论文部分内容阅读
摘 要：产业扶贫是当前中国实施精准扶贫战略的重要方式。如何推进、其效果如何，直接关系到精准扶贫工作的成效。研究表明：产业扶贫在政策目标上是确定性的，即要为贫困户提供稳定的就业机会，稳定的收入来源，实现“造血”功能，但由于受参与者、政策结构、技术和环境等因素的影响，实践过程和结果又充满着不确定性。因此，如何创造条件，以扩大产业扶贫的确定性结果，最大限度地缩小不确定性的边界，既是当前中国精准扶贫的主要目标，也是精准扶贫工作取得实效的重要路径。
关键词：精准扶贫；产业扶贫；确定性；不确定性；扶贫效果
中图分类号：C912.82
文献标识码：A
文章编号：1006-08（2017）02-0062-07
一 研究背景与问题
经过近0年的不懈努力，中国的扶贫工作取得了举世瞩目的成就。截止到2016年，中国的贫困人口减少了6亿多，仅2016年，就有1 20万人告别了贫困，贫困发生率大大降低。尽管如此，当前中国仍有5 000多万贫困人口，脱贫工作依然是当前中国最大的政治任务。
党的十八大以后，中央提出了“精准扶贫”的战略，希望通过精准识别、精准帮扶等措施，到2020年全国同步实现全面建成小康社会的目标。为了配合扶贫政策的实施，使扶贫工作成效凸显，中央制定了多项对地方的考核办法，并启动第三方评估，以督促地方落实。地方政府也积极响应中央的号召，自觉地把扶贫纳入它们的中心工作。以江西为例，自2011年开始，江西省委、省政府决定对国家划定的罗霄山特困片区的17个县实行“四个一”的组合式扶贫，并从201年起，计划用年时间，每年统筹集成资金50亿元用于重点扶持原中央苏区和特困片区8个贫困县实施扶贫攻坚，计划到2018年，实现200万贫困人口完全脱贫的目标，到2020年，全省基本消除绝对贫困现象，稳定实现扶贫对象“不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”，即所谓的“两不愁，三保障”的目标[1]。
然而，上述目标的达成并非易事。适宜的扶贫政策，合适的扶贫方式以及确定性的扶贫效果等都是目标实现必备的基本条件。当前，各地方政府在国家扶贫政策大的框架下，制定了与本地实际相结合的扶贫政策，各地选择的扶贫方式也是五花八门，但基本都会把产业扶贫、教育扶贫、社会保障扶贫等纳入其中，而产业扶贫又是扶贫攻坚战的主要手段。从形式上看，产业扶贫又主要包括特色农业、电商、信贷、光伏和旅游等产业[2]（P5-1）；从目标上看，产业扶贫政策预期是希望通过发展产业，给贫困户提供稳定的就业机会，增加稳定的收入来源，并使其参与产业的发展过程中，增强他们的能力，最终实现脱贫的确定性目标。
理论是美妙的，现实往往是残酷的。因为一个目标的实现需要有诸多前置性的条件，其中包括诸如扶贫主体与客体的关系，以及在其中扮演的角色等诸多因素，因而实际结果却充满了不确定性，也就是说产业扶贫政策的实践会受到确定性与不确定性等双重要素的约束。显然，分析其内在的逻辑，摸索其前置性条件，把握其内在属性，对于提高产业扶贫的实效具有十分重要的意义。
从既有研究的情况来看，国内学者主要集中研究产业扶贫中政府、龙头企业和农户之间的关系以及各自所扮演的角色，比如，有学者研究了龙头企业在扶贫中的地位、特征和作用等方面的研究（P97-10）。还有的学者关注农户行为与贫困之间的关系，认为农户行为具有多样性进而导致其参与农业产业化的过程中存在“滞后性”（P6-11）。当然，也有學者认为，产业扶贫最重要的是实现企业与农户利益的平衡，但现实的情况是：农业发展的各类风险从贫困农户转移到了园区业主，贫困户实现稳定脱贫仍会受到各类风险的威胁[5]（P2-7），带来农村治理性的问题[6]（P7-79），而且多元主体的互动参与异化为政府主导下的被动参与，贫困户难以与地方政府形成平等的对话[7]（P99-107），贫困户的主动性不能很好地调动，从而产业扶贫的效果仍然不佳。尽管有学者运用倾向得分匹配方法（PSM），研究过扶贫项目的减贫效果[8]（P125-12），但总体而言，针对产业扶贫的效果研究文献较少。
由于中国是世界上最大的发展中国家，贫困问题由来已久，因而，学界有关中国贫困的研究历来是国外学界关注的热点问题。从已有的文献来看，基本上是关注中国的贫困问题[9]（P19-1）、扶贫的动力等[10]（P51-55），以及扶贫带来的环境问题[11]（P16-181）。至于产业扶贫的效果方面的研究则比较罕见。
总之，已有的文献大多研究产业扶贫的概念、模式以及政府与农户的关系等，而对产业扶贫政策内在的属性关注不够，缺乏建立在实证基础上的细致分析。基于此，本文关注的核心问题是：作为一种主要扶贫方式的产业扶贫政策，其内在属性是什么？其内在的要素如何影响其政策效果？并以此为基础，进一步探寻提升产业扶贫效果的最佳路径。
二 确定性和不确定性：公共政策的内在属性
从公共政策学的角度来看，任何一项政策都有确定性的政策目标，它既是政策决策、政策执行的导引，也能为政策过程提供源源不断的动力。然而，确定性的政策目标并不能完全导致确定性的政策结果，因为政策执行过程中，会受到诸多因素的干扰。因此，从公共政策的内在属性来看，它始终具有确定性与不确定之特性。
1.政策目标的确定性
一般而言，政策的确定性是目标层面上的，它是指政策为达到何种目标而提出明确的要求，有具体的实施方式和步骤，并为之提供必要的实施基础。可见，政策目标的确定性，更多地体现在目标层面，其前提是建立在各项假设条件均达到最优的基础上。由于政策目标被视为参与者力图通过其行为活动而达成的目的，因而政策目标往往是具体而确定的。确定的目标不仅能为参与者选择相应的行动提供标准，框定其行为边界，而且对政策的执行也能起到指导作用。因此从这个意义上说，确定的政策目标是政策实施或执行的前提。 在结构上，政策目标的确定性包括三个层次：第一，目标内容的确定性，它是指构成达成目的的具体条款。由于目标内容框定了政策实施的指向，因而必须是确定的。第二，目标手段的确定性，即在实施目标的过程中，所采取的手段和方式是确定的。目标手段的确定性，至少从理论上可以为目标的实现奠定基础，因此，在确定政策目标的时候，一般都会考虑其实施的方式和手段。第三，目标功能的确定性。任何目标都有一定的功能性，目标的功能性不仅能够为目标的合法化提供条件，而且还可以引导政策实施的方向。
