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摘 要：城乡建设用地增减挂钩政策，在土地的集约化、节约用地和建设用地、促进城乡统筹发展以及合理布局建设用地等诸方面具有重要意义。为了使该项工作更科学、合理地运行和发挥其积极作用，先结合城乡建设用地现状和增减情况，探讨了进一步完善城乡建设用地的相关对策及建议。关键词：城乡建设用地 增减挂钩 现状 对策
城乡建设用地实行增减挂钩政策，其目的是根据土地利用总体规划，将拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆除旧土地）和准公共建设用地新建项目区（即建设新地块），通过拆旧土地的建设和复垦等措施，以确保项目区内各类土地的平衡，最终增加耕地的有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，从而实现城乡用地布局更加平衡、科学与合理的目标。
一、提高城乡建设用地增减挂钩政策的意义
1.缓解城市用地越来越紧张局势的矛盾。城乡建设地增减挂钩的实施，满足了耕地补偿的平衡目标，与城市建设的指标挂钩，一方面，不占用年度指标，也不占用规划建设规模指数，从而有效地缓解城市建设用地压力的指标；另一方面，土地集约化的推进，为推进新型工业化、新型城镇化提供了有力支撑。
2.促进了城乡协调发展。通过实施项目挂钩，实现了项目区内的农村居民点从自然形态到有序规划方案的根本变化，引导村庄的聚结，农村基础设施和城市基础设施逐步融合成一个整体，促进了节约集约用地，而且还有效提升了农村基础设施和农村卫生设施以及居民的生活条件的改善，促进了城乡统筹协调发展和社会主义新农村的建设。
3.进一步推进了农村土地管理体制改革的深入。促进城乡土地要素的合理流动，提高农村土地资产的价值，使农村地区的成果共享，对城市的改革和发展具有重要的意义。同时，结合项目实施可以探索：建立耕地保护制度补偿制度，完善土地占补平衡政策，促进土地征收制度改革，促进农村财产抵押等相关问题的研究和探索。
二、城乡建设用地地增减挂钩政策实行的现状
1.“先占后补”问题。对于追求经济增长、绩效和利益的相关地方或有关部门在项目实践中，往往不按用地的相关程序办事，有的甚至使用行政手段而采取不申请就先征收，等到相关部门要检查与监督时再补办，至于申请用地数量和实际用地严重不符，即开发比申请多的情况就更多了。
2.一味强调使用周转指标，而忽视耕地占补平衡。目前，部分地方政府为了缓解城市扩张的压力，当然亦不排除自身利益的驱动，擅自扩大指标建设“未批或不批就使用”，试点范围擅自扩大，复垦耕地质量差，周转指标归还不及时等问题。从而导致了土地补偿不到位，耕地质量不提高，面积减少，对粮食生产造成严重影响。
3.农村集中居住区配套建设还不够完善。部分农村居民区建设用地没有更好地与城乡实际情况结合起来。有居住区甚至在基本农田开工建设，土地征用程序不完善。在山东肥城、潍坊等地区，尽管开始建设农村住宅小区比较早，但一些住宅区仍然存在着公共设施建设滞后，饮用水，电力，排水系统建设不到位，幼儿园，诊所，超市和其他公共服务提供的设施缺乏等，导致入住率不高。
4.农民的合法权益不能得到有效保障。实施增减挂钩政策的相关项目主要是由政府主导，这就不可避免地存在一些地方政府只专注于完成城市建设和发展的行政目标，而忽视了农民的意愿和利益的需求。当土地集约利用后，政府挂钩项目实施的变化，往往会将农民集中安置，这就不可避免了一些农民的种植距离增加，从而加大农业生产成本，这部分成本在补偿时基本就没有考虑到。当增减挂钩规划要求项目区建设必须拆迁补偿时，在实际操作过程中往往由于建设资金短和拆迁补偿资金不能完全到位，造成农民的搬迁不妥善安置。政府为了集约利用土地，往往会采取迁村并点、入住集中居住的模式，而对于不符合农民传统的生产生活方式的相关因素考虑不周，在一定程度上增加了农民的生活与生产成本及费用。
5.资金来源不足，缺口大。城乡建设用地增减挂钩政策的落实，主要依靠县、乡政府投资资金，来源单一。由于县、乡财力有限，特别是对弱势城镇的经济实力和建设新资金，旧城区的土地复垦拆迁和农民补偿资金非常短缺，缺口大。
三、落实和完善城乡建设用地增减挂钩政策的对策及建议
1.坚持统筹规划，健全和完善项目规划及管理机制。政府应本着公平、公正的原则，根据城市及乡镇发展的需求，城市土地利用绩效水平，城市的自然环境及农副产品的特点等重要因素，确定年度城市建设用地的总体规划及要求，按照总体规划的要求，拆除旧城区和新城区建设作为一个整体，要科学定位为区域经济的全面发展，统筹考虑区域和城市空间、产业布局和农田、生态保护，形成城镇与村庄之间的接口，合理的结构和形式。明确区域产业结构、人口密度、复垦耕地、环境保护等要求，建立综合规划的评价体系，为全面建设产业发展、新建设、生态环境建设和保护文物保护。要加强对项目规划、规划、审查和监督的实施和监督。
