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作者简介:
杨晓东,北京城乡创新发展博士研究会会长,中国小城镇发展专业委员会副秘书长,国家发展和改革委小城镇中心规划处处长,亚洲开发银行技术援助项目城镇发展专家,中国建筑学会小城镇分会理事。研究方向为城镇化、城乡统筹、新农村建设、小城镇改革发展、区域经济和资源环境等方面,曾对全国上千个小城镇和一些城市进行过广泛调研,范围涉及经济、社会、人文、地理、环境、农村发展以及规划管理和GIS技术等多个方面。
摘要:随着改革开放不断深入,陕西省榆林市紧紧抓住国家实施西部大开发和积极财政政策以及国家能源化工基地大规模建设的良好机遇,加快推进城镇化进程,陆续建成了一批能够体现城镇特色的文化、教育、卫生、体育等公共设施,完善了城镇功能,使城镇基础设施和人居环境得到很大改善,极大地吸引了周边地区的资本、技术、人才等生产要素向城镇的集聚,有效地促进了城镇化的发展,但榆林在城镇化发展过程中也存在一些问题,需要进一步解决。
关键词:新型城镇化 榆林 城乡统筹
中图分类号:F299.2
一、推进榆林新型城镇化对实施百年榆林战略意义重大
(一)新型城镇化的内涵和特点
1.新型城镇化的内涵
新型城镇化内涵是以科学发展观为统领,坚持以人为本,以新型工业化为动力,以统筹兼顾为原则,以和谐社会为方向,以全面、协调、和谐、可持续发展为特征,推动人本城镇化、品牌城镇化、集约城镇化、城乡统筹城镇化、集群城镇化和绿色城镇化发展,全面提升城镇化质量和水平,走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化路子。新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张,改变为以提升城镇的文化、公共服务等内涵为中心,真正使城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。
2.新型城镇化的特点
(1)科学规划。新型城镇化与科学规划、合理布局结合起来,走以规划为龙头的道路。科学规划就是以科学发展观为指导,以提升城镇品质和推动农村发展为动力,以培育新兴产业和促进农村人口转移为着眼点,科学规划和构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。
(2)集约高效。新型城镇化与资源节约和高效利用相结合,走集约高效的城镇化道路。集约高效就是充分发挥空间聚集,突出绿色经济、循环经济,提高知识、技术、信息贡献,强化规模效应,节能降耗,转变发展方式,建设集约城市。
(3)功能完善。新型城镇化与城市现代化、集群化相结合,走城市功能完善的城镇化道路。功能完善就是要具备完善的社会基础设施、公共服务设施和政府公共服务,增强城市综合承载能力,完善城市综合服务功能,培育城市独特个性,建设功能完善城市。
(4)社会和谐。新型城镇化与构建和谐社会相结合,走社会和谐的城镇化道路。社会和谐就是公平公正,结构稳定,利益协调,充满活力,安全有序,构建社会诚信体系和社会保障体系,促进农民工融入城市,建设和谐城市。
(5)环境友好。新型城镇化与城市生态化相结合,走环境友好的城镇化道路。环境友好就是要按照城市标准,对垃圾、污水、噪音等污染物进行达标处理和控制,增加绿地、林地面积,突出城市生态建设,推动城市与自然、人与城市环境和谐相处,建设生态城市。
(6)城乡一体。新型城镇化与社会主义新农村建设相结合,走城乡统筹的城镇化道路。城乡统筹就是要按照城乡一体化的要求,统筹城乡规划政策,统筹城乡经济社会,统筹城乡基础设施,统筹城乡政府管理等,推动农村经济社会发展,将城市文明覆盖农村,建设协调城市。
(二)推进榆林新型城镇化具有重要意义
1.对发展经济、实现经济结构转型升级具有重要意义
2009年,榆林全市生产总值达到1302.31亿元,同比增长13.3%,其中,三次产业增加值占生产总值的比重分别为5.4%、66.1%和28.5%,第三产业比重过低,城镇的聚集能力不强,不能适应经济发展的要求。而城镇化过程就是人口聚集、产业聚集过程,新型城镇化可以很好地聚集土地、资金、技术、人才、政策等要素,尤其是新兴经济体的形成,可以大大提高经济的聚集效益和规模效益,促进经济快速有序发展。同时,城镇化和第三产业发展紧密相连,不仅能够推动以教育、医疗、社保、就业等公共服务发展,也能够推动以商贸、餐饮、旅游等消费型服务业和以金融、保险、物流等生产型服务业发展,提高第三产业比重,实现经济结构转型升级。
2.对实现安居乐业、培育创业者和新型农民具有重要意义
2009年,榆林城镇居民人均可支配收入为14856元,增长21.8%,农民人均纯收入为4127元,增长21.3%,城乡居民收入比达到3.6:1,同我国城乡居民收入3.3:1相比,高出0.3个百分点,说明城乡居民收入差距仍然较大。从农民人均纯收入构成来看,工资性收入为1370元,增长5.2%,占纯收入的33.2%,说明打工收入仍然是农民收入的重要部分,但其增长率较低只有5.2%。因此,需要推进城镇化进程,转移农民,增加收入。新型城镇化可为城市产业和城市新型综合体发展搭建良好平台,城镇的基础设施建设、工业生产、商品的运输和交易及社区服务等可成为就业蓄水池,不仅可以为城市居民提供就业岗位,而且更多的是为农村人口向城镇转移提供就业岗位。同时,新型城镇化可以培育新型农民,农民工经过城镇化、工业化的洗礼,创业观念得到了熏陶,熟悉了市场规则,磨炼了意志,具有饱满的创业激情,有一定的原始资本,有一定的技术和管理经验,这为他们实现城市梦、安居梦、创业梦创造有利条件。
3.对优化城乡结构、推进城乡一体化具有重要意义
榆林辖1区11县、222个乡镇,2009年全市常住人口334.73万人,其中,农村常住人口达199.16万人。城镇化水平为40.5%,同全国城镇化水平46.59%相比,低6.09个百分点。在固定资产投资方面,2009年榆林完成全社会固定资产投资850.33亿元,增长41.6%。其中,城镇固定资产投资688.61亿元,增长44.5%;农村固定资产投资22.71亿元,增长11.7%,城镇固定资产投资是农村固定资产投资的30.32倍,说明城镇固定资产投资力度远远大于农村投资力度,不利于城乡结构调整和优化。而新型城镇化在于破解城乡分割的规划、户籍、土地、就业以及基础设施建设、政府管理、教育文化、医疗卫生和社会保障等不利于统筹城乡发展的一系列制度和政策,实现城乡制度的统一;在于降低农民进城就业和定居门槛,促进城乡之间经济、文化、社会交流和协作,确立城乡互补机制,形成城乡统筹体制;在于实施城市支援农村、工业反哺农业的国策,加大农村投资力度,实现城乡交流日益频繁、城乡经济日益融合、城乡社会日益渗透的趋势,推进城乡一体化发展。
4.对榆林可持续发展、实施百年榆林战略具有重要意义
2008年11月,胡锦涛总书记亲临榆林视察,认为榆林“发展势头好,很有希望”,指示榆林要“珍惜资源,搞好深度转化”。中央政治局委员、中组部部长李源潮视察榆林时,要求榆林搞好“百年战略”研究。2009年,中央经济工作会议提出,要积极稳妥推进城镇化,提升城镇发展质量和水平。进入21世纪,我国正经历着空前绝后的城镇化,而且我国城镇化进程与全球化、市场化、信息化、工业化等相伴交织。同时,城镇化发展模式与人本、品牌、集约、集群、绿色和城乡统筹式的发展紧密相连,使城镇化进入到了新型城镇化的发展阶段。而保持榆林长期可持续发展,需要着眼长远,站在时代发展的高度,以全球眼光和历史视野,研判世界经济未来发展大势,深刻把握经济社会发展规律,全面审视榆林发展面临的内外条件及发展演变趋势,从推进榆林新型城镇化发展为着眼点,构建合理榆林的城镇网络体系,全面提升榆林城镇品质和内涵,对实施百年榆林战略具有重要意义。
(三)榆林城镇化发展中存在的一些问题
随着改革开放不断深入,榆林紧紧抓住国家实施西部大开发和积极财政政策以及国家能源化工基地大规模建设的良好机遇,加快推进城镇化进程,陆续建成了一批能够体现城镇特色的文化、教育、卫生、体育等公共设施,完善了城镇功能,使城镇基础设施和人居环境得到很大改善,极大地吸引了周边地区的资本、技术、人才等生产要素向城镇的集聚。同时,以城镇为依托的第三产业得到快速发展,加快了农村富余劳动力及其他生产要素和非农产业向城镇的集聚,有效地促进了城镇化的发展。但榆林在城镇化发展过程中也存在一些问题,具体如下:
1.中心城区的聚集、辐射和带动能力较弱
相对于城市其他区域而言,中心城区一般具有创新能力强、经济效益好、经济势能高、带动效应大等特点,应是区域经济发展中的“增长极”,可以有效地带动和辐射周边地区经济社会发展。而目前,榆林中心城区面积虽有45平方公里,但人口只有46万人,仅为榆林全市常住总人口的13.74%,中心城区人口规模相对较小。同时,还存在着建筑品格较低,城市功能较弱,城市管理水平不高,人居环境欠佳等问题。中心城区规模较小、功能不完善等问题已经影响了中心城区的聚集效应,制约了其辐射和带动区域经济社会发展的能力。
2.城乡发展不平衡,产业结构较为单一
榆林经济是典型的以能源化工等资源型产业为支撑的工业经济,投资布局高度集中于产业园区,且农业经济相对较弱,产业结构较为单一。在产值方面,2009年,榆林农林牧渔业实现总产值120.01亿元,按可比价计算,同比增长6.6%;而同期,榆林完成工业总产值1438.86亿元,同比增长9.6%;实现增加值837.34亿元,增长11.4%。其中,规模以上工业企业完成总产值1415.59亿元,增长9.6%;实现增加值824.81亿元,增长11.4%,农林牧渔业总产值同工业总产值相比仅为8.34%,说明以能源经济为主的强劲工业发展势头与相对滞后的农村经济发展形成明显的反差,城乡经济结构呈现“一头重、一头轻”状况,城乡发展严重失衡。
3.县级城市规模偏小,南北差距较大
榆林辖1区11县,其中11个县的县城常住人口平均为10万人左右。县城常住人口最多是神木县,为16万多(神木县总人口41.42万),最少的是吴堡县,为3万多(吴堡县总人口为8.4万)。可见榆林11个县的县城规模普遍不大,规模等级结构不协调,县城聚集效应较弱,影响了对周边乡镇和农村的带动、辐射作用。同时,榆林南北区域差距较大,榆林北部的神木、府谷和西部的靖边已是陕西省的十强县,而神木和靖边更进入了全国百强县行列。但是“南六县”却差距较大,2009年南六县GDP总和仅为101亿元,仅占全市GDP的7.76%,人均GDP不到全市的30%。
4.小城镇发育不充分,城镇功能不全
目前,榆林222个乡镇基本处于起步阶段,仍停留在原农村居民点的基础上,人口规模都比较小。其中,70%以上的建制镇建成区面积不足1平方公里,大多数镇区人口规模不足3000人。由于农村长期形成的封闭的小生产经济格局,城镇发育很不充分,仍处于粗放型阶段,基础设施建设投入不足,达不到适度规模,难以形成较为完善的城镇供水、供电等基础设施和商业、交通、通信、科技、教育、居住、医疗等社会化服务体系。同时,小城镇功能倾向于低水平的“小而全”,不能形成小城镇之间明确的分工和协作关系,造成许多同构性浪费和低水平的自我竞争局面,未能形成较强的辐射能力和较高水平的专业化分工,更难形成较先进的现代产业和较强的区域经济整体竞争力。
(四)榆林推进新型城镇化的主要内容
新型城镇化具有丰富和深刻的内涵,是21世纪城镇化发展方向,榆林作为新崛起的区域性中心城市,其城镇化处于快速发展阶段,而推进城镇化是现在和今后相当长时期内榆林经济社会发展的主要工作。为此,榆林在推进新型城镇化发展方面将大有作为。
榆林新型城镇化的内容主要包含六个方面:
一是人本城镇化。要考虑居民需求和发展,满足居民物质、精神、成长和权利的需求。要不断提高城市居民的生活水平和居住条件等,完善城市的社会公共服务设施,提高医疗、文化、教育水平。
二是品牌城镇化。每个城镇(包括县和镇)都要有自己的特色,要有体现自身特色的总体定位,有体现自身特色的经济、主导产业、产品,文化和形象设计等,打造出独一无二的城镇品牌。
三是集约城镇化。通过产业集群、人口集聚、土地集约利用、基础设施共享、要素市场共享(包括产品市场、人才市场、技术市场等)等,达到要素集约和节约利用的城镇化。
四是城乡统筹城镇化。就是城乡和谐的城镇化,体现在统一城乡规划;统筹城乡建设,将城镇化和新农村建设相结合;统筹城乡产业发展,形成一、二、三产业有机联系的产业链、产业网络等;统筹城乡公共服务,形成覆盖城乡的公共服务体系;统筹城乡制度,形成城乡一体的户籍、教育、医疗、文化等制度。
五是集群城镇化。就是将各个城镇融入到陕甘宁蒙晋区域内的城市群、城市带和城市圈中,并与东部城市群相呼应,形成各城镇的有机联系和城镇间的合理分工与协作。同时,要形成榆林市域内县级市和小城镇之间有机联系,形成中心城区、县级市和小城镇间科学合理的城镇体系。
六是绿色城镇化。就是要体现绿色和低碳的城镇化,体现人与自然、生态环境的协调,形成政府运营中的绿色和低碳,企业生产管理中的绿色和低碳,居民工作、生活和出行的绿色和低碳,以及全社会的绿色行动等。实现城镇自身的绿色低碳运营和城镇之间的绿色低碳交流。
二、推进榆林人本城镇化
2009年,榆林城镇化水平仅为40.5%,按照榆林确定的到2020年城镇化水平达到57%的目标,榆林城镇化率要增加16.5个百分点,城镇化率年均增长1.5个百分点,需要转移农村人口约55万多人,年均转移5万人以上。为此,今后10～20年,是榆林城镇化快速推进时期,是农村人口大量进入城镇,并要同城镇原居民一起在城镇工作、生活和居住的时期。为促进农村人口转移和改善居民生活居住条件,城镇就需要不断满足进城居民和原居民的物质、精神、成长和权利等多种需求,使其安居乐业,享受城镇的美好生活,这就需要推进榆林的人本城镇化。
总的来说,榆林推进人本城镇化就是要推进能不断满足人们需求的城镇化,也就是要不断满足农村人口向城镇转移过程中外来人员和城镇本地人员的合理、合法和合时宜的需求。榆林推进人本城镇化主要体现四个方面的内容。
(一)满足居民物质需求的人本城镇化
满足居民物质需求的人本城镇化就是要满足居民生存基本需求的城镇化,包括吃的需求、穿的需求、住的需求、行的需求和用的需求,主要是通过发展城镇经济来满足。
具体来说,吃的需求是人们的第一需求或最基本的需求,通过提供就业岗位或城镇生活保障来满足,是政府优先考虑的问题。穿的需求实质是对御寒、保暖和审美等的需求,是仅次于吃的需求的第二需求,需要政府更多地去“问寒问暖”。住的需求是对避风躲雨、家庭生活和睡眠休息等的需求,通过建设“廉租房”、“经济适用房”、“限价房”等满足低收入阶层的住房需求,使其“居者有其屋”。行的需求是对快捷和代步等的需求,包括人行道、公路、铁路、机场、港口、车站等各种交通场所,以及自行车、公交车、地铁、火车、飞机等各种交通工具的需求,需要政府将发展交通等基础设施建设作为振兴地方经济的主要举措。用的需求是对生活工具和生产资料的需求,包括电器、家具、药品、能源以及电脑、办公楼和通讯工具、学习用具、生态环境等。需要政府繁荣物质产品,加强生态环境建设,满足居民对不断提高生活质量和改善生产或工作条件的需求。
(二)满足居民精神需求的人本城镇化