我们结合具体的产业扶贫政策来进一步阐释。我们知道，产业扶贫至少具有两层涵义，即通过发展产业来推动扶贫，提高扶贫工作的成效；另一层则是产业发展的目标是扶贫，通过产业的发展来实现贫困户的脱贫。无论是第一层的涵义，还是第二层的目标，其内容指向、方式手段以及功能性都是确定的，这些都为政策目标的推进提供了可能性条件。从这个意义上讲，正是由于政策目标的确定性，才为政策的决策和参与者的行动提供了指导方向。对参与者而言，确定性的目标是认同和动因的来源，而就政策本身，目标则为其注入了实实在在的内容。比如，各地出台的“产业扶贫政策”对产业扶贫工作的开展及成效的取得具有重要意义。有了产业扶贫的政策目标，各级部门才能明确本部门肩负的产业扶贫任务，才有可能在已有产业扶贫政策的基础上，制定本部门的政策，并组织实施。從产业发展、基础设施、公共服务、社会事业等方面，分解任务，倒排工期，协调落实并分组制订年度工作计划，使产业扶贫工作的开展有了确定性内容。
可见，政策目标的确定性，为政策实施提供了可能，也为确定性目标实现奠定了基础。因此从目标层次上看，任何一项公共政策都具有确定性的特性。
2.政策效果的不确定性
从政策的最终效果来看，它往往又是不确定的。因为政策的实施容易受参与者、政策结构、技术和环境等因素影响，而这些因素本身是复杂多变的。所谓政策结果的不确定性，是指政策实施的最后结果与政策目标之间存在一定的张力，从而使民众不能准确预判某项政策实施的最后结果。
政策目标是确定的，因为目标的制定是在理想状态，假设各种要素都是在最优的情况下发生的，而政策的实际结果则嵌入在现实中，其影响要素本身充满复杂性、多变性，因而其最终的结果也具有不确定性。
如前所述，影响政策结果不确定性的因素主要有参与者、政策结构、技术和环境。参与者是指出于各种原因为政策的实施作出贡献的个体或组织。显然，参与者个体的人口特征、组织的结构特性等对其行动的意义至关重要，他们的努力、遵循和不顺从的程度又构建和决定了政策实施结果，而参与者（无论是个体还是组织）又具有一定的可塑性，这就增加了政策结果的不确定性程度。政策结构是指组成政策各要素之间的关系化与规范化。从理论上讲，政策结构有确定性的结构，比如政策要素之间的逻辑关联以及相互支撑的关系，然而，政策的过程是动态的，常常会受到诸如环境、技术等因素的影响，它又会试图去突破政策结构的限制，从而也增加了政策结果的不确定性。
公共政策中的技术是广义的，既指用以完成政策目标的硬件，还包括参与者的技能和知识，甚至包括工作对象的特征。技术具有复杂性或多样性、不确定性或不可预测性以及互倚性。技术的这些固有特性同样也会影响政策的最后结果，成为其不确定性的重要影响因素。
政策结果的不确定性还与复杂的环境有关联。一般意义上，环境有技术环境和制度环境之分，前者在宽泛意义上称为“与确立目标和达到目标有着潜在联系”的所有环境总称，而后者则指由管理的、规范的和认知的要素所组成的规则或管理体系[12]（P115-15）。任何政策的运行都必须与环境发生关系，从中获取必要的资源。或者说，政策的运行总是受到技术性和制度性环境的控制，它们都充满了复杂性和不可确定性，因而造就了政策结果的不确定性。
比如，产业扶贫政策的参与者主要是农户、企业和政府，农户属于个体，企业或政府则是组织，他们的角色扮演、努力程度等都会影响到扶贫政策的最终成效。而政策结构的不稳定性同样也会给工作成效带来影响，比如农业支持政策、税收政策、土地承包政策等政策变动对产业化经营各利益主体带来影响。与此同时，在实施产业化扶贫中，由于人为制度设计疏忽或理念偏差而导致的扶贫模式偏离扶贫目标的风险，也增添了政策结果的不确定性。扶贫工作的技术包括硬件和软件方面，以及整个国家的制度环境与局部的社会经济环境，比如市场环境的不确定性，都会影响最后的扶贫效果。
3.在不确定性与确定性之间：公共政策过程的理想模型
追求确定性的结果是公共政策的终极目标，但这只是理论上的假设，在现实中难以百分之百地实现。我们只能通过创造条件来扩大确定性的边界，缩小不确定性的范围，从而达到效果的最优化。因此，政策的过程总是处在确定性与不确定性之间。
那么，在确定性与不确定性之间，各要素之间如何交换？或者说，各要素是如何影响政策效果的确定性与不确定性？
为了更好地阐释其逻辑关系，我们以不确定性与确定性为两端，以程度高低为变化的区间，把参与者、政策结构、技术和环境作为基本要素，建构了一个公共政策过程的理想模型图（见图1）。
当参与者的人口特征、努力程度等都处在一个比较低的层次，政策结构不清晰，技术和环境都处在不利的条件下，政策结果的不确定性程度也将随之增加，但政策结果的确定性程度则降低；当参与者、政策结构、技术和环境达到最优化，政策结果的确定性也随之提高，而不确定性则降低。因此，政策结果的不确定性程度，依赖其四要素的优化程度。在理想状态下，四要素的优化达到最优，此时政策目标的确定性与结果的确定性高度吻合，而在一般情况下，政策结果的不确定性是常态，确定性只限于在目标层面。这样，从政策过程的理想模型来看，政策效果的确定性是一个无法企及的终极目标，我们可以通过优化资源的配置努力接近目标，但无法完全实现。 当然，在不确定性与确定性之间，受诸多要素的影响，我们只是根据政策过程的一般条件抽象出最为核心的影响因素。而且从不确定性到确定性也并非是纯粹的线性关系，更可能是一种非线性关系。因此，它们之间的关系是在理想状态下的。
三 产业扶贫政策的效果：J省五县的经验
以上，我们从理论上就政策目标的确定性和政策效果的不确定性作了阐述，并就政策效果的影响因素构建了一个理想模型，其主要目的是为后续的实证分析提供一般性的理论框架。由下，我们结合在J省五县的实证调查资料来具体分析此种逻辑关系在现实中是如何演绎的。
2016年6月，国务院扶贫办委托有关科研机构和中介组织对全国国家级贫困县开展第三方评估，以督促地方政府提高其扶贫工作的成效。评估的主要内容为“两方面，三项内容”，即精准识别，重点考核“建档立卡”贫困人口识别、退出精准度；精准帮扶，重点考核对驻村工作队和帮扶责任人的工作满意度。
