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摘 要:近几年来,中国公民参与取得了很大进展｡从中央到地方,公民参与有不同的层次,政府也有广义和狭义之分｡通过从狭义的政府即行政机关和地方城市政府的层次,以2006-2008年《人民日报》和《法制日报》中报道的公民参与典型案例为对象,分析总结了城市政府管理中公民参与的发展特点,指出公民参与存在的主要问题是参与缺少法律依据､参与的某些形式存在明显缺陷､参与的过程和结果公开程度不够等,进而在此基础上提出了推动和完善公民参与的针对性对策建议,以推动政府的公开透明行政､完善公民参与的法律制度､调动公民参与的积极性,真正实现公民参与政府管理｡
关键词:政府管理;公民参与;城市政府;典型案例;实证分析
中图分类号:D523 文献标识码:A 文章编号:1008-7168(2009)06-0045-07
公民参与有不同的范围,也有不同的层次,有中央政府层次的参与､对地方政府管理的参与以及基层的参与｡本文主要是分析地方城市政府管理中的公民参与问题,这里的政府是指狭义上的政府——行政机关,而不包括人大常委会(从现有资料和实际发展来看,人大工作中让公民参与的内容基本上是立法过程中向社会公众或市民征求意见)｡根据这一限定条件,笔者选择《人民日报》和《法制日报》报道的公民参与案例进行实证研究分析｡
一､公民参与城市政府管理的典型案例概况
根据设定的选择公民参与政府管理案例的条件,把2006-2008年共3年的《人民日报》和《法制日报》报道的城市政府管理中公民参与的典型案例进行汇总｡下面把案例的大体情况用表1列出,这29个案例就是本文研究的样本｡
二､从案例实际情况分析公民参与城市政府管理的特点
(一)从公民参与城市政府管理的形式来看,越来越多样化,但仍以听证会居多｡
从表1所列案例看,公民参与政府事务的形式有如下几种:听证会:10个,占34.5%;居民代表大会和参与委员会:2个,占6.9%;旁听:4个,占13.8%;公示:1个,占3.45%;征求意见建议:5个,占17.2%,在这其中网络征求意见建议占到80%;公众质疑:1个,占345%;座谈会:2个,占6.9%;居民投票:1个,占345%;评议报告:1个,占3.45%;网络评论:1个,占3.45%;电话随机访问:1个;占3.45%｡
从上述公民参与形式的分布来看,大多数是以听证会的形式,其次是征求意见建议,再次是旁听,其他的参与形式就是少数了｡不过,可以看出,在城市政府的公共事务管理过程中,政府还是正在探索用更多的形式让公民参与其中｡
例如,在地方和城市政府决策过程中,市民旁听制度是市民民主参与的一种可行的方式｡市民对政府常务会议旁听并发表意见,既解决了政府有效管理的问题,又解决了民情民意上传的问题｡同时,市民旁听制度也是提高市民民主参与程度的一种有效途径｡再如,在涉及城市的公共项目建设中,让公民投票,或组成委员会的形式,或选出居民代表召开会议,这些都是给公民表达意见的机会,在政府管理过程中行使表达权和监督权｡
从公民的角度来看,上述参与形式中,绝大多数是公众被动参与,由政府事先组织或提议,或者选公民代表进行讨论,只有少数是公民的主动参与,如案例8的公众质疑和案例24的网络评论形式｡案例8中哈尔滨市政府在某报纸刊登要为出租车“整容”的公告,这引起了市民的普遍质疑,认为这是一种财政浪费,就在普遍的质疑声中这一项目叫停;案例24是某职中校长为了助学金而“冒犯”县长的事情,这引起了网络的大量评论,要为此主持公道｡
(二)从参与的内容来看,主要是政府的立法､决策和价格调整｡
虽然表面上公民参与的内容和领域越来越丰富了,但参与内容各自所占的比例又凸显其中仍存在的问题｡
在29个案例中,公民参与政府管理事务的具体内容,可分为如下几类:政府规章的制定或规章草案征求意见:3个案例,占10%;公用事业(企业)的价格调整,包括出租车调价､民用天然气的价格调整､集中供热调价､轨道交通调整票价､数字电视收费价格等:7个案例,占25%;公共项目建设的预算:2个案例,占7%;住宅小区问题:1个案例,占3%;拟办实事和城市发展规划:3个案例,占10%;政府会议或讨论､起草政府工作报告:5个案例,占17%;危旧房改造或拆迁:2个案例,占7%;环境整治或环境影响评价:2个案例,占7%;对政府或领导工作的评价:2个案例,占7%;其他类:2个案例,占7%｡
可以看出,上述内容都是和每一位市民百姓的生活息息相关的,让他们参与这些事务的讨论,提出意见和建议,既利于城市的发展,也促进了民众的公共利益｡例如,一些公用事业的价格调整,尤其是天然气､轨道交通等,都是和公众的日常生活密切相关的｡又如,允许公民直接参与政府的行政立法,参与对政府规章及草案的讨论,既是构建和谐社会的必然要求,也是我国立法的必经程序和立法制度的重要内容,标志着我国民主法治进程迈出的重要一步｡因此,应通过更具体化､更具操作性的规定和措施,逐步有序地推进公民参与立法工作,进一步总结各地在扩大公民参与立法方面的经验,拓宽公民参与立法的渠道｡再如,让公民参与政府工作报告的起草或讨论,这本身就是以人为本施政理念的实践｡只有让民众表达他们的社会诉求和愿望,政府才能知道到底应该为公民做什么､履行哪些职能,因此,公民参与政府工作报告的范围还应拓展｡