满足居民精神需求的人本城镇化就是要满足人们生存和发展特殊需求的城镇化。包括快乐需求、情感需求、安全需求、尊重需求和理想需求,主要通过发展文化事业和建设精神文明来满足。
具体来说,快乐需求是人的天性,是各民族人民的共同需求,包括唱歌、跳舞和体育等大众娱乐形式和富有个性色彩的兴趣和爱好,可将人生效用的最大化概括为快乐的最大化,可通过开展各种文化娱乐活动来满足居民对快乐的需求。情感需求是对很多种不同人的情感需求,如亲情、爱情、友情、乡情等,有了情感才使得人间充满爱与温情,情感能使人产生巨大的精神寄托和精神动力,政府可通过倡导建设友情社会来满足居民对情感的需求。安全需求是自我保护、寻求安全、延续生命的需求,包括对自己生命安全、身体安全、心理安全、财产安全和亲人安全等的需求。人们在选择居住地和工作地时,是否安全会成为一个重要的考虑因素。通过政府维护安定团结的社会秩序来满足居民对安全的需求。理想需求是对过好日子、憧憬美好未来的需求,理想是精神寄托,是志向,是目标,是动力。政府可通过理想教育来满足居民对理想的需求。
(三)满足居民成长需求的人本城镇化
满足居民成长需求的人本城镇化是人们寻求自身健康长寿和提高素质的需求,包括健康需求、学习需求、就业需求,主要通过发展教育和社会福利保障事业来满足。
具体来说,健康需求是要人们健康地活,或要活得长寿,包括对有利心脏、聪明头脑、强健体魄和充沛精力等的需求。通过政府加大新型农村合作医疗、城市社区医院建设、“群众体育活动”、“爱国卫生运动”、“全面健身计划”等医疗、卫生和体育事业发展来满足居民对健康的需求。学习需求是不断增加自己的知识和本领,提高自身的素质和能力的需求,是对学习过程或学习行为、学习场所和途径以及学习带来结果的需求。需要政府大力发展教育培训事业,建设“学习型社会”、“学习型企业”、“学习型政府”、“学习型社区”等,满足居民对学习的需求。就业需求既是对工作岗位的需求,也是对工作过程或工作行为的需求,更是对工作所带来收入、成就感和社会地位等结果的需求。因此,提高就业率是政府的一个重要职责,更需要政府着力解决农民工问题、鼓励发展劳动密集型产业、解决下岗职工再就业问题等,把满足居民对就业需求放在重要位置。
(四)满足居民权利需求的人本城镇化
满足居民权利需求的人本城镇化是满足人们生存和发展的保障性需求的城镇化,包括生存权需求、发展权需求、财产权需求、自由权需求、平等权需求,主要通过政治体制改革和法制建设来满足。
具体来说,生存权需求是保证人们活着的权利需求,包括对生命权需求(正当防卫权需求、伤害补偿权需求等)和最低生活保障权需求(如低保权需求等)两个方面,需要政府通过建立健全法律制度和低保制度等满足人们对生存权的需求。发展权的需求包括被抚养权需求、被监护权需求、享受公共医疗卫生服务权需求,以及教育权、就业权需求等,需要政府建立健全有关法律制度,大力发展教育和医疗卫生事业等。财产权需求是对能保障生活、提高生活质量和改善生产条件的财产权利的需求,包括对房屋家产、生产资料、资金、有价证券等财产权利的需求,需要政府通过进一步完善财产权法律,推进产权制度变革,满足人们对财产权的需求。自由权需求包括自由经营权需求、自由流通权需求、自由迁徙权需求、自由择业权需求、自由投资权需求、自由退出权需求等,需要政府采取培育自由市场,推进自由贸易,放开劳动人事限制允许人们自由选择职业等,满足人们的自由权需求。平等权需求包括平等交易权需求、平等税赋权需求、平等福利权需求、平等受教育权需求、平等选举权需求和被选举权需求等,需要强调统筹城乡发展、“以工哺农”、统筹区域发展、调整收入分配、构建和谐社会等,满足居民的平等权需求。
●链接1:人本城镇化的内涵
城镇的本质是“人”,城镇因人而诞生,因人而发展,城镇是由人与人的文化和社会关系组成的复杂网络系统,人的需求层次的提升,支撑和驱动着城镇和城镇化的发展。因此,从根本上来说,人是城镇也是城镇化的主体和核心。
人本城镇化是以科学发展观为指导,在充分考虑和满足人的物质和精神需求前提下,促进农村人口向城镇转移的城镇化,是农村人口进入城镇后的安居乐业和融入城镇的城镇化。同时,人本城镇化既要满足农村人口进入城镇的需求,也要满足城镇本地居民的物质和精神等需求,促进人的身心健康。在公平原则下,城镇的每位居民(包括外来人口)都应能享受到平等、自由的权利和轻松、安全、舒适的生活工作环境。人本城镇化的服务对象应该是包括弱势群体在内的整个社会群体,其价值导向应该是社会公平和“以人为本”,主要目的是维持社会和谐健康发展,维护“弱势群体”的利益。因为按生物学原理,弱势群体的社会地位低,生存环境差,抗风险能力低,生性脆弱;而强势群体生存环境好,占有资源多,自我保护能力强。为此,人本城镇化更应维护“弱势群体”的利益。
三、推进榆林品牌城镇化
在百年榆林发展战略中,提出经过30～50年的努力,把榆林建设成为世界绿色能化新都和陕甘宁蒙晋(接壤区)
区域中心城市。这一总体思路的提出,为榆林推进品牌城镇化指明了方向。同时,也是榆林在城镇化快速发展进程中,更好地塑造品牌城镇化的关键时期。
榆林辖榆阳、神木、府谷、定边、靖边、横山、佳县、米脂、吴堡、绥德、清涧、子洲共1区11县,222个乡镇,各城镇均具备一定的特色和品牌,在打造城镇品牌方面具有一定的条件。榆林历史悠久,文物古迹众多,秦朝扶苏、蒙恬,汉朝李广,唐朝尉迟敬德、郭子仪,宋代范仲淹、杨家将、折家将,明朝余子俊等名将曾镇守于此,有大夏国建立者赫连勃勃、西夏王朝建立者李继迁、北宋杨家将杨继业、南宋抗金名将韩世忠、明末农民起义军领袖李自成等一批有重要影响的历史人物。拥有万里长城第一台镇北台,大夏国都统万城遗址,西北地区最大的道教建筑群白云山道观,陕西最大的摩崖石刻红石峡,以及李自成行宫、秦始皇长子扶苏和大将蒙恬墓等重点文物古迹。同时,榆林也是陕北民歌和民间艺术之乡。这为榆林推进品牌城镇化奠定了良好的历史文化基础。推进榆林品牌城镇化主要体现三个方面的内容。
(一)明确城镇总体定位的品牌城镇化
总体定位就是定城镇的发展方向、目标、愿景、功能、品牌和路径。总体定位的内涵在于对一个城镇特质的总概括,在于挖掘城镇自身的历史文化、生态环境以及经济、社会等方面独有的特性,体现出与其他城镇所不同的最鲜明特征,便于准确地确定城镇今后发展的方向,明确城镇发展的目标,谋划城镇发展的愿景。其中,确定准确鲜明的城镇品牌定位,也就确定了城镇自身特有的品牌个性和特色,将城镇品牌优势凸显放大,并为总体定位实现奠定基础。如一些品牌城市美名远扬,巴黎称为“时尚之都”、香港称为“动感之都”、美国底特律称为“汽车城”,等。
榆林各个城镇特质不同,其总体定位各有特色,为此,品牌定位也应有所不同,而且要体现其独特性和惟一性。挖掘榆林每个城镇独特的总体定位和品牌定位,可从历史文化、民俗文化、区位地理、生态环境、经济功能、产业特色、农业特色以及制度创新等方面进行,由此塑造出发育比较成熟、文化内涵比较深、发展潜力比较大的品牌,并集中考虑历史、文化、经济、地理、制度等方面要素,将品牌深深融入城镇发展,突出体现城镇特质,使榆林成为具有城镇独特定位和核心竞争力的品牌城镇。
如可挖掘神木县的水资源品牌——全国最大沙漠淡水湖(红碱淖),以及制度创新品牌——全国免费医疗第一县等。可挖掘米脂县的人文品牌“米脂婆姨”,等。另外,通过品牌城镇建设,可在农产品方面塑造名特优品牌,如横山大明绿豆、米脂香米、榆林豆腐、府谷海红果、横山羊肉、榆林白绒山羊、榆阳色草湾香瓜、定边炉馍、子洲黄芪、绥德石雕、吴堡蚕桑、巨鹰滩枣、五谷园小杂粮、龙洲葱、杨虎台蒜等。只有分析各个城镇不同特质,深入挖掘城镇具有旺盛生命力的资源要素,切实塑造出代表各个城镇与众不同的特色品牌,才能推进榆林明确城镇总体定位的品牌城镇化发展。
(二)塑造城镇形象的品牌城镇化
城镇形象的塑造,是一个纷繁复杂的系统工程,其中涉及多科学、多类咨询实体,是由政府、企业、专家学者及市民的积极参与和共同创造的系统工程。同时,城镇形象的塑造也是一个循序渐进的过程,是一个由点、线、面结合而成的全面的立体的工程,是需要从整体来把握的。包括城镇理念塑造、打造视觉系统和行为系统推广等三个方面。
1.城镇理念塑造
城镇理念影响着一个城镇的发展方向和价值所在,一个城镇采取什么样的发展方式取决于其管理理念,城镇管理理念的源泉应该建立在城镇科学的总体定位及居民对城镇的认知基础上。这种认知是一种综合的系统工程。
2.城镇视觉系统打造
通过城镇视觉系统的引导和传达,实现城镇传播视觉化,使城镇的品牌更加清晰、明朗,并直接反映到各城镇的认知中和居民的心目中,最终形成城镇品牌的知名度、忠诚度和美誉度。城镇视觉系统的打造是品牌城镇化发展的必备选择,是打造品牌城镇并参与国际化竞争的必由之路。
3.城镇行为系统推广
有了良好的城镇理念和视觉系统,是不够的,必须进一步加强城镇内在素质的提升、核心竞争力和人文历史等的强化,并以此凸显城镇的个性和品牌,加深居民对城镇的认同感,激发居民的荣誉感和自豪感,并调动居民参与到城镇的品牌塑造中来。城镇行为系统推广包括政府管理人员的培训、企业家的认知、市民素质的提升、生态环境的优化以及各种国内、国际活动和发布会的举办等。
(三)维护城镇品牌的品牌城镇化
维护城镇品牌需要优化政府行为,制定科学的城镇品牌规划。政府是推动品牌城镇的发起者、组织者和执行者。政府要把握住城镇的个性和脉搏,优化自身行为,科学制定包括城镇名称、城镇市徽、形象定位陈述、主题口号和视觉识别系统等内容的城镇品牌规划,为城镇品牌形成发挥平台效应和支撑作用。
维护城镇品牌需要加强城镇品牌管理力度,制定具体的城镇品牌危机管理。城镇品牌形成是一个长时间积累的过程,需要建设系统的城镇品牌管理机制,加强对城镇品牌建设的测评和反馈,最大限度地发挥城镇品牌价值。同时,在城镇品牌建设的过程中,树立危机管理意识,制定城市品牌危机管理措施,最大限度地降低危机所带来的负面影响,提升城镇品牌的管理水平。
维护城镇品牌需要注重城镇品牌宣传,制定整合形象传播战略。应对城镇品牌进行全方位、立体式、持续性的有效传播,充分发挥媒体的力量,通过制定统一的框架协调传播计划,将城镇管理者可以控制的各种传播资源加以协调,从而形成一个连贯内聚的整体,使城镇品牌形象传播达到“一种形象、一个声音”的效果,通过整合各种传播活动以获得更大的协同效应。
●链接2:品牌城镇化的内涵
品牌城镇化是在城镇化过程中的品牌城镇塑造,其内涵是指城镇拥有的独特资源(包括历史角色、文化底蕴、人文风情、地理特征、产业优势、经济实力、发展前景等),在城镇化进程中逐渐生成的特有城镇识别效应,从而构成城镇品牌和核心价值基础,体现出城镇品牌竞争力。品牌城镇化进程本身就是城镇创造增加值的过程,反映了城镇将其特有资源转化为增加值的方法和能力,包括历史的沉积和人为的规划,是城镇识别的实质,也是品牌城镇化的本源。品牌城镇化的过程是城镇品牌的战略积累过程,是城镇最持久、最有资源潜力和最具文化意义的品牌开发过程,其所形成的个性特色是城镇极具魅力和活力的识别要素,是城镇识别系统的精神和灵魂。同时,也是对一定时期内城镇各方面建设的综合部署和实施管理,并将定位、价值和概念付于实施环节中。
品牌城镇化的形成一般有其历史和现实的丰厚基础,是在城镇化过程中,从城镇诸多要素中综合、概括、抽象、比较、筛选出来的城镇品牌,如果某城镇在某要素方面表现得比较突出,则该城镇就可以该要素为主来塑造其品牌。品牌城镇化的分类,目前尚无统一的界定方法,根据对品牌城镇化形成要素的分析,依据城镇独特的资源优势和竞争优势,可将城镇化过程中的城镇品牌塑造分为7种:一是政治型城镇品牌。一般属国际性组织所在地或国家的首都、省会等。如华盛顿、伦敦、北京等。二是历史型城镇品牌。以历史资源为主导因素塑造的城镇品牌。如中山市(历史人物型品牌)、日本广岛和长崎(历史事件型品牌)、西安市(历史遗迹型品牌)等。三是经济型城镇品牌。一般是国际性或地区性经济活动与资本集聚地或工商业生产中心,以经济为主导因素塑造城镇品牌,如纽约、慕尼黑、青岛等。四是交通型城镇品牌。一般指依靠其优越的地理位置而成为国内或国际性的交通要冲,如德国的法兰克福、我国的郑州、武汉等。五是文化型城镇品牌。一般具有独特的文化遗产和传统,如“音乐之都”维也纳、“时尚之都”巴黎、“古典园林之城”苏州等。六是旅游型城镇品牌。一般以旅游业为城镇经济的主要支柱,并以旅游业的发展作为城镇根本动力的城镇。如黄山、桂林、意大利“水城”威尼斯等。七是特殊活动型品牌。一般通过打造“特色活动”来聚集目光,以塑造城镇特色。如山东潍坊的“风筝节”、珠海的“航展”、宁波的“服装节”等。
四、推进榆林集约城镇化
2009年,榆林第三产业增加值占生产总值的比重只有28.5%,表明城镇服务业等第三产业发展比较弱,第三产业集聚度不高。2009年,榆林全城镇固定资产投资688.61亿元,占总投资额的81%。在城镇固定资产投资中,第二产业完成投资394.41亿元,第三产业完成投资280.93亿元,二三产业投资比重分别为57.3%和40.8%,表明城镇投资仍是榆林投资的重要方向,其重点在于在于加强城镇道路、交通、电力、通信以及为产业配套等基础设施建设,而且城镇第二产业为投资重点,第三产业也在加大投入,城镇聚集规模在逐渐加大。榆林中心城区人口较低,只有46万人,仅占全市常住总人口的13.74%,中心城区带动辐射作用较低,且榆林11个县城常住人口大致在3(吴堡县)～16万(神木县)之间,城镇人口聚集规模较低,对农村区域带动能力有限。为此,促进产业集群、人口集聚和公共基础设施共享等为主要内容的集约城镇化发展是当务之急。
(一)发展产业集群的集约城镇化
推进榆林发展产业集群,重点是提高榆林中心城区和各个县城以及中心镇的经济容积率,由此增强工业化对城镇化的带动力。城镇化是工业化的必然结果,经济发展是城镇化的第一推动力,但是,由于榆林存在着城乡二元结构和城乡经济社会发展不平衡等因素,在榆林中心城区以外的222个乡镇所在的农村地区,存在着工业布局过于分散,乡镇企业规模过小,与原有城镇脱节。另外,榆林大量的重化工业企业独立于城镇之外的产业园区内,与城镇产业缺乏必要的关联性,不能很好地形成城镇产业的规模效应和聚集效应,对人口的吸纳能力有限,造成城镇化水平滞后于工业化水平的状态,也制约着榆林经济社会的持续健康发展。
从工业化和城镇化的互动关系来看,要推进榆林集约城镇化发展,就要注重促进产业集群发展,形成产业集群规模,提高城镇经济容积率,进而充分发挥城镇作为经济活动和商贸交易中心作用的规模效应和聚集效应,增强产业发展对产业的集群效应和城镇化的带动力,推进榆林发展产业集群的集约城镇化。
(二)推动人口集聚的集约城镇化
推进榆林推动人口集聚,重点是提高榆林中心城区和11个县城以及中心镇的城镇人口容积率,进一步健全城镇化的人口转移机制。人口由农村向城镇集中,是中外城镇化发展的共同规律,农村人口向城镇转移、农业人口向非农产业转移是提高榆林城镇化水平的关键。在榆林11个县和1个区内,分布有111个建制镇和111个乡,但由于榆林11个县城和中心镇的社会基础设施和公共服务设施等仍然较为薄弱,城镇功能仍然不很完善,造成生产力布局分散,对农村人口吸纳能力不强,存在着非农业人口“离土不离乡、进厂不进城”和“名义城镇化、实质乡村化”等问题,影响了城镇规模效益和服务功能的发挥,制约了城镇化水平的实质提高。
