法规的支持、房产交易变现、必要的分担和补偿机制、贷款成本高、农村金融活动缺乏竞争，金融供给滞后，需要去试点和摸索[6]。另外还有监管机构不明显，业务交易平台有很大封闭性。
二、实现农民住房财产权的需要解决宅基地管理的几个问题 2.1相关法律的修改
农房转让及抵押权实现后的处置必然涉及宅基地流转。针对农民住房实现财产权的种种禁锢，首先要从现行法律法规对农民住房抵押、担保、转让等方面的限制予以修改、完善，特别是宅基地管理方面涉及宅基流转、抵押等方面的法律法规要解决。考虑到村民间的购买能力有限，完全释放宅基用益物权权能潜能，“宅基地只能由本村农民使用，转让只限农村集体经济组织成员之间以及禁止城镇居民在农村购置住宅的限令”等相关规定，物权法、土地管理法等必须明确流转范围，为农民住房流转和财产权的实现提供法律依据。
2.2完善农村宅基地管理制度
现行农村宅基地管理制度需要修改和完善。一是要完善宅基地的取得和分配制度，使其更加合理、规范，尽可能使符合条件的村民都能合法取得宅基地使用权，依法建房，依法获得住房财产权；二是要完善宅基地管理制度，促进宅基地的节约集约使用，防止乱搭乱建甚至哄抢宅基地建房，防止集体财产被侵占，维护好村集体和其他村民的合法权益不受侵害；三是要建立健全宅基地退出制度，落实宅基地建新拆旧退回政策，制定进城落户农民农村住房退出补偿机制，改变农民住房“死产”现状，使农民住房实现城镇住房一样的财产权。
2.3确权登记发证工作的加快推进
土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明，也是农村宅基益物权保障和财产权实现的载体。加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作，将土地权利证书及时发放到权利人手中，对发生流转的农村宅基及时做变更登记，对宅基地权利人的权利明确界定，还权赋能，确保流转顺畅。
2.4加快不动产统一登记整合和农村宅基信息化建设
农民住房财产权实现要以房产地产统一登记为前提。统一登记机构，统一登记簿册、统一登记依据，统一登记平台，统一登记效力。国家一级的统一不动产登记机构已经建成，加快地方不动产统一登记机构建设，用“制度+科技”的手段，做实基础工作，加快《不动产登记条例》等相关规定、办法、细则的制定，统一涉及不动产统一登记的表、卡、簿、证等，加快原有的农村宅基档案资料收集和统一信息平台的建设步伐。加快全国宗地统一代码编制这项基础土地管理工作，让每一宗宅基地都有唯一“身份证”，得到精细便捷的管理。不断提高地籍信息化管理水平，促进城乡地政统一管理[8]，充分利用现代新技术和信息化手段，节约成本，强化服务功能，建成和完善平台系统，提高包括宅基地在内的农民住房管理效能，使农民住房财产权的实现便捷可靠。
2.5建立农村产权流转交易市场
建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范、安全运行。可以参照城镇基准地价制定模式，对农村住房进行科学、合理评估，保证农民利益不受侵害。鉴于农村信息不畅，大多数农民文化认知有限，金融机构应加强服务，完善资金供给体系，拓宽融资渠道，建设农村信用体系，建立即安全又简单易操作的农村住房抵押模式，加强资金用途的管控，制定资产保全措施，将农民住房财产权实现风险控制到最低，推进产权交易有序进行，加速激活农村住房市场。
2.6农村宅基防风险体系建设
农村在自然条件、人口因素、经济、文化、社会条件等方面全面落后于城市，农民住房是农民生活基本保障，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。农民属社会弱势群体，一旦住房流转、住房抵押实现，宅基收走，进城安不下，想回回不来，造成农民流离失所怎么办[5]？农村家庭收入远远低于城镇居民家庭收入，城市职工和居民享受的住房公积金、廉租房、经济适用房住房保障政策，农民尚不能享受。如何还能保障农民居有定所，保证农村社会生活的稳定，需要加大农民住房实现财产权时的防风险体系的建设。
三、在实现农民住房财产权因注意的几个方面
3.1先行试点，逐步实现，不宜操之过急
农民住房实现财产权涉及到千家万户的利益，将对整个农村社会带来大的变革。在各项法律、政策、基础工作、保障设施没有到位和完善之前，不易大面积推开，蜂拥而上，避免由于条件不成熟，影响到农村社会的稳定。兼顾不同区域农村发展的实际情况，因地制宜，先行划定部分试点，摸索经验，不断完善各项措施，有点到面逐步推开。