2.建立完善的金融支持体系，完善有偿使用挂钩指标体系。资金是否到位，是能否成功实施项目的關键环节，这是各级政府最为棘手的问题。融资可以适度放宽，以引进外资，同时政府也可采取奖励或激励一点，实施单位和农村劳动力填补一点等多种融资方式，并引入指标挂钩的政策，实施单位实行“占一补一”的挂钩政策，那些需要使用指标挂钩的土地单位应按照标准支付指标使用费，收费指标挂钩的补偿费专用的地方挂钩复垦工作。有条件的地方可以尝试企业经营有偿回收，鼓励企业或个人参与挂钩复垦出资，挂钩指标优先安排给参与投资的企业。
3.项目区收入分配机制的创新与补偿方法。农民最关心的是是否补偿拆迁补偿到位，标准能否接受，如何分配新的耕地。在挂钩项目实施中，各级政府要根据当地实际情况，制定切实可行的补偿机制和利益分配标准，充分尊重农民意愿，不搞强制拆迁，切实维护拆迁户的利益；新的土地利益分配要充分尊重群众的意见，有针对性地进行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公开，形成专门的利益分配机制。
4.资源整合多渠道。县（区）乡（镇）财力有限，为了更好地促进城乡建设用地发展与建设用地工作的开展，整合各方筹集资金的相关渠道。一是进一步加大资金筹措力度，确保资金及时到位与复垦项目挂钩；新建设用地有偿使用费等土地复垦专项资金，加快土地和其他建设用地挂钩的开发和整理工作。二是结合地方实际，挂钩、设立专项资金和土地建设新增留存金、土地整理和专项资金募集资金分配不足，部分可以利用农业开发银行贷款，重点开展农业发展和资金建设用地流转和农业发展用地净收入。三是要积极争取上级支持，整合农村公路改造、饮用水、卫生厕所等配套资金和发展农业、节水灌溉等项目资金。四是探索建立多元化、多渠道的城乡建设用地融资机制，运用市场化运作、突出主业的发展模式，实施多元化的社会资本投资项目。
参考文献：
[1]国务院办公厅.关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知[Z]. 国发（2004）20 号.
[2]国务院. 关于深化改革严格土地管理的决定[Z]. 国发〔2004〕28 号.
作者简介：梅娟（1976— ），女， 2001年毕业于山东农业大学国土资源调查专业，现在山东省临沂市费县国土资源局工作。
城乡建设用地实行增减挂钩政策，其目的是根据土地利用总体规划，将拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆除旧土地）和准公共建设用地新建项目区（即建设新地块），通过拆旧土地的建设和复垦等措施，以确保项目区内各类土地的平衡，最终增加耕地的有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，从而实现城乡用地布局更加平衡、科学与合理的目标。
一、提高城乡建设用地增减挂钩政策的意义
1.缓解城市用地越来越紧张局势的矛盾。城乡建设地增减挂钩的实施，满足了耕地补偿的平衡目标，与城市建设的指标挂钩，一方面，不占用年度指标，也不占用规划建设规模指数，从而有效地缓解城市建设用地压力的指标；另一方面，土地集约化的推进，为推进新型工业化、新型城镇化提供了有力支撑。
2.促进了城乡协调发展。通过实施项目挂钩，实现了项目区内的农村居民点从自然形态到有序规划方案的根本变化，引导村庄的聚结，农村基础设施和城市基础设施逐步融合成一个整体，促进了节约集约用地，而且还有效提升了农村基础设施和农村卫生设施以及居民的生活条件的改善，促进了城乡统筹协调发展和社会主义新农村的建设。
3.进一步推进了农村土地管理体制改革的深入。促进城乡土地要素的合理流动，提高农村土地资产的价值，使农村地区的成果共享，对城市的改革和发展具有重要的意义。同时，结合项目实施可以探索：建立耕地保护制度补偿制度，完善土地占补平衡政策，促进土地征收制度改革，促进农村财产抵押等相关问题的研究和探索。
二、城乡建设用地地增减挂钩政策实行的现状
1.“先占后补”问题。对于追求经济增长、绩效和利益的相关地方或有关部门在项目实践中，往往不按用地的相关程序办事，有的甚至使用行政手段而采取不申请就先征收，等到相关部门要检查与监督时再补办，至于申请用地数量和实际用地严重不符，即开发比申请多的情况就更多了。
