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【摘 要】支农资金对农业产业化建设起着重要作用，但支农资金是否充分发挥了效用呢？文章以湖南省桑植县为例分析了其现状，指出了存在的问题，指明其问题带有一定的普篇性，并且提出了相应的对策。
【关键词】农业产业化支农资金效用
发展农业产业化是农业现代化的必由之路。中央出台了各种政策与措施来支持农业产业化建设，在这方也取了很大成效。但也还有诸多不如意的地方，笔者就遇到一位农民朋友对我谈起农村搞涉农项目贷款难的问题，我想中央不是出台得有各种优惠政策么，支农资金也是向农村倾斜的呀。笔者带着这一疑问对桑植县农业产业化建设及支农资金的使用进行了一段时间的调查。通过调查，就如何使用支农资金支持农业产业化建设引发了一些新的认识与思考。
一、桑植县农业产业化建设以及涉农资金利用的现状
湖南省桑植县现有耕地面积26万亩，农业人口达39.6万人，占全县总人口的88%，属典型的农业县。该县山地、生物、水能、矿产、旅游等自然资源十分丰富，近年来，该县县委、县政府立足县情，围绕市场需求，依托资源优势，加快了农业产业化建设，通过努力目前已初步形成了烟叶、畜牧业、干水果、蔬菜以及特色农业产业等农业支柱产业，打造出16家省、市级农业龙头企业，农业产业发展基本形态初具规模。为支持农业产业化发展，近三年来全县投入涉农项目资金达到5亿元左右，其中，农业基础设施建设3亿元，项目基地建设1亿元，扶持农业龙头企业项目资金1亿元。具体情况如下：
（一）烟叶。该县地处武陵山脉北系，属中亚热带季风湿润性气候，发展烟叶具有得天独厚的条件。自1990年以来，全县烟叶产量均在1万担以上， 2009年产烟10.3万担，创历史新高，实现烟叶特产税1400万元，烟叶成为农民增收、财政增长的主要产业之一。2007年到2009年仅投入到烟叶产业基础设施工程项目的资金就已经达到3200万元，2010年的投入达到了5300万元。
（二）畜牧业。近几年来，该县县委、县政府以龙头企业为依托，推动了以猪、牛、羊、禽为主导产品的畜牧业发展。2008年，该县就把生猪产业作为现代农业生产项目，投入1600万元对生猪养殖大力扶持。当年增加生猪存栏量6.7万头，实现农民增收1.6亿元。2009年以来，又投入了近6000万元，全县发展养殖大户446户，畜牧业产值达1.4亿元，占全县农业总产值的33%，成为该县农民增收的主要来源之一。
（三）干水果。桑植县干果主要品种是板栗、核桃、冬枣，其中板栗嫁接技术在全县干果生产中得到普遍推广，大部分果农掌握了板栗的栽植、嫁接技术，全县干果生产面积已达到1.1万亩，该县的水果主要品种有桠柑、蜜桔、梨、奈李、桃、葡萄等。目前全县水果面积达8.5万亩，仅桠柑就达6万亩。近10年来，先后投入优质种苗、低产果园改造项目资金达3000万元以上。
（四）蔬菜。近年来，该县蔬菜产业共投入资金2500万元，发展种植大户76户，蔬菜种植面积达18100亩，全年可销售商品蔬菜5万余吨。
（五）特色农业产业。该县特色农业产业主要包括葛根、魔芋、中药材、粽叶、茶叶、食用菌等，这些产业是该县特色优势产业，其中茶叶、中药材更是传统产业。两年来，全县支农资金支持这些特色产业投入累计达2000万元以上。
二、支农资金在支持农业产业化建设中存在的主要问题
桑植县农业产业建设虽然取得了一些成绩，但相对于巨额资金投入，显然不成正比。该县在科学管理使用支农资金、大力支持农业产业建设方面还大有潜力可挖。主要存在以下四个方面的问题：
（一）缺乏整体规划，部门各自为政。目前，该县参与支农资金和农业产业项目管理的单位多达10余家，对于支农资金安排及项目实施缺乏协调和整合机制。迄今为止，全县还没有制定一份完整的农业产业化建设与支农资金投入相结合的实施细则，导致来自不同渠道的支农资金在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有一定的重复交叉，造成政出多门、多头管理，难以发挥支农资金在支持农业产业建设中的引导和配置作用。与此同时，支农资金对农业产业建设项目扶持缺乏连续性，今年扶持甲项目，明年扶持乙项目，使得已启动实施的农业产业项目缺乏后续投入，难以发挥预期效益。