(三)从参与的依据来看,公民参与的法律法规较少｡从公民参与的依据来看,在29个案例中,只有7个案例明确指出了公民参与的法律法规依据,仅占24%｡案例1和案例28的法规依据并不明确:案例1“北京市的几个政府规章草案的听证会”没有明确指出其法律依据是不是国务院颁布的《规章制定程序条例》;案例28“湘江流域长沙段污染整治方案的座谈会”没有明确表示是否依据了环保局2006年出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》和《公众参与环境保护办法》｡即便如此,这些有参与依据的案例也只占到31%,它们的参与依据分别是:《北京市政府决策听证办法实施细则》､《太原市重大事项决策听证办法(试行)》､《广州市规章制定公众参与办法》(地方政府规章)､《重庆市政府重大决策程序规定》(地方政府令)､《重庆市行政决策听证暂行办法》(地方政府令)｡但这些法规都是由地方政府制定的,法律效力等级不高,这就意味着在某种程度上讲,它们规范公民参与的权威性打了折扣｡
(四)从参与主体来看,参与人数不断增多,所代表的群体也在增加｡
在29个案例中,有9个案例的公民参与者及其具体情况不详,没有报道｡下面对于有参与人数和参与者情况介绍的20个案例分别从不同的参与形式进行分析｡
从听证会的参与形式看,听证代表从21人到60多人不等,其中只有两个案例明确了普通消费者所占的比例,案例13中消费者比例为33%,案例18中消费者比例为48%,都没有超过半数｡
从这几个旁听的案例看,能够旁听政府全体会议讨论政府工作报告的公众人数是不断增多的,从45人增加到70人｡同时,参与的群体也不断增加,从农民､教师､下岗职工,增加到律师､销售经理等,这也是公民旁听政府会议的一个进步｡
通过网络征集意见的参与形式中,网络访问量､网络留言､电子邮件等的数量差异比较大,少则只有四十多条意见建议,多的则近万条,至于书面和电子信件都是上千封｡这也可以看出公民参与的热情,尤其是对于城市公共事务(与普通公民关系较大的事务)的热心参与｡
这些居民参与投票和居民代表大会参与形式的案例,基本上是城市社区事务的管理｡有的做法是按照社区人口的比例选出居民代表,然后参加投票,有的只是选出居民代表｡但是,这些居民代表的身份怎样,没有任何职位和职务的普通百姓又占多大的比例,都没有公开报道,这是一个值得深思的问题｡另外,座谈会的参与案例28,在湘江流域长沙段的环境整治座谈会上,有6名民众代表｡但是,这些代表在整个座谈会的人数中占到多大比例呢?没有公开报道｡不过,据了解,由地方政府制定环保计划邀请公众参与,在全国还是首次,也算是政府邀请公民参与环境生态保护事务的一个进步｡
三､从公民参与政府管理的特点评判参与过程中存在的缺陷
如何评价近年来我国公民参与的进程?相当一部分人认为,公民参与是政府在做秀,是形式主义;公民参与作为一个漂亮词汇,华而不实｡通过上述对公民参与实际情况的概括,可见这些看法都是片面或带有偏见的,因此辩证客观地评价我国公民参与的发展十分必要｡首先,需要对公民参与的历史进步性和取得的进展给予肯定｡随着经济发展和社会变革,公民参与的形式和渠道越来越多样化,从实践发展来看,政府逐渐在更大范围内听取民意,公民参与政府管理的范围逐渐扩大:从被动接受政府的立法到参与政府规章草案和制定并提出意见和建议;从提出决策的建议到亲自通过听证的形式参与决策和规划,从旁听政府的会议到能够提出建议或意见;从参与评价政府到参与预算､环保等具体事务的管理｡其次,由于受政治､经济､社会､文化发展等诸多因素的制约,政府推动公民参与在实践中仍然存在不少问题,这也是不能回避的｡
(一)公民参与的形式存在不同程度的问题｡
虽然不可否认政府不断采取新颖的形式让公民参与,但是这些参与形式的实际效果又不能让人全面信服｡从以上分析参与的渠道和形式来看,多数是让公众代表参加听证会,占到总数的345%;排在第二位的是通过网络征求意见和建议,占到172%｡下面就以这两种常见的参与形式为例来分析｡
政府通过公开征求意见建议的形式让民众参与政府规章制定或重大决策,但现实中,“公众并不满足于有公开渠道提出意见,更关注的是相关部门对社会意见的态度｡哪些公众意见在最终决策时被吸收,哪些意见没有吸收,理由是什么,公众翘首盼知”[1]｡来自企业､行业的意见因联合起来而声势浩大,可是数量庞大的公众意见,则呈现出琐碎与零散的状态｡因此,如何把分散的社会公众或市民集合起来,让他们的声音在政府决策和立法等活动中更能引起注意,是一个必须得到解决的问题｡同时,还要积极对公众的意见建议给予回应,否则,“征而不取”使征求意见流于形式,公民的表达权就会落空,征求的意见也就不能很好地体现广大公众的利益｡
进一步分析,有许多政府是通过网络来征求意见(这29个案例中征求意见建议的有5个,其中4个是通过网络征求意见建议的,占征求意见这种参与形式的80%),让公民发表看法和建议｡从技术手段来看,这是一个时代的进步｡但是,那些能够上网的人(或网民)都是具有什么身份的人?他们的意见真正能够代表最广大人民群众的真实想法和要求吗?这是需要实践检验的｡由于网络的虚拟性,许多网民提出所谓的意见是以匿名(五花八门的网名)的方式,无法了解其真实身份与代表的社会阶层,导致参与效果的非真实性｡因此,政府要深刻认识到这种网络民意与真实而广泛的民意之间的偏差,不要被虚假民意所迷惑,应该理性地对待网络上的言论,满足公众的表达权､参与权,当然,这并不意味着完全迎合网络言论｡毕竟,网上的某些议论是非理性的,极端赞成或极端反对的意见都有｡据中国互联网络信息中心的报告,“截至2007年12月,网民数已增至2.1亿人”[2]｡在中国,2.1亿网民毕竟只占13亿人口的16%,在网上积极发言的网友,也不能代表全体网民,所以既要认真听取网民的意见,也要理性冷静地分析网民的议论｡同时,中国网民还有其自身特点:与发达国家网民年龄相比,“中国网民更年轻,25岁以下网民占512%,30岁以下占706%”[3](p235)｡网民的年轻化,使得政府通过网络征求意见,无法真实全面地反映全体居民和市民的诉求和愿望,而且有时候偏激的言论还可能占据优势｡因此,要想全面了解民众的意愿,政府还必须借助其他的途径和手段,进行客观辩证地分析和判断｡
