当前我国金融安全面临的风险、挑战及对策

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  金融是现代经济的核心,金融安全关乎一国经济社会稳定发展的大局,是国家经济安全的重中之重。随着金融全球化的深入发展,我国金融对外开放不断扩大,给我国金融安全带来诸多风险和挑战,维护金融安全正在成为一个备受各方面关注的课题。金融安全的表现主要有两点:一是金融体系稳定,即货币体系、金融市场、金融机构稳定运行和安全发展;二是金融主权不受威胁,即金融政策独立有效,金融产业的控制权掌握在本国手中。
  
  一、全球化条件下我国金融安全面临的挑战
  
  当今世界,金融全球化已成为经济全球化的重要组成部分,表现为:
  一是资本流动全球化。上世纪80年代以来,国际资本流动不断加速扩大。国际债券市场融资规模由1979年的1450亿美元,迅速增加到1996年的15139亿美元和2007年的15.5万亿美元。
  二是金融机构全球化。为了应对日益加剧的金融服务业全球竞争,各大金融机构竞相扩大规模,在国外广设分支机构,开展国际化经营,并掀起了声势浩大的跨国并购浪潮。
  三是金融市场全球化。由于金融自由化和金融创新的发展,特别是信息通信技术的高度发达和广泛应用,全球金融市场已经开始走向金融网络化,主要国际金融中心已连成一片。
  四是金融政策关联化。一国特别是发达国家的金融政策调整会引起世界各地金融市场的连锁反应,并可能迫使许多国家在金融政策方面做出相应调整。
  五是金融风险全球化。伴随着金融全球化,金融风险随之加剧,金融危机也出现了全球化的趋势,一个地区发生了金融风险,往往会拖累其他国家乃至全球金融体系。
  随着我国金融开放步伐的加快,特别是加入世贸组织过渡期结束,我国已全面甚至超额履行了加入WTO对金融开放作出的承诺,外资金融机构可以进入我国市场从事银行、保险、证券等几乎所有金融业务,可以参股中资金融机构,除资本账户尚未完全开放外,我国金融开放步伐已经超出一般发展中国家,在某些方面甚至超过一些发达国家。我国参与金融全球化程度的不断加深,不仅为金融业发展提供了空前机遇,也使我国金融安全面临的挑战不断加剧。
  
  (一)金融主权面临被侵蚀的风险
  金融主权是一个国家的核心利益,各国对此都极为重视。如美国对外资金融机构开展本地业务有着非常严格的资格限制和业务范围管制,外资银行资产仅占美国全部银行体系资产的3%。我国金融对外开放后,在金融资源掌控、金融宏观调控等方面遇到新的挑战。
  一方面,金融资源有被外资掌控的风险。人世以来,外资大规模进入我国金融领域,已经涵盖银行、保险、证券、基金和信托等所有金融服务领域。外资参股控股的金融企业有20多家银行、4家信托公司、19家保险公司、19家基金管理公司和4家汽车金融公司。此外,共有42个国家的75家外资银行在华设立了分支机构,资产总额过万亿元。虽然我国对外资参股国内金融机构有一定限制,但并不能阻止外资对国内金融企业构成事实上的控制。目前,美国新桥投资和花旗银行已分别是深圳发展银行和广东发展银行的第一大股东。随着加入世贸过渡期限制性措施的失效,外资银行在国内的扩张力度还会进一步加大。外资迅速圈占国内金融资源尤其是高端资源,对国内金融企业的发展和我国的金融主权都造成威胁。
  另一方面,货币政策的独立性和有效性受到牵制。20世纪90年代后,美欧日等发达国家长期实行宽松的货币政策,造成美元等流动性泛滥。近年来,国际资本加快向我国流动,我国经常项目和资本项目一直保持巨额顺差,在当前汇率制度安排下,为维系人民币汇率相对稳定,央行被动投放了大量基础货币,这是近年我国流动性过剩的一个重要成因,并在很大程度上限制了我国从紧货币政策的实施效果。同时,为减少外汇占款,又不得不在公开市场加大债券发行规模对冲流动性,作为货币政策重要手段的公开市场业务基本只能单向操作,运用利率等政策工具也受到与美、日等国利差因素的制约,货币政策工具选择空间收窄。此外,外资银行大量进入国内市场,通过从国际金融市场上筹措资金来抵制货币政策的影响,弱化了我国货币政策的效应。
  