3.2要在进一步加强农村土地的管理的基础上实施
要加快对宅基地的全面管理，首先要实现宅基地对农民的生活保障功能，二是要对原有农村宅基地使用规划调整。对“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”全面正确地理解，不能误以为农民的宅基地可以自由买卖，明确界定出宅基地流转范围，明确宅基地的用途管制。实现农村住房财产权的根本出发点是为了探索增加农民财产性收入的路子，不是为了满足城市建设用地的需要，不是为解决城市建设的用地指标，不是让城市居民到农村购买宅基地盖房子，也不是鼓励工商资本到农村去圈地。城乡经济差别较大，一旦放开失控，后果严重，要严格农民住房的流向和农村宅基地的取得和使用，避免农民利益受到侵害。
3.3与金融系统协调一致
农民住房财产权一旦实现，将对农村市场经济带来重大影响。这对金融行业控制风险、政府的保障救助体系、农民的财产等诸多环节提出了更高的要求。需要金融部门搭建规范的平台，制定合理的风险规避机制，不断提高服务和抗风险能力。政府加大管控能力，确保农民利益不受侵害。广大农民也要加强提高自身的资金运营能力，确保自己的住房财产权最大受益。
3.4农民住房财产权实现可考虑和城镇化建设相结合
目前，我国正处于城乡统筹发展的重要时期，城镇化进程不断加速。农村住房现在还主要担负着农民生存的保障功能，只有农村、城镇一体的社会保障完善，农民住房才能稳妥流转，农民住房财产权才能真正全面实现。农民住房财产权实现要考虑结合城镇化建设，跟进户籍改革步伐，积极探索农民进城宅基补偿退出补偿机制，将农民进城就业、建立社会生活制度等问题统筹考虑，给村民规划好后路稳妥实现农民住房财产权，力争尽快实现失地农民和城镇居民保险的对接，让退出农村住房和宅基地的农民在进城后享受失业救济、最低生活保障、基本养老保险和医疗保险等保障，最大限度地保障他们有稳定的生活来源，稳定的其他住所，在实现住房财产权的同时，实现社会的和谐稳定。
（责任编辑：李科鑫）
关键词：宅基地 农民住房 财产权
党的十八界三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出要赋予农民更多财产权利。农民享有的法定财产权利中，宅基地使用权是最重要的财产权之一，涉及农民根本利益，事关社会稳定。作为农民最基本的生活保障的住房如何实现财产权备受社会、特别是广大农村地区关注。《决议》和2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确了“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”这为今后农民住房财产权的实现指明了方向。农民住房财产权的实现与农村宅基地管理问题密不可分，现就农村宅基地管理问题与农民住房财产权实现试做探讨。
一、宅基地管理影响农民住房财产权实现的因素
1、法律政策因素
我国现行法律下农村住宅实行一宅两制”的产权制度，即宅基地和房屋分属于集体所有和农民个人所有。房屋个人所有，表明农民可以对房屋占有、使用、收益、处分。宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，只能由宅基地使用权人行使，依法不得买卖。《物权法》和《担保法》规定宅基地不得单独抵押[2]。宅基地使用权有效转让，必须同时满足“转让行为应征得本集体经济组织同意、受让人为同一集体经济组织内部成员、受让人没有住房和宅基地且符合宅基地使用权分配条件”三项规定。这些规定有效保障了农民的生存权，但对宅基地的用益物权没能完全体现。农村宅基的“房地合一”现状和“一宅两制”禁锢了农房抵押、担保、和转让。法律限制为农民住房财产权的实现设置了障碍，一方面农村住房大量闲置，一方面农民却不能用闲置住房进行融资。
2、管理因素
2.1管理薄弱
面广量大、历史遗留问题多，造成农村宅基地管理工作成为土地管理工作中的薄弱环节。主要表现在：一是村民“宅基地私有”思想长期存在，造成“一户多宅、宅基地超占面积”现象普遍[3]。二是宅基地取得和分配存在问题，规划和计划落实不够，导致农村一户多宅、超占面积存在同时，许多符合条件符合申请条件的农户由于建设用地指标缺少申请不到宅基地 [1]。三是宅基地分配只取得，不退出，没有形成合理的退出机制，划新不拆旧，进城后农村人口减少而宅基地用地数量反增，旧宅闲置流废。四是在宅基地用益物权保障不足和权能不足并存。一方面，宅基私下买卖、出租，一方面一些征地过程中又存在对农民宅基地用益物权保障不足等问题，农村宅基成为“死产”，无法体现出其应有的财产权。在农村宅基管理混乱，基础工作不实，底数不清的情况下要进行农民住房财产权，势必会造成大家乱搭乱建、建新不拆旧、进城后宅基不退出，造成集体财产受损，利益分配不均，给农村土地管理和土地市场带来更大的混乱，无法保证村民合法的财产权。