再看听证会的形式,也存在一些显而易见的缺陷｡就一些公用事业价格调整的听证会来说,效果并不十分理想｡由于缺乏中介机构进行监督和质询,听证的客观公正性､可信度受到影响,公众对听证会制度的有效性和公正性产生很大怀疑｡目前,听证制度中存在的问题有:参与代表的选择程序还不够规范,存在暗箱操作问题,从现实的听证会代表观察,多数是单位或协会推荐｡参与代表的数量如何确定没有透明的标准,多大规模的听证会要求多少公民代表,以及公民代表在本城市人口中的比例,都无法得知｡缺乏统一规范的听证运作程序,相关政府部门的行为具有较大的随意性;听证过程中信息不对称,普通消费者代表往往因处于信息劣势地位而无法与经营者就实质问题展开针锋相对的辩论;听证过程还不够公开,缺乏对听证代表意见的回应制度,没有真正吸纳民众的意见,也没有说明不采纳的理由,等等｡
(二)公民参与亟须法律规范来保障｡
公民参与缺少系统而完备的法律依据｡我国的基本政治制度为公民参与提供了根本保证,但公民参与的一些具体法律内容存在缺失,有些法律条文存在模糊性,操作性不强｡从表2参与的法律依据一项来看,在29个案例中,只有7个案例明确指出了公民参与的法律法规依据,仅占24%｡这其中多数是“实施办法”“暂行办法”等,法律效力等级不高｡对于公民参与政府规章制定的专门立法,则是指《广州市规章制定公众参与办法》,这在7个案例中只占14%｡再如,对于听证而言,也没有统一的关于听证的立法,不同的地方政府制定了各自的相关领域听证的办法,如《北京市政府价格决策听证办法实施细则》､《重庆市行政决策听证暂行办法》､《太原市重大事项决策听证办法(试行)》等,裁量性较大｡
由于我国还没有制定公民参与的统一法律规范,所以实际操作中还存在不少问题,公民参与具有很大的随意性和模糊性｡比如,通过公民参与政府立法工作的考察,公民参与行政立法不是强制性程序,给了政府部门很大的自由裁量权:有的政府公开征集立法项目,有的则不公开;有的全文公布政府规章的草案,向社会征集意见,有的则不公布｡公布草案的随意性很强,哪些应该公布,哪些不应公布,何时公布,公布多长时间等,都没有统一标准｡再如,公共政策的制定或修改､政策方案的调整等,有的政府部门让公民旁听､参与提议或建议,有的则把社会公众排除在外,公民参与还没有成为公共政策制定的必经环节｡公民参与的程序也不明确,缺乏可操作性｡由于缺少法律规定,公民参与的民主性不够,反而行政色彩极强,对公民的意见和建议只是在政府机关内部研究,不予公开说明,也没有反馈机制,政府决策和行政立法进程不透明｡可以说,公众参与权的法律保障机制是不完备的｡
(三)公民参与结果和成效不尽如人意｡
由于公民参与的公开程度不够,所以从一开始选择参与代表就存在一定问题｡参与代表的一些基本信息是不公开的,这主要是参与群体的职业､职务､年龄､知识水平､经济状况等方面的信息｡这又如何让社会公众得知这些人是否能够真正代表大多数市民的利益呢?
从参与意见的采纳来看,参与结果还未真正公开,有的听证会只是最后说明多数人同意听证会的方案,但是反对意见是什么,又是哪些人提出的这些反对意见呢?都无从具体得知｡还有的征求意见建议,只公开报道一个结果,收到意见建议多少条,但是这些条意见和建议是否被真正采纳,不采纳理由又是什么,也无从知晓｡这样的参与结果也在很大程度上减弱了民众参与的信心和积极性,削弱了公众对政府的信任度｡这是政府推动公民参与､真正实现公民的民主权利过程中必须给予重视和解决的一个问题｡
四､推动公民参与城市政府管理的针对性建议和思考
各级政府要坚持科学民主决策,依法保障公民的知情权､参与权､表达权和监督权,这是转变政府职能,实现好､维护好､发展好人民群众根本利益的重要措施｡公众参与的最大作用在于减少失误,实现科学决策｡从政府方面来说,要深刻认识公民参与在民主行政过程中的重要地位｡如何使公民的参与权等民主权利得到保障,真正从被管理者转变为政府管理的合作者和社会的主人?下面是针对案例中存在问题的建议和思考｡
(一)推动政府的公开透明行政——公民参与的重要前提条件｡
公民参与的最大障碍是得不到及时､准确的信息,信息公开是公民有效参与的基本条件和前提,没有信息公开,公民不了解政府决策的事实根据､形成过程､基本目标､预期的成本和效益等情况,就很难对政府的相应决策､立法进行评价,提出自己的意见､建议｡
《政府信息公开条例》的颁布实施对于公民参与政府公共事务的管理具有重大作用,但其前提要求政府真正贯彻落实该条例,通过法律建立经常性的规范化的政务信息公开制度,以保证公民参与的实效｡比如,对于立法和决策的听证而言,申请者是专业人员,参加听证的普通市民代表是外行,信息不对称将使听证会变成“单边倒”｡因此,有关听证事项信息的公开是关键前提之一｡要使公共政策的制定过程得到公众广泛参与,就需激发公民参与的兴趣和热情,进而通过信息公开保障公民的充分知情｡比如,除非听证会内容涉及国家安全问题,听证会全部过程必须通过广播､电视､网络等新闻媒体向公众公开｡而且,参与的结果也应及时公开,否则就会使普通民众认为政府让公民参与是在走过场,从而降低参与意愿,也降低了对政府的信任｡只有全面公开参与的信息,才能避免由于强势的参与者垄断关键信息而导致不公正的情形｡
政府还要善于利用新闻媒体的传播与表达功能,积极引导媒体在公民参与过程中发挥正面作用｡要进一步挖掘传统媒体包括报纸､杂志､广播､电视等在保障公民民主权利方面的潜在功能｡随着信息社会的发展,网络媒体在保障公民参与方面将发挥越来越重要的作用,案例中提到的各种参与形式均可通过网络直播､网络民意调查､网上来信等方式方便而又快捷地进行｡但这需要政府提高鉴别网络民意的能力,积极培育网络媒体的同时要加大对网络媒体发展的监管力度｡
(二)健全和完善公民参与的法律制度——推进公民参与的重要保障｡从法律和制度的层面,进一步完善公众参与的法律法规和制度体系,使公民参与有法可依､有章可循｡