J省共有25个国家级贫困县，根据随机抽样的原则，我们重点评估了其中五个县的精准扶贫工作绩效，并根据分层抽样的原则，重点核查了贫困户、贫困村的精准识别和帮扶措施是否到位等相关情况。由于产业扶贫在整个扶贫工作中占有举足轻重的地位，产业扶贫的效果直接关系到扶贫战略是否能够实现。因此，许多地方基本都把产业扶贫作为脱贫的主要手段。也就是说，产业政策的效果主要看产业政策在多大程度上能够为贫困户提供稳定的收入来源，具体可分为三个维度，即产业政策目标是否明确而确定，农户的产业收入是否可持续而稳定，农户的能力是否得到提高，最终达实现“两不愁，三保障”的基本目标。以下，我们以J省五县产业扶贫政策为主要研究对象，分析其内在要素是如何影响其政策的最终效果的。
1.确定性的产业扶贫政策目标
从理论上，产业扶贫无论对脱贫户的脱贫，还是对他们的可持续发展方面都具有明显的效果，因而在贫困县的脱贫措施中，无一例外地都把产业扶贫作为扶贫工作的重中之重，并有确定性的政策目标。比如，我们抽样的五个县，它们基本上都把发展产业作为贫困户脱贫的主要措施，并围绕产业的发展制定了详细的规划和目标，在财力方面予以倾斜。比如，我们调查的D县，他们根据本县的实际，制定了《D县农业产业扶贫工作实施方案》和《D县精准扶贫产业发展帮扶资金管理办法》，并明确了1类产业的补助标准、补助资金申报审批流程。相应地，一些乡镇、帮扶单位也立足当地实际，制定出台本乡镇、本单位产业扶贫政策。类似的政策在S县、X县和R县都普遍存在，而且都提出了要通过扶持“一乡一業、一村一品”的产业发展政策来为贫困户实现脱贫。
在政策实施的方式和手段上，各地也有明确而具体的规定。比如，五个县普通推行“基地+扶贫对象”模式、“公司（合作社）+扶贫对象”模式以及“旅游产业+扶贫对象”模式等具体的推进方式，试图将基地产业发展，风景区、乡村旅游示范园等打造与扶贫对象结合起来，使其在产业发展中受益。
为了使这些目标的功能性得到实现，各地还制定一些政策来予以保障。最为普通的做法就是整合各个口子的资金，通过补助等方式，来达到预期的目标。比如，S县在茶叶种植方面，对于贫困户平均一亩补贴600元，分镇级财政补贴茶苗或肥料00元，县财政00元；X县在猕猴桃种植方面，贫困户种植1亩以上每亩奖励800元，在养殖业上贫困户养殖0只以上每只补贴1.5元；R县对自主发展产业的给予相应的补贴，种烟叶超过18亩的补贴1 000元/亩，种油茶第1年补贴800元/亩，后年补贴200元/亩；养牛每只补贴100元。
为了强化政策的确定性目标，五个县中，有四个县制定了对乡镇的目标考核办法，其中有一项内容就是考核乡镇执行产业发展政策的效果。
可见，就目标层面而言，上述扶贫政策无论从内容还是目标都是确定的，这既是基层政府回应中央决策的应然之举，也确实是希望通过产业政策的落地来实现既有的目标。
2.多种因素影响下的不确定的政策效果
然而，正如前所述，政策的实施却会受到诸多因素的影响，其最后的结果充满着不确定性。首先是参与者，参与者是政策的直接实施者和推动者，其基本素质和能力直接关系到政策实施的效果，产业政策扶贫主要针对有劳动能力的贫困户。比如，从我们在5个县抽取的62个贫困户的样本中，文化程度的分布：小学及以下学历95人，占比80%；初中学历108人，占比17%；高中学历20人，占比%；职校、中专以上学历人数为0。在159个脱贫户对象中，小学及以下学历109人，占比69%；初中学历5人，占比28%；高中以上学历人数为5人，占比%。年龄分布：18岁-60岁的劳动适龄人口占比约为56%，其中18岁-50岁的青壮劳动力人口占比为%，51岁-60岁处于劳动力衰竭期的人口占比为2%；61岁及以上的非劳动适龄人口占比为%；处于劳动力衰竭期人口即51岁-60岁及61岁-90岁非劳动适龄人口占比为67%。贫困人口年龄集中在1岁-70岁，占到71%，多是因自身患有重病、慢性病、残疾或因家庭其他劳力缺失而不能外出务工留在家中的。因此，就政策实施的参与者而言，学历低、文化程度差，年龄偏大，能力较弱，他们对新事物的接触和适应比较慢，可塑性较差，抗市场风险的能力也较弱，因而不利于政策实施的确定结果。已有类似的文献研究也发现：参与者的年龄、文化等人口基本特征，与农业产业化的效果有显著的相关关系，文化程度高，年龄适中，农业产业化的效果明显，对提高农户收入有显著影响，反之亦然[1]（P8-17）。
我们在调查中还发现：参与者的主动性程度与贫困状态也有很强的关系，进而影响政策的实施效果。在62个样本中，大约21%的农户是因为自身的主动性不够而导致贫困的，这些农户普遍存在“等、靠、要”的思想，自身的努力不足，不遵从程度高，也影响到了政策实施的效果，增加了不确定性。
除了作为参与主体的贫困户外，企业、政府等也是政策实施的不可或缺的力量。企业对扶贫工作的热心与支持，地方政府是否如实执行政策都会影响最后的效果。从我们调查的五个县的情况来看，因企业参与的积极性程度不同，从而扶贫工作的成效各县也有明显的差异。比如，在J市，由于其特殊的地理位置和历史的因素，上级部门把一些企业本身效益好，社会责任心强，在帮扶的力度和实效方面也好。而在D县，企业对贫困户的帮扶，更多地是为完成上级分配的任务，主动性不够，有名无实，帮扶的效果不是很理想，而企业自身又受到市场等因素的影响，本身充满不确定性。 其次，政策结构对政策实施效果的影响。如前所述，产业政策的结构，不仅涵括政策的目标内容，还包括为推动产业发展所需要的各种支持性的政策，它们之间的关系及规范化对政策实施的效果非常重要。如，J省的扶貧产业政策的方向：“根据贫困地区资源禀赋，以特色农、林产业作为区域性的扶贫主导产业，着力打造‘一乡一业’‘一村一品’的扶贫产业发展格局，重点支持柑橘、油茶、茶叶、蔬菜、毛竹、花卉苗木和畜禽、水产养殖等覆盖面大、带动力强、扶贫效益明显的产业发展。加大政策支持和资金整合力度，强化基地建设，促进加工转化。加强对贫困农户的技术指导和资金支持，提高贫困农户自我发展能力。”
这是产业政策发展的方向，但为了使产业政策能够实现预期目标，同时还要求创新产业组织形式，即按照产业化扶贫要求，重点支持农民合作社、专业技术协会等能够直接带动贫困农户增收的产业组织发展。需要支持建立扶贫产业促进组织，探索按照社会企业模式推进扶贫产业经营专业化、标准化、集约化、品牌化的新机制新途径。在制度上要求完善利益联结机制，建立健全龙头企业、农民合作社等产业组织与贫困农户的利益联结机制。同时，还需要构建“以企带村、以村带社、以大户带贫困户”的帮扶体系，提升贫困群众产业发展的组织化程度。支持贫困农户积极参与产业化全过程，采取保底收购、股份分红、利润返还等方式，让贫困农户更多分享加工销售收益，促进龙头企业、合作组织和贫困农户形成稳定的利益关系，实现共同发展。鼓励扶贫龙头企业在贫困地区建立产业基地，带动贫困农户增收。支持企业优先吸纳安置贫困地区富裕劳动力就地就近转移就业。