（二）资金投入分散，使用效益不高。由于管理分散，缺乏统一规划，支农资金在支持农业产业建设过程中“撒胡椒面”的现象十分普遍。如2008年，桑植县直接用于农业方面的专项资金近8000万元，共实施项目429个，平均每个项目不足20万元，其中最少的单个项目仅1万元；项目遍及全县39个乡镇、近300个行政村，项目资金最少的村仅0.5万元。这种“照顾性、救济式”的资金分散投入，使得投与未投一个样，投多投少一个样。这次调查中的部分村，近年来支农资金累计投入达数十万元，却无一个项目点可看，没有成功发展一项农业产业，投入的资金如石沉大海，毫无效益可言。
（三）政府引导不力，资金浪费严重。农业产业建设具有一定的风险性和技巧性，调查论证、组织实施等各个环节都需要专业团队来操作。政府部门十分缺乏这种专业组织，普遍的做法是成立一个领导小组，由领导小组对产业项目进行决策和组织实施。这样，极容易产生误判，形成瞎指挥，进而致浪费支农资金的现象发生。而且严重挫伤了农民参与产业建设的积极性。此外，政府部门在选择产业建设项目上的趋利性，也对传统的“富民”产业项目造成了一定冲击。为了获取更多的税收，政府部门在农业产业项目的选择上，越来越倾向于能够衍生高税费的项目，如烟叶产业，大多乡镇都组织了专门的工作班子进行管理；而传统的林业等富民产业，政府部门参与的积极性不高，放任自由。效益大幅下滑，前期投入付诸东流。
（四）信贷支持僵化，产业发展艰难。一直以来，信贷资金是农业产业建设资金的重要来源。但由于承借对象为广大农民，贷款范围广，数额小，风险大，收益低，目前部分商业银行已经不再提供这种小额贷款，转向支持单个项目投资成百上千万元的大项目，由此导致绝大部分农民难以获得有效的信贷支持，从客观上制约了农民发展农业产业的能力。
三、加强支农资金支持农业产业化建设的对策
通过对桑植县的调查与思考，可以看出这种现象并非该县所独有，而是在广大农村有其普篇性。笔者认为要加强支农资金扶持农业产业化建设、提高支农资金使用效益，必须坚持四个“转向”：
（一）支农资金由分散投入转向捆绑使用。整合农业产业项目，捆绑使用支农资金，把若干个子项目整合成一个项目群或大项目，把相互关联的多渠道资金集中捆绑使用，有利于合理配置资源，集中财力办大事，提高支农资金的使用效益。捆绑使用支农资金支持农业产业化建设，不是简单地调整和归并支农资金，也不是单纯地将某一部分资金划归一个部门或机构管理，而是要形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的资金使用管理的有效机制，从而在不调整原有管理体制、不改变资金原有性质的前提下，实现有机捆绑、相互衔接、匹配投入、各司其职、项目共建、资源共享、利益均沾和政绩共现。具体就某县而言，应消除部门利益之争，切实形成全县一盘棋的思想，把农业基建投资、农业综合开发、水利建设基金、农村小型公益设施等方面的资金，按照统一的规划投入到重点区域，统筹安排使用。重点应理顺投资主管部门和财政主管部门在政府财政性建设资金分配管理方面的职能定位，改变单个部门既要管项目又管资金的格局，建立部门之间合理分工、共同协商、相互制衡和有效监督的机制，从源头上改变投资渠道多、使用分散的状况。
（二）支农资金由直接投入转向间接支持。对财政性支农资金而言，间接支持农业产业建设往往比直接支持产业项目更能取得好的效果。一是应支持农村基础设施建设。水、电、路等基础设施是从事农业产业建设的先决条件，在本次调查中笔者发现，凡是基础设施较为完善的乡镇、村，其农业产业就发展得好；基础设施欠缺的地方，基本没有发展农业产业。因此，大力支持农村基础设施建设，将会有效促进农业产业发展。二是应支持技术培训。专业持术人才缺乏，也是制约农业产业发展的一个重要因素。就笔者调查的桑植县而言，接受大专以上学历教育的不足2%，具体到农业专业技术人才，更是少之又少。所以，加大对农业专业技术人才培训的投入，努力提高农民的专业技能，是支农资金使用的一个重要方向。三是应坚持滚动使用支农资金。对直接投入到农业产业项目上的财政性支农资金，应坚持滚动使用，不断周转，以提高资金使用效益。例如，财政部门可采取贴息贷款的方式，直接借款给发展农业产业的农户，待产业获取收益后，再将借款收回，用于支持其他农户或其他产业项目，这不仅可以增强农户发展产业的责任心，而且使资金加速流转，产生乘数效应。