2.2农村土地确权登记工作
资产产权明晰是资产能入市交易的前提条件，农民住房只有在确权后才有可能进行流转。农民住房财产权抵押、担保、转让的实现前提条件是宅基必须经依法登记，农民持有产权证书。由于过去农村集体土地流转受制约，证书功能利用程度低，一些地方对农村集体土地确权登记发证工作认识不够，群众申请发证积极性不高，造成确权登记发证不到位[3]，农村集体土地确权登记发证未能全覆盖，宅基地使用权存在大量的漏登现象，确权登记工作总体技术水平比较低，标准化、规范化程度不够高，宅基信息化管理尚未实现。农民住房财产权实现缺少必备的证明和依据。
3、操作因素
3.1不动产统一登记
由于历史原因，我国房、地登记长期分别由建设和国土部门负责[7]，未建立统一的不动产登记制度，城市、农村房屋土地的测量、产权登记、档案管理不统一标准，特别是农村，更为混乱。目前，不动产统一登记工作刚刚起步，房、地产登记不统一的问题没有完全解决，立法不统一、技术规范和标准不统一、房地部门产权登记信息平台不一致、权属资料的形成不一致，宅基地和地上附着物（主要是房屋）信息、数据采集不一致，标准不一致，登记依据不同、程序不同，登记效力不同。分别登记制度导致的多头管理和争议的产生，也为农房财产权的实现设置了障碍。
3.2产权交易市场不成熟[9]
近些年来以农民住房交易的规模扩大，品种增加，但由于农村产权市场化时间较短，缺乏政策法律的支持，金融机构，特别是国有商业银行介入不多（主要是农村信用社），交易程度有限，特别农村住房业务量不大。农房抵押、担保、转让在可操作上没有成熟的模式，无法实现农村产权流转交易公开、公正、规范、安全、运行[4]。首先是农房价格的评估，市场服务落后，老百信找中介难。由于城乡土地二元结构和农村集体土地权能残缺，缺少资质信誉的的评估机构，造成城乡土地不能“同权、同价、同市”，农民土地资产不能保值增值[10]。如何确保市场化运作下的农房价值公平、合理需要去探索和实践。其次宅基流转对象目前仅限于本村农民集体经济组织成员的限定，限制了农房财产权实现的空间和潜力，虽然有些地区金融部门开启了相关业务和服务，但许多困难和问题还没有彻底解决。第三，农房抵押与金融机构需要搭建什么样的平台去运行目前还没有一个统一、成熟的模式，具体在农村住房抵押的政策法规的支持、房产交易变现、必要的分担和补偿机制、贷款成本高、农村金融活动缺乏竞争，金融供给滞后，需要去试点和摸索[6]。另外还有监管机构不明显，业务交易平台有很大封闭性。
二、实现农民住房财产权的需要解决宅基地管理的几个问题 2.1相关法律的修改
农房转让及抵押权实现后的处置必然涉及宅基地流转。针对农民住房实现财产权的种种禁锢，首先要从现行法律法规对农民住房抵押、担保、转让等方面的限制予以修改、完善，特别是宅基地管理方面涉及宅基流转、抵押等方面的法律法规要解决。考虑到村民间的购买能力有限，完全释放宅基用益物权权能潜能，“宅基地只能由本村农民使用，转让只限农村集体经济组织成员之间以及禁止城镇居民在农村购置住宅的限令”等相关规定，物权法、土地管理法等必须明确流转范围，为农民住房流转和财产权的实现提供法律依据。
2.2完善农村宅基地管理制度
现行农村宅基地管理制度需要修改和完善。一是要完善宅基地的取得和分配制度，使其更加合理、规范，尽可能使符合条件的村民都能合法取得宅基地使用权，依法建房，依法获得住房财产权；二是要完善宅基地管理制度，促进宅基地的节约集约使用，防止乱搭乱建甚至哄抢宅基地建房，防止集体财产被侵占，维护好村集体和其他村民的合法权益不受侵害；三是要建立健全宅基地退出制度，落实宅基地建新拆旧退回政策，制定进城落户农民农村住房退出补偿机制，改变农民住房“死产”现状，使农民住房实现城镇住房一样的财产权。
2.3确权登记发证工作的加快推进
土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明，也是农村宅基益物权保障和财产权实现的载体。加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作，将土地权利证书及时发放到权利人手中，对发生流转的农村宅基及时做变更登记，对宅基地权利人的权利明确界定，还权赋能，确保流转顺畅。
2.4加快不动产统一登记整合和农村宅基信息化建设