然而，无论是产业组织形式还是利益联结机制，其内部的结构十分复杂，相互之间的关系化和规范化受多重因素的影响，因而最终会影响政策实施的效果。比如，从我们对五县的调查情况来看，普遍存在如下现象：产业扶贫示范点示范效应不明显，有的产业基地流于形式，只是在原有的产业基地挂了一个牌子，至于基地如何运转、如何带动仍不清楚，示范和带动效果不明显；政府有关职能部门产业帮扶力度仍不够，产业补助资金拨付进度偏慢；扶贫工作底数不清，帮扶规划、帮扶计划、帮扶措施录入率不高，将直接导致精准扶贫的精准识别困难。
最后，技术和环境。如前所述，技术既包括硬件，也包括软件。硬件主要是政策实施的硬件设施。就产业政策的硬件而言，交通等基础设施最为关键，而大多数贫困地区都分布在交通条件差，出行不便的地方。比如，X县的某贫困村，有丰富的毛竹资源，但该村地处偏远山区，交通条件差，硬件设施跟不上，制约了毛竹资源的开发与利用。软件主要是参与者自身的知识、技能等，这些对政策的理解与实施效果更为直接。在我们调查的62个样本中，因缺技术而致贫的农户，占到了25%，仅次于因病、因残，而这里的技术主要是指农户的致富技能。上述对贫困户的学历调查中，贫困户学历，文化层次低，是贫困户的主要人口特征，反映了技术对脱贫的重要性，或者说技术对政策实施效果的重要性。
环境对政策的影响主要表现在实施的基本条件上。技术性的环境可以直接决定政策的直接效果，其好坏可以直接关系到政策的目标最终是否落地，而技术性的环境是动态的，会随整个外围环境的变化而变化。就产业政策而言，最为基础性的技术性环境即为市场环境。市场环境是否健康，对产业的发展至关重要。健康的市场环境往往能够提供稳定的供需关系，而这些对一项产业的可持续发展必不可少。比如，家禽养殖业，如生猪产业，受市场的波动比较大，从而给农户带来了受益的不确定性。又如，在X县普遍推行的合作社扶贫的模式中，政府财政资金的入股，选择的发展产业因市场问题，均没有产生多少效益，其每年的分红也就充满了不确定性。影响政策过程的制度性环境是为政策实施所依赖的制度。从制度文本而言，制度是相对稳定的，但制度的落地又往往与文本不一致，因而，这个制度环境，即制度文本与实践的一致性，对政策的实施至关重要。产业扶贫的制度文本是很确定的，但实践中充满了不确定性。比如，我们在J省五县调查，很多地方推出的产业发展政策，大多数是为了应付脱贫摘帽的需要，不具有可持续性。一旦贫困县的帽子摘掉，发展产业的政策支持就有可能会消失。比如，最为普遍的光伏扶贫。光伏的产业完全是靠政府的补贴才得以运转，农户从光伏产业中受益，也在于政府的财政补贴资金，光伏本身并没有带来多少利润。因此，如果这个产业没有很好地发展，而政府的财政补贴资金一旦不能及时到位，其政策的目标就不能实现，因而，收益充满了不确定性。
可见，政策目标是确定的，但政策效果却是不确定的，而参与者、政策结构、技术和环境都会成为其影响的重要因素，J省五县的产业扶贫政策的经验很好地验证了它们之间的逻辑关系。
四 小结
以上，我们从理论与经验就产业政策的效果作了分析。研究发现：产业扶贫政策效果介于确定性与不确定性之间，确定性是目标层次的，因而总是处于理想状态，而不确定性则是常态，是结果意义上的，其中的影响要素包括参与者、政策结构、技术和环境。因此，提高产业扶贫政策的绩效，实现目标与结果层次一致，需要优化四要素的均衡配置，即既需要提高参与者的素质，发挥其主动性，优化政策结构，又要提供好的技术和稳定的制度环境，使之为扩大结果确定性的边界，缩小不确定性范围服务。
从当前我国产业扶贫政策实施的效果来看，普遍存在政府主动性过热，而参与者的参与过冷，重财政投入，忽略技术和环境营造等现象，这在一定程度上将影响扶贫效果，也不利于扶贫的可持续发展。因此，提高产业扶贫的实效，一方面需要政府提高基本公共服务水平，制定确定性的政策目标，以确保政策实施的可预见期；另一方面优化资源配置，使参与者、政策结构、技术与环境相互协调。为此，在提高参与者的水平的同时，需要通过政策结构的优化，改善技术与环境来提高产业政策效果。
参考文献：
[1]江西省农村扶贫开发纲要（2010—2020年）[EB/OL].http：//xxgk.jiangxi.gov.cn/bmgkxx/sfpb/fzgh/fzgh/20111/t201111_992908.htm. [2]王春光.社会治理视角下的农村开发扶贫问题研究[J].中共福建省委党校学报，2015（）.
3彭熠.农业产业化龙头企业建设——一个发展极理论视野中的观点[J].浙江大学学报：人文社会科学版，2005（6）.
4康云海.农业产业化的农户行为分析[J].农业技术经济，1998（1）.
[5]黄承伟.科学发展观视野下的连片特困地区扶贫攻坚战略研究[J].社会主义研究，201（1）.
[6]肖萍，朱国华.农村环境污染治理模式的选择与治理体系的构建[J].南昌大学学报：人文社会科学版，201（）.
[7]胡振光，向德平.参与式治理视角下产业扶贫的发展瓶颈及完善路径[J].学习与实践，201（）.
[8]李佳路.扶贫项目的减贫效果评估：对0个国家扶贫开发重点县的调查[J].改革，2010（8）.
[9]Gustafsson B，Li S，Sato .Data for Studying Earnings，the Distribution of ousehold Income and Poverty in China[J].China Economic Review，201，0.
[10]Ward，P.ransient Poverty，Poverty Dynamics，and Vulnerability to Poverty：An Empirical Analysis Using a Balanced Panel from Rural China[J].World Development，2016，78.