从加快农村和农业人口转移的角度来看,需要更加注重城镇化的集约发展,需要通过户籍、社保、就业、培训、住房,以及土地、人才、资金、技术等多种措施,创造农村人口向城镇转移的条件,吸引农村人口向榆林中心城区、11个县城和中心镇、重点镇等城镇集聚,提高榆林城镇的人口容积率,增强城镇综合承载能力和城镇建成区单位面积人口数量,健全城镇化的人口转移机制,并使进入城镇的人口能够安居乐业,成为城镇居民的重要组成部分,从根本上提高城镇化水平,推进榆林推动人口集聚的集约城镇化发展。
(三)节约利用土地的集约城镇化
推进榆林节约利用土地,重点是走“紧凑型”的土地利用道路。从理论上讲,城市人口和建筑密度相对较高,土地利用具有高度的集约性,单位面积上的经济产出效益远远高于农用土地。因此,一般来说,城镇用地远远少于农业用地,但从总体规划和城镇外延扩张来看,榆林的土地城镇化速度相对较快,高于人口城镇化速度,也高于新增建设用地和居民点及独立工矿用地的增长速度。
为此,推进集约城镇化不能以大量占用土地为代价,必须坚持节约集约利用土地原则,要对土地利用进行科学合理规划,合理控制城镇规模和土地城镇化速度,协调好土地城镇化和人口城镇化发展关系,提高城镇土地利用效率和单位面积经济效益。要严格控制大量占用土地的粗放型发展模式,走“紧凑型”利用土地道路,不断改进土地利用和治理的方式,从粗放用地走向节约集约用地。在城镇用地方面,立足建成区改造挖潜,其好处在于,一是可使旧城更新,二是可使城镇增容扩能,三是可以节约用地、保护耕地。以此推进榆林走上集约节约利用土地的集约城镇化道路。
(四)提高城镇公共设施利用率的集约城镇化
推进榆林提高城镇公共设施利用率,重点是统筹市政建设规划,共享城镇公共服务设施,降低城镇化发展成本。城镇基础设施和公共服务设施建设相对城镇化而言,既是物质基础,又是后续保障。改革开放之初至90年代末,榆林城镇化发展采取的是以城镇外延扩张、增加建制镇数量和城镇基础设施建设各自为政的粗放型城镇化发展模式。同时,又由于榆林一些城镇(包括小城镇)的公共基础设施建设缺乏科学合理的规划,城镇公共基础设施布局存在许多盲目性,出现遍地开花和各自为政现象,造成城镇公共基础设施实际覆盖人群少、利用率低,导致城镇化发展成本过高等弊端。其表现在于:一方面,部分城镇基础设施严重不足,不足以惠及广大城镇居民,不足以支持城镇经济持续健康发展;另一方面,部分城镇公共基础设施闲置严重,利用率不高,无法发挥应有的效能,既浪费了资源,又无法推动城镇化健康发展。
从提高城镇公共基础设施利用率方面来看,重视集约城镇化发展,需要从促进城镇公共基础设施共享出发,在加大城镇公共基础设施建设之初,需要制定科学合理的城镇公共基础设施建设规划,并严格规范和监督城镇公共设施共享的覆盖面。通过社会化、市场化改革,引导城镇公共基础设施向人口相对集中和生产生活相对紧凑的城镇区域发展,将城镇公共基础设施的建设资金投向产业集群度和人口容积率高、区域经济联系紧密、发展潜力大的城镇和县城以及部分中心镇等地区,使公共设施利用率在经济发展和城镇化进程中发挥最大效应,从而推进榆林提高城镇公共设施利用率的集约城镇化发展。
●链接3:集约城镇化的内涵
在城镇化进程中,按照建设资源节约型、环境友好型社会的要求,把城镇发展与资源合理利用、环境保护有机协调起来,是以体制、机制和科技创新为基础,综合运用经济、法律、行政等各种手段,节约和集约利用资源,提高资源利用效率,加大环境治理力度,强化对资源环境的保护,推动城镇发展从以外延扩张为主的粗放型向以内涵增长为主的集约型转变的城镇化。
推进集约城镇化,要立足我国的基本国情,汲取国外城镇化的经验教训,做到高效利用和节约资源,保护生态环境,建设节地、节水、节能和环境友好的集约型城镇,以尽可能少的资源能源消耗和尽可能小的环境代价,获得最大的经济和社会效益,提高城镇综合承载能力。要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则,重视城镇建设的质量和功能,引导城镇从实际出发,量力而行,不好大喜功,互相攀比,提高城镇化的质量和效益,实现城镇化的健康发展。集约城镇化要从城镇化与经济结构的互促共进来推动产业集约;从促进农村富余劳动力向城镇非农产业转移和身份转变来推动人口集约;从政府主导与市场运作相结合,整合城镇公共基础设施等公共资源来推动城镇公共基础设施的共享和集约利用,以及构建出一套自然生态、地方特色、时代背景、文化底蕴、协调发展的可持续的集约城镇化系统。
五、推进榆林城乡统筹城镇化
2009年,榆林城镇居民人均可支配收入为14856元,农民人均纯收入为4127元,城乡居民收入差距达到3.6:1,收入差距高于全国3.33∶1的0.3个点。2009年,榆林完成全社会固定资产投资850.33亿元,增长41.6%。其中,城镇固定资产投资688.61亿元,增长44.5%;农村固定资产投资22.71亿元,增长11.7%。城乡固定资产投资之比高达30.3:1,而且城镇固定资产投资增长率远高于农村固定资产投资增长率32.8个百分点,表明榆林在基础设施等固定资产投资方面城乡差距较大。在教育、医疗、文化、卫生、科技等城乡方面投入的差距也仍然较大。为此,建立榆林新型城乡关系,推进城乡统筹的城镇化发展势在必行。推进城乡统筹城镇化主要在统筹城乡规划和制度建设、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施、统筹城乡就业市场、统筹城乡社会保障等方面开展工作。
(一)统筹城乡规划和制度建设的城镇化
主要包括统筹城乡规划和统筹城乡户籍制度、土地制度以及统筹城乡教育、医疗、卫生、文化制度等方面,构建城乡一体化的规划和制度体系。把榆林城镇和农村作为一个整体来规划,统筹协调城市总体规划、土地利用总体规划以及主体功能区规划和经济社会发展规划等,统筹城乡产业、乡镇和村庄、基础设施和社会事业等空间布局和专项规划,建立起覆盖城乡的规划体系。在中心镇和区位条件较好地区,规划建设新农村居住示范点,积极探索引导农民居住向新型社区集中。规划建设好永久性农业发展区、基本农田保护区等。
推进榆林户籍制度改革,统一榆林城乡户口登记制度,逐步取消农村户口,执行按照居住地登记户籍管理,把与户籍相关的城乡公共服务管理体制统一纳入体制改革框架之中。推进榆林土地制度配套改革,一方面,可以完善榆林的农村土地流转制度,鼓励转移出去且在镇一级以上的城镇定居的农民流转土地承包权;另一方面,可在“一户一房”的前提下建立农村宅基地产权交易市场,尽可能避免建房挤占耕地。此外,将“城市人口密度”、“经济密度”等与土地空间相关的指标纳入政绩考核体系。统筹榆林城乡教育、医疗、卫生、文化等制度改革,重点放在提高农村义务教育水平,加快发展农村医疗、卫生事业,建立健全农村文化设施网络和文化服务机制等,通过制度改革达到为城乡居民提供均等化的教育、医疗、卫生、文化等基本公共服务目的。
(二)统筹城乡产业发展的城镇化
按照城乡产业联动和协调发展原则,建立城乡新型产业机制,引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村合理流动,优化农村产业结构,着力形成城乡产业分工合理、区域特色鲜明、生产要素和资源优势得到充分发挥的产业发展格局,走城乡经济发展融合之路。要按照增加农民收入、调整粮经作物、提高农业竞争力、实现可持续发展的要求,推进农业和农村经济结构调整,全面提高农业和农村经济发展的质量和效益。
大力发展高产、优质、高效、生态、安全农业,优化农业区域布局,推动优势农产品和特色农产品向优势产区集中,形成优势农产品产业带。引导农业用地向适度规模经营集中。大力发展农产品加工业和运销业,培育农业龙头企业,提高农产品加工程度,增加农产品的附加值,构建生产、加工、销售有机结合的高效农业产业体系,提升农业产业化经营水平。引导城市劳动密集型产业向农村转移和扩散,引导农村工业向园区集中,鼓励乡镇企业转型升级。加快发展农村第三产业,重点建设好农产品批发市场,积极开拓农村资金和劳动力等要素市场,大力发展农村交通、通信、保险、金融、信息服务、技术服务,开发农村房地产和旅游等新兴产业。
(三)统筹城乡基础设施建设的城镇化
推进榆林统筹城乡基础设施建设,就是要建立城乡基础设施建设的联动机制。考虑到农村基础设施建设欠债较多,要加大对农村基础设施建设的投入,使公共设施公平地向农村延伸。要推动城市基础设施向农村延伸,在交通、供水供电、通信邮电、垃圾处理、污染治理、环境保护、消防等各类基础设施建设方面做好城乡衔接,加强城乡之间基础设施的整合与协作,合理配置榆林市域的基础设施和重要公共设施,统一规划建设城乡统筹的市政公用设施,促进城乡设施建设规模化和服务区域化,实现共建共有、共管共享。要重点支持与农民生产和生活直接相关的农田水利、农村饮水、农村公路、农村能源、农村环境治理等基础设施建设。
同时,统筹城乡生态环境建设,协调推进城市、小城镇和农村的生态建设、环境保护和污染治理等。加大对城市的环境保护和对农村的污染治理力度。大力建设“生态小康新村”。统筹榆林新农村建设和农村新型社区建设,不断完善城镇体系,加强对榆林县城和中心镇的建设,特别是能满足进城农民需求的城镇建设,增强城镇对农民的吸纳能力。抓住当前难得的机遇,利用国家鼓励政策,全力建设社会主义新农村,在建设新农村的过程中鼓励农民自愿进城寻找更好的出路。
(四)统筹城乡就业市场的城镇化
推进榆林统筹城乡就业市场就是要建立与榆林城镇化发展相适应的城乡一体化的就业市场,包括统筹城乡劳动力信息、统筹城乡就业岗位、统筹城乡就业渠道、统筹城乡就业保障制度等内容。还有必要建立就业信息披露机制、劳动力技能培训机制、城乡就业保障机制,完善农村富余劳动力的就业培训、建设就业综合服务体系、开拓区内外两个就业市场、设立外来从业人员综合保险等就业途径。
同时,要消除在统筹城乡就业方面对进城农民工的不合理限制和歧视,要建立健全覆盖农民工就业平等的城乡就业市场服务体系,实施促进就业的优惠政策覆盖到农民工,要加强农民工劳动权益保护,实行农民工以及城乡劳动者同工同酬,逐步实现农民工与城镇居民享有同等的就业培训、信息咨询等公共服务。
(五)统筹城乡社会保障的城镇化
建立榆林覆盖城乡的社会保障体系,按照广覆盖、保基本、多层次、可持续原则,以实现人人享有基本生活保障、人人享有基本医疗卫生服务为目标,逐步提高农村最低生活保障和新型农村合作医疗筹资水平,扩大农民基本养老保险制度覆盖面,加快推进农村社会保障事业发展。最紧迫的是发展农村社会养老保障事业。要按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求,建立新型农村社会养老保险制度,创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。城乡弱势群体都应该纳入城乡统筹的社会保障之中。
同时,要加强城镇社会保障的管理和覆盖面,确定各主体承担统筹社保基金的比例,整合各职能单位间的社保政策和权限,将分散在卫生、劳动、民政等部门的社会保险政策统一起来,由劳动与社会保障管理机构行使,尽可能降低社保政策运行的成本;完善进城务工人员社会保障制度,扩大农民工社会保障覆盖面,加快完善覆盖农民工社会养老保险制度,市县政府要依据国家相关法规政策出台地方性的保障方案并加以实施;引导在城镇落户的农民加入城乡居民社会保险统筹体系,引导已在固定单位就业的人员参与城市居民社会保险,鼓励从事非固定职业的居民在城乡社保统筹或者城市社保之中进行选择。
●链接4:城乡统筹城镇化的内涵
城乡统筹城镇化的内涵是在推进城镇化进程中,从“以工促农、以城带乡”为出发点,以城乡协调发展为目标,彻底破除城乡分割的二元体制,把“三农”发展与城市发展结合起来,建立起地位平等、开放互通、互补互促、共同进步的城乡经济社会发展新格局,从而实现城乡互动、城乡交融、城乡一体的城镇化道路。
推进城乡统筹城镇化,重在创造平等统一的新型城乡关系,营造城乡互动发展的制度环境。通过建立新型城乡关系,改变城乡分割、相互脱节的发展模式,使城镇化成为城乡之间互相吸收发展要素、相互融合、共同发展的过程,实现城乡双向、互动的发展。在城镇化过程中,要按照统筹城乡发展的原则,改变城乡分割的体制、城乡分治的做法和重城轻乡的倾向,通过改革城乡体制,把城市和乡村纳入统一的经济社会发展大系统。调整城乡结构,既要发挥城镇化对城乡发展的带动作用,又要加大对农业、农民、农村发展的支持力度,以城带乡、以乡促城、城乡互动,实现城乡经济社会的协调发展。
六、推进榆林集群城镇化
榆林中心城区城镇常住人口46万人,11个县的城镇人口规模差距较大,县城常住人口最多是神木县为16万人,最少的是吴堡县3万多人。另外,榆林222个乡镇发展也处于起步阶段,其中,70%以上的建制镇建成区面积不足1平方公里,大多数镇区人口规模不足3000人,没有形成产业优势,辐射带动能力较弱,难以产生集聚效应。而且,各乡镇人口规模的差距也较大,尤其是111个乡的人口规模普遍偏小。由此说明,榆林由中心城区、县和乡镇组成的城镇体系不甚合理,一是中心城区的城镇人口规模过小,不能形成辐射和带动作用;二是各县的城镇人口规模也普遍偏小,各乡镇的镇区人口大多没有形成具有经济规模的人口。总的来说,榆林未能形成层次鲜明的城镇体系,未能形成合理的集群城镇化发展态势,制约了榆林的城镇化进程。为此,需要加快推进榆林集群城镇化发展。
(一)中心城区成为聚集核心的集群城镇化
集群城镇化需要有一个具有相当规模的核心城市,由此发挥其带动和辐射作用。榆林中心城区就要起到集群城镇化的核心城市作用,为此,需要进一步增加榆林中心城区人口规模,加快建设中心城区这一增长极,迅速提高中心城区经济社会发展水平,将大规模专业化生产功能将向外围转移,逐步增强中心城区的旅游、商务、文化教育、体育卫生、休闲娱乐等现代服务业,全力打造陕甘宁蒙晋接壤区域百万人口中心大城市,通过百万人口的聚集效应和辐射效应,推动集群城镇化发展。
坚持工业化带动城镇化、城镇化促进工业化的互动战略,加快榆横新区的建设,以中心城区为依托,构建由榆阳、横山和榆横新区为一体的区域中心大城市,以榆林中心城区为中心,神木、靖边和绥德为副中心,逐步扩大县城和小城镇镇区的人口规模,着力打造榆林城镇群,构建1小时经济圈城镇群,形成合理的城镇体系,带动县域经济和小城镇经济的持续、健康、和谐发展。
(二)构建合理的城镇体系的集群城镇化
在榆林市域范围内,合理构建由中心城区、县城和小城镇组成的城镇体系。重点建设好县城和部分基础条件好、发展潜力大的中心镇,加快产业集聚,按照“区域集中化、工厂园区化、产业科技化、设施现代化”的方向,促进乡镇企业向城镇和园区集中。发挥自身优势,依托旅游、文化、生态等资源禀赋,建设一批新型特色小城镇。同时,要结合陕西省乡镇机构改革,对发展空间不足和人口规模小、生存条件差、缺乏产业基础的小城镇进行调整和撤并。
加快建设神木、绥德、靖边3个次中心城镇,重点建设其他县城和工业园区。同时,加大榆阳区镇川镇、神木县大柳塔镇、神木县店塔镇、府谷县新民镇、定边县安边镇、靖边县东坑镇、靖边县杨桥畔镇、横山县殿市镇、绥德县四十里铺镇、米脂县龙镇、吴堡县寇家塬镇、子洲县苗家坪镇等12个重点镇建设力度。这些重点镇产业特色鲜明,涉及能源化工、食品加工、矿产、旅游、文化、商贸等产业,是县域经济发展的重要支柱。适度扩大重点镇规模,镇区人口至少达到1万人以上,建成区面积至少达到1.5平方公里以上。