（三）产业建设由农户单兵作战转向农民专业合作组织管理。建立农民专业合作组织，是推进农业产业化建设的重要保障。特别在当前农户融资较难的情况下，农民专业合作组织在产业项目承接和信贷资金使用方面有着很大的优势。农民专业合作组织是以家庭承包经营为基础，由从事同类农产品生产经营的农民自愿组织起来，以产品、资金、信息、技术、设备、管理为纽带，为抵御自然和市场风险，维护其成员的合法权益，增加其成员的收入，实行互助合作和对外参与市场竞争、对内实行服务的一种组织形式。建好农民专业合作组织，有利于增强农民抵御自然灾害与市场风险的能力，有利于提高农业机械化程度，推进农业现代化进程，更有利于提高农产品质量和增强市场竞争力，促进农民收入稳定增长，加快农民脱贫致富、奔小康的步伐。目前，贫困地区农村的农民专业合作组织还不多，存在规模小、覆盖面窄、内部制度不健全和资金短缺等问题，政府部门应把支持农民合作组织建设，作为保护和支持农业发展、促进农民增收的一项重要举措来抓，安排专门资金或财政贴息贷款，支持农民专业合作组织开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务，支持农专业合作组织做大做强，为加快农业产业建设凝聚力量。要求尽快出台促进农民专业合作组织发展政策和措施。
（四）支农项目资金向农业产业龙头企业投入转向。积极扶持本地的省、市级农业产业龙头企业并把它做大做强，创品牌、上规模。在调查中发现，凡是产业搞得好的乡镇基本靠龙头企业支撑带动。可见，农业龙头企业是农业产业化持续发展的基础，也是扶贫攻坚建设社会主义新农村的关键支撑，对龙头企业的扶持应不遗余力，坚持扶优扶强的原则，加快研究扶持农产品加工企业发展的相关配套措施，支持龙头企业不断发展壮大。
总之，发展农业产业化是走农业现代化的必由之路，积极推进农业产业化建设就必须要充分发挥支农资金的效用，如何有效发挥其效用对于广大农村的农业产业化建设有着极其重要的现实意义。
【关键词】农业产业化支农资金效用
发展农业产业化是农业现代化的必由之路。中央出台了各种政策与措施来支持农业产业化建设，在这方也取了很大成效。但也还有诸多不如意的地方，笔者就遇到一位农民朋友对我谈起农村搞涉农项目贷款难的问题，我想中央不是出台得有各种优惠政策么，支农资金也是向农村倾斜的呀。笔者带着这一疑问对桑植县农业产业化建设及支农资金的使用进行了一段时间的调查。通过调查，就如何使用支农资金支持农业产业化建设引发了一些新的认识与思考。
一、桑植县农业产业化建设以及涉农资金利用的现状
湖南省桑植县现有耕地面积26万亩，农业人口达39.6万人，占全县总人口的88%，属典型的农业县。该县山地、生物、水能、矿产、旅游等自然资源十分丰富，近年来，该县县委、县政府立足县情，围绕市场需求，依托资源优势，加快了农业产业化建设，通过努力目前已初步形成了烟叶、畜牧业、干水果、蔬菜以及特色农业产业等农业支柱产业，打造出16家省、市级农业龙头企业，农业产业发展基本形态初具规模。为支持农业产业化发展，近三年来全县投入涉农项目资金达到5亿元左右，其中，农业基础设施建设3亿元，项目基地建设1亿元，扶持农业龙头企业项目资金1亿元。具体情况如下：
（一）烟叶。该县地处武陵山脉北系，属中亚热带季风湿润性气候，发展烟叶具有得天独厚的条件。自1990年以来，全县烟叶产量均在1万担以上， 2009年产烟10.3万担，创历史新高，实现烟叶特产税1400万元，烟叶成为农民增收、财政增长的主要产业之一。2007年到2009年仅投入到烟叶产业基础设施工程项目的资金就已经达到3200万元，2010年的投入达到了5300万元。