健全和完善公民参与的法律法规,明确规定公民参与政府和社会事务的范围､参与途径和参与方式｡同时,为了保障公民参与的有效性与公正性,应以法律､法规明确规定不同类型､不同形式的参与程序和方法｡比如,参与的人数与比例也应由法律规定,对于政府立法或决策等不同的参与事项,参与的代表应占城市总人口的多少,普通市民的代表又在所有代表中占多大比例等都应明确｡针对公民参与法律依据的缺失和政府让公民参与存在的随意性和模糊性等问题,建议制定统一的《公民参与政府规章和决策制定的法律》(由国务院或全国人大来立法),提高公民参与的法律权威性｡通过法律规范,政府要正确引导和规范公民参与,保证公民参与能够在法律框架内有序地进行｡
建立健全公民参与的具体制度｡目前,在提高公民参与国家和公共事务行为的制度化方面,不能否认还存在有法不依的问题｡例如,国家环保总局2006年正式发布《环境影响评价公众参与暂行办法》,为公众参与环评､协助把好“环保第一关”,提供了制度化保障｡建设部颁布的《城市规划编制办法》也于2006年正式实施｡但实际上,政府的环评机构和城市规划的编制者,是如何让公民参与其中,这方面的案例是少之甚少｡因此,首先要不折不扣地执行和落实现有的法律制度,然后进行制度创新以更好地保障公民实现民主权利｡党的十六届六中全会指出,必须创新社会管理体制,健全党委领导､政府负责､社会协同､公众参与的社会管理格局｡这就要求以适当的方式保证公众充分参与政府的管理过程｡
健全参与代表选择的程序制度,这是许多参与形式都必须解决的问题,也是参与主体的问题｡首要的是确定代表所应具备的实质性条件和标准,以及公开选择程序,然后要保证参与代表选择的科学性,注意从阶层结构､职业状况､地域分布等多个角度来选择代表,特别是结合具体的政府立法或公共政策议题,选择一定比例的相关领域的专家学者､律师和基层工作者以及政策所覆盖的普通农民和市民代表等｡
健全和完善听证制度｡首先强调的是建立全程公开透明的听证程序,全方位接受社会监督｡参加听证的人应该是自愿报名,然后利用客观的方式方法抽取,包括按照群体分类､依据一定的比例随机选择听证代表等,并且这个过程一定要公开,否则,听证会就失去了起码的公信力｡在听证过程中,要有具体的制度规范,保障参加听证的各方人士都能充分表达自己的观点｡整个听证过程的监督制度创新也是至关重要的｡
完善公民旁听制度｡这在不少地方政府已有实践,但旁听的内容､形式､制度都需要完善｡政府立法或决策或管理事项,哪些公民可以旁听,哪些不能旁听;旁听的人数和不同群体人数的比例;旁听过程中或旁听之后提出意见和建议的方式;对于这些意见和建议的处理结果等,都应该制定明确的制度规范,以避免公民旁听流于形式｡
建立公民参与结果的公开制度｡对于公民每一次参与,不管是政府事务的什么内容､以何种形式参与,最后都要把参与的结果情况公开(涉及国家秘密的除外)｡包括实际参与的人数､提出意见和建议的内容与分类汇总,政府对这些意见建议采纳的情况等,都要有公开的制度规范｡否则,参与就没有了实际价值｡通过上述一系列参与制度的完善,从参与代表的选择､参与形式､参与内容到参与结果公开的制度规范,来保障提高参与的实际效果｡
(三)调动公民参与的积极性——增强公民参与的内在动力｡公民参与的关键在于参与的有效性,而公民参与是否有效,不应当仅仅由政府来做出判断,还需要通过作为参与者的公民和社会成员的评价来确认｡如果公民不相信某种参与是有效的,那么这样的参与就可能被公众认为是政府做秀,公民也因此失去参与的积极性｡
那么如何调动公民参与的积极性呢?重要的是让公民看到参与的实际效果,即看到公民意见对政府立法或决策的实际影响｡因此,要建立有效的､理性化的､负责任的政府回应机制,改变政府部门对公民意见“征而不取”“听而不证”等类似的“重征集､轻反馈”的状况,要认真对待公民建议的影响力｡当然,这并不意味着政府对公民意见一定要全部采纳,而是要求政府认真回应,建立良好的反馈机制,给公民明确答复,采纳不采纳都要说明理由,这样也才能使公民的参与权得到保障｡
但问题是,公民参与的成本谁来承担｡公众参与肯定是有成本的,参与者投入的时间､精力,在市场经济下的现代社会自然是一种成本｡因此,还要求政府建立各种有效的激励机制以及参与成本的分担机制｡政府还要采取一些针对特殊群体参与的特殊措施,处于相对弱势的群体,他们往往力量分散､缺少组织,因此有必要对他们的参与给予格外关注｡例如,城市政府管理中,外来人口显然是一个缺少组织和代表的群体,他们如何表达自己的想法和意见,如何维护自身的利益,是需要政府通过专门途径解决的｡再者,政府要付出一定成本培育和提高公民参与的能力,从技术角度向公民传授参与的实际操作知识,提高公民参与的技能,这也是对公民参与的一种激励｡
政府要开通更多的参与渠道｡“在社会转型时期,公民的参与需求与社会的参与渠道之间经常会构成一对矛盾,出现某种张力｡解决这一矛盾的基本出路,就是开辟新的参与途径,运用现代的科技手段提高参与的效率,尽量满足公民的参与要求｡”[4]应运用多种形式鼓励公民自由发表意见｡公众参与的形式很多,具体采取哪一种方式,政府要根据具体情况和实际需要,不拘一格,关键是能引起公众的参与兴趣,利于公众畅所欲言地表达自己的看法｡在公民参与过程中,政府作为决策者必须以包容的不带偏见的心态,全面听取不同声音,最后在有限的参与者和广泛的民意之间做出权衡｡
要推动公民参与的深入发展,不能仅停留在让公民提建议的表面层次,而是应该保障公民充分行使宪法赋予的知情权､参与权､表达权､监督权,对各类公共事务进行深度参与｡只有在科学理论指导下的深层次公民参与,才能给政府管理以及真正贯彻落实科学发展观带来新的动力和活力,使之具备雄厚的社会基础,真正做到政府职能的履行是为了实现人民群众的根本利益以及经济社会的和谐发展｡
参考文献:
[1]吴焰.公开征求意见面临两大考验[N].人民日报,2008-12-18.