在集群城镇化带动新农村建设方面,实施“三沿三型”发展带动。沿“人”字型千里工业走廊,建设产业型新农村;沿公路交通干线,利用公路沿线充足的商流、物流、信息流、货币流,建设服务型新农村;沿河流川道,围绕中心村镇建设,发展现代农业和高效农业,建设生态型新农村。形成榆林分工协作的城镇体系,推进榆林构建合理的城镇体系的集群城镇化发展。
●链接5:集群城镇化的内涵
集群城镇化是在推进城镇化进程中,是由一个或数个中心城市和一定数量的城镇结点、交通道路及网络、经济腹地组成的地域单元,包括若干不同规模、不同等级的中小城市组成的多个典型形态或非典型形态城镇群共同组成的城镇集群。城镇集群的结构状况(包括产业结构、组织结构、空间布局、专业化程度)、区位条件、基础设施等空间集聚比非集群城镇所在区域具有更大的优势,能够通过中心城市形成区域经济社会发展的自组织功能。
集群城镇化具有地理和经济双重属性,地域性、群聚性、中心性和联系性是城镇群的基本特征。地域性的城镇集群是一个地域概念,具有特定的空间地理范围。群聚性的城镇群是若干城市的集合体,在有限的地域范围内聚集了一定数量的城镇,或者说城镇分布达到较高的密度。中心性城镇群以一个或几个大中城市为核心,中心城市在整个城市群地域范围内的社会经济活动中处于核心和支配地位。城镇群的联系性特征是指城镇群内不同规模、不同等级的城镇之间存在着较为密切的社会经济联系,并逐步向一体化方向发展。
七、推进榆林绿色城镇化
榆林地处毛乌素沙漠和黄土高原过渡地带,风蚀沙化和水土流失严重,是全国生态环境建设重点地区。水土流失面积达3.69万平方公里,占土地总面积的84.7%,年流入黄河泥沙量5.13亿吨。国家先后把榆林列为“三北”防护林建设和重点流域治理区,11县1区都是全国生态环境建设重点县,11个县区被列为国家退耕还林还草重点县,生态环境比较脆弱。
通过几十年努力,榆林坚持“南治土、北治沙”,累计初步治理水土流失面积2.04万平方公里,占水土流失面积的55%;年减少入黄泥沙2.4亿吨,比50年代减少45.2%;全市林草覆盖率达到30%,林木保存面积达到1629万亩,沙区860万亩流沙有740多万亩得到固定半固定,由沙进人退转变为人进沙退,生态环境恶化的趋势得到有效遏制。城市空气好于二级以上的天数多于250天;化学需氧量排放削减3.9%,控制在1.34万吨以下;二氧化硫排放量削减1.5%,控制在12.19万吨以下。虽然榆林在生态环境建设方面取得了较大成绩,但榆林要构建绿色城镇化还有很多艰巨的工作要做。
(一)绿色自然与生态环境的绿色城镇化
随着居民生活水平的提高,消费观念的转变,人们越来越认识到绿色的重要,人们向往绿色,回归自然,花钱看绿色,吃绿色食品,住绿色环境,已成为一种时尚,也必将成为21世纪的新潮。为此,推进榆林绿色自然与生态环境的城镇化,需要城镇有良好的绿色自然生态系统、较低的环境污染和良好的城镇绿化。要构建人居绿色环境体系,要使城镇成为有蓝天、有绿地、有清水、无(超标)污染的有利于人类健康和最佳工作环境的宜居城镇。要合理规划人口、劳力、土地以及各项设施,合理开发、利用自然生态系统,建设人工园林,实行清洁生产,要与区域环境资源开发利用相协调,搞好城镇用地、水资源综合开发利用等,以获取最大的生态效益、经济效益和社会效益。
按照优秀旅游城市试行检查标准,榆林构建绿色城镇化需要城镇在生态环境建设的多个指标上作出努力,即需要建成区绿化覆盖率达到30%以上,人均绿地大于20平方米;生活垃圾处理率在60%～80%;城区主要街道噪声平均值小于60分贝;城市空气污染指数小于100;饮用水水质达标率大于96%等。建设绿色城镇,要力争体现“城在绿中、绿在城中、美化、绿化融为一体”的绿色生态风貌。
(二)发展绿色经济的绿色城镇化
榆林要积极推进符合绿色经济发展的绿色城镇,既要能保障经济的持续增长,又要保证增长的质量,即绿色城镇要有合理的产业结构、能源结构和生产布局。使城镇经济系统和城镇生态系统协调发展、良性循环。要提倡绿色经济和实现产业绿色技术化,树立绿色企业形象。
在转变经济发展方式上,榆林要形成以创新为主要驱动力的低碳经济发展模式,坚持把节能减排作为低碳经济的约束性指标,在煤炭、石油、岩盐、天然气以及建材、化工、交通等高耗能产业强制推行低碳经济技术,按照“减量化、再利用、资源化”原则大力发展循环经济,走城镇可持续发展之路。在发展模式上以集群经济为核心,推进产业结构调整,以循环经济为核心,促进节能减排,以知识经济为核心促进内涵发展。
要根据国际标准和国家政策,逐步创立低碳城镇的碳平衡交易模式和碳汇制度,从而改变资源环境无偿的传统观念。推行城镇清洁发展机制,寻求城镇碳综合利用技术,制定低碳产业优化导向目标和更严格的低碳控制标准以及低碳战略规划。
(三)全社会绿色行动的绿色城镇化
推进榆林全社会的绿色行动,需要广为宣传绿色城镇化对每个社会群体的重要性,要对公众(包括居民)、企业以及政府等群体进行绿色文明教育和宣传,树立绿色也是一种资源的理念,增强绿色保护意识,发挥绿色资源的潜在作用。要调动社会各个群体主动参与各项环保工作和活动,大力提倡全社会节约资源和能源的消费方式,提倡绿色出行、绿色消费和绿色生活。同时,要建立健全相关法律和法规,不仅要健全有关环保和环卫方面的法律和法规,还要建立健全有关节约资源和促进能源有效利用以及物资回收、循环利用等方面的法律和法规,要制定一个有效的行政和执法制度,提倡绿色管理、绿色执法。
●链接6:绿色城镇化的内涵
绿色城镇化主要是在城镇化进程中要充分体现城镇的“绿色”, “绿色”代表城镇的环境,象征着城镇发展的生命力。对“绿色”二字的理解,不仅指绿色的外在景观,更主要的是注重其哲理上的丰富内涵,应将“绿色”看作是城镇发展的一种精神、一种理念、一种健康的发展方式,是城镇化进程中新型绿色城镇发展的崭新形式。因此,对绿色城镇的认识,不能简单地等同于直观上的山水城镇、花园城镇。它是基于整个城镇生态系统的重建、维护与发展之上,更重要的是体现人类的真、善、美的绿色理念,体现经济、社会、生态、资源、环境在城镇这个“第二自然界”中的协调发展,体现人与自然的和谐统一,体现绿色经济、循环经济和低碳城市的发展趋势。
绿色城镇化简单地说就是推进绿色城镇发展,需要坚持绿色发展的准则,即:确定城镇生存、发展的自然环境条件;强调城镇今天、明天和未来发展的需要;保证城镇资源使用过程的低污染,促进节能减排;城镇排污量不能高于自然的承受力;减少使用不可再生的资源;限制城镇区域的扩展,提高土地使用效率;以经济的长远发展为目标,强调城镇的集聚经济效益、集聚社会效益、集聚环境效益的统一;推行城镇清洁生产;以法律形式制定城镇绿化政策,科学管理城镇的环境绿化;注重城镇居民参与的重要性,形成珍惜绿色、保护绿色的社会文化氛围等。
八、榆林新型城镇化发展的思路、阶段和步骤
(一)指导思想
以科学发展观为统领,以人本发展为指导,以低碳城镇为引导,以经济社会持续发展为依托,以转移农村人口为主线,以新兴产业为动力,以统筹兼顾为原则,以所确定的将榆林建设成为世界绿色能化新都和陕甘宁蒙晋(接壤区)区域中心城市为目标,全力推进以人本城镇化、品牌城镇化、集约城镇化、城乡统筹城镇化、集群城镇化和绿色城镇化为主要内容的新型城镇化,着力提高榆林城镇化的内涵和品质。
(二)基本原则
1.科学规划
在推进榆林新型城镇化进程中,需要科学制定榆林新型城镇化发展规划,明确榆林新型城镇化的含义、内容、阶段和目标等。同时,要同“十二五”经济社会发展规划、总体规划、建设规划、土地利用规划、产业规划、环境规划等相互衔接。
2.人本发展
推进榆林新型城镇化需要以人为本,不断满足城镇发展过程中广大居民的物质需求、精神需求、成长需求和权力需求等,满足居民安居乐业的要求。
3.品牌塑造
新型城镇化需要不断塑造各个城镇独特的品牌,挖掘各个城镇优势资源,确定城镇的总体定位,明确发展方向和目标,实现同其他城镇的错位发展。同时,要进行各个城镇的理念塑造、打造视觉系统和行为系统推广等。
4.绿色生态
要按照环境友好型的要求,体现绿色城镇化的特质,推动城镇发展中的良好绿色自然与生态环境、绿色经济和全社会绿色行动等绿色城镇化。
5.集群布局
按照大中心城市和小城镇协调发展以及形成城镇发展的思路,推进榆林中心城区的人口聚集,形成榆林城镇聚集的核心。合理构建由中心城区、县城、中心镇和一般小城镇组成的城镇体系,增加县城和中心镇的人口规模。
6.统筹城乡
要按照城乡一体化发展的要求,构建城乡互融的新型城乡关系,推动城乡产业发展、城乡基础设施建设、城乡就业市场统一和城乡社会保障体系完善等。
(三)发展目标
总体目标:推进集人本城镇化、品牌城镇化、集约城镇化、城乡统筹城镇化、集群城镇化和绿色城镇化为一体的、城乡融合发展的新型城镇化道路。
分阶段发展目标可分为三个时期四个阶段,具体为:
1.转型发展期(2010年—2020年,10年)
这一时期又分为两个阶段:
(1)2010年—2015年,加快发展阶段。该阶段核心关键是抢抓机遇,加快新型城镇化发展。
—— 制定榆林新型城镇化发展专项规划及同相关规划相衔接。按照新型城镇化发展要求,全面制定榆林新型城镇化发展专项规划,包括城镇体系规划、城乡一体化规划、中心城区人口聚集规划、农村人口转移规划以及城镇产业发展和基础设施建设规划等。同时,要同总体规划、“十二五”经济社会发展规划、新农村建设规划等相衔接。
—— 建立有利于榆林新型城镇化发展的相关制度。建立科学合理的新型城镇化发展的管理体制和运行机制,制定户籍、教育、劳动用工、社会保障以及农民就业技能和创业能力培训等相关制度,完成各种规划、体制、机制和政策的完善和修正工作,形成促进新型城镇化发展的制度体系。
—— 初步形成适应新型城镇化发展的城镇基础设施网络。初步建设完善围绕榆林城镇体系和各个城镇的基础设施网络,形成以中心城区为核心,以县城为平台,覆盖小城镇的较为方便、快捷、规范的交通网络、邮电通信、电力网络、供排水系统、供气供暖、垃圾污水处理等基础设施网络体系。
—— 构建双“人字形”城镇空间发展格局,形成集群城镇化发展态势。重点打造榆林双“人字形”城镇发展轴和“三沿三型”城镇空间发展格局。构建神木—榆林—绥德南北向城镇发展带及长城沿线千里工业走廊发展带,基本形成“人字型”城镇结构体系。“三沿”为沿“人”字型工业走廊、沿公路交通干线、沿河流川道;“三型”为产业型、服务型、生态型。构建“133599”城镇空间体系,即,1个中心城市,3个区,3个副中心城市,5座县城,99个建制镇。
—— 构筑城乡统一的市场体系,初步形成城乡统筹城镇化发展格局。继续培育和发展资本、劳动力、土地等生产要素市场,构筑城乡统一开放、竞争有序、服务良好的市场体系。培育和发展一批加工型(清涧宽州镇)、商贸型(镇川镇)、资源开发型(大柳塔镇、锦界镇)等各具特色、充满活力的小城镇,促进人流、物流、资金流、信息流等有序流转的城乡统筹城镇化发展。
—— 中心城区建设初具规模,集聚和辐射作用增强。按照“修复保护古城、改造提升旧城、高端打造新城”的规划建设思路,进一步加快中心城区规划建设步伐。“十二五”期间,实施7大类65个项目,完成投资200亿元,建设一批道路桥涵、广场绿地、供水供热、垃圾处理和污水处理以及古城保护项目。到2015年,新增城市道路50公里,榆林城区绿化率达到40%,人均公共绿地10平方米,天然气普及率达到85%,集中供热能力达到1300万平方米,供水普及率达到90%以上。中心城区人居环境明显改善,城市综合功能明显提升,区域辐射带动作用明显增强。
—— 着手描绘和构建未来200万人口“大榆林”框架。倾力构建中心城市的框架。加快榆横新区建设,描绘和构建由榆林中心城市和榆阳、横山、佳县、米脂为一体的百万人口区域中心大城市。谋划以榆林为中心,神木、靖边和绥德为副中心,由中心大城市榆林100万人口和神木、靖边和绥德3个副中心城市人口之和100万共同构建200万人口的“大榆林”。同时,谋划构建打造1小时经济圈的“一主三副”城市群。2015年城镇化水平预计为48%左右。
(2)2016年—2020年,加快转型阶段。这一阶段核心关键是实现新型城镇化的转型发展,这一时期是适应新型城镇化发展的基础条件基本成型,其发展方式、发展质量有显著提高。
—— 促进榆林新型城镇化发展的相关制度基本成型。有利于农村人口转移的户籍、就业、培训、社保、教育等促进新型城镇化发展的制度体系基本成型,形成科学合理的新型城镇化发展的管理体制和运行机制。
—— 城镇基础设施网络体系基本成型。按照新型城镇化发展要求,基本形成以中心城区为核心,以县城为平台,以中心镇为基础的,覆盖城乡的道路交通、邮电通信、垃圾污水处理等基础设施网络体系。
—— 双“人字形”城镇空间发展格局基本成型。基本形成神木—榆林—绥德南北向城镇发展带及长城沿线千里工业走廊发展带。榆林“133599”城镇空间体系和双“人字形”城镇发展轴以及“三沿三型”城镇空间发展格局基本成型。
—— 体现6大主要内容的新型城镇化基本成型。由人本城镇化、品牌城镇化、集约城镇化、城乡统筹城镇化、集群城镇化和绿色城镇化为主要内容的,代表城镇化发展方向的,榆林新型城镇化发展道路基本成型。
—— 描绘200万人口“大榆林”的宏伟蓝图框架基本成型。描绘的由榆林中心城市和榆阳、横山、佳县、米脂为一体的百万人口区域中心大城市的框架基本成型。描绘的神木、靖边和绥德为副中心城市人口之和达到100万规模的城市框架基本成型。同时,打造1小时经济圈的“一主三副”城市群基本成型。2020年城镇化水平预计为56%左右。
2.全面发展期(2021年—2050年,30年)
重在形成新型城镇化的持续发展能力,推动经济社会全面发展。
—— 全面完善有利于榆林新型城镇化全面发展的制度体系。完善有利于农村人口转移的户籍、就业、培训、社保、教育等新型城镇化全面发展的制度体系。新型城镇化发展的管理体制和运行机制更加完善和成熟。
—— 全面形成双“人字形”城镇空间布局。全面实现神木—榆林—绥德南北向城镇发展带及长城沿线千里工业走廊发展带布局。全面实现榆林“133599”城镇空间体系和双“人字形”城镇发展轴以及“三沿三型”城镇空间发展布局。
——全面实施覆盖城乡的城镇基础设施网络体系。全面形成覆盖榆林中心城市、区县城镇和榆林所有小城镇及村庄,以及辐射榆林周边省市区域的机场铁路、道路交通、邮电通信、垃圾污水处理等基础设施网络体系。
—— 全面发展符合新时代需求的新型城镇化。全面发展和贯彻包含人本城镇化、品牌城镇化、集约城镇化、城乡统筹城镇化、集群城镇化和绿色城镇化为核心内涵的榆林新型城镇化道路,新型城镇化成为榆林经济社会发展的重要推动力。
—— 全面实现200万人口“大榆林”的宏伟蓝图。全面实现由榆林中心城市和榆阳、横山、佳县、米脂为一体的百万人口区域中心大城市,以及由神木、靖边和绥德为副中心城市人口之和100万,两者共同构建200万人口的“大榆林”。同时,全面实现1小时经济圈的“一主三副”城市群部署。2050年城镇化水平预计为80%左右。
3.发展提升期(2051年—2100年,50年)
重在不断提高新型城镇化的创新发展能力,全面提升城镇化品质。
—— 体现人本城镇化、品牌城镇化和城乡统筹城镇化内涵的新型城镇化得到发展提升。体现以人为本的,满足人各种需求的人本城镇化得到发展提升;明确城镇发展定位、塑造城镇品牌形象的品牌城镇化得到发展提升;统一城乡的规划、制度、产业、基础设施、就业和社会保障等城乡统筹城镇化得到发展提升。