  (二)金融体系稳定面临冲击
  随着中国金融开放的扩大,在封闭经济下运行了半个多世纪的传统金融格局被打破,新旧金融体制之间的摩擦加大以及金融体系对外开放环境下的不适应,我国金融体系抵御外部冲击的能力有限,市场开放风险加大。
  一是国际资本大规模流动给我国金融体系带来风险。目前世界上至少有10万亿美元的国际游资在世界资本市场流动。尤其是近年来国际游资大量流向发展中国家的外汇、证券市场,成为引发国际金融市场动荡的重要因素。改革开放以来,我国经济持续快速发展,对外资包括国际游资具有强大吸引力。除了各种合法的国际资本流入外,通过各种非法渠道进入我国的短期资本也大量增加。国际投机资本的涌入,在影响我国国际收支平衡的同时,也对我国的资本流动风险控制提出了新的挑战。特别是国际游资为获得高额利润,大量进入我国银行体系、资本市场和房地产市场,造成信贷膨胀和资产价格膨胀,易于诱发金融泡沫。
  二是外资金融机构进入对国内金融体系的冲击。随着进入我国金融市场的外资银行数量增加,特别是外资银行经营人民币业务后,中资银行面临的竞争更加激烈。而外资银行由于在经验、创新、资金实力和盈利能力等方面的优势,整体上在竞争中处于优势地位,外资银行将抢占更多的市场份额,分流中资银行的资金来源;在追求高额利润的动机驱动下,外资银行将其业务重点集中在成本低、风险小、收益高的中间业务方面,特别是国际结算业务,在这方面将与国内银行展开激烈竞争,而对我国经济建设所急需项目的资金支持则不愿顾及。随着外资银行在华业务迅速增长,并持有较多的人民币资产,将增大人民币汇率变动的不确定因素,有可能在汇率变动中推波助澜,加剧汇率波动,影响人民币汇率的稳定性。同时,加入世贸组织后,由于外资银行可以在国际金融市场进行低成本融资,国内各类企业都可通过外资银行融资,这意味着本币与外币的融通,使国际资本的流动更加容易和频繁,加大了央行资本流动风险控制的难度。而保险、信托等大量外资非金融机构进入后,也必然寻求新的经营业务、扩大经营范围,这对还处于发展中的中资非银行金融机构来说无疑是巨大挑战。
  三是国际金融危机更易于传导到我国。金融全球化发展使金融危机的国家传递机制发生了重大变化,具有显著的可扩散性和传染性。加入世贸后,我国金融市场与世界金融市场的联系更为紧密,这也使得金融危机的连锁反应更易于向国内传导,对我国的影响被成倍放大:在国内国际市场紧密联系的情况下,国内的投资者更 容易形成从众心理,国外危机会改变国内投资者对市场的预期和信心,形成盲目跟风的“羊群行为”,而国外投资者为了弥补危机发生国的损失,或处于避险或进行资产重组的需要。而从国内进行资本转移,加大了国内的金融风险。如近年来国内股市与全球股市的同步性明显增强,特别是此次美国次贷危机发生后,导致全球股市普遍下跌,我国股市也受到明显拖累,特别是由于我国经济高度的外向性和证券市场发育不完善,跌幅甚至大于危机发生地的美国。
  
  (三)金融监管能力面临挑战
  金融全球化的发展以及我国金融的对外开放,使我国传统的金融监管面临着严峻考验。我国传统监管注重金融体系的内部因素,容易从局部、个体和静态的角度,分析金融发展与金融稳定的问题。而金融全球化不仅使金融市场全球化、金融机构全球化,也使得金融风险、金融犯罪全球化。外资金融机构的大规模进入使我国金融业混业经营与分业监管的矛盾更加突出;金融市场的国际化使监管层不能仅专注于国内金融产品和交易;对金融风险的监测必须统观全球经济金融运行;跨国金融犯罪越来越多,手段更加复杂和先进。面对这一切。如果我国的金融监管体制、监管能力、监管观念没有相应提升,那么金融制度或者经济制度赖以建立的基础便很难得到安全保障。特别是如果对外资金融机构在经营活动中的违法违规行为监管不力,将在一定程度上加大金融体系风险。外资银行大规模进入后,银行结构日趋复杂化,金融创新层出不穷,金融体系的不稳定性和系统性风险进一步增加,谨慎性监管成本将大幅度增加。
  
  二、维护金融安全亟待加快金融业的发展与改革
  
  维护我国金融安全,除了要面对金融全球化带来的冲击,也要重视解决国内金融发展改革过程中的各种突出矛盾和问题,练好内功,才能做到有备无患。当前我国金融业发展和改革存在的主要问题是:
  