[2]中国互联网络信息中心.中国互联网络发展状况统计报告(2008年1月)[EB/OL].http://www.cnnic.net.cn/uploadfiles/doc.
[3]汝信,陆学艺,李培林.2008年中国社会形势分析与预测[C].北京:社会科学文献出版社,2008.
[4]俞可平.公民参与的几个理论问题[N].学习时报,2006-12-18
[责任编辑:王 篆]
关键词:政府管理;公民参与;城市政府;典型案例;实证分析
中图分类号:D523 文献标识码:A 文章编号:1008-7168(2009)06-0045-07
公民参与有不同的范围,也有不同的层次,有中央政府层次的参与､对地方政府管理的参与以及基层的参与｡本文主要是分析地方城市政府管理中的公民参与问题,这里的政府是指狭义上的政府——行政机关,而不包括人大常委会(从现有资料和实际发展来看,人大工作中让公民参与的内容基本上是立法过程中向社会公众或市民征求意见)｡根据这一限定条件,笔者选择《人民日报》和《法制日报》报道的公民参与案例进行实证研究分析｡
一､公民参与城市政府管理的典型案例概况
根据设定的选择公民参与政府管理案例的条件,把2006-2008年共3年的《人民日报》和《法制日报》报道的城市政府管理中公民参与的典型案例进行汇总｡下面把案例的大体情况用表1列出,这29个案例就是本文研究的样本｡
二､从案例实际情况分析公民参与城市政府管理的特点
(一)从公民参与城市政府管理的形式来看,越来越多样化,但仍以听证会居多｡
从表1所列案例看,公民参与政府事务的形式有如下几种:听证会:10个,占34.5%;居民代表大会和参与委员会:2个,占6.9%;旁听:4个,占13.8%;公示:1个,占3.45%;征求意见建议:5个,占17.2%,在这其中网络征求意见建议占到80%;公众质疑:1个,占345%;座谈会:2个,占6.9%;居民投票:1个,占345%;评议报告:1个,占3.45%;网络评论:1个,占3.45%;电话随机访问:1个;占3.45%｡
从上述公民参与形式的分布来看,大多数是以听证会的形式,其次是征求意见建议,再次是旁听,其他的参与形式就是少数了｡不过,可以看出,在城市政府的公共事务管理过程中,政府还是正在探索用更多的形式让公民参与其中｡
例如,在地方和城市政府决策过程中,市民旁听制度是市民民主参与的一种可行的方式｡市民对政府常务会议旁听并发表意见,既解决了政府有效管理的问题,又解决了民情民意上传的问题｡同时,市民旁听制度也是提高市民民主参与程度的一种有效途径｡再如,在涉及城市的公共项目建设中,让公民投票,或组成委员会的形式,或选出居民代表召开会议,这些都是给公民表达意见的机会,在政府管理过程中行使表达权和监督权｡
从公民的角度来看,上述参与形式中,绝大多数是公众被动参与,由政府事先组织或提议,或者选公民代表进行讨论,只有少数是公民的主动参与,如案例8的公众质疑和案例24的网络评论形式｡案例8中哈尔滨市政府在某报纸刊登要为出租车“整容”的公告,这引起了市民的普遍质疑,认为这是一种财政浪费,就在普遍的质疑声中这一项目叫停;案例24是某职中校长为了助学金而“冒犯”县长的事情,这引起了网络的大量评论,要为此主持公道｡
(二)从参与的内容来看,主要是政府的立法､决策和价格调整｡
虽然表面上公民参与的内容和领域越来越丰富了,但参与内容各自所占的比例又凸显其中仍存在的问题｡
在29个案例中,公民参与政府管理事务的具体内容,可分为如下几类:政府规章的制定或规章草案征求意见:3个案例,占10%;公用事业(企业)的价格调整,包括出租车调价､民用天然气的价格调整､集中供热调价､轨道交通调整票价､数字电视收费价格等:7个案例,占25%;公共项目建设的预算:2个案例,占7%;住宅小区问题:1个案例,占3%;拟办实事和城市发展规划:3个案例,占10%;政府会议或讨论､起草政府工作报告:5个案例,占17%;危旧房改造或拆迁:2个案例,占7%;环境整治或环境影响评价:2个案例,占7%;对政府或领导工作的评价:2个案例,占7%;其他类:2个案例,占7%｡
可以看出,上述内容都是和每一位市民百姓的生活息息相关的,让他们参与这些事务的讨论,提出意见和建议,既利于城市的发展,也促进了民众的公共利益｡例如,一些公用事业的价格调整,尤其是天然气､轨道交通等,都是和公众的日常生活密切相关的｡又如,允许公民直接参与政府的行政立法,参与对政府规章及草案的讨论,既是构建和谐社会的必然要求,也是我国立法的必经程序和立法制度的重要内容,标志着我国民主法治进程迈出的重要一步｡因此,应通过更具体化､更具操作性的规定和措施,逐步有序地推进公民参与立法工作,进一步总结各地在扩大公民参与立法方面的经验,拓宽公民参与立法的渠道｡再如,让公民参与政府工作报告的起草或讨论,这本身就是以人为本施政理念的实践｡只有让民众表达他们的社会诉求和愿望,政府才能知道到底应该为公民做什么､履行哪些职能,因此,公民参与政府工作报告的范围还应拓展｡
(三)从参与的依据来看,公民参与的法律法规较少｡从公民参与的依据来看,在29个案例中,只有7个案例明确指出了公民参与的法律法规依据,仅占24%｡案例1和案例28的法规依据并不明确:案例1“北京市的几个政府规章草案的听证会”没有明确指出其法律依据是不是国务院颁布的《规章制定程序条例》;案例28“湘江流域长沙段污染整治方案的座谈会”没有明确表示是否依据了环保局2006年出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》和《公众参与环境保护办法》｡即便如此,这些有参与依据的案例也只占到31%,它们的参与依据分别是:《北京市政府决策听证办法实施细则》､《太原市重大事项决策听证办法(试行)》､《广州市规章制定公众参与办法》(地方政府规章)､《重庆市政府重大决策程序规定》(地方政府令)､《重庆市行政决策听证暂行办法》(地方政府令)｡但这些法规都是由地方政府制定的,法律效力等级不高,这就意味着在某种程度上讲,它们规范公民参与的权威性打了折扣｡