（二）畜牧业。近几年来，该县县委、县政府以龙头企业为依托，推动了以猪、牛、羊、禽为主导产品的畜牧业发展。2008年，该县就把生猪产业作为现代农业生产项目，投入1600万元对生猪养殖大力扶持。当年增加生猪存栏量6.7万头，实现农民增收1.6亿元。2009年以来，又投入了近6000万元，全县发展养殖大户446户，畜牧业产值达1.4亿元，占全县农业总产值的33%，成为该县农民增收的主要来源之一。
（三）干水果。桑植县干果主要品种是板栗、核桃、冬枣，其中板栗嫁接技术在全县干果生产中得到普遍推广，大部分果农掌握了板栗的栽植、嫁接技术，全县干果生产面积已达到1.1万亩，该县的水果主要品种有桠柑、蜜桔、梨、奈李、桃、葡萄等。目前全县水果面积达8.5万亩，仅桠柑就达6万亩。近10年来，先后投入优质种苗、低产果园改造项目资金达3000万元以上。
（四）蔬菜。近年来，该县蔬菜产业共投入资金2500万元，发展种植大户76户，蔬菜种植面积达18100亩，全年可销售商品蔬菜5万余吨。
（五）特色农业产业。该县特色农业产业主要包括葛根、魔芋、中药材、粽叶、茶叶、食用菌等，这些产业是该县特色优势产业，其中茶叶、中药材更是传统产业。两年来，全县支农资金支持这些特色产业投入累计达2000万元以上。
二、支农资金在支持农业产业化建设中存在的主要问题
桑植县农业产业建设虽然取得了一些成绩，但相对于巨额资金投入，显然不成正比。该县在科学管理使用支农资金、大力支持农业产业建设方面还大有潜力可挖。主要存在以下四个方面的问题：
（一）缺乏整体规划，部门各自为政。目前，该县参与支农资金和农业产业项目管理的单位多达10余家，对于支农资金安排及项目实施缺乏协调和整合机制。迄今为止，全县还没有制定一份完整的农业产业化建设与支农资金投入相结合的实施细则，导致来自不同渠道的支农资金在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有一定的重复交叉，造成政出多门、多头管理，难以发挥支农资金在支持农业产业建设中的引导和配置作用。与此同时，支农资金对农业产业建设项目扶持缺乏连续性，今年扶持甲项目，明年扶持乙项目，使得已启动实施的农业产业项目缺乏后续投入，难以发挥预期效益。
（二）资金投入分散，使用效益不高。由于管理分散，缺乏统一规划，支农资金在支持农业产业建设过程中“撒胡椒面”的现象十分普遍。如2008年，桑植县直接用于农业方面的专项资金近8000万元，共实施项目429个，平均每个项目不足20万元，其中最少的单个项目仅1万元；项目遍及全县39个乡镇、近300个行政村，项目资金最少的村仅0.5万元。这种“照顾性、救济式”的资金分散投入，使得投与未投一个样，投多投少一个样。这次调查中的部分村，近年来支农资金累计投入达数十万元，却无一个项目点可看，没有成功发展一项农业产业，投入的资金如石沉大海，毫无效益可言。
（三）政府引导不力，资金浪费严重。农业产业建设具有一定的风险性和技巧性，调查论证、组织实施等各个环节都需要专业团队来操作。政府部门十分缺乏这种专业组织，普遍的做法是成立一个领导小组，由领导小组对产业项目进行决策和组织实施。这样，极容易产生误判，形成瞎指挥，进而致浪费支农资金的现象发生。而且严重挫伤了农民参与产业建设的积极性。此外，政府部门在选择产业建设项目上的趋利性，也对传统的“富民”产业项目造成了一定冲击。为了获取更多的税收，政府部门在农业产业项目的选择上，越来越倾向于能够衍生高税费的项目，如烟叶产业，大多乡镇都组织了专门的工作班子进行管理；而传统的林业等富民产业，政府部门参与的积极性不高，放任自由。效益大幅下滑，前期投入付诸东流。
（四）信贷支持僵化，产业发展艰难。一直以来，信贷资金是农业产业建设资金的重要来源。但由于承借对象为广大农民，贷款范围广，数额小，风险大，收益低，目前部分商业银行已经不再提供这种小额贷款，转向支持单个项目投资成百上千万元的大项目，由此导致绝大部分农民难以获得有效的信贷支持，从客观上制约了农民发展农业产业的能力。
三、加强支农资金支持农业产业化建设的对策
通过对桑植县的调查与思考，可以看出这种现象并非该县所独有，而是在广大农村有其普篇性。笔者认为要加强支农资金扶持农业产业化建设、提高支农资金使用效益，必须坚持四个“转向”：