[11]Zhang K，Dearing J A，Dawson P，et al.Poverty alleviation strategies in eastern China lead to critical ecological dynamics[J].Science of the otal Environment，2015，s 506-507（506）.
[12]理查德.斯格特.組织理论[M].北京：华夏出版社，2002.
[13]郭建宇.农业产业化的增收效应分析——以山西为例[J].中国农村经济，2008（11）.
关键词：精准扶贫；产业扶贫；确定性；不确定性；扶贫效果
中图分类号：C912.82
文献标识码：A
文章编号：1006-08（2017）02-0062-07
一 研究背景与问题
经过近0年的不懈努力，中国的扶贫工作取得了举世瞩目的成就。截止到2016年，中国的贫困人口减少了6亿多，仅2016年，就有1 20万人告别了贫困，贫困发生率大大降低。尽管如此，当前中国仍有5 000多万贫困人口，脱贫工作依然是当前中国最大的政治任务。
党的十八大以后，中央提出了“精准扶贫”的战略，希望通过精准识别、精准帮扶等措施，到2020年全国同步实现全面建成小康社会的目标。为了配合扶贫政策的实施，使扶贫工作成效凸显，中央制定了多项对地方的考核办法，并启动第三方评估，以督促地方落实。地方政府也积极响应中央的号召，自觉地把扶贫纳入它们的中心工作。以江西为例，自2011年开始，江西省委、省政府决定对国家划定的罗霄山特困片区的17个县实行“四个一”的组合式扶贫，并从201年起，计划用年时间，每年统筹集成资金50亿元用于重点扶持原中央苏区和特困片区8个贫困县实施扶贫攻坚，计划到2018年，实现200万贫困人口完全脱贫的目标，到2020年，全省基本消除绝对贫困现象，稳定实现扶贫对象“不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”，即所谓的“两不愁，三保障”的目标[1]。
然而，上述目标的达成并非易事。适宜的扶贫政策，合适的扶贫方式以及确定性的扶贫效果等都是目标实现必备的基本条件。当前，各地方政府在国家扶贫政策大的框架下，制定了与本地实际相结合的扶贫政策，各地选择的扶贫方式也是五花八门，但基本都会把产业扶贫、教育扶贫、社会保障扶贫等纳入其中，而产业扶贫又是扶贫攻坚战的主要手段。从形式上看，产业扶贫又主要包括特色农业、电商、信贷、光伏和旅游等产业[2]（P5-1）；从目标上看，产业扶贫政策预期是希望通过发展产业，给贫困户提供稳定的就业机会，增加稳定的收入来源，并使其参与产业的发展过程中，增强他们的能力，最终实现脱贫的确定性目标。
理论是美妙的，现实往往是残酷的。因为一个目标的实现需要有诸多前置性的条件，其中包括诸如扶贫主体与客体的关系，以及在其中扮演的角色等诸多因素，因而实际结果却充满了不确定性，也就是说产业扶贫政策的实践会受到确定性与不确定性等双重要素的约束。显然，分析其内在的逻辑，摸索其前置性条件，把握其内在属性，对于提高产业扶贫的实效具有十分重要的意义。
从既有研究的情况来看，国内学者主要集中研究产业扶贫中政府、龙头企业和农户之间的关系以及各自所扮演的角色，比如，有学者研究了龙头企业在扶贫中的地位、特征和作用等方面的研究（P97-10）。还有的学者关注农户行为与贫困之间的关系，认为农户行为具有多样性进而导致其参与农业产业化的过程中存在“滞后性”（P6-11）。当然，也有學者认为，产业扶贫最重要的是实现企业与农户利益的平衡，但现实的情况是：农业发展的各类风险从贫困农户转移到了园区业主，贫困户实现稳定脱贫仍会受到各类风险的威胁[5]（P2-7），带来农村治理性的问题[6]（P7-79），而且多元主体的互动参与异化为政府主导下的被动参与，贫困户难以与地方政府形成平等的对话[7]（P99-107），贫困户的主动性不能很好地调动，从而产业扶贫的效果仍然不佳。尽管有学者运用倾向得分匹配方法（PSM），研究过扶贫项目的减贫效果[8]（P125-12），但总体而言，针对产业扶贫的效果研究文献较少。
由于中国是世界上最大的发展中国家，贫困问题由来已久，因而，学界有关中国贫困的研究历来是国外学界关注的热点问题。从已有的文献来看，基本上是关注中国的贫困问题[9]（P19-1）、扶贫的动力等[10]（P51-55），以及扶贫带来的环境问题[11]（P16-181）。至于产业扶贫的效果方面的研究则比较罕见。
总之，已有的文献大多研究产业扶贫的概念、模式以及政府与农户的关系等，而对产业扶贫政策内在的属性关注不够，缺乏建立在实证基础上的细致分析。基于此，本文关注的核心问题是：作为一种主要扶贫方式的产业扶贫政策，其内在属性是什么？其内在的要素如何影响其政策效果？并以此为基础，进一步探寻提升产业扶贫效果的最佳路径。
二 确定性和不确定性：公共政策的内在属性
从公共政策学的角度来看，任何一项政策都有确定性的政策目标，它既是政策决策、政策执行的导引，也能为政策过程提供源源不断的动力。然而，确定性的政策目标并不能完全导致确定性的政策结果，因为政策执行过程中，会受到诸多因素的干扰。因此，从公共政策的内在属性来看，它始终具有确定性与不确定之特性。
1.政策目标的确定性
一般而言，政策的确定性是目标层面上的，它是指政策为达到何种目标而提出明确的要求，有具体的实施方式和步骤，并为之提供必要的实施基础。可见，政策目标的确定性，更多地体现在目标层面，其前提是建立在各项假设条件均达到最优的基础上。由于政策目标被视为参与者力图通过其行为活动而达成的目的，因而政策目标往往是具体而确定的。确定的目标不仅能为参与者选择相应的行动提供标准，框定其行为边界，而且对政策的执行也能起到指导作用。因此从这个意义上说，确定的政策目标是政策实施或执行的前提。 在结构上，政策目标的确定性包括三个层次：第一，目标内容的确定性，它是指构成达成目的的具体条款。由于目标内容框定了政策实施的指向，因而必须是确定的。第二，目标手段的确定性，即在实施目标的过程中，所采取的手段和方式是确定的。目标手段的确定性，至少从理论上可以为目标的实现奠定基础，因此，在确定政策目标的时候，一般都会考虑其实施的方式和手段。第三，目标功能的确定性。任何目标都有一定的功能性，目标的功能性不仅能够为目标的合法化提供条件，而且还可以引导政策实施的方向。
