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2008年3月，中央下发了《关于地方政府机构改革的意见》，至此，新一轮政府机构改革拉开了大幕，此次机革，除了呈现出“大部制”的亮点外，旨在减少地方政府层级的“省管县”模式也逐渐走入人们的视野，并在一些地方试水。而在十二五规划中，更是明确提出了在有条件的地方探索省直接管理县（市）的体制。可见，适当减少行政层次，是深化行政体制改革的必然趋势。现笔者就如何减少地方政府层级，积极推进政府机构改革作一些粗浅思考。
一、地方政府层级制度现状
目前，我国地方政府层级存在四种类型：
一是四级制。四级制即通常所说的省—地级市—县—乡、镇四级。四级体制的形成要追溯到“市管县”体制的确立。1983年2月，中共中央、国务院发布了《关于地市州党政机关机构改革的若干问题的通知》，逐步实行市领导县体制。此后，各省纷纷开始试点“市领导县”体制。
二是虚四级制。所谓虚四级制即省或自治区—地区或自治州—县—乡、镇，这种模式的“地区”或“自治州”没有进行地改市，仍然保留原来的地区行署。我国少数民族密集的省，如青海、甘肃、云南和几个自治区等多是虚四级模式。
三是三级制。即省—县—乡。我国极少数地方是采用三级制的模式，即没有地级市这一级政府，这是符合宪法规定的政府层级模式。如海南、浙江、吉林省以及四个直辖市，就是省或直辖市政府直接管理属县或县级市。
四是两级制。两级制仅存在于直辖市的城区，实行直辖市—市辖区模式，市辖区是基层地方政府。
二、现行地方政府层级制度的弊端
以“市管县”为主要特征的四级制地方政府在当时的社会条件下确实对城乡优势互补、壮大经济规模、加快城市化进程等起到了积极的作用。但是，随着社会和经济的发展，其弊端也逐渐显露出来。
（一）政令信息传递失真，降低政府管理效能。
由于层级过多，政令只能通过诸多的会议或听取汇报来实现，各种信息在层层传达中容易失真，造成了政策在执行过程中“形似而神不似”。
（二）行政运行成本增高，加剧基层财政困难。
按照“一级政权、一级财政”的原则，机构人员膨胀，财政供给人员过多，行政运行成本就高，使财政成为吃饭财政。
（三）省级管理幅度过大，影响“扩权强县”效果。
实行扩权强县改革后，严重影响了行政效率以及行政单位的社会管理水平和服务质量，导致对县级的直接监管有些力不从心、鞭长莫及。
（四）市县矛盾越发显现，制约县域经济发展。
当初，设置“市管县”的初衷是为了发挥中心城市的辐射作用，带动县域经济发展，实现城乡经济协调发展。但是如果市的经济实力弱而县的经济实力强，或者市县两强时，市管县体制的矛盾就会凸显出来，在此情况下，地级市对县域经济发展就起了阻碍和屏蔽作用，出现城区侵占县域和农村利益的现象，成为县域经济的“抽水机”，从而形成了所谓的“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市刮县”等问题，致使上级政府的政策走样，宏观经济政策和财政转移支付也经常难以正常落实。
（五）乡镇责权严重失衡，阻碍农村前进步伐。
我国的乡镇政府基本特点可以概括为人多、事多、钱少。由于层级过多，地方政府间的责任和权限也难以明晰化，上级政府往往利用其行政优势分配资源，往往是“好事，则争取；坏事，则下推”，造成乡镇政府因资源匮乏而影响政策执行效力。
三、地方政府层级制度改革的设想
随着财政体制“省管县”模式的加速推进，如何建立行政体制“省管县”模式，减少地方政府层级，不断提高行政效率和管理服务水平，已成为大家积极探讨的问题。笔者认为可以按“增省，撤市、强县、虚乡”的整体改革思路，增加省级行政区，强化县级政府功能，撤消或虚化地级市和乡镇两级的政府机构，建立和完善适合社会主义市场经济体制和中国国情的地方行政体制。
（一）取消地级建制，建立行政体制“省管县”模式
一是城市管理模式的政府层级制，实行中央、直辖市、区三级政府体制，区以下设立城市街道管理，不是一级政府，是区的派出机构。二是农村管理模式的政府层级制，实行中央、省、县三级政府体制，取消地市级次和乡镇级次，省、县可设派出机构。三是混合体制模式，在同一个省级行政区内实行分层分治体制。主要包括两块：城市一块实行中央、省、市、区四级管理，不设乡镇，设立街道办事处；农村一块实行中央、省、县三级管理，省直接管理县，县不设乡镇，设立派出机构。
（二）缩省并县，提高省县两级行政管理能力
可以借鉴中国历史和国外区划的经验，在今后数年或数十年，通过分拆和重组等方式适当减少省级管理规模和幅度，增加省级政府的数量。同时，加快县的撤并步伐，均衡县域规模，对人口面积过大的县适当划小，对规模过小的县进行撤并。
（三）虚化乡镇政府，提供基层自主发展空间