—— 体现集约城镇化、集群城镇化和绿色城镇化内涵的新型城镇化得到发展提升。体现产业集群、人口聚集、节约土地和提高城镇公共设施利用率的集约城镇化得到发展提升;推进中心城市人口聚集和城镇体系科学合理的集群城镇化得到发展提升;推进绿色自然与生态环境建设、发展绿色经济和全社会开展绿色行动的绿色城镇化得到发展提升。
—— 200万人口“大榆林”的城镇集群得到发展提升。由榆林中心城市和榆阳、横山、佳县、米脂为一体的百万人口区域中心大城市,以及由神木、靖边和绥德为副中心城市人口之和100万的,两者共同组成的200万人口“大榆林”的城镇集群得到发展提升。1小时经济圈的“一主三副”城市群布局得到发展提升。2100年城镇化水平预计85%以上。
—— 新型城镇化发展促进“百年榆林”战略目标得以实现。通过新型城镇化的发展提升,经过30～50年的努力,把榆林建设成为世界绿色能化新都和陕甘宁蒙晋(接壤区)区域中心城市。(编辑:何乐)
杨晓东,北京城乡创新发展博士研究会会长,中国小城镇发展专业委员会副秘书长,国家发展和改革委小城镇中心规划处处长,亚洲开发银行技术援助项目城镇发展专家,中国建筑学会小城镇分会理事。研究方向为城镇化、城乡统筹、新农村建设、小城镇改革发展、区域经济和资源环境等方面,曾对全国上千个小城镇和一些城市进行过广泛调研,范围涉及经济、社会、人文、地理、环境、农村发展以及规划管理和GIS技术等多个方面。
摘要:随着改革开放不断深入,陕西省榆林市紧紧抓住国家实施西部大开发和积极财政政策以及国家能源化工基地大规模建设的良好机遇,加快推进城镇化进程,陆续建成了一批能够体现城镇特色的文化、教育、卫生、体育等公共设施,完善了城镇功能,使城镇基础设施和人居环境得到很大改善,极大地吸引了周边地区的资本、技术、人才等生产要素向城镇的集聚,有效地促进了城镇化的发展,但榆林在城镇化发展过程中也存在一些问题,需要进一步解决。
关键词:新型城镇化 榆林 城乡统筹
中图分类号:F299.2
一、推进榆林新型城镇化对实施百年榆林战略意义重大
(一)新型城镇化的内涵和特点
1.新型城镇化的内涵
新型城镇化内涵是以科学发展观为统领,坚持以人为本,以新型工业化为动力,以统筹兼顾为原则,以和谐社会为方向,以全面、协调、和谐、可持续发展为特征,推动人本城镇化、品牌城镇化、集约城镇化、城乡统筹城镇化、集群城镇化和绿色城镇化发展,全面提升城镇化质量和水平,走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化路子。新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张,改变为以提升城镇的文化、公共服务等内涵为中心,真正使城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。
2.新型城镇化的特点
(1)科学规划。新型城镇化与科学规划、合理布局结合起来,走以规划为龙头的道路。科学规划就是以科学发展观为指导,以提升城镇品质和推动农村发展为动力,以培育新兴产业和促进农村人口转移为着眼点,科学规划和构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。
(2)集约高效。新型城镇化与资源节约和高效利用相结合,走集约高效的城镇化道路。集约高效就是充分发挥空间聚集,突出绿色经济、循环经济,提高知识、技术、信息贡献,强化规模效应,节能降耗,转变发展方式,建设集约城市。
(3)功能完善。新型城镇化与城市现代化、集群化相结合,走城市功能完善的城镇化道路。功能完善就是要具备完善的社会基础设施、公共服务设施和政府公共服务,增强城市综合承载能力,完善城市综合服务功能,培育城市独特个性,建设功能完善城市。
(4)社会和谐。新型城镇化与构建和谐社会相结合,走社会和谐的城镇化道路。社会和谐就是公平公正,结构稳定,利益协调,充满活力,安全有序,构建社会诚信体系和社会保障体系,促进农民工融入城市,建设和谐城市。
(5)环境友好。新型城镇化与城市生态化相结合,走环境友好的城镇化道路。环境友好就是要按照城市标准,对垃圾、污水、噪音等污染物进行达标处理和控制,增加绿地、林地面积,突出城市生态建设,推动城市与自然、人与城市环境和谐相处,建设生态城市。
(6)城乡一体。新型城镇化与社会主义新农村建设相结合,走城乡统筹的城镇化道路。城乡统筹就是要按照城乡一体化的要求,统筹城乡规划政策,统筹城乡经济社会,统筹城乡基础设施,统筹城乡政府管理等,推动农村经济社会发展,将城市文明覆盖农村,建设协调城市。
(二)推进榆林新型城镇化具有重要意义
1.对发展经济、实现经济结构转型升级具有重要意义
2009年,榆林全市生产总值达到1302.31亿元,同比增长13.3%,其中,三次产业增加值占生产总值的比重分别为5.4%、66.1%和28.5%,第三产业比重过低,城镇的聚集能力不强,不能适应经济发展的要求。而城镇化过程就是人口聚集、产业聚集过程,新型城镇化可以很好地聚集土地、资金、技术、人才、政策等要素,尤其是新兴经济体的形成,可以大大提高经济的聚集效益和规模效益,促进经济快速有序发展。同时,城镇化和第三产业发展紧密相连,不仅能够推动以教育、医疗、社保、就业等公共服务发展,也能够推动以商贸、餐饮、旅游等消费型服务业和以金融、保险、物流等生产型服务业发展,提高第三产业比重,实现经济结构转型升级。
2.对实现安居乐业、培育创业者和新型农民具有重要意义
2009年,榆林城镇居民人均可支配收入为14856元,增长21.8%,农民人均纯收入为4127元,增长21.3%,城乡居民收入比达到3.6:1,同我国城乡居民收入3.3:1相比,高出0.3个百分点,说明城乡居民收入差距仍然较大。从农民人均纯收入构成来看,工资性收入为1370元,增长5.2%,占纯收入的33.2%,说明打工收入仍然是农民收入的重要部分,但其增长率较低只有5.2%。因此,需要推进城镇化进程,转移农民,增加收入。新型城镇化可为城市产业和城市新型综合体发展搭建良好平台,城镇的基础设施建设、工业生产、商品的运输和交易及社区服务等可成为就业蓄水池,不仅可以为城市居民提供就业岗位,而且更多的是为农村人口向城镇转移提供就业岗位。同时,新型城镇化可以培育新型农民,农民工经过城镇化、工业化的洗礼,创业观念得到了熏陶,熟悉了市场规则,磨炼了意志,具有饱满的创业激情,有一定的原始资本,有一定的技术和管理经验,这为他们实现城市梦、安居梦、创业梦创造有利条件。
3.对优化城乡结构、推进城乡一体化具有重要意义
榆林辖1区11县、222个乡镇,2009年全市常住人口334.73万人,其中,农村常住人口达199.16万人。城镇化水平为40.5%,同全国城镇化水平46.59%相比,低6.09个百分点。在固定资产投资方面,2009年榆林完成全社会固定资产投资850.33亿元,增长41.6%。其中,城镇固定资产投资688.61亿元,增长44.5%;农村固定资产投资22.71亿元,增长11.7%,城镇固定资产投资是农村固定资产投资的30.32倍,说明城镇固定资产投资力度远远大于农村投资力度,不利于城乡结构调整和优化。而新型城镇化在于破解城乡分割的规划、户籍、土地、就业以及基础设施建设、政府管理、教育文化、医疗卫生和社会保障等不利于统筹城乡发展的一系列制度和政策,实现城乡制度的统一;在于降低农民进城就业和定居门槛,促进城乡之间经济、文化、社会交流和协作,确立城乡互补机制,形成城乡统筹体制;在于实施城市支援农村、工业反哺农业的国策,加大农村投资力度,实现城乡交流日益频繁、城乡经济日益融合、城乡社会日益渗透的趋势,推进城乡一体化发展。
4.对榆林可持续发展、实施百年榆林战略具有重要意义
2008年11月,胡锦涛总书记亲临榆林视察,认为榆林“发展势头好,很有希望”,指示榆林要“珍惜资源,搞好深度转化”。中央政治局委员、中组部部长李源潮视察榆林时,要求榆林搞好“百年战略”研究。2009年,中央经济工作会议提出,要积极稳妥推进城镇化,提升城镇发展质量和水平。进入21世纪,我国正经历着空前绝后的城镇化,而且我国城镇化进程与全球化、市场化、信息化、工业化等相伴交织。同时,城镇化发展模式与人本、品牌、集约、集群、绿色和城乡统筹式的发展紧密相连,使城镇化进入到了新型城镇化的发展阶段。而保持榆林长期可持续发展,需要着眼长远,站在时代发展的高度,以全球眼光和历史视野,研判世界经济未来发展大势,深刻把握经济社会发展规律,全面审视榆林发展面临的内外条件及发展演变趋势,从推进榆林新型城镇化发展为着眼点,构建合理榆林的城镇网络体系,全面提升榆林城镇品质和内涵,对实施百年榆林战略具有重要意义。
(三)榆林城镇化发展中存在的一些问题
随着改革开放不断深入,榆林紧紧抓住国家实施西部大开发和积极财政政策以及国家能源化工基地大规模建设的良好机遇,加快推进城镇化进程,陆续建成了一批能够体现城镇特色的文化、教育、卫生、体育等公共设施,完善了城镇功能,使城镇基础设施和人居环境得到很大改善,极大地吸引了周边地区的资本、技术、人才等生产要素向城镇的集聚。同时,以城镇为依托的第三产业得到快速发展,加快了农村富余劳动力及其他生产要素和非农产业向城镇的集聚,有效地促进了城镇化的发展。但榆林在城镇化发展过程中也存在一些问题,具体如下:
1.中心城区的聚集、辐射和带动能力较弱
相对于城市其他区域而言,中心城区一般具有创新能力强、经济效益好、经济势能高、带动效应大等特点,应是区域经济发展中的“增长极”,可以有效地带动和辐射周边地区经济社会发展。而目前,榆林中心城区面积虽有45平方公里,但人口只有46万人,仅为榆林全市常住总人口的13.74%,中心城区人口规模相对较小。同时,还存在着建筑品格较低,城市功能较弱,城市管理水平不高,人居环境欠佳等问题。中心城区规模较小、功能不完善等问题已经影响了中心城区的聚集效应,制约了其辐射和带动区域经济社会发展的能力。
2.城乡发展不平衡,产业结构较为单一
榆林经济是典型的以能源化工等资源型产业为支撑的工业经济,投资布局高度集中于产业园区,且农业经济相对较弱,产业结构较为单一。在产值方面,2009年,榆林农林牧渔业实现总产值120.01亿元,按可比价计算,同比增长6.6%;而同期,榆林完成工业总产值1438.86亿元,同比增长9.6%;实现增加值837.34亿元,增长11.4%。其中,规模以上工业企业完成总产值1415.59亿元,增长9.6%;实现增加值824.81亿元,增长11.4%,农林牧渔业总产值同工业总产值相比仅为8.34%,说明以能源经济为主的强劲工业发展势头与相对滞后的农村经济发展形成明显的反差,城乡经济结构呈现“一头重、一头轻”状况,城乡发展严重失衡。
3.县级城市规模偏小,南北差距较大
榆林辖1区11县,其中11个县的县城常住人口平均为10万人左右。县城常住人口最多是神木县,为16万多(神木县总人口41.42万),最少的是吴堡县,为3万多(吴堡县总人口为8.4万)。可见榆林11个县的县城规模普遍不大,规模等级结构不协调,县城聚集效应较弱,影响了对周边乡镇和农村的带动、辐射作用。同时,榆林南北区域差距较大,榆林北部的神木、府谷和西部的靖边已是陕西省的十强县,而神木和靖边更进入了全国百强县行列。但是“南六县”却差距较大,2009年南六县GDP总和仅为101亿元,仅占全市GDP的7.76%,人均GDP不到全市的30%。
4.小城镇发育不充分,城镇功能不全
目前,榆林222个乡镇基本处于起步阶段,仍停留在原农村居民点的基础上,人口规模都比较小。其中,70%以上的建制镇建成区面积不足1平方公里,大多数镇区人口规模不足3000人。由于农村长期形成的封闭的小生产经济格局,城镇发育很不充分,仍处于粗放型阶段,基础设施建设投入不足,达不到适度规模,难以形成较为完善的城镇供水、供电等基础设施和商业、交通、通信、科技、教育、居住、医疗等社会化服务体系。同时,小城镇功能倾向于低水平的“小而全”,不能形成小城镇之间明确的分工和协作关系,造成许多同构性浪费和低水平的自我竞争局面,未能形成较强的辐射能力和较高水平的专业化分工,更难形成较先进的现代产业和较强的区域经济整体竞争力。
(四)榆林推进新型城镇化的主要内容
新型城镇化具有丰富和深刻的内涵,是21世纪城镇化发展方向,榆林作为新崛起的区域性中心城市,其城镇化处于快速发展阶段,而推进城镇化是现在和今后相当长时期内榆林经济社会发展的主要工作。为此,榆林在推进新型城镇化发展方面将大有作为。
榆林新型城镇化的内容主要包含六个方面:
一是人本城镇化。要考虑居民需求和发展,满足居民物质、精神、成长和权利的需求。要不断提高城市居民的生活水平和居住条件等,完善城市的社会公共服务设施,提高医疗、文化、教育水平。
二是品牌城镇化。每个城镇(包括县和镇)都要有自己的特色,要有体现自身特色的总体定位,有体现自身特色的经济、主导产业、产品,文化和形象设计等,打造出独一无二的城镇品牌。
三是集约城镇化。通过产业集群、人口集聚、土地集约利用、基础设施共享、要素市场共享(包括产品市场、人才市场、技术市场等)等,达到要素集约和节约利用的城镇化。
四是城乡统筹城镇化。就是城乡和谐的城镇化,体现在统一城乡规划;统筹城乡建设,将城镇化和新农村建设相结合;统筹城乡产业发展,形成一、二、三产业有机联系的产业链、产业网络等;统筹城乡公共服务,形成覆盖城乡的公共服务体系;统筹城乡制度,形成城乡一体的户籍、教育、医疗、文化等制度。
五是集群城镇化。就是将各个城镇融入到陕甘宁蒙晋区域内的城市群、城市带和城市圈中,并与东部城市群相呼应,形成各城镇的有机联系和城镇间的合理分工与协作。同时,要形成榆林市域内县级市和小城镇之间有机联系,形成中心城区、县级市和小城镇间科学合理的城镇体系。
六是绿色城镇化。就是要体现绿色和低碳的城镇化,体现人与自然、生态环境的协调,形成政府运营中的绿色和低碳,企业生产管理中的绿色和低碳,居民工作、生活和出行的绿色和低碳,以及全社会的绿色行动等。实现城镇自身的绿色低碳运营和城镇之间的绿色低碳交流。
二、推进榆林人本城镇化
2009年,榆林城镇化水平仅为40.5%,按照榆林确定的到2020年城镇化水平达到57%的目标,榆林城镇化率要增加16.5个百分点,城镇化率年均增长1.5个百分点,需要转移农村人口约55万多人,年均转移5万人以上。为此,今后10～20年,是榆林城镇化快速推进时期,是农村人口大量进入城镇,并要同城镇原居民一起在城镇工作、生活和居住的时期。为促进农村人口转移和改善居民生活居住条件,城镇就需要不断满足进城居民和原居民的物质、精神、成长和权利等多种需求,使其安居乐业,享受城镇的美好生活,这就需要推进榆林的人本城镇化。
总的来说,榆林推进人本城镇化就是要推进能不断满足人们需求的城镇化,也就是要不断满足农村人口向城镇转移过程中外来人员和城镇本地人员的合理、合法和合时宜的需求。榆林推进人本城镇化主要体现四个方面的内容。
(一)满足居民物质需求的人本城镇化
满足居民物质需求的人本城镇化就是要满足居民生存基本需求的城镇化,包括吃的需求、穿的需求、住的需求、行的需求和用的需求,主要是通过发展城镇经济来满足。