  (一)金融业整体竞争力较弱,抵御风险能力不强
  近年来,我国金融业发展虽然取得了巨大进步,银行暂时解决了不良贷款率过高的问题,但在未来的发展中仍然面临一系列困难。如金融机构资产质量不高;银行体系存在较大的脆弱性、透明度低,风险内控机制不健全;市场竞争日趋激烈,金融服务的品种和质量跟不上经济社会发展的需要,非赢利业务比例居高不下,政策性贷款任务仍在一定程度上干扰着正常的信贷秩序;金融机构违规现象和金融市场秩序混乱没有得到根本治理,金融秩序还不稳定;金融的系统性风险和区域性风险明显增加。
  从国内非银行金融机构来看,存在的主要问题是资金来源不足,违规经营比较普遍。目前,非银行金融机构经审批的合法资金来源基本上都是银行业务的空隙或边缘,这使众多的非银行金融机构难以获得足够的生存发展空间。一些机构乱拆借、超范围吸收存款、假委托等行为,扰乱了金融秩序,干扰了国家对经济的宏观调控。机构过多、过滥,不利于产生规模经济效应,也不利于形成风险抵御机制。
  同时,金融装备落后,国产化程度低,成为我国金融安全的重大隐患。在金融电子化过程中,无论是金融系统内的操作平台,还是电子支付系统等核心技术,都对国外技术的依赖性越来越大,使金融安全的基础极为脆弱。
  
  (二)金融体制改革不到位,金融体系发育不完善
  金融体制改革虽然取得了很大进展,但还存在着非均衡性,金融体制具有明显的过渡性,导致金融体系运营效率不高,金融风险增加;国有商业银行尚未建立完善的公司治理结构;由于市场竞争不充分、改革进程缓慢,国有银行在人事制度、管理制度、组织结构、激励约束机制等方面与市场经济发展的要求还存在较大差距。
  金融市场体系有待进一步完善,金融机构主体仍是大型商业银行,中小银行和非银行金融机构仍较少;金融市场建设中直接融资和间接融资的结构不平衡,银行贷款在社会融资总量中占绝对比重;市场发展不平衡,债券市场的发展落后于股票市场,企业债券市场发展相对滞后,信息披露、信用评级等市场约束和激励的基本机制尚未充分发挥作用;金融产品的种类和层次不够丰富。在我国的资本市场上,投资人缺位,市场约束与激励机制不健全,融资效益低下,内幕交易与人为操纵等问题相当严重,致使我国资本市场经常偏离国际资本市场的一般特征和我国宏观经济的基本发展趋势。
  
  (三)金融法制建设相对滞后。金融监管效能有待进一步提高
  金融法律法规是我国实施金融监管、保障金融安全的法律依据,也是金融规范化法制化的重要保证,近年来,我国颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》等一系列法规,在实践中起到了积极作用,但我国金融立法任务仍然很重,在某些立法方面明显滞后,同我国的金融改革和保障金融安全的要求还不适应。基本金融法律没有具体的实施细则支撑,监管工作有时无法可依。部分金融监管法规没有与国际接轨,有的给外资金融机构提供了获取不正当利益的机会。从金融监管实践看,金融监管手段比较僵化,较为依赖计划、行政命令和经济处罚,作用有限。
  
  三、加强我国金融安全的政策建议
  
  (一)审慎有序推进金融开放
  要妥善处理金融对外开放与维护金融主权的关系,把握好开放的度和原则。事实上,即便是发达国家,在金融开放问题上也非常谨慎。美国上世纪90年代初就通过了《外资银行监管促进法》,对外资银行进入美国设置了强大壁垒。我国金融体系处于发展和转轨阶段,更应坚持金融开放程度与经济发展阶段、金融市场发育程度、金融监管能力及风险承受能力相适应。在金融开放原则上,应把握“先内后外”和“公平对等”的原则,先对内放松金融管制,促进国内金融机构成长壮大,再引进外资金融机构;金融开放必须以国外金融业对等开放为前提,没有必要过度开放市场和让渡金融控制权。
  
  (二)循序渐进逐步推进资本项目开放
  资本项目的完全开放,既标志着该国经济金融完全融入国际社会,也意味着对金融安全的一个重大挑战。资本项目开放并非资本项目下所有子项都不受限制完全开放,而是资本项目的基本开放。目前,已经实现了资本项目开放的美、日等国发达国家,仍实行一定的管制措施,如对直接投资实施管制,美、法等国对货币市场工具和集体投资类证券实施管制等。我国要从有利于增强中国主权经济发展、维护经济金融安全这一基本立场出发,坚持认真而审慎开放资本项目的态度,对一些对防范金融风险有重要意义的子项目必须继续实行管制,防止国际资本大规模流动冲击我国金融货币体系。中长期来看,将来开放资本账户可考虑以下顺序:放松对中长期资本流动的管制先于放松短期资本流动的管制;放开对外国直接投资的限制先于放开对外国间接投资的限制;放 开资本流入先于放开资本流出;开放股票市场与债券市场先于开放金融衍生产品市场;开放资本市场先于开放货币市场。并且必须为将来可能重新采取必要的管制措施留下政策空间,以备金融安全出现重大隐患时采取强制性措施。
  