（一）支农资金由分散投入转向捆绑使用。整合农业产业项目，捆绑使用支农资金，把若干个子项目整合成一个项目群或大项目，把相互关联的多渠道资金集中捆绑使用，有利于合理配置资源，集中财力办大事，提高支农资金的使用效益。捆绑使用支农资金支持农业产业化建设，不是简单地调整和归并支农资金，也不是单纯地将某一部分资金划归一个部门或机构管理，而是要形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的资金使用管理的有效机制，从而在不调整原有管理体制、不改变资金原有性质的前提下，实现有机捆绑、相互衔接、匹配投入、各司其职、项目共建、资源共享、利益均沾和政绩共现。具体就某县而言，应消除部门利益之争，切实形成全县一盘棋的思想，把农业基建投资、农业综合开发、水利建设基金、农村小型公益设施等方面的资金，按照统一的规划投入到重点区域，统筹安排使用。重点应理顺投资主管部门和财政主管部门在政府财政性建设资金分配管理方面的职能定位，改变单个部门既要管项目又管资金的格局，建立部门之间合理分工、共同协商、相互制衡和有效监督的机制，从源头上改变投资渠道多、使用分散的状况。
（二）支农资金由直接投入转向间接支持。对财政性支农资金而言，间接支持农业产业建设往往比直接支持产业项目更能取得好的效果。一是应支持农村基础设施建设。水、电、路等基础设施是从事农业产业建设的先决条件，在本次调查中笔者发现，凡是基础设施较为完善的乡镇、村，其农业产业就发展得好；基础设施欠缺的地方，基本没有发展农业产业。因此，大力支持农村基础设施建设，将会有效促进农业产业发展。二是应支持技术培训。专业持术人才缺乏，也是制约农业产业发展的一个重要因素。就笔者调查的桑植县而言，接受大专以上学历教育的不足2%，具体到农业专业技术人才，更是少之又少。所以，加大对农业专业技术人才培训的投入，努力提高农民的专业技能，是支农资金使用的一个重要方向。三是应坚持滚动使用支农资金。对直接投入到农业产业项目上的财政性支农资金，应坚持滚动使用，不断周转，以提高资金使用效益。例如，财政部门可采取贴息贷款的方式，直接借款给发展农业产业的农户，待产业获取收益后，再将借款收回，用于支持其他农户或其他产业项目，这不仅可以增强农户发展产业的责任心，而且使资金加速流转，产生乘数效应。
（三）产业建设由农户单兵作战转向农民专业合作组织管理。建立农民专业合作组织，是推进农业产业化建设的重要保障。特别在当前农户融资较难的情况下，农民专业合作组织在产业项目承接和信贷资金使用方面有着很大的优势。农民专业合作组织是以家庭承包经营为基础，由从事同类农产品生产经营的农民自愿组织起来，以产品、资金、信息、技术、设备、管理为纽带，为抵御自然和市场风险，维护其成员的合法权益，增加其成员的收入，实行互助合作和对外参与市场竞争、对内实行服务的一种组织形式。建好农民专业合作组织，有利于增强农民抵御自然灾害与市场风险的能力，有利于提高农业机械化程度，推进农业现代化进程，更有利于提高农产品质量和增强市场竞争力，促进农民收入稳定增长，加快农民脱贫致富、奔小康的步伐。目前，贫困地区农村的农民专业合作组织还不多，存在规模小、覆盖面窄、内部制度不健全和资金短缺等问题，政府部门应把支持农民合作组织建设，作为保护和支持农业发展、促进农民增收的一项重要举措来抓，安排专门资金或财政贴息贷款，支持农民专业合作组织开展信息、技术、培训、质量标准与认证、市场营销等服务，支持农专业合作组织做大做强，为加快农业产业建设凝聚力量。要求尽快出台促进农民专业合作组织发展政策和措施。
（四）支农项目资金向农业产业龙头企业投入转向。积极扶持本地的省、市级农业产业龙头企业并把它做大做强，创品牌、上规模。在调查中发现，凡是产业搞得好的乡镇基本靠龙头企业支撑带动。可见，农业龙头企业是农业产业化持续发展的基础，也是扶贫攻坚建设社会主义新农村的关键支撑，对龙头企业的扶持应不遗余力，坚持扶优扶强的原则，加快研究扶持农产品加工企业发展的相关配套措施，支持龙头企业不断发展壮大。
总之，发展农业产业化是走农业现代化的必由之路，积极推进农业产业化建设就必须要充分发挥支农资金的效用，如何有效发挥其效用对于广大农村的农业产业化建设有着极其重要的现实意义。