可以采用渐进模式，逐步虚化乡镇级政府，先把乡政府改为县级政府的办事处，财政收归县级管理，然后再逐步撤消。这样，通过简政放权，缩小了政府规模和边界，使居民和乡镇企业不受基层政府过多的直接干预，有利于城市化进程和区域经济社会发展。
（作者单位：四川大学公共管理学院）
一、地方政府层级制度现状
目前，我国地方政府层级存在四种类型：
一是四级制。四级制即通常所说的省—地级市—县—乡、镇四级。四级体制的形成要追溯到“市管县”体制的确立。1983年2月，中共中央、国务院发布了《关于地市州党政机关机构改革的若干问题的通知》，逐步实行市领导县体制。此后，各省纷纷开始试点“市领导县”体制。
二是虚四级制。所谓虚四级制即省或自治区—地区或自治州—县—乡、镇，这种模式的“地区”或“自治州”没有进行地改市，仍然保留原来的地区行署。我国少数民族密集的省，如青海、甘肃、云南和几个自治区等多是虚四级模式。
三是三级制。即省—县—乡。我国极少数地方是采用三级制的模式，即没有地级市这一级政府，这是符合宪法规定的政府层级模式。如海南、浙江、吉林省以及四个直辖市，就是省或直辖市政府直接管理属县或县级市。
四是两级制。两级制仅存在于直辖市的城区，实行直辖市—市辖区模式，市辖区是基层地方政府。
二、现行地方政府层级制度的弊端
以“市管县”为主要特征的四级制地方政府在当时的社会条件下确实对城乡优势互补、壮大经济规模、加快城市化进程等起到了积极的作用。但是，随着社会和经济的发展，其弊端也逐渐显露出来。
（一）政令信息传递失真，降低政府管理效能。
由于层级过多，政令只能通过诸多的会议或听取汇报来实现，各种信息在层层传达中容易失真，造成了政策在执行过程中“形似而神不似”。
（二）行政运行成本增高，加剧基层财政困难。
按照“一级政权、一级财政”的原则，机构人员膨胀，财政供给人员过多，行政运行成本就高，使财政成为吃饭财政。
（三）省级管理幅度过大，影响“扩权强县”效果。
实行扩权强县改革后，严重影响了行政效率以及行政单位的社会管理水平和服务质量，导致对县级的直接监管有些力不从心、鞭长莫及。
（四）市县矛盾越发显现，制约县域经济发展。
当初，设置“市管县”的初衷是为了发挥中心城市的辐射作用，带动县域经济发展，实现城乡经济协调发展。但是如果市的经济实力弱而县的经济实力强，或者市县两强时，市管县体制的矛盾就会凸显出来，在此情况下，地级市对县域经济发展就起了阻碍和屏蔽作用，出现城区侵占县域和农村利益的现象，成为县域经济的“抽水机”，从而形成了所谓的“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市刮县”等问题，致使上级政府的政策走样，宏观经济政策和财政转移支付也经常难以正常落实。
（五）乡镇责权严重失衡，阻碍农村前进步伐。
我国的乡镇政府基本特点可以概括为人多、事多、钱少。由于层级过多，地方政府间的责任和权限也难以明晰化，上级政府往往利用其行政优势分配资源，往往是“好事，则争取；坏事，则下推”，造成乡镇政府因资源匮乏而影响政策执行效力。
三、地方政府层级制度改革的设想
随着财政体制“省管县”模式的加速推进，如何建立行政体制“省管县”模式，减少地方政府层级，不断提高行政效率和管理服务水平，已成为大家积极探讨的问题。笔者认为可以按“增省，撤市、强县、虚乡”的整体改革思路，增加省级行政区，强化县级政府功能，撤消或虚化地级市和乡镇两级的政府机构，建立和完善适合社会主义市场经济体制和中国国情的地方行政体制。
（一）取消地级建制，建立行政体制“省管县”模式
一是城市管理模式的政府层级制，实行中央、直辖市、区三级政府体制，区以下设立城市街道管理，不是一级政府，是区的派出机构。二是农村管理模式的政府层级制，实行中央、省、县三级政府体制，取消地市级次和乡镇级次，省、县可设派出机构。三是混合体制模式，在同一个省级行政区内实行分层分治体制。主要包括两块：城市一块实行中央、省、市、区四级管理，不设乡镇，设立街道办事处；农村一块实行中央、省、县三级管理，省直接管理县，县不设乡镇，设立派出机构。
（二）缩省并县，提高省县两级行政管理能力
可以借鉴中国历史和国外区划的经验，在今后数年或数十年，通过分拆和重组等方式适当减少省级管理规模和幅度，增加省级政府的数量。同时，加快县的撤并步伐，均衡县域规模，对人口面积过大的县适当划小，对规模过小的县进行撤并。
（三）虚化乡镇政府，提供基层自主发展空间
可以采用渐进模式，逐步虚化乡镇级政府，先把乡政府改为县级政府的办事处，财政收归县级管理，然后再逐步撤消。这样，通过简政放权，缩小了政府规模和边界，使居民和乡镇企业不受基层政府过多的直接干预，有利于城市化进程和区域经济社会发展。
（作者单位：四川大学公共管理学院）