(四)从参与主体来看,参与人数不断增多,所代表的群体也在增加｡
在29个案例中,有9个案例的公民参与者及其具体情况不详,没有报道｡下面对于有参与人数和参与者情况介绍的20个案例分别从不同的参与形式进行分析｡
从听证会的参与形式看,听证代表从21人到60多人不等,其中只有两个案例明确了普通消费者所占的比例,案例13中消费者比例为33%,案例18中消费者比例为48%,都没有超过半数｡
从这几个旁听的案例看,能够旁听政府全体会议讨论政府工作报告的公众人数是不断增多的,从45人增加到70人｡同时,参与的群体也不断增加,从农民､教师､下岗职工,增加到律师､销售经理等,这也是公民旁听政府会议的一个进步｡
通过网络征集意见的参与形式中,网络访问量､网络留言､电子邮件等的数量差异比较大,少则只有四十多条意见建议,多的则近万条,至于书面和电子信件都是上千封｡这也可以看出公民参与的热情,尤其是对于城市公共事务(与普通公民关系较大的事务)的热心参与｡
这些居民参与投票和居民代表大会参与形式的案例,基本上是城市社区事务的管理｡有的做法是按照社区人口的比例选出居民代表,然后参加投票,有的只是选出居民代表｡但是,这些居民代表的身份怎样,没有任何职位和职务的普通百姓又占多大的比例,都没有公开报道,这是一个值得深思的问题｡另外,座谈会的参与案例28,在湘江流域长沙段的环境整治座谈会上,有6名民众代表｡但是,这些代表在整个座谈会的人数中占到多大比例呢?没有公开报道｡不过,据了解,由地方政府制定环保计划邀请公众参与,在全国还是首次,也算是政府邀请公民参与环境生态保护事务的一个进步｡
三､从公民参与政府管理的特点评判参与过程中存在的缺陷
如何评价近年来我国公民参与的进程?相当一部分人认为,公民参与是政府在做秀,是形式主义;公民参与作为一个漂亮词汇,华而不实｡通过上述对公民参与实际情况的概括,可见这些看法都是片面或带有偏见的,因此辩证客观地评价我国公民参与的发展十分必要｡首先,需要对公民参与的历史进步性和取得的进展给予肯定｡随着经济发展和社会变革,公民参与的形式和渠道越来越多样化,从实践发展来看,政府逐渐在更大范围内听取民意,公民参与政府管理的范围逐渐扩大:从被动接受政府的立法到参与政府规章草案和制定并提出意见和建议;从提出决策的建议到亲自通过听证的形式参与决策和规划,从旁听政府的会议到能够提出建议或意见;从参与评价政府到参与预算､环保等具体事务的管理｡其次,由于受政治､经济､社会､文化发展等诸多因素的制约,政府推动公民参与在实践中仍然存在不少问题,这也是不能回避的｡
(一)公民参与的形式存在不同程度的问题｡
虽然不可否认政府不断采取新颖的形式让公民参与,但是这些参与形式的实际效果又不能让人全面信服｡从以上分析参与的渠道和形式来看,多数是让公众代表参加听证会,占到总数的345%;排在第二位的是通过网络征求意见和建议,占到172%｡下面就以这两种常见的参与形式为例来分析｡
政府通过公开征求意见建议的形式让民众参与政府规章制定或重大决策,但现实中,“公众并不满足于有公开渠道提出意见,更关注的是相关部门对社会意见的态度｡哪些公众意见在最终决策时被吸收,哪些意见没有吸收,理由是什么,公众翘首盼知”[1]｡来自企业､行业的意见因联合起来而声势浩大,可是数量庞大的公众意见,则呈现出琐碎与零散的状态｡因此,如何把分散的社会公众或市民集合起来,让他们的声音在政府决策和立法等活动中更能引起注意,是一个必须得到解决的问题｡同时,还要积极对公众的意见建议给予回应,否则,“征而不取”使征求意见流于形式,公民的表达权就会落空,征求的意见也就不能很好地体现广大公众的利益｡
进一步分析,有许多政府是通过网络来征求意见(这29个案例中征求意见建议的有5个,其中4个是通过网络征求意见建议的,占征求意见这种参与形式的80%),让公民发表看法和建议｡从技术手段来看,这是一个时代的进步｡但是,那些能够上网的人(或网民)都是具有什么身份的人?他们的意见真正能够代表最广大人民群众的真实想法和要求吗?这是需要实践检验的｡由于网络的虚拟性,许多网民提出所谓的意见是以匿名(五花八门的网名)的方式,无法了解其真实身份与代表的社会阶层,导致参与效果的非真实性｡因此,政府要深刻认识到这种网络民意与真实而广泛的民意之间的偏差,不要被虚假民意所迷惑,应该理性地对待网络上的言论,满足公众的表达权､参与权,当然,这并不意味着完全迎合网络言论｡毕竟,网上的某些议论是非理性的,极端赞成或极端反对的意见都有｡据中国互联网络信息中心的报告,“截至2007年12月,网民数已增至2.1亿人”[2]｡在中国,2.1亿网民毕竟只占13亿人口的16%,在网上积极发言的网友,也不能代表全体网民,所以既要认真听取网民的意见,也要理性冷静地分析网民的议论｡同时,中国网民还有其自身特点:与发达国家网民年龄相比,“中国网民更年轻,25岁以下网民占512%,30岁以下占706%”[3](p235)｡网民的年轻化,使得政府通过网络征求意见,无法真实全面地反映全体居民和市民的诉求和愿望,而且有时候偏激的言论还可能占据优势｡因此,要想全面了解民众的意愿,政府还必须借助其他的途径和手段,进行客观辩证地分析和判断｡
再看听证会的形式,也存在一些显而易见的缺陷｡就一些公用事业价格调整的听证会来说,效果并不十分理想｡由于缺乏中介机构进行监督和质询,听证的客观公正性､可信度受到影响,公众对听证会制度的有效性和公正性产生很大怀疑｡目前,听证制度中存在的问题有:参与代表的选择程序还不够规范,存在暗箱操作问题,从现实的听证会代表观察,多数是单位或协会推荐｡参与代表的数量如何确定没有透明的标准,多大规模的听证会要求多少公民代表,以及公民代表在本城市人口中的比例,都无法得知｡缺乏统一规范的听证运作程序,相关政府部门的行为具有较大的随意性;听证过程中信息不对称,普通消费者代表往往因处于信息劣势地位而无法与经营者就实质问题展开针锋相对的辩论;听证过程还不够公开,缺乏对听证代表意见的回应制度,没有真正吸纳民众的意见,也没有说明不采纳的理由,等等｡