  (三)继续深化人民币汇率制度改革
  在当前人民币汇率还无法实现完全自由浮动的情况下,要进一步完善人民币汇率形成机制,增强人民币汇率参考一篮子货币进行调节的特性,保持人民币汇率基本稳定;增强人民币汇率弹性,放松人民币汇率的浮动区间,实现人民币汇率总体有升有降,打破当前形成的对人民币稳定升值的预期,抑制国际投机资本向我国流入;逐步放松对外汇的管制,扩展外汇交易渠道和交易主体,开发有效的汇兑风险对冲工具和手段,发展和完善外汇市场,增强市场在人民币汇率形成过程中的基础性作用。
  
  (四)提升我国金融机构的竞争力和抗风险能力
  首先,进一步深化国有商业银行的体制改革,完善公司法人治理结构,减少政府对经营的行政干预,建立面向市场竞争的激励约束机制,并积极学习借鉴外资银行先进的经营方法和管理经验。
  其次,推动城市区域性商业银行和信用社的重组和整合,整顿和重组风险类证券公司,推动金融资产管理公司的市场化运作,加大保险业改革的力度,积极发展直接融资市场,形成多层次的、直接金融和间接金融协调发展的金融结构。
  第三,采取有关产业政策,保护和鼓励国内金融机构的产品、渠道及业务模式创新,并通过股市融资和资产重组等手段,扶持国内金融机构的规模壮大,培育我国金融业的规模竞争力。
  第四,在风险控制的前提下,选准创新突破口,引导企业加快金融创新。发展新的金融工具、金融业务模式和金融交易平台,增强内资金融机构的活力和竞争力,使整个金融体系更具弹性和韧性。
  
  (五)加强金融制度建设和金融监管
  首先,加强金融安全立法工作,针对国际资本流入、外资金融机构的进入与运营制定详细的安全限制和管理办法,立法不仅面向于促进竞争和金融业发展,还应体现对国家金融安全的维护和一定程度上对民族金融业的保护。
  其次,金融监管部门应面向金融混业经营的趋势和金融开放的要求,及时调整机构与职能设置,把握国际和国内两个市场,扩大监管的覆盖面和深度,通过现场和非现场监管对金融机构和金融市场面临的信用风险、利率风险、流动性风险进行监测与控制。
  第三,探索建立适合我国国情的存款保险制度,健全我国银行机构的市场退出机制,有效处置和妥善安排问题金融机构,化解信用风险,使之与中央银行最后贷款人、金融监管当局的审慎监管制度一起成为是维护金融安全的三道防火墙。
  第四,加强我国金融市场的信息披露制度建设,防止信息不透明或不对称情形下形成的“羊群效应”带来系统性金融风险。
  第五,围绕金融生态环境建设,完善金融监管执法体系、会计审计标准、个人征信体系、支付清算系统和投资者保护制度的建立与完善。
  
  (六)建立金融安全预警指标体系和应急预案
  建立金融安全预警指标体系,包括宏观经济运行安全、货币安全、银行安全、国际收支安全、股市和房地产安全等指标,并根据我国经济金融开放进程,动态调整各类指标的权重和统计区间,预警金融风险。建立资本流动风险监控体系,包括资本流动风险控制的政策体系和资本流动风险监测体系,在各监管部门间建立制度化的沟通和协调监管机制,实现信息共享,形成监控热钱和跨境资本流动的联动机制;建立外资进入房地产市场、证券市场以及外汇市场的统计监测分析机制,加强国际合作,降低或消除国际短期资本流动对我国金融安全的威胁。
  探索建立金融危机应急处理预案。通过模拟各种危机发生路径、覆盖范围和危害程度,制定合理的应急措施、恢复方案和发展规划,预设不同政策措施组合来合理应对金融危机,保障我国金融体系的长期发展。
  
  (七)加强金融监管的国际合作
  一是根据人民币国际化的进程,立足于东亚、东南亚地区,与各国建立双边或区域性金融合作关系,通过更为广泛的信息传递和交流,促进监管能力的提高,现阶段具有可操作性的措施是建立区域性的资本跨境流动监控体系。
  二是与国际性组织展开合作,就国际经济、货币政策、金融体系、金融监管展开交流与协作,审慎、合理地采纳国际通行的金融监管标准和手段,提高金融监管的国际化水平。
  三是积极参与制定并履行有关国际性协议,增加我国在国际金融领域的话语权,在更大程度上掌握金融监管的主动权。
  
  (作者单位:国家发展改革委政策研究室)
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