具体来说,吃的需求是人们的第一需求或最基本的需求,通过提供就业岗位或城镇生活保障来满足,是政府优先考虑的问题。穿的需求实质是对御寒、保暖和审美等的需求,是仅次于吃的需求的第二需求,需要政府更多地去“问寒问暖”。住的需求是对避风躲雨、家庭生活和睡眠休息等的需求,通过建设“廉租房”、“经济适用房”、“限价房”等满足低收入阶层的住房需求,使其“居者有其屋”。行的需求是对快捷和代步等的需求,包括人行道、公路、铁路、机场、港口、车站等各种交通场所,以及自行车、公交车、地铁、火车、飞机等各种交通工具的需求,需要政府将发展交通等基础设施建设作为振兴地方经济的主要举措。用的需求是对生活工具和生产资料的需求,包括电器、家具、药品、能源以及电脑、办公楼和通讯工具、学习用具、生态环境等。需要政府繁荣物质产品,加强生态环境建设,满足居民对不断提高生活质量和改善生产或工作条件的需求。
(二)满足居民精神需求的人本城镇化
满足居民精神需求的人本城镇化就是要满足人们生存和发展特殊需求的城镇化。包括快乐需求、情感需求、安全需求、尊重需求和理想需求,主要通过发展文化事业和建设精神文明来满足。
具体来说,快乐需求是人的天性,是各民族人民的共同需求,包括唱歌、跳舞和体育等大众娱乐形式和富有个性色彩的兴趣和爱好,可将人生效用的最大化概括为快乐的最大化,可通过开展各种文化娱乐活动来满足居民对快乐的需求。情感需求是对很多种不同人的情感需求,如亲情、爱情、友情、乡情等,有了情感才使得人间充满爱与温情,情感能使人产生巨大的精神寄托和精神动力,政府可通过倡导建设友情社会来满足居民对情感的需求。安全需求是自我保护、寻求安全、延续生命的需求,包括对自己生命安全、身体安全、心理安全、财产安全和亲人安全等的需求。人们在选择居住地和工作地时,是否安全会成为一个重要的考虑因素。通过政府维护安定团结的社会秩序来满足居民对安全的需求。理想需求是对过好日子、憧憬美好未来的需求,理想是精神寄托,是志向,是目标,是动力。政府可通过理想教育来满足居民对理想的需求。
(三)满足居民成长需求的人本城镇化
满足居民成长需求的人本城镇化是人们寻求自身健康长寿和提高素质的需求,包括健康需求、学习需求、就业需求,主要通过发展教育和社会福利保障事业来满足。
具体来说,健康需求是要人们健康地活,或要活得长寿,包括对有利心脏、聪明头脑、强健体魄和充沛精力等的需求。通过政府加大新型农村合作医疗、城市社区医院建设、“群众体育活动”、“爱国卫生运动”、“全面健身计划”等医疗、卫生和体育事业发展来满足居民对健康的需求。学习需求是不断增加自己的知识和本领,提高自身的素质和能力的需求,是对学习过程或学习行为、学习场所和途径以及学习带来结果的需求。需要政府大力发展教育培训事业,建设“学习型社会”、“学习型企业”、“学习型政府”、“学习型社区”等,满足居民对学习的需求。就业需求既是对工作岗位的需求,也是对工作过程或工作行为的需求,更是对工作所带来收入、成就感和社会地位等结果的需求。因此,提高就业率是政府的一个重要职责,更需要政府着力解决农民工问题、鼓励发展劳动密集型产业、解决下岗职工再就业问题等,把满足居民对就业需求放在重要位置。
(四)满足居民权利需求的人本城镇化
满足居民权利需求的人本城镇化是满足人们生存和发展的保障性需求的城镇化,包括生存权需求、发展权需求、财产权需求、自由权需求、平等权需求,主要通过政治体制改革和法制建设来满足。
具体来说,生存权需求是保证人们活着的权利需求,包括对生命权需求(正当防卫权需求、伤害补偿权需求等)和最低生活保障权需求(如低保权需求等)两个方面,需要政府通过建立健全法律制度和低保制度等满足人们对生存权的需求。发展权的需求包括被抚养权需求、被监护权需求、享受公共医疗卫生服务权需求,以及教育权、就业权需求等,需要政府建立健全有关法律制度,大力发展教育和医疗卫生事业等。财产权需求是对能保障生活、提高生活质量和改善生产条件的财产权利的需求,包括对房屋家产、生产资料、资金、有价证券等财产权利的需求,需要政府通过进一步完善财产权法律,推进产权制度变革,满足人们对财产权的需求。自由权需求包括自由经营权需求、自由流通权需求、自由迁徙权需求、自由择业权需求、自由投资权需求、自由退出权需求等,需要政府采取培育自由市场,推进自由贸易,放开劳动人事限制允许人们自由选择职业等,满足人们的自由权需求。平等权需求包括平等交易权需求、平等税赋权需求、平等福利权需求、平等受教育权需求、平等选举权需求和被选举权需求等,需要强调统筹城乡发展、“以工哺农”、统筹区域发展、调整收入分配、构建和谐社会等,满足居民的平等权需求。
●链接1:人本城镇化的内涵
城镇的本质是“人”,城镇因人而诞生,因人而发展,城镇是由人与人的文化和社会关系组成的复杂网络系统,人的需求层次的提升,支撑和驱动着城镇和城镇化的发展。因此,从根本上来说,人是城镇也是城镇化的主体和核心。
人本城镇化是以科学发展观为指导,在充分考虑和满足人的物质和精神需求前提下,促进农村人口向城镇转移的城镇化,是农村人口进入城镇后的安居乐业和融入城镇的城镇化。同时,人本城镇化既要满足农村人口进入城镇的需求,也要满足城镇本地居民的物质和精神等需求,促进人的身心健康。在公平原则下,城镇的每位居民(包括外来人口)都应能享受到平等、自由的权利和轻松、安全、舒适的生活工作环境。人本城镇化的服务对象应该是包括弱势群体在内的整个社会群体,其价值导向应该是社会公平和“以人为本”,主要目的是维持社会和谐健康发展,维护“弱势群体”的利益。因为按生物学原理,弱势群体的社会地位低,生存环境差,抗风险能力低,生性脆弱;而强势群体生存环境好,占有资源多,自我保护能力强。为此,人本城镇化更应维护“弱势群体”的利益。
三、推进榆林品牌城镇化
在百年榆林发展战略中,提出经过30～50年的努力,把榆林建设成为世界绿色能化新都和陕甘宁蒙晋(接壤区)
区域中心城市。这一总体思路的提出,为榆林推进品牌城镇化指明了方向。同时,也是榆林在城镇化快速发展进程中,更好地塑造品牌城镇化的关键时期。
榆林辖榆阳、神木、府谷、定边、靖边、横山、佳县、米脂、吴堡、绥德、清涧、子洲共1区11县,222个乡镇,各城镇均具备一定的特色和品牌,在打造城镇品牌方面具有一定的条件。榆林历史悠久,文物古迹众多,秦朝扶苏、蒙恬,汉朝李广,唐朝尉迟敬德、郭子仪,宋代范仲淹、杨家将、折家将,明朝余子俊等名将曾镇守于此,有大夏国建立者赫连勃勃、西夏王朝建立者李继迁、北宋杨家将杨继业、南宋抗金名将韩世忠、明末农民起义军领袖李自成等一批有重要影响的历史人物。拥有万里长城第一台镇北台,大夏国都统万城遗址,西北地区最大的道教建筑群白云山道观,陕西最大的摩崖石刻红石峡,以及李自成行宫、秦始皇长子扶苏和大将蒙恬墓等重点文物古迹。同时,榆林也是陕北民歌和民间艺术之乡。这为榆林推进品牌城镇化奠定了良好的历史文化基础。推进榆林品牌城镇化主要体现三个方面的内容。
(一)明确城镇总体定位的品牌城镇化
总体定位就是定城镇的发展方向、目标、愿景、功能、品牌和路径。总体定位的内涵在于对一个城镇特质的总概括,在于挖掘城镇自身的历史文化、生态环境以及经济、社会等方面独有的特性,体现出与其他城镇所不同的最鲜明特征,便于准确地确定城镇今后发展的方向,明确城镇发展的目标,谋划城镇发展的愿景。其中,确定准确鲜明的城镇品牌定位,也就确定了城镇自身特有的品牌个性和特色,将城镇品牌优势凸显放大,并为总体定位实现奠定基础。如一些品牌城市美名远扬,巴黎称为“时尚之都”、香港称为“动感之都”、美国底特律称为“汽车城”,等。
榆林各个城镇特质不同,其总体定位各有特色,为此,品牌定位也应有所不同,而且要体现其独特性和惟一性。挖掘榆林每个城镇独特的总体定位和品牌定位,可从历史文化、民俗文化、区位地理、生态环境、经济功能、产业特色、农业特色以及制度创新等方面进行,由此塑造出发育比较成熟、文化内涵比较深、发展潜力比较大的品牌,并集中考虑历史、文化、经济、地理、制度等方面要素,将品牌深深融入城镇发展,突出体现城镇特质,使榆林成为具有城镇独特定位和核心竞争力的品牌城镇。
如可挖掘神木县的水资源品牌——全国最大沙漠淡水湖(红碱淖),以及制度创新品牌——全国免费医疗第一县等。可挖掘米脂县的人文品牌“米脂婆姨”,等。另外,通过品牌城镇建设,可在农产品方面塑造名特优品牌,如横山大明绿豆、米脂香米、榆林豆腐、府谷海红果、横山羊肉、榆林白绒山羊、榆阳色草湾香瓜、定边炉馍、子洲黄芪、绥德石雕、吴堡蚕桑、巨鹰滩枣、五谷园小杂粮、龙洲葱、杨虎台蒜等。只有分析各个城镇不同特质,深入挖掘城镇具有旺盛生命力的资源要素,切实塑造出代表各个城镇与众不同的特色品牌,才能推进榆林明确城镇总体定位的品牌城镇化发展。
(二)塑造城镇形象的品牌城镇化
城镇形象的塑造,是一个纷繁复杂的系统工程,其中涉及多科学、多类咨询实体,是由政府、企业、专家学者及市民的积极参与和共同创造的系统工程。同时,城镇形象的塑造也是一个循序渐进的过程,是一个由点、线、面结合而成的全面的立体的工程,是需要从整体来把握的。包括城镇理念塑造、打造视觉系统和行为系统推广等三个方面。
1.城镇理念塑造
城镇理念影响着一个城镇的发展方向和价值所在,一个城镇采取什么样的发展方式取决于其管理理念,城镇管理理念的源泉应该建立在城镇科学的总体定位及居民对城镇的认知基础上。这种认知是一种综合的系统工程。
2.城镇视觉系统打造
通过城镇视觉系统的引导和传达,实现城镇传播视觉化,使城镇的品牌更加清晰、明朗,并直接反映到各城镇的认知中和居民的心目中,最终形成城镇品牌的知名度、忠诚度和美誉度。城镇视觉系统的打造是品牌城镇化发展的必备选择,是打造品牌城镇并参与国际化竞争的必由之路。
3.城镇行为系统推广
有了良好的城镇理念和视觉系统,是不够的,必须进一步加强城镇内在素质的提升、核心竞争力和人文历史等的强化,并以此凸显城镇的个性和品牌,加深居民对城镇的认同感,激发居民的荣誉感和自豪感,并调动居民参与到城镇的品牌塑造中来。城镇行为系统推广包括政府管理人员的培训、企业家的认知、市民素质的提升、生态环境的优化以及各种国内、国际活动和发布会的举办等。
(三)维护城镇品牌的品牌城镇化
维护城镇品牌需要优化政府行为,制定科学的城镇品牌规划。政府是推动品牌城镇的发起者、组织者和执行者。政府要把握住城镇的个性和脉搏,优化自身行为,科学制定包括城镇名称、城镇市徽、形象定位陈述、主题口号和视觉识别系统等内容的城镇品牌规划,为城镇品牌形成发挥平台效应和支撑作用。
维护城镇品牌需要加强城镇品牌管理力度,制定具体的城镇品牌危机管理。城镇品牌形成是一个长时间积累的过程,需要建设系统的城镇品牌管理机制,加强对城镇品牌建设的测评和反馈,最大限度地发挥城镇品牌价值。同时,在城镇品牌建设的过程中,树立危机管理意识,制定城市品牌危机管理措施,最大限度地降低危机所带来的负面影响,提升城镇品牌的管理水平。
维护城镇品牌需要注重城镇品牌宣传,制定整合形象传播战略。应对城镇品牌进行全方位、立体式、持续性的有效传播,充分发挥媒体的力量,通过制定统一的框架协调传播计划,将城镇管理者可以控制的各种传播资源加以协调,从而形成一个连贯内聚的整体,使城镇品牌形象传播达到“一种形象、一个声音”的效果,通过整合各种传播活动以获得更大的协同效应。
●链接2:品牌城镇化的内涵
品牌城镇化是在城镇化过程中的品牌城镇塑造,其内涵是指城镇拥有的独特资源(包括历史角色、文化底蕴、人文风情、地理特征、产业优势、经济实力、发展前景等),在城镇化进程中逐渐生成的特有城镇识别效应,从而构成城镇品牌和核心价值基础,体现出城镇品牌竞争力。品牌城镇化进程本身就是城镇创造增加值的过程,反映了城镇将其特有资源转化为增加值的方法和能力,包括历史的沉积和人为的规划,是城镇识别的实质,也是品牌城镇化的本源。品牌城镇化的过程是城镇品牌的战略积累过程,是城镇最持久、最有资源潜力和最具文化意义的品牌开发过程,其所形成的个性特色是城镇极具魅力和活力的识别要素,是城镇识别系统的精神和灵魂。同时,也是对一定时期内城镇各方面建设的综合部署和实施管理,并将定位、价值和概念付于实施环节中。
品牌城镇化的形成一般有其历史和现实的丰厚基础,是在城镇化过程中,从城镇诸多要素中综合、概括、抽象、比较、筛选出来的城镇品牌,如果某城镇在某要素方面表现得比较突出,则该城镇就可以该要素为主来塑造其品牌。品牌城镇化的分类,目前尚无统一的界定方法,根据对品牌城镇化形成要素的分析,依据城镇独特的资源优势和竞争优势,可将城镇化过程中的城镇品牌塑造分为7种:一是政治型城镇品牌。一般属国际性组织所在地或国家的首都、省会等。如华盛顿、伦敦、北京等。二是历史型城镇品牌。以历史资源为主导因素塑造的城镇品牌。如中山市(历史人物型品牌)、日本广岛和长崎(历史事件型品牌)、西安市(历史遗迹型品牌)等。三是经济型城镇品牌。一般是国际性或地区性经济活动与资本集聚地或工商业生产中心,以经济为主导因素塑造城镇品牌,如纽约、慕尼黑、青岛等。四是交通型城镇品牌。一般指依靠其优越的地理位置而成为国内或国际性的交通要冲,如德国的法兰克福、我国的郑州、武汉等。五是文化型城镇品牌。一般具有独特的文化遗产和传统,如“音乐之都”维也纳、“时尚之都”巴黎、“古典园林之城”苏州等。六是旅游型城镇品牌。一般以旅游业为城镇经济的主要支柱,并以旅游业的发展作为城镇根本动力的城镇。如黄山、桂林、意大利“水城”威尼斯等。七是特殊活动型品牌。一般通过打造“特色活动”来聚集目光,以塑造城镇特色。如山东潍坊的“风筝节”、珠海的“航展”、宁波的“服装节”等。
四、推进榆林集约城镇化
2009年,榆林第三产业增加值占生产总值的比重只有28.5%,表明城镇服务业等第三产业发展比较弱,第三产业集聚度不高。2009年,榆林全城镇固定资产投资688.61亿元,占总投资额的81%。在城镇固定资产投资中,第二产业完成投资394.41亿元,第三产业完成投资280.93亿元,二三产业投资比重分别为57.3%和40.8%,表明城镇投资仍是榆林投资的重要方向,其重点在于在于加强城镇道路、交通、电力、通信以及为产业配套等基础设施建设,而且城镇第二产业为投资重点,第三产业也在加大投入,城镇聚集规模在逐渐加大。榆林中心城区人口较低,只有46万人,仅占全市常住总人口的13.74%,中心城区带动辐射作用较低,且榆林11个县城常住人口大致在3(吴堡县)～16万(神木县)之间,城镇人口聚集规模较低,对农村区域带动能力有限。为此,促进产业集群、人口集聚和公共基础设施共享等为主要内容的集约城镇化发展是当务之急。
(一)发展产业集群的集约城镇化
推进榆林发展产业集群,重点是提高榆林中心城区和各个县城以及中心镇的经济容积率,由此增强工业化对城镇化的带动力。城镇化是工业化的必然结果,经济发展是城镇化的第一推动力,但是,由于榆林存在着城乡二元结构和城乡经济社会发展不平衡等因素,在榆林中心城区以外的222个乡镇所在的农村地区,存在着工业布局过于分散,乡镇企业规模过小,与原有城镇脱节。另外,榆林大量的重化工业企业独立于城镇之外的产业园区内,与城镇产业缺乏必要的关联性,不能很好地形成城镇产业的规模效应和聚集效应,对人口的吸纳能力有限,造成城镇化水平滞后于工业化水平的状态,也制约着榆林经济社会的持续健康发展。
从工业化和城镇化的互动关系来看,要推进榆林集约城镇化发展,就要注重促进产业集群发展,形成产业集群规模,提高城镇经济容积率,进而充分发挥城镇作为经济活动和商贸交易中心作用的规模效应和聚集效应,增强产业发展对产业的集群效应和城镇化的带动力,推进榆林发展产业集群的集约城镇化。
(二)推动人口集聚的集约城镇化