我们结合具体的产业扶贫政策来进一步阐释。我们知道，产业扶贫至少具有两层涵义，即通过发展产业来推动扶贫，提高扶贫工作的成效；另一层则是产业发展的目标是扶贫，通过产业的发展来实现贫困户的脱贫。无论是第一层的涵义，还是第二层的目标，其内容指向、方式手段以及功能性都是确定的，这些都为政策目标的推进提供了可能性条件。从这个意义上讲，正是由于政策目标的确定性，才为政策的决策和参与者的行动提供了指导方向。对参与者而言，确定性的目标是认同和动因的来源，而就政策本身，目标则为其注入了实实在在的内容。比如，各地出台的“产业扶贫政策”对产业扶贫工作的开展及成效的取得具有重要意义。有了产业扶贫的政策目标，各级部门才能明确本部门肩负的产业扶贫任务，才有可能在已有产业扶贫政策的基础上，制定本部门的政策，并组织实施。從产业发展、基础设施、公共服务、社会事业等方面，分解任务，倒排工期，协调落实并分组制订年度工作计划，使产业扶贫工作的开展有了确定性内容。
可见，政策目标的确定性，为政策实施提供了可能，也为确定性目标实现奠定了基础。因此从目标层次上看，任何一项公共政策都具有确定性的特性。
2.政策效果的不确定性
从政策的最终效果来看，它往往又是不确定的。因为政策的实施容易受参与者、政策结构、技术和环境等因素影响，而这些因素本身是复杂多变的。所谓政策结果的不确定性，是指政策实施的最后结果与政策目标之间存在一定的张力，从而使民众不能准确预判某项政策实施的最后结果。
政策目标是确定的，因为目标的制定是在理想状态，假设各种要素都是在最优的情况下发生的，而政策的实际结果则嵌入在现实中，其影响要素本身充满复杂性、多变性，因而其最终的结果也具有不确定性。
如前所述，影响政策结果不确定性的因素主要有参与者、政策结构、技术和环境。参与者是指出于各种原因为政策的实施作出贡献的个体或组织。显然，参与者个体的人口特征、组织的结构特性等对其行动的意义至关重要，他们的努力、遵循和不顺从的程度又构建和决定了政策实施结果，而参与者（无论是个体还是组织）又具有一定的可塑性，这就增加了政策结果的不确定性程度。政策结构是指组成政策各要素之间的关系化与规范化。从理论上讲，政策结构有确定性的结构，比如政策要素之间的逻辑关联以及相互支撑的关系，然而，政策的过程是动态的，常常会受到诸如环境、技术等因素的影响，它又会试图去突破政策结构的限制，从而也增加了政策结果的不确定性。
公共政策中的技术是广义的，既指用以完成政策目标的硬件，还包括参与者的技能和知识，甚至包括工作对象的特征。技术具有复杂性或多样性、不确定性或不可预测性以及互倚性。技术的这些固有特性同样也会影响政策的最后结果，成为其不确定性的重要影响因素。
政策结果的不确定性还与复杂的环境有关联。一般意义上，环境有技术环境和制度环境之分，前者在宽泛意义上称为“与确立目标和达到目标有着潜在联系”的所有环境总称，而后者则指由管理的、规范的和认知的要素所组成的规则或管理体系[12]（P115-15）。任何政策的运行都必须与环境发生关系，从中获取必要的资源。或者说，政策的运行总是受到技术性和制度性环境的控制，它们都充满了复杂性和不可确定性，因而造就了政策结果的不确定性。
比如，产业扶贫政策的参与者主要是农户、企业和政府，农户属于个体，企业或政府则是组织，他们的角色扮演、努力程度等都会影响到扶贫政策的最终成效。而政策结构的不稳定性同样也会给工作成效带来影响，比如农业支持政策、税收政策、土地承包政策等政策变动对产业化经营各利益主体带来影响。与此同时，在实施产业化扶贫中，由于人为制度设计疏忽或理念偏差而导致的扶贫模式偏离扶贫目标的风险，也增添了政策结果的不确定性。扶贫工作的技术包括硬件和软件方面，以及整个国家的制度环境与局部的社会经济环境，比如市场环境的不确定性，都会影响最后的扶贫效果。
3.在不确定性与确定性之间：公共政策过程的理想模型
追求确定性的结果是公共政策的终极目标，但这只是理论上的假设，在现实中难以百分之百地实现。我们只能通过创造条件来扩大确定性的边界，缩小不确定性的范围，从而达到效果的最优化。因此，政策的过程总是处在确定性与不确定性之间。
那么，在确定性与不确定性之间，各要素之间如何交换？或者说，各要素是如何影响政策效果的确定性与不确定性？
为了更好地阐释其逻辑关系，我们以不确定性与确定性为两端，以程度高低为变化的区间，把参与者、政策结构、技术和环境作为基本要素，建构了一个公共政策过程的理想模型图（见图1）。
当参与者的人口特征、努力程度等都处在一个比较低的层次，政策结构不清晰，技术和环境都处在不利的条件下，政策结果的不确定性程度也将随之增加，但政策结果的确定性程度则降低；当参与者、政策结构、技术和环境达到最优化，政策结果的确定性也随之提高，而不确定性则降低。因此，政策结果的不确定性程度，依赖其四要素的优化程度。在理想状态下，四要素的优化达到最优，此时政策目标的确定性与结果的确定性高度吻合，而在一般情况下，政策结果的不确定性是常态，确定性只限于在目标层面。这样，从政策过程的理想模型来看，政策效果的确定性是一个无法企及的终极目标，我们可以通过优化资源的配置努力接近目标，但无法完全实现。 当然，在不确定性与确定性之间，受诸多要素的影响，我们只是根据政策过程的一般条件抽象出最为核心的影响因素。而且从不确定性到确定性也并非是纯粹的线性关系，更可能是一种非线性关系。因此，它们之间的关系是在理想状态下的。
三 产业扶贫政策的效果：J省五县的经验
以上，我们从理论上就政策目标的确定性和政策效果的不确定性作了阐述，并就政策效果的影响因素构建了一个理想模型，其主要目的是为后续的实证分析提供一般性的理论框架。由下，我们结合在J省五县的实证调查资料来具体分析此种逻辑关系在现实中是如何演绎的。
2016年6月，国务院扶贫办委托有关科研机构和中介组织对全国国家级贫困县开展第三方评估，以督促地方政府提高其扶贫工作的成效。评估的主要内容为“两方面，三项内容”，即精准识别，重点考核“建档立卡”贫困人口识别、退出精准度；精准帮扶，重点考核对驻村工作队和帮扶责任人的工作满意度。
J省共有25个国家级贫困县，根据随机抽样的原则，我们重点评估了其中五个县的精准扶贫工作绩效，并根据分层抽样的原则，重点核查了贫困户、贫困村的精准识别和帮扶措施是否到位等相关情况。由于产业扶贫在整个扶贫工作中占有举足轻重的地位，产业扶贫的效果直接关系到扶贫战略是否能够实现。因此，许多地方基本都把产业扶贫作为脱贫的主要手段。也就是说，产业政策的效果主要看产业政策在多大程度上能够为贫困户提供稳定的收入来源，具体可分为三个维度，即产业政策目标是否明确而确定，农户的产业收入是否可持续而稳定，农户的能力是否得到提高，最终达实现“两不愁，三保障”的基本目标。以下，我们以J省五县产业扶贫政策为主要研究对象，分析其内在要素是如何影响其政策的最终效果的。