(二)公民参与亟须法律规范来保障｡
公民参与缺少系统而完备的法律依据｡我国的基本政治制度为公民参与提供了根本保证,但公民参与的一些具体法律内容存在缺失,有些法律条文存在模糊性,操作性不强｡从表2参与的法律依据一项来看,在29个案例中,只有7个案例明确指出了公民参与的法律法规依据,仅占24%｡这其中多数是“实施办法”“暂行办法”等,法律效力等级不高｡对于公民参与政府规章制定的专门立法,则是指《广州市规章制定公众参与办法》,这在7个案例中只占14%｡再如,对于听证而言,也没有统一的关于听证的立法,不同的地方政府制定了各自的相关领域听证的办法,如《北京市政府价格决策听证办法实施细则》､《重庆市行政决策听证暂行办法》､《太原市重大事项决策听证办法(试行)》等,裁量性较大｡
由于我国还没有制定公民参与的统一法律规范,所以实际操作中还存在不少问题,公民参与具有很大的随意性和模糊性｡比如,通过公民参与政府立法工作的考察,公民参与行政立法不是强制性程序,给了政府部门很大的自由裁量权:有的政府公开征集立法项目,有的则不公开;有的全文公布政府规章的草案,向社会征集意见,有的则不公布｡公布草案的随意性很强,哪些应该公布,哪些不应公布,何时公布,公布多长时间等,都没有统一标准｡再如,公共政策的制定或修改､政策方案的调整等,有的政府部门让公民旁听､参与提议或建议,有的则把社会公众排除在外,公民参与还没有成为公共政策制定的必经环节｡公民参与的程序也不明确,缺乏可操作性｡由于缺少法律规定,公民参与的民主性不够,反而行政色彩极强,对公民的意见和建议只是在政府机关内部研究,不予公开说明,也没有反馈机制,政府决策和行政立法进程不透明｡可以说,公众参与权的法律保障机制是不完备的｡
(三)公民参与结果和成效不尽如人意｡
由于公民参与的公开程度不够,所以从一开始选择参与代表就存在一定问题｡参与代表的一些基本信息是不公开的,这主要是参与群体的职业､职务､年龄､知识水平､经济状况等方面的信息｡这又如何让社会公众得知这些人是否能够真正代表大多数市民的利益呢?
从参与意见的采纳来看,参与结果还未真正公开,有的听证会只是最后说明多数人同意听证会的方案,但是反对意见是什么,又是哪些人提出的这些反对意见呢?都无从具体得知｡还有的征求意见建议,只公开报道一个结果,收到意见建议多少条,但是这些条意见和建议是否被真正采纳,不采纳理由又是什么,也无从知晓｡这样的参与结果也在很大程度上减弱了民众参与的信心和积极性,削弱了公众对政府的信任度｡这是政府推动公民参与､真正实现公民的民主权利过程中必须给予重视和解决的一个问题｡
四､推动公民参与城市政府管理的针对性建议和思考
各级政府要坚持科学民主决策,依法保障公民的知情权､参与权､表达权和监督权,这是转变政府职能,实现好､维护好､发展好人民群众根本利益的重要措施｡公众参与的最大作用在于减少失误,实现科学决策｡从政府方面来说,要深刻认识公民参与在民主行政过程中的重要地位｡如何使公民的参与权等民主权利得到保障,真正从被管理者转变为政府管理的合作者和社会的主人?下面是针对案例中存在问题的建议和思考｡
(一)推动政府的公开透明行政——公民参与的重要前提条件｡
公民参与的最大障碍是得不到及时､准确的信息,信息公开是公民有效参与的基本条件和前提,没有信息公开,公民不了解政府决策的事实根据､形成过程､基本目标､预期的成本和效益等情况,就很难对政府的相应决策､立法进行评价,提出自己的意见､建议｡
《政府信息公开条例》的颁布实施对于公民参与政府公共事务的管理具有重大作用,但其前提要求政府真正贯彻落实该条例,通过法律建立经常性的规范化的政务信息公开制度,以保证公民参与的实效｡比如,对于立法和决策的听证而言,申请者是专业人员,参加听证的普通市民代表是外行,信息不对称将使听证会变成“单边倒”｡因此,有关听证事项信息的公开是关键前提之一｡要使公共政策的制定过程得到公众广泛参与,就需激发公民参与的兴趣和热情,进而通过信息公开保障公民的充分知情｡比如,除非听证会内容涉及国家安全问题,听证会全部过程必须通过广播､电视､网络等新闻媒体向公众公开｡而且,参与的结果也应及时公开,否则就会使普通民众认为政府让公民参与是在走过场,从而降低参与意愿,也降低了对政府的信任｡只有全面公开参与的信息,才能避免由于强势的参与者垄断关键信息而导致不公正的情形｡
政府还要善于利用新闻媒体的传播与表达功能,积极引导媒体在公民参与过程中发挥正面作用｡要进一步挖掘传统媒体包括报纸､杂志､广播､电视等在保障公民民主权利方面的潜在功能｡随着信息社会的发展,网络媒体在保障公民参与方面将发挥越来越重要的作用,案例中提到的各种参与形式均可通过网络直播､网络民意调查､网上来信等方式方便而又快捷地进行｡但这需要政府提高鉴别网络民意的能力,积极培育网络媒体的同时要加大对网络媒体发展的监管力度｡
(二)健全和完善公民参与的法律制度——推进公民参与的重要保障｡从法律和制度的层面,进一步完善公众参与的法律法规和制度体系,使公民参与有法可依､有章可循｡
健全和完善公民参与的法律法规,明确规定公民参与政府和社会事务的范围､参与途径和参与方式｡同时,为了保障公民参与的有效性与公正性,应以法律､法规明确规定不同类型､不同形式的参与程序和方法｡比如,参与的人数与比例也应由法律规定,对于政府立法或决策等不同的参与事项,参与的代表应占城市总人口的多少,普通市民的代表又在所有代表中占多大比例等都应明确｡针对公民参与法律依据的缺失和政府让公民参与存在的随意性和模糊性等问题,建议制定统一的《公民参与政府规章和决策制定的法律》(由国务院或全国人大来立法),提高公民参与的法律权威性｡通过法律规范,政府要正确引导和规范公民参与,保证公民参与能够在法律框架内有序地进行｡