推进榆林推动人口集聚,重点是提高榆林中心城区和11个县城以及中心镇的城镇人口容积率,进一步健全城镇化的人口转移机制。人口由农村向城镇集中,是中外城镇化发展的共同规律,农村人口向城镇转移、农业人口向非农产业转移是提高榆林城镇化水平的关键。在榆林11个县和1个区内,分布有111个建制镇和111个乡,但由于榆林11个县城和中心镇的社会基础设施和公共服务设施等仍然较为薄弱,城镇功能仍然不很完善,造成生产力布局分散,对农村人口吸纳能力不强,存在着非农业人口“离土不离乡、进厂不进城”和“名义城镇化、实质乡村化”等问题,影响了城镇规模效益和服务功能的发挥,制约了城镇化水平的实质提高。
从加快农村和农业人口转移的角度来看,需要更加注重城镇化的集约发展,需要通过户籍、社保、就业、培训、住房,以及土地、人才、资金、技术等多种措施,创造农村人口向城镇转移的条件,吸引农村人口向榆林中心城区、11个县城和中心镇、重点镇等城镇集聚,提高榆林城镇的人口容积率,增强城镇综合承载能力和城镇建成区单位面积人口数量,健全城镇化的人口转移机制,并使进入城镇的人口能够安居乐业,成为城镇居民的重要组成部分,从根本上提高城镇化水平,推进榆林推动人口集聚的集约城镇化发展。
(三)节约利用土地的集约城镇化
推进榆林节约利用土地,重点是走“紧凑型”的土地利用道路。从理论上讲,城市人口和建筑密度相对较高,土地利用具有高度的集约性,单位面积上的经济产出效益远远高于农用土地。因此,一般来说,城镇用地远远少于农业用地,但从总体规划和城镇外延扩张来看,榆林的土地城镇化速度相对较快,高于人口城镇化速度,也高于新增建设用地和居民点及独立工矿用地的增长速度。
为此,推进集约城镇化不能以大量占用土地为代价,必须坚持节约集约利用土地原则,要对土地利用进行科学合理规划,合理控制城镇规模和土地城镇化速度,协调好土地城镇化和人口城镇化发展关系,提高城镇土地利用效率和单位面积经济效益。要严格控制大量占用土地的粗放型发展模式,走“紧凑型”利用土地道路,不断改进土地利用和治理的方式,从粗放用地走向节约集约用地。在城镇用地方面,立足建成区改造挖潜,其好处在于,一是可使旧城更新,二是可使城镇增容扩能,三是可以节约用地、保护耕地。以此推进榆林走上集约节约利用土地的集约城镇化道路。
(四)提高城镇公共设施利用率的集约城镇化
推进榆林提高城镇公共设施利用率,重点是统筹市政建设规划,共享城镇公共服务设施,降低城镇化发展成本。城镇基础设施和公共服务设施建设相对城镇化而言,既是物质基础,又是后续保障。改革开放之初至90年代末,榆林城镇化发展采取的是以城镇外延扩张、增加建制镇数量和城镇基础设施建设各自为政的粗放型城镇化发展模式。同时,又由于榆林一些城镇(包括小城镇)的公共基础设施建设缺乏科学合理的规划,城镇公共基础设施布局存在许多盲目性,出现遍地开花和各自为政现象,造成城镇公共基础设施实际覆盖人群少、利用率低,导致城镇化发展成本过高等弊端。其表现在于:一方面,部分城镇基础设施严重不足,不足以惠及广大城镇居民,不足以支持城镇经济持续健康发展;另一方面,部分城镇公共基础设施闲置严重,利用率不高,无法发挥应有的效能,既浪费了资源,又无法推动城镇化健康发展。
从提高城镇公共基础设施利用率方面来看,重视集约城镇化发展,需要从促进城镇公共基础设施共享出发,在加大城镇公共基础设施建设之初,需要制定科学合理的城镇公共基础设施建设规划,并严格规范和监督城镇公共设施共享的覆盖面。通过社会化、市场化改革,引导城镇公共基础设施向人口相对集中和生产生活相对紧凑的城镇区域发展,将城镇公共基础设施的建设资金投向产业集群度和人口容积率高、区域经济联系紧密、发展潜力大的城镇和县城以及部分中心镇等地区,使公共设施利用率在经济发展和城镇化进程中发挥最大效应,从而推进榆林提高城镇公共设施利用率的集约城镇化发展。
●链接3:集约城镇化的内涵
在城镇化进程中,按照建设资源节约型、环境友好型社会的要求,把城镇发展与资源合理利用、环境保护有机协调起来,是以体制、机制和科技创新为基础,综合运用经济、法律、行政等各种手段,节约和集约利用资源,提高资源利用效率,加大环境治理力度,强化对资源环境的保护,推动城镇发展从以外延扩张为主的粗放型向以内涵增长为主的集约型转变的城镇化。
推进集约城镇化,要立足我国的基本国情,汲取国外城镇化的经验教训,做到高效利用和节约资源,保护生态环境,建设节地、节水、节能和环境友好的集约型城镇,以尽可能少的资源能源消耗和尽可能小的环境代价,获得最大的经济和社会效益,提高城镇综合承载能力。要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则,重视城镇建设的质量和功能,引导城镇从实际出发,量力而行,不好大喜功,互相攀比,提高城镇化的质量和效益,实现城镇化的健康发展。集约城镇化要从城镇化与经济结构的互促共进来推动产业集约;从促进农村富余劳动力向城镇非农产业转移和身份转变来推动人口集约;从政府主导与市场运作相结合,整合城镇公共基础设施等公共资源来推动城镇公共基础设施的共享和集约利用,以及构建出一套自然生态、地方特色、时代背景、文化底蕴、协调发展的可持续的集约城镇化系统。
五、推进榆林城乡统筹城镇化
2009年,榆林城镇居民人均可支配收入为14856元,农民人均纯收入为4127元,城乡居民收入差距达到3.6:1,收入差距高于全国3.33∶1的0.3个点。2009年,榆林完成全社会固定资产投资850.33亿元,增长41.6%。其中,城镇固定资产投资688.61亿元,增长44.5%;农村固定资产投资22.71亿元,增长11.7%。城乡固定资产投资之比高达30.3:1,而且城镇固定资产投资增长率远高于农村固定资产投资增长率32.8个百分点,表明榆林在基础设施等固定资产投资方面城乡差距较大。在教育、医疗、文化、卫生、科技等城乡方面投入的差距也仍然较大。为此,建立榆林新型城乡关系,推进城乡统筹的城镇化发展势在必行。推进城乡统筹城镇化主要在统筹城乡规划和制度建设、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施、统筹城乡就业市场、统筹城乡社会保障等方面开展工作。
(一)统筹城乡规划和制度建设的城镇化
主要包括统筹城乡规划和统筹城乡户籍制度、土地制度以及统筹城乡教育、医疗、卫生、文化制度等方面,构建城乡一体化的规划和制度体系。把榆林城镇和农村作为一个整体来规划,统筹协调城市总体规划、土地利用总体规划以及主体功能区规划和经济社会发展规划等,统筹城乡产业、乡镇和村庄、基础设施和社会事业等空间布局和专项规划,建立起覆盖城乡的规划体系。在中心镇和区位条件较好地区,规划建设新农村居住示范点,积极探索引导农民居住向新型社区集中。规划建设好永久性农业发展区、基本农田保护区等。
推进榆林户籍制度改革,统一榆林城乡户口登记制度,逐步取消农村户口,执行按照居住地登记户籍管理,把与户籍相关的城乡公共服务管理体制统一纳入体制改革框架之中。推进榆林土地制度配套改革,一方面,可以完善榆林的农村土地流转制度,鼓励转移出去且在镇一级以上的城镇定居的农民流转土地承包权;另一方面,可在“一户一房”的前提下建立农村宅基地产权交易市场,尽可能避免建房挤占耕地。此外,将“城市人口密度”、“经济密度”等与土地空间相关的指标纳入政绩考核体系。统筹榆林城乡教育、医疗、卫生、文化等制度改革,重点放在提高农村义务教育水平,加快发展农村医疗、卫生事业,建立健全农村文化设施网络和文化服务机制等,通过制度改革达到为城乡居民提供均等化的教育、医疗、卫生、文化等基本公共服务目的。
(二)统筹城乡产业发展的城镇化
按照城乡产业联动和协调发展原则,建立城乡新型产业机制,引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村合理流动,优化农村产业结构,着力形成城乡产业分工合理、区域特色鲜明、生产要素和资源优势得到充分发挥的产业发展格局,走城乡经济发展融合之路。要按照增加农民收入、调整粮经作物、提高农业竞争力、实现可持续发展的要求,推进农业和农村经济结构调整,全面提高农业和农村经济发展的质量和效益。
大力发展高产、优质、高效、生态、安全农业,优化农业区域布局,推动优势农产品和特色农产品向优势产区集中,形成优势农产品产业带。引导农业用地向适度规模经营集中。大力发展农产品加工业和运销业,培育农业龙头企业,提高农产品加工程度,增加农产品的附加值,构建生产、加工、销售有机结合的高效农业产业体系,提升农业产业化经营水平。引导城市劳动密集型产业向农村转移和扩散,引导农村工业向园区集中,鼓励乡镇企业转型升级。加快发展农村第三产业,重点建设好农产品批发市场,积极开拓农村资金和劳动力等要素市场,大力发展农村交通、通信、保险、金融、信息服务、技术服务,开发农村房地产和旅游等新兴产业。
(三)统筹城乡基础设施建设的城镇化
推进榆林统筹城乡基础设施建设,就是要建立城乡基础设施建设的联动机制。考虑到农村基础设施建设欠债较多,要加大对农村基础设施建设的投入,使公共设施公平地向农村延伸。要推动城市基础设施向农村延伸,在交通、供水供电、通信邮电、垃圾处理、污染治理、环境保护、消防等各类基础设施建设方面做好城乡衔接,加强城乡之间基础设施的整合与协作,合理配置榆林市域的基础设施和重要公共设施,统一规划建设城乡统筹的市政公用设施,促进城乡设施建设规模化和服务区域化,实现共建共有、共管共享。要重点支持与农民生产和生活直接相关的农田水利、农村饮水、农村公路、农村能源、农村环境治理等基础设施建设。
同时,统筹城乡生态环境建设,协调推进城市、小城镇和农村的生态建设、环境保护和污染治理等。加大对城市的环境保护和对农村的污染治理力度。大力建设“生态小康新村”。统筹榆林新农村建设和农村新型社区建设,不断完善城镇体系,加强对榆林县城和中心镇的建设,特别是能满足进城农民需求的城镇建设,增强城镇对农民的吸纳能力。抓住当前难得的机遇,利用国家鼓励政策,全力建设社会主义新农村,在建设新农村的过程中鼓励农民自愿进城寻找更好的出路。
(四)统筹城乡就业市场的城镇化
推进榆林统筹城乡就业市场就是要建立与榆林城镇化发展相适应的城乡一体化的就业市场,包括统筹城乡劳动力信息、统筹城乡就业岗位、统筹城乡就业渠道、统筹城乡就业保障制度等内容。还有必要建立就业信息披露机制、劳动力技能培训机制、城乡就业保障机制,完善农村富余劳动力的就业培训、建设就业综合服务体系、开拓区内外两个就业市场、设立外来从业人员综合保险等就业途径。
同时,要消除在统筹城乡就业方面对进城农民工的不合理限制和歧视,要建立健全覆盖农民工就业平等的城乡就业市场服务体系,实施促进就业的优惠政策覆盖到农民工,要加强农民工劳动权益保护,实行农民工以及城乡劳动者同工同酬,逐步实现农民工与城镇居民享有同等的就业培训、信息咨询等公共服务。
(五)统筹城乡社会保障的城镇化
建立榆林覆盖城乡的社会保障体系,按照广覆盖、保基本、多层次、可持续原则,以实现人人享有基本生活保障、人人享有基本医疗卫生服务为目标,逐步提高农村最低生活保障和新型农村合作医疗筹资水平,扩大农民基本养老保险制度覆盖面,加快推进农村社会保障事业发展。最紧迫的是发展农村社会养老保障事业。要按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求,建立新型农村社会养老保险制度,创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。城乡弱势群体都应该纳入城乡统筹的社会保障之中。
同时,要加强城镇社会保障的管理和覆盖面,确定各主体承担统筹社保基金的比例,整合各职能单位间的社保政策和权限,将分散在卫生、劳动、民政等部门的社会保险政策统一起来,由劳动与社会保障管理机构行使,尽可能降低社保政策运行的成本;完善进城务工人员社会保障制度,扩大农民工社会保障覆盖面,加快完善覆盖农民工社会养老保险制度,市县政府要依据国家相关法规政策出台地方性的保障方案并加以实施;引导在城镇落户的农民加入城乡居民社会保险统筹体系,引导已在固定单位就业的人员参与城市居民社会保险,鼓励从事非固定职业的居民在城乡社保统筹或者城市社保之中进行选择。
●链接4:城乡统筹城镇化的内涵
城乡统筹城镇化的内涵是在推进城镇化进程中,从“以工促农、以城带乡”为出发点,以城乡协调发展为目标,彻底破除城乡分割的二元体制,把“三农”发展与城市发展结合起来,建立起地位平等、开放互通、互补互促、共同进步的城乡经济社会发展新格局,从而实现城乡互动、城乡交融、城乡一体的城镇化道路。
推进城乡统筹城镇化,重在创造平等统一的新型城乡关系,营造城乡互动发展的制度环境。通过建立新型城乡关系,改变城乡分割、相互脱节的发展模式,使城镇化成为城乡之间互相吸收发展要素、相互融合、共同发展的过程,实现城乡双向、互动的发展。在城镇化过程中,要按照统筹城乡发展的原则,改变城乡分割的体制、城乡分治的做法和重城轻乡的倾向,通过改革城乡体制,把城市和乡村纳入统一的经济社会发展大系统。调整城乡结构,既要发挥城镇化对城乡发展的带动作用,又要加大对农业、农民、农村发展的支持力度,以城带乡、以乡促城、城乡互动,实现城乡经济社会的协调发展。
六、推进榆林集群城镇化
榆林中心城区城镇常住人口46万人,11个县的城镇人口规模差距较大,县城常住人口最多是神木县为16万人,最少的是吴堡县3万多人。另外,榆林222个乡镇发展也处于起步阶段,其中,70%以上的建制镇建成区面积不足1平方公里,大多数镇区人口规模不足3000人,没有形成产业优势,辐射带动能力较弱,难以产生集聚效应。而且,各乡镇人口规模的差距也较大,尤其是111个乡的人口规模普遍偏小。由此说明,榆林由中心城区、县和乡镇组成的城镇体系不甚合理,一是中心城区的城镇人口规模过小,不能形成辐射和带动作用;二是各县的城镇人口规模也普遍偏小,各乡镇的镇区人口大多没有形成具有经济规模的人口。总的来说,榆林未能形成层次鲜明的城镇体系,未能形成合理的集群城镇化发展态势,制约了榆林的城镇化进程。为此,需要加快推进榆林集群城镇化发展。
(一)中心城区成为聚集核心的集群城镇化
集群城镇化需要有一个具有相当规模的核心城市,由此发挥其带动和辐射作用。榆林中心城区就要起到集群城镇化的核心城市作用,为此,需要进一步增加榆林中心城区人口规模,加快建设中心城区这一增长极,迅速提高中心城区经济社会发展水平,将大规模专业化生产功能将向外围转移,逐步增强中心城区的旅游、商务、文化教育、体育卫生、休闲娱乐等现代服务业,全力打造陕甘宁蒙晋接壤区域百万人口中心大城市,通过百万人口的聚集效应和辐射效应,推动集群城镇化发展。
坚持工业化带动城镇化、城镇化促进工业化的互动战略,加快榆横新区的建设,以中心城区为依托,构建由榆阳、横山和榆横新区为一体的区域中心大城市,以榆林中心城区为中心,神木、靖边和绥德为副中心,逐步扩大县城和小城镇镇区的人口规模,着力打造榆林城镇群,构建1小时经济圈城镇群,形成合理的城镇体系,带动县域经济和小城镇经济的持续、健康、和谐发展。
(二)构建合理的城镇体系的集群城镇化
在榆林市域范围内,合理构建由中心城区、县城和小城镇组成的城镇体系。重点建设好县城和部分基础条件好、发展潜力大的中心镇,加快产业集聚,按照“区域集中化、工厂园区化、产业科技化、设施现代化”的方向,促进乡镇企业向城镇和园区集中。发挥自身优势,依托旅游、文化、生态等资源禀赋,建设一批新型特色小城镇。同时,要结合陕西省乡镇机构改革,对发展空间不足和人口规模小、生存条件差、缺乏产业基础的小城镇进行调整和撤并。