农民住房财产权实现要以房产地产统一登记为前提。统一登记机构，统一登记簿册、统一登记依据，统一登记平台，统一登记效力。国家一级的统一不动产登记机构已经建成，加快地方不动产统一登记机构建设，用“制度+科技”的手段，做实基础工作，加快《不动产登记条例》等相关规定、办法、细则的制定，统一涉及不动产统一登记的表、卡、簿、证等，加快原有的农村宅基档案资料收集和统一信息平台的建设步伐。加快全国宗地统一代码编制这项基础土地管理工作，让每一宗宅基地都有唯一“身份证”，得到精细便捷的管理。不断提高地籍信息化管理水平，促进城乡地政统一管理[8]，充分利用现代新技术和信息化手段，节约成本，强化服务功能，建成和完善平台系统，提高包括宅基地在内的农民住房管理效能，使农民住房财产权的实现便捷可靠。
2.5建立农村产权流转交易市场
建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范、安全运行。可以参照城镇基准地价制定模式，对农村住房进行科学、合理评估，保证农民利益不受侵害。鉴于农村信息不畅，大多数农民文化认知有限，金融机构应加强服务，完善资金供给体系，拓宽融资渠道，建设农村信用体系，建立即安全又简单易操作的农村住房抵押模式，加强资金用途的管控，制定资产保全措施，将农民住房财产权实现风险控制到最低，推进产权交易有序进行，加速激活农村住房市场。
2.6农村宅基防风险体系建设
农村在自然条件、人口因素、经济、文化、社会条件等方面全面落后于城市，农民住房是农民生活基本保障，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。农民属社会弱势群体，一旦住房流转、住房抵押实现，宅基收走，进城安不下，想回回不来，造成农民流离失所怎么办[5]？农村家庭收入远远低于城镇居民家庭收入，城市职工和居民享受的住房公积金、廉租房、经济适用房住房保障政策，农民尚不能享受。如何还能保障农民居有定所，保证农村社会生活的稳定，需要加大农民住房实现财产权时的防风险体系的建设。
三、在实现农民住房财产权因注意的几个方面
3.1先行试点，逐步实现，不宜操之过急
农民住房实现财产权涉及到千家万户的利益，将对整个农村社会带来大的变革。在各项法律、政策、基础工作、保障设施没有到位和完善之前，不易大面积推开，蜂拥而上，避免由于条件不成熟，影响到农村社会的稳定。兼顾不同区域农村发展的实际情况，因地制宜，先行划定部分试点，摸索经验，不断完善各项措施，有点到面逐步推开。
3.2要在进一步加强农村土地的管理的基础上实施
要加快对宅基地的全面管理，首先要实现宅基地对农民的生活保障功能，二是要对原有农村宅基地使用规划调整。对“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”全面正确地理解，不能误以为农民的宅基地可以自由买卖，明确界定出宅基地流转范围，明确宅基地的用途管制。实现农村住房财产权的根本出发点是为了探索增加农民财产性收入的路子，不是为了满足城市建设用地的需要，不是为解决城市建设的用地指标，不是让城市居民到农村购买宅基地盖房子，也不是鼓励工商资本到农村去圈地。城乡经济差别较大，一旦放开失控，后果严重，要严格农民住房的流向和农村宅基地的取得和使用，避免农民利益受到侵害。
3.3与金融系统协调一致
农民住房财产权一旦实现，将对农村市场经济带来重大影响。这对金融行业控制风险、政府的保障救助体系、农民的财产等诸多环节提出了更高的要求。需要金融部门搭建规范的平台，制定合理的风险规避机制，不断提高服务和抗风险能力。政府加大管控能力，确保农民利益不受侵害。广大农民也要加强提高自身的资金运营能力，确保自己的住房财产权最大受益。
3.4农民住房财产权实现可考虑和城镇化建设相结合
目前，我国正处于城乡统筹发展的重要时期，城镇化进程不断加速。农村住房现在还主要担负着农民生存的保障功能，只有农村、城镇一体的社会保障完善，农民住房才能稳妥流转，农民住房财产权才能真正全面实现。农民住房财产权实现要考虑结合城镇化建设，跟进户籍改革步伐，积极探索农民进城宅基补偿退出补偿机制，将农民进城就业、建立社会生活制度等问题统筹考虑，给村民规划好后路稳妥实现农民住房财产权，力争尽快实现失地农民和城镇居民保险的对接，让退出农村住房和宅基地的农民在进城后享受失业救济、最低生活保障、基本养老保险和医疗保险等保障，最大限度地保障他们有稳定的生活来源，稳定的其他住所，在实现住房财产权的同时，实现社会的和谐稳定。
（责任编辑：李科鑫）