建立健全公民参与的具体制度｡目前,在提高公民参与国家和公共事务行为的制度化方面,不能否认还存在有法不依的问题｡例如,国家环保总局2006年正式发布《环境影响评价公众参与暂行办法》,为公众参与环评､协助把好“环保第一关”,提供了制度化保障｡建设部颁布的《城市规划编制办法》也于2006年正式实施｡但实际上,政府的环评机构和城市规划的编制者,是如何让公民参与其中,这方面的案例是少之甚少｡因此,首先要不折不扣地执行和落实现有的法律制度,然后进行制度创新以更好地保障公民实现民主权利｡党的十六届六中全会指出,必须创新社会管理体制,健全党委领导､政府负责､社会协同､公众参与的社会管理格局｡这就要求以适当的方式保证公众充分参与政府的管理过程｡
健全参与代表选择的程序制度,这是许多参与形式都必须解决的问题,也是参与主体的问题｡首要的是确定代表所应具备的实质性条件和标准,以及公开选择程序,然后要保证参与代表选择的科学性,注意从阶层结构､职业状况､地域分布等多个角度来选择代表,特别是结合具体的政府立法或公共政策议题,选择一定比例的相关领域的专家学者､律师和基层工作者以及政策所覆盖的普通农民和市民代表等｡
健全和完善听证制度｡首先强调的是建立全程公开透明的听证程序,全方位接受社会监督｡参加听证的人应该是自愿报名,然后利用客观的方式方法抽取,包括按照群体分类､依据一定的比例随机选择听证代表等,并且这个过程一定要公开,否则,听证会就失去了起码的公信力｡在听证过程中,要有具体的制度规范,保障参加听证的各方人士都能充分表达自己的观点｡整个听证过程的监督制度创新也是至关重要的｡
完善公民旁听制度｡这在不少地方政府已有实践,但旁听的内容､形式､制度都需要完善｡政府立法或决策或管理事项,哪些公民可以旁听,哪些不能旁听;旁听的人数和不同群体人数的比例;旁听过程中或旁听之后提出意见和建议的方式;对于这些意见和建议的处理结果等,都应该制定明确的制度规范,以避免公民旁听流于形式｡
建立公民参与结果的公开制度｡对于公民每一次参与,不管是政府事务的什么内容､以何种形式参与,最后都要把参与的结果情况公开(涉及国家秘密的除外)｡包括实际参与的人数､提出意见和建议的内容与分类汇总,政府对这些意见建议采纳的情况等,都要有公开的制度规范｡否则,参与就没有了实际价值｡通过上述一系列参与制度的完善,从参与代表的选择､参与形式､参与内容到参与结果公开的制度规范,来保障提高参与的实际效果｡
(三)调动公民参与的积极性——增强公民参与的内在动力｡公民参与的关键在于参与的有效性,而公民参与是否有效,不应当仅仅由政府来做出判断,还需要通过作为参与者的公民和社会成员的评价来确认｡如果公民不相信某种参与是有效的,那么这样的参与就可能被公众认为是政府做秀,公民也因此失去参与的积极性｡
那么如何调动公民参与的积极性呢?重要的是让公民看到参与的实际效果,即看到公民意见对政府立法或决策的实际影响｡因此,要建立有效的､理性化的､负责任的政府回应机制,改变政府部门对公民意见“征而不取”“听而不证”等类似的“重征集､轻反馈”的状况,要认真对待公民建议的影响力｡当然,这并不意味着政府对公民意见一定要全部采纳,而是要求政府认真回应,建立良好的反馈机制,给公民明确答复,采纳不采纳都要说明理由,这样也才能使公民的参与权得到保障｡
但问题是,公民参与的成本谁来承担｡公众参与肯定是有成本的,参与者投入的时间､精力,在市场经济下的现代社会自然是一种成本｡因此,还要求政府建立各种有效的激励机制以及参与成本的分担机制｡政府还要采取一些针对特殊群体参与的特殊措施,处于相对弱势的群体,他们往往力量分散､缺少组织,因此有必要对他们的参与给予格外关注｡例如,城市政府管理中,外来人口显然是一个缺少组织和代表的群体,他们如何表达自己的想法和意见,如何维护自身的利益,是需要政府通过专门途径解决的｡再者,政府要付出一定成本培育和提高公民参与的能力,从技术角度向公民传授参与的实际操作知识,提高公民参与的技能,这也是对公民参与的一种激励｡
政府要开通更多的参与渠道｡“在社会转型时期,公民的参与需求与社会的参与渠道之间经常会构成一对矛盾,出现某种张力｡解决这一矛盾的基本出路,就是开辟新的参与途径,运用现代的科技手段提高参与的效率,尽量满足公民的参与要求｡”[4]应运用多种形式鼓励公民自由发表意见｡公众参与的形式很多,具体采取哪一种方式,政府要根据具体情况和实际需要,不拘一格,关键是能引起公众的参与兴趣,利于公众畅所欲言地表达自己的看法｡在公民参与过程中,政府作为决策者必须以包容的不带偏见的心态,全面听取不同声音,最后在有限的参与者和广泛的民意之间做出权衡｡
要推动公民参与的深入发展,不能仅停留在让公民提建议的表面层次,而是应该保障公民充分行使宪法赋予的知情权､参与权､表达权､监督权,对各类公共事务进行深度参与｡只有在科学理论指导下的深层次公民参与,才能给政府管理以及真正贯彻落实科学发展观带来新的动力和活力,使之具备雄厚的社会基础,真正做到政府职能的履行是为了实现人民群众的根本利益以及经济社会的和谐发展｡
参考文献:
[1]吴焰.公开征求意见面临两大考验[N].人民日报,2008-12-18.
[2]中国互联网络信息中心.中国互联网络发展状况统计报告(2008年1月)[EB/OL].http://www.cnnic.net.cn/uploadfiles/doc.
[3]汝信,陆学艺,李培林.2008年中国社会形势分析与预测[C].北京:社会科学文献出版社,2008.
[4]俞可平.公民参与的几个理论问题[N].学习时报,2006-12-18
[责任编辑:王 篆]