2.一味强调使用周转指标，而忽视耕地占补平衡。目前，部分地方政府为了缓解城市扩张的压力，当然亦不排除自身利益的驱动，擅自扩大指标建设“未批或不批就使用”，试点范围擅自扩大，复垦耕地质量差，周转指标归还不及时等问题。从而导致了土地补偿不到位，耕地质量不提高，面积减少，对粮食生产造成严重影响。
3.农村集中居住区配套建设还不够完善。部分农村居民区建设用地没有更好地与城乡实际情况结合起来。有居住区甚至在基本农田开工建设，土地征用程序不完善。在山东肥城、潍坊等地区，尽管开始建设农村住宅小区比较早，但一些住宅区仍然存在着公共设施建设滞后，饮用水，电力，排水系统建设不到位，幼儿园，诊所，超市和其他公共服务提供的设施缺乏等，导致入住率不高。
4.农民的合法权益不能得到有效保障。实施增减挂钩政策的相关项目主要是由政府主导，这就不可避免地存在一些地方政府只专注于完成城市建设和发展的行政目标，而忽视了农民的意愿和利益的需求。当土地集约利用后，政府挂钩项目实施的变化，往往会将农民集中安置，这就不可避免了一些农民的种植距离增加，从而加大农业生产成本，这部分成本在补偿时基本就没有考虑到。当增减挂钩规划要求项目区建设必须拆迁补偿时，在实际操作过程中往往由于建设资金短和拆迁补偿资金不能完全到位，造成农民的搬迁不妥善安置。政府为了集约利用土地，往往会采取迁村并点、入住集中居住的模式，而对于不符合农民传统的生产生活方式的相关因素考虑不周，在一定程度上增加了农民的生活与生产成本及费用。
5.资金来源不足，缺口大。城乡建设用地增减挂钩政策的落实，主要依靠县、乡政府投资资金，来源单一。由于县、乡财力有限，特别是对弱势城镇的经济实力和建设新资金，旧城区的土地复垦拆迁和农民补偿资金非常短缺，缺口大。
三、落实和完善城乡建设用地增减挂钩政策的对策及建议
1.坚持统筹规划，健全和完善项目规划及管理机制。政府应本着公平、公正的原则，根据城市及乡镇发展的需求，城市土地利用绩效水平，城市的自然环境及农副产品的特点等重要因素，确定年度城市建设用地的总体规划及要求，按照总体规划的要求，拆除旧城区和新城区建设作为一个整体，要科学定位为区域经济的全面发展，统筹考虑区域和城市空间、产业布局和农田、生态保护，形成城镇与村庄之间的接口，合理的结构和形式。明确区域产业结构、人口密度、复垦耕地、环境保护等要求，建立综合规划的评价体系，为全面建设产业发展、新建设、生态环境建设和保护文物保护。要加强对项目规划、规划、审查和监督的实施和监督。
2.建立完善的金融支持体系，完善有偿使用挂钩指标体系。资金是否到位，是能否成功实施项目的關键环节，这是各级政府最为棘手的问题。融资可以适度放宽，以引进外资，同时政府也可采取奖励或激励一点，实施单位和农村劳动力填补一点等多种融资方式，并引入指标挂钩的政策，实施单位实行“占一补一”的挂钩政策，那些需要使用指标挂钩的土地单位应按照标准支付指标使用费，收费指标挂钩的补偿费专用的地方挂钩复垦工作。有条件的地方可以尝试企业经营有偿回收，鼓励企业或个人参与挂钩复垦出资，挂钩指标优先安排给参与投资的企业。
3.项目区收入分配机制的创新与补偿方法。农民最关心的是是否补偿拆迁补偿到位，标准能否接受，如何分配新的耕地。在挂钩项目实施中，各级政府要根据当地实际情况，制定切实可行的补偿机制和利益分配标准，充分尊重农民意愿，不搞强制拆迁，切实维护拆迁户的利益；新的土地利益分配要充分尊重群众的意见，有针对性地进行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公开，形成专门的利益分配机制。
4.资源整合多渠道。县（区）乡（镇）财力有限，为了更好地促进城乡建设用地发展与建设用地工作的开展，整合各方筹集资金的相关渠道。一是进一步加大资金筹措力度，确保资金及时到位与复垦项目挂钩；新建设用地有偿使用费等土地复垦专项资金，加快土地和其他建设用地挂钩的开发和整理工作。二是结合地方实际，挂钩、设立专项资金和土地建设新增留存金、土地整理和专项资金募集资金分配不足，部分可以利用农业开发银行贷款，重点开展农业发展和资金建设用地流转和农业发展用地净收入。三是要积极争取上级支持，整合农村公路改造、饮用水、卫生厕所等配套资金和发展农业、节水灌溉等项目资金。四是探索建立多元化、多渠道的城乡建设用地融资机制，运用市场化运作、突出主业的发展模式，实施多元化的社会资本投资项目。
参考文献：
[1]国务院办公厅.关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知[Z]. 国发（2004）20 号.
[2]国务院. 关于深化改革严格土地管理的决定[Z]. 国发〔2004〕28 号.
作者简介：梅娟（1976— ），女， 2001年毕业于山东农业大学国土资源调查专业，现在山东省临沂市费县国土资源局工作。