1.确定性的产业扶贫政策目标
从理论上，产业扶贫无论对脱贫户的脱贫，还是对他们的可持续发展方面都具有明显的效果，因而在贫困县的脱贫措施中，无一例外地都把产业扶贫作为扶贫工作的重中之重，并有确定性的政策目标。比如，我们抽样的五个县，它们基本上都把发展产业作为贫困户脱贫的主要措施，并围绕产业的发展制定了详细的规划和目标，在财力方面予以倾斜。比如，我们调查的D县，他们根据本县的实际，制定了《D县农业产业扶贫工作实施方案》和《D县精准扶贫产业发展帮扶资金管理办法》，并明确了1类产业的补助标准、补助资金申报审批流程。相应地，一些乡镇、帮扶单位也立足当地实际，制定出台本乡镇、本单位产业扶贫政策。类似的政策在S县、X县和R县都普遍存在，而且都提出了要通过扶持“一乡一業、一村一品”的产业发展政策来为贫困户实现脱贫。
在政策实施的方式和手段上，各地也有明确而具体的规定。比如，五个县普通推行“基地+扶贫对象”模式、“公司（合作社）+扶贫对象”模式以及“旅游产业+扶贫对象”模式等具体的推进方式，试图将基地产业发展，风景区、乡村旅游示范园等打造与扶贫对象结合起来，使其在产业发展中受益。
为了使这些目标的功能性得到实现，各地还制定一些政策来予以保障。最为普通的做法就是整合各个口子的资金，通过补助等方式，来达到预期的目标。比如，S县在茶叶种植方面，对于贫困户平均一亩补贴600元，分镇级财政补贴茶苗或肥料00元，县财政00元；X县在猕猴桃种植方面，贫困户种植1亩以上每亩奖励800元，在养殖业上贫困户养殖0只以上每只补贴1.5元；R县对自主发展产业的给予相应的补贴，种烟叶超过18亩的补贴1 000元/亩，种油茶第1年补贴800元/亩，后年补贴200元/亩；养牛每只补贴100元。
为了强化政策的确定性目标，五个县中，有四个县制定了对乡镇的目标考核办法，其中有一项内容就是考核乡镇执行产业发展政策的效果。
可见，就目标层面而言，上述扶贫政策无论从内容还是目标都是确定的，这既是基层政府回应中央决策的应然之举，也确实是希望通过产业政策的落地来实现既有的目标。
2.多种因素影响下的不确定的政策效果
然而，正如前所述，政策的实施却会受到诸多因素的影响，其最后的结果充满着不确定性。首先是参与者，参与者是政策的直接实施者和推动者，其基本素质和能力直接关系到政策实施的效果，产业政策扶贫主要针对有劳动能力的贫困户。比如，从我们在5个县抽取的62个贫困户的样本中，文化程度的分布：小学及以下学历95人，占比80%；初中学历108人，占比17%；高中学历20人，占比%；职校、中专以上学历人数为0。在159个脱贫户对象中，小学及以下学历109人，占比69%；初中学历5人，占比28%；高中以上学历人数为5人，占比%。年龄分布：18岁-60岁的劳动适龄人口占比约为56%，其中18岁-50岁的青壮劳动力人口占比为%，51岁-60岁处于劳动力衰竭期的人口占比为2%；61岁及以上的非劳动适龄人口占比为%；处于劳动力衰竭期人口即51岁-60岁及61岁-90岁非劳动适龄人口占比为67%。贫困人口年龄集中在1岁-70岁，占到71%，多是因自身患有重病、慢性病、残疾或因家庭其他劳力缺失而不能外出务工留在家中的。因此，就政策实施的参与者而言，学历低、文化程度差，年龄偏大，能力较弱，他们对新事物的接触和适应比较慢，可塑性较差，抗市场风险的能力也较弱，因而不利于政策实施的确定结果。已有类似的文献研究也发现：参与者的年龄、文化等人口基本特征，与农业产业化的效果有显著的相关关系，文化程度高，年龄适中，农业产业化的效果明显，对提高农户收入有显著影响，反之亦然[1]（P8-17）。
我们在调查中还发现：参与者的主动性程度与贫困状态也有很强的关系，进而影响政策的实施效果。在62个样本中，大约21%的农户是因为自身的主动性不够而导致贫困的，这些农户普遍存在“等、靠、要”的思想，自身的努力不足，不遵从程度高，也影响到了政策实施的效果，增加了不确定性。
除了作为参与主体的贫困户外，企业、政府等也是政策实施的不可或缺的力量。企业对扶贫工作的热心与支持，地方政府是否如实执行政策都会影响最后的效果。从我们调查的五个县的情况来看，因企业参与的积极性程度不同，从而扶贫工作的成效各县也有明显的差异。比如，在J市，由于其特殊的地理位置和历史的因素，上级部门把一些企业本身效益好，社会责任心强，在帮扶的力度和实效方面也好。而在D县，企业对贫困户的帮扶，更多地是为完成上级分配的任务，主动性不够，有名无实，帮扶的效果不是很理想，而企业自身又受到市场等因素的影响，本身充满不确定性。 其次，政策结构对政策实施效果的影响。如前所述，产业政策的结构，不仅涵括政策的目标内容，还包括为推动产业发展所需要的各种支持性的政策，它们之间的关系及规范化对政策实施的效果非常重要。如，J省的扶貧产业政策的方向：“根据贫困地区资源禀赋，以特色农、林产业作为区域性的扶贫主导产业，着力打造‘一乡一业’‘一村一品’的扶贫产业发展格局，重点支持柑橘、油茶、茶叶、蔬菜、毛竹、花卉苗木和畜禽、水产养殖等覆盖面大、带动力强、扶贫效益明显的产业发展。加大政策支持和资金整合力度，强化基地建设，促进加工转化。加强对贫困农户的技术指导和资金支持，提高贫困农户自我发展能力。”
这是产业政策发展的方向，但为了使产业政策能够实现预期目标，同时还要求创新产业组织形式，即按照产业化扶贫要求，重点支持农民合作社、专业技术协会等能够直接带动贫困农户增收的产业组织发展。需要支持建立扶贫产业促进组织，探索按照社会企业模式推进扶贫产业经营专业化、标准化、集约化、品牌化的新机制新途径。在制度上要求完善利益联结机制，建立健全龙头企业、农民合作社等产业组织与贫困农户的利益联结机制。同时，还需要构建“以企带村、以村带社、以大户带贫困户”的帮扶体系，提升贫困群众产业发展的组织化程度。支持贫困农户积极参与产业化全过程，采取保底收购、股份分红、利润返还等方式，让贫困农户更多分享加工销售收益，促进龙头企业、合作组织和贫困农户形成稳定的利益关系，实现共同发展。鼓励扶贫龙头企业在贫困地区建立产业基地，带动贫困农户增收。支持企业优先吸纳安置贫困地区富裕劳动力就地就近转移就业。
然而，无论是产业组织形式还是利益联结机制，其内部的结构十分复杂，相互之间的关系化和规范化受多重因素的影响，因而最终会影响政策实施的效果。比如，从我们对五县的调查情况来看，普遍存在如下现象：产业扶贫示范点示范效应不明显，有的产业基地流于形式，只是在原有的产业基地挂了一个牌子，至于基地如何运转、如何带动仍不清楚，示范和带动效果不明显；政府有关职能部门产业帮扶力度仍不够，产业补助资金拨付进度偏慢；扶贫工作底数不清，帮扶规划、帮扶计划、帮扶措施录入率不高，将直接导致精准扶贫的精准识别困难。
最后，技术和环境。如前所述，技术既包括硬件，也包括软件。硬件主要是政策实施的硬件设施。就产业政策的硬件而言，交通等基础设施最为关键，而大多数贫困地区都分布在交通条件差，出行不便的地方。比如，X县的某贫困村，有丰富的毛竹资源，但该村地处偏远山区，交通条件差，硬件设施跟不上，制约了毛竹资源的开发与利用。软件主要是参与者自身的知识、技能等，这些对政策的理解与实施效果更为直接。在我们调查的62个样本中，因缺技术而致贫的农户，占到了25%，仅次于因病、因残，而这里的技术主要是指农户的致富技能。上述对贫困户的学历调查中，贫困户学历，文化层次低，是贫困户的主要人口特征，反映了技术对脱贫的重要性，或者说技术对政策实施效果的重要性。
环境对政策的影响主要表现在实施的基本条件上。技术性的环境可以直接决定政策的直接效果，其好坏可以直接关系到政策的目标最终是否落地，而技术性的环境是动态的，会随整个外围环境的变化而变化。就产业政策而言，最为基础性的技术性环境即为市场环境。市场环境是否健康，对产业的发展至关重要。健康的市场环境往往能够提供稳定的供需关系，而这些对一项产业的可持续发展必不可少。比如，家禽养殖业，如生猪产业，受市场的波动比较大，从而给农户带来了受益的不确定性。又如，在X县普遍推行的合作社扶贫的模式中，政府财政资金的入股，选择的发展产业因市场问题，均没有产生多少效益，其每年的分红也就充满了不确定性。影响政策过程的制度性环境是为政策实施所依赖的制度。从制度文本而言，制度是相对稳定的，但制度的落地又往往与文本不一致，因而，这个制度环境，即制度文本与实践的一致性，对政策的实施至关重要。产业扶贫的制度文本是很确定的，但实践中充满了不确定性。比如，我们在J省五县调查，很多地方推出的产业发展政策，大多数是为了应付脱贫摘帽的需要，不具有可持续性。一旦贫困县的帽子摘掉，发展产业的政策支持就有可能会消失。比如，最为普遍的光伏扶贫。光伏的产业完全是靠政府的补贴才得以运转，农户从光伏产业中受益，也在于政府的财政补贴资金，光伏本身并没有带来多少利润。因此，如果这个产业没有很好地发展，而政府的财政补贴资金一旦不能及时到位，其政策的目标就不能实现，因而，收益充满了不确定性。
可见，政策目标是确定的，但政策效果却是不确定的，而参与者、政策结构、技术和环境都会成为其影响的重要因素，J省五县的产业扶贫政策的经验很好地验证了它们之间的逻辑关系。
四 小结
以上，我们从理论与经验就产业政策的效果作了分析。研究发现：产业扶贫政策效果介于确定性与不确定性之间，确定性是目标层次的，因而总是处于理想状态，而不确定性则是常态，是结果意义上的，其中的影响要素包括参与者、政策结构、技术和环境。因此，提高产业扶贫政策的绩效，实现目标与结果层次一致，需要优化四要素的均衡配置，即既需要提高参与者的素质，发挥其主动性，优化政策结构，又要提供好的技术和稳定的制度环境，使之为扩大结果确定性的边界，缩小不确定性范围服务。
从当前我国产业扶贫政策实施的效果来看，普遍存在政府主动性过热，而参与者的参与过冷，重财政投入，忽略技术和环境营造等现象，这在一定程度上将影响扶贫效果，也不利于扶贫的可持续发展。因此，提高产业扶贫的实效，一方面需要政府提高基本公共服务水平，制定确定性的政策目标，以确保政策实施的可预见期；另一方面优化资源配置，使参与者、政策结构、技术与环境相互协调。为此，在提高参与者的水平的同时，需要通过政策结构的优化，改善技术与环境来提高产业政策效果。
参考文献：
[1]江西省农村扶贫开发纲要（2010—2020年）[EB/OL].http：//xxgk.jiangxi.gov.cn/bmgkxx/sfpb/fzgh/fzgh/20111/t201111_992908.htm. [2]王春光.社会治理视角下的农村开发扶贫问题研究[J].中共福建省委党校学报，2015（）.
3彭熠.农业产业化龙头企业建设——一个发展极理论视野中的观点[J].浙江大学学报：人文社会科学版，2005（6）.
4康云海.农业产业化的农户行为分析[J].农业技术经济，1998（1）.
[5]黄承伟.科学发展观视野下的连片特困地区扶贫攻坚战略研究[J].社会主义研究，201（1）.
[6]肖萍，朱国华.农村环境污染治理模式的选择与治理体系的构建[J].南昌大学学报：人文社会科学版，201（）.
[7]胡振光，向德平.参与式治理视角下产业扶贫的发展瓶颈及完善路径[J].学习与实践，201（）.
[8]李佳路.扶贫项目的减贫效果评估：对0个国家扶贫开发重点县的调查[J].改革，2010（8）.
[9]Gustafsson B，Li S，Sato .Data for Studying Earnings，the Distribution of ousehold Income and Poverty in China[J].China Economic Review，201，0.
[10]Ward，P.ransient Poverty，Poverty Dynamics，and Vulnerability to Poverty：An Empirical Analysis Using a Balanced Panel from Rural China[J].World Development，2016，78.
[11]Zhang K，Dearing J A，Dawson P，et al.Poverty alleviation strategies in eastern China lead to critical ecological dynamics[J].Science of the otal Environment，2015，s 506-507（506）.
[12]理查德.斯格特.組织理论[M].北京：华夏出版社，2002.
[13]郭建宇.农业产业化的增收效应分析——以山西为例[J].中国农村经济，2008（11）.