加快建设神木、绥德、靖边3个次中心城镇,重点建设其他县城和工业园区。同时,加大榆阳区镇川镇、神木县大柳塔镇、神木县店塔镇、府谷县新民镇、定边县安边镇、靖边县东坑镇、靖边县杨桥畔镇、横山县殿市镇、绥德县四十里铺镇、米脂县龙镇、吴堡县寇家塬镇、子洲县苗家坪镇等12个重点镇建设力度。这些重点镇产业特色鲜明,涉及能源化工、食品加工、矿产、旅游、文化、商贸等产业,是县域经济发展的重要支柱。适度扩大重点镇规模,镇区人口至少达到1万人以上,建成区面积至少达到1.5平方公里以上。
在集群城镇化带动新农村建设方面,实施“三沿三型”发展带动。沿“人”字型千里工业走廊,建设产业型新农村;沿公路交通干线,利用公路沿线充足的商流、物流、信息流、货币流,建设服务型新农村;沿河流川道,围绕中心村镇建设,发展现代农业和高效农业,建设生态型新农村。形成榆林分工协作的城镇体系,推进榆林构建合理的城镇体系的集群城镇化发展。
●链接5:集群城镇化的内涵
集群城镇化是在推进城镇化进程中,是由一个或数个中心城市和一定数量的城镇结点、交通道路及网络、经济腹地组成的地域单元,包括若干不同规模、不同等级的中小城市组成的多个典型形态或非典型形态城镇群共同组成的城镇集群。城镇集群的结构状况(包括产业结构、组织结构、空间布局、专业化程度)、区位条件、基础设施等空间集聚比非集群城镇所在区域具有更大的优势,能够通过中心城市形成区域经济社会发展的自组织功能。
集群城镇化具有地理和经济双重属性,地域性、群聚性、中心性和联系性是城镇群的基本特征。地域性的城镇集群是一个地域概念,具有特定的空间地理范围。群聚性的城镇群是若干城市的集合体,在有限的地域范围内聚集了一定数量的城镇,或者说城镇分布达到较高的密度。中心性城镇群以一个或几个大中城市为核心,中心城市在整个城市群地域范围内的社会经济活动中处于核心和支配地位。城镇群的联系性特征是指城镇群内不同规模、不同等级的城镇之间存在着较为密切的社会经济联系,并逐步向一体化方向发展。
七、推进榆林绿色城镇化
榆林地处毛乌素沙漠和黄土高原过渡地带,风蚀沙化和水土流失严重,是全国生态环境建设重点地区。水土流失面积达3.69万平方公里,占土地总面积的84.7%,年流入黄河泥沙量5.13亿吨。国家先后把榆林列为“三北”防护林建设和重点流域治理区,11县1区都是全国生态环境建设重点县,11个县区被列为国家退耕还林还草重点县,生态环境比较脆弱。
通过几十年努力,榆林坚持“南治土、北治沙”,累计初步治理水土流失面积2.04万平方公里,占水土流失面积的55%;年减少入黄泥沙2.4亿吨,比50年代减少45.2%;全市林草覆盖率达到30%,林木保存面积达到1629万亩,沙区860万亩流沙有740多万亩得到固定半固定,由沙进人退转变为人进沙退,生态环境恶化的趋势得到有效遏制。城市空气好于二级以上的天数多于250天;化学需氧量排放削减3.9%,控制在1.34万吨以下;二氧化硫排放量削减1.5%,控制在12.19万吨以下。虽然榆林在生态环境建设方面取得了较大成绩,但榆林要构建绿色城镇化还有很多艰巨的工作要做。
(一)绿色自然与生态环境的绿色城镇化
随着居民生活水平的提高,消费观念的转变,人们越来越认识到绿色的重要,人们向往绿色,回归自然,花钱看绿色,吃绿色食品,住绿色环境,已成为一种时尚,也必将成为21世纪的新潮。为此,推进榆林绿色自然与生态环境的城镇化,需要城镇有良好的绿色自然生态系统、较低的环境污染和良好的城镇绿化。要构建人居绿色环境体系,要使城镇成为有蓝天、有绿地、有清水、无(超标)污染的有利于人类健康和最佳工作环境的宜居城镇。要合理规划人口、劳力、土地以及各项设施,合理开发、利用自然生态系统,建设人工园林,实行清洁生产,要与区域环境资源开发利用相协调,搞好城镇用地、水资源综合开发利用等,以获取最大的生态效益、经济效益和社会效益。
按照优秀旅游城市试行检查标准,榆林构建绿色城镇化需要城镇在生态环境建设的多个指标上作出努力,即需要建成区绿化覆盖率达到30%以上,人均绿地大于20平方米;生活垃圾处理率在60%～80%;城区主要街道噪声平均值小于60分贝;城市空气污染指数小于100;饮用水水质达标率大于96%等。建设绿色城镇,要力争体现“城在绿中、绿在城中、美化、绿化融为一体”的绿色生态风貌。
(二)发展绿色经济的绿色城镇化
榆林要积极推进符合绿色经济发展的绿色城镇,既要能保障经济的持续增长,又要保证增长的质量,即绿色城镇要有合理的产业结构、能源结构和生产布局。使城镇经济系统和城镇生态系统协调发展、良性循环。要提倡绿色经济和实现产业绿色技术化,树立绿色企业形象。
在转变经济发展方式上,榆林要形成以创新为主要驱动力的低碳经济发展模式,坚持把节能减排作为低碳经济的约束性指标,在煤炭、石油、岩盐、天然气以及建材、化工、交通等高耗能产业强制推行低碳经济技术,按照“减量化、再利用、资源化”原则大力发展循环经济,走城镇可持续发展之路。在发展模式上以集群经济为核心,推进产业结构调整,以循环经济为核心,促进节能减排,以知识经济为核心促进内涵发展。
要根据国际标准和国家政策,逐步创立低碳城镇的碳平衡交易模式和碳汇制度,从而改变资源环境无偿的传统观念。推行城镇清洁发展机制,寻求城镇碳综合利用技术,制定低碳产业优化导向目标和更严格的低碳控制标准以及低碳战略规划。
(三)全社会绿色行动的绿色城镇化
推进榆林全社会的绿色行动,需要广为宣传绿色城镇化对每个社会群体的重要性,要对公众(包括居民)、企业以及政府等群体进行绿色文明教育和宣传,树立绿色也是一种资源的理念,增强绿色保护意识,发挥绿色资源的潜在作用。要调动社会各个群体主动参与各项环保工作和活动,大力提倡全社会节约资源和能源的消费方式,提倡绿色出行、绿色消费和绿色生活。同时,要建立健全相关法律和法规,不仅要健全有关环保和环卫方面的法律和法规,还要建立健全有关节约资源和促进能源有效利用以及物资回收、循环利用等方面的法律和法规,要制定一个有效的行政和执法制度,提倡绿色管理、绿色执法。
●链接6:绿色城镇化的内涵
绿色城镇化主要是在城镇化进程中要充分体现城镇的“绿色”, “绿色”代表城镇的环境,象征着城镇发展的生命力。对“绿色”二字的理解,不仅指绿色的外在景观,更主要的是注重其哲理上的丰富内涵,应将“绿色”看作是城镇发展的一种精神、一种理念、一种健康的发展方式,是城镇化进程中新型绿色城镇发展的崭新形式。因此,对绿色城镇的认识,不能简单地等同于直观上的山水城镇、花园城镇。它是基于整个城镇生态系统的重建、维护与发展之上,更重要的是体现人类的真、善、美的绿色理念,体现经济、社会、生态、资源、环境在城镇这个“第二自然界”中的协调发展,体现人与自然的和谐统一,体现绿色经济、循环经济和低碳城市的发展趋势。
绿色城镇化简单地说就是推进绿色城镇发展,需要坚持绿色发展的准则,即:确定城镇生存、发展的自然环境条件;强调城镇今天、明天和未来发展的需要;保证城镇资源使用过程的低污染,促进节能减排;城镇排污量不能高于自然的承受力;减少使用不可再生的资源;限制城镇区域的扩展,提高土地使用效率;以经济的长远发展为目标,强调城镇的集聚经济效益、集聚社会效益、集聚环境效益的统一;推行城镇清洁生产;以法律形式制定城镇绿化政策,科学管理城镇的环境绿化;注重城镇居民参与的重要性,形成珍惜绿色、保护绿色的社会文化氛围等。
八、榆林新型城镇化发展的思路、阶段和步骤
(一)指导思想
以科学发展观为统领,以人本发展为指导,以低碳城镇为引导,以经济社会持续发展为依托,以转移农村人口为主线,以新兴产业为动力,以统筹兼顾为原则,以所确定的将榆林建设成为世界绿色能化新都和陕甘宁蒙晋(接壤区)区域中心城市为目标,全力推进以人本城镇化、品牌城镇化、集约城镇化、城乡统筹城镇化、集群城镇化和绿色城镇化为主要内容的新型城镇化,着力提高榆林城镇化的内涵和品质。
(二)基本原则
1.科学规划
在推进榆林新型城镇化进程中,需要科学制定榆林新型城镇化发展规划,明确榆林新型城镇化的含义、内容、阶段和目标等。同时,要同“十二五”经济社会发展规划、总体规划、建设规划、土地利用规划、产业规划、环境规划等相互衔接。
2.人本发展
推进榆林新型城镇化需要以人为本,不断满足城镇发展过程中广大居民的物质需求、精神需求、成长需求和权力需求等,满足居民安居乐业的要求。
3.品牌塑造
新型城镇化需要不断塑造各个城镇独特的品牌,挖掘各个城镇优势资源,确定城镇的总体定位,明确发展方向和目标,实现同其他城镇的错位发展。同时,要进行各个城镇的理念塑造、打造视觉系统和行为系统推广等。
4.绿色生态
要按照环境友好型的要求,体现绿色城镇化的特质,推动城镇发展中的良好绿色自然与生态环境、绿色经济和全社会绿色行动等绿色城镇化。
5.集群布局
按照大中心城市和小城镇协调发展以及形成城镇发展的思路,推进榆林中心城区的人口聚集,形成榆林城镇聚集的核心。合理构建由中心城区、县城、中心镇和一般小城镇组成的城镇体系,增加县城和中心镇的人口规模。
6.统筹城乡
要按照城乡一体化发展的要求,构建城乡互融的新型城乡关系,推动城乡产业发展、城乡基础设施建设、城乡就业市场统一和城乡社会保障体系完善等。
(三)发展目标
总体目标:推进集人本城镇化、品牌城镇化、集约城镇化、城乡统筹城镇化、集群城镇化和绿色城镇化为一体的、城乡融合发展的新型城镇化道路。
分阶段发展目标可分为三个时期四个阶段,具体为:
1.转型发展期(2010年—2020年,10年)
这一时期又分为两个阶段:
(1)2010年—2015年,加快发展阶段。该阶段核心关键是抢抓机遇,加快新型城镇化发展。
—— 制定榆林新型城镇化发展专项规划及同相关规划相衔接。按照新型城镇化发展要求,全面制定榆林新型城镇化发展专项规划,包括城镇体系规划、城乡一体化规划、中心城区人口聚集规划、农村人口转移规划以及城镇产业发展和基础设施建设规划等。同时,要同总体规划、“十二五”经济社会发展规划、新农村建设规划等相衔接。
—— 建立有利于榆林新型城镇化发展的相关制度。建立科学合理的新型城镇化发展的管理体制和运行机制,制定户籍、教育、劳动用工、社会保障以及农民就业技能和创业能力培训等相关制度,完成各种规划、体制、机制和政策的完善和修正工作,形成促进新型城镇化发展的制度体系。
—— 初步形成适应新型城镇化发展的城镇基础设施网络。初步建设完善围绕榆林城镇体系和各个城镇的基础设施网络,形成以中心城区为核心,以县城为平台,覆盖小城镇的较为方便、快捷、规范的交通网络、邮电通信、电力网络、供排水系统、供气供暖、垃圾污水处理等基础设施网络体系。
—— 构建双“人字形”城镇空间发展格局,形成集群城镇化发展态势。重点打造榆林双“人字形”城镇发展轴和“三沿三型”城镇空间发展格局。构建神木—榆林—绥德南北向城镇发展带及长城沿线千里工业走廊发展带,基本形成“人字型”城镇结构体系。“三沿”为沿“人”字型工业走廊、沿公路交通干线、沿河流川道;“三型”为产业型、服务型、生态型。构建“133599”城镇空间体系,即,1个中心城市,3个区,3个副中心城市,5座县城,99个建制镇。
—— 构筑城乡统一的市场体系,初步形成城乡统筹城镇化发展格局。继续培育和发展资本、劳动力、土地等生产要素市场,构筑城乡统一开放、竞争有序、服务良好的市场体系。培育和发展一批加工型(清涧宽州镇)、商贸型(镇川镇)、资源开发型(大柳塔镇、锦界镇)等各具特色、充满活力的小城镇,促进人流、物流、资金流、信息流等有序流转的城乡统筹城镇化发展。
—— 中心城区建设初具规模,集聚和辐射作用增强。按照“修复保护古城、改造提升旧城、高端打造新城”的规划建设思路,进一步加快中心城区规划建设步伐。“十二五”期间,实施7大类65个项目,完成投资200亿元,建设一批道路桥涵、广场绿地、供水供热、垃圾处理和污水处理以及古城保护项目。到2015年,新增城市道路50公里,榆林城区绿化率达到40%,人均公共绿地10平方米,天然气普及率达到85%,集中供热能力达到1300万平方米,供水普及率达到90%以上。中心城区人居环境明显改善,城市综合功能明显提升,区域辐射带动作用明显增强。
—— 着手描绘和构建未来200万人口“大榆林”框架。倾力构建中心城市的框架。加快榆横新区建设,描绘和构建由榆林中心城市和榆阳、横山、佳县、米脂为一体的百万人口区域中心大城市。谋划以榆林为中心,神木、靖边和绥德为副中心,由中心大城市榆林100万人口和神木、靖边和绥德3个副中心城市人口之和100万共同构建200万人口的“大榆林”。同时,谋划构建打造1小时经济圈的“一主三副”城市群。2015年城镇化水平预计为48%左右。
(2)2016年—2020年,加快转型阶段。这一阶段核心关键是实现新型城镇化的转型发展,这一时期是适应新型城镇化发展的基础条件基本成型,其发展方式、发展质量有显著提高。
—— 促进榆林新型城镇化发展的相关制度基本成型。有利于农村人口转移的户籍、就业、培训、社保、教育等促进新型城镇化发展的制度体系基本成型,形成科学合理的新型城镇化发展的管理体制和运行机制。
—— 城镇基础设施网络体系基本成型。按照新型城镇化发展要求,基本形成以中心城区为核心,以县城为平台,以中心镇为基础的,覆盖城乡的道路交通、邮电通信、垃圾污水处理等基础设施网络体系。
—— 双“人字形”城镇空间发展格局基本成型。基本形成神木—榆林—绥德南北向城镇发展带及长城沿线千里工业走廊发展带。榆林“133599”城镇空间体系和双“人字形”城镇发展轴以及“三沿三型”城镇空间发展格局基本成型。
—— 体现6大主要内容的新型城镇化基本成型。由人本城镇化、品牌城镇化、集约城镇化、城乡统筹城镇化、集群城镇化和绿色城镇化为主要内容的,代表城镇化发展方向的,榆林新型城镇化发展道路基本成型。
—— 描绘200万人口“大榆林”的宏伟蓝图框架基本成型。描绘的由榆林中心城市和榆阳、横山、佳县、米脂为一体的百万人口区域中心大城市的框架基本成型。描绘的神木、靖边和绥德为副中心城市人口之和达到100万规模的城市框架基本成型。同时,打造1小时经济圈的“一主三副”城市群基本成型。2020年城镇化水平预计为56%左右。
2.全面发展期(2021年—2050年,30年)
重在形成新型城镇化的持续发展能力,推动经济社会全面发展。
—— 全面完善有利于榆林新型城镇化全面发展的制度体系。完善有利于农村人口转移的户籍、就业、培训、社保、教育等新型城镇化全面发展的制度体系。新型城镇化发展的管理体制和运行机制更加完善和成熟。
—— 全面形成双“人字形”城镇空间布局。全面实现神木—榆林—绥德南北向城镇发展带及长城沿线千里工业走廊发展带布局。全面实现榆林“133599”城镇空间体系和双“人字形”城镇发展轴以及“三沿三型”城镇空间发展布局。
——全面实施覆盖城乡的城镇基础设施网络体系。全面形成覆盖榆林中心城市、区县城镇和榆林所有小城镇及村庄,以及辐射榆林周边省市区域的机场铁路、道路交通、邮电通信、垃圾污水处理等基础设施网络体系。
—— 全面发展符合新时代需求的新型城镇化。全面发展和贯彻包含人本城镇化、品牌城镇化、集约城镇化、城乡统筹城镇化、集群城镇化和绿色城镇化为核心内涵的榆林新型城镇化道路,新型城镇化成为榆林经济社会发展的重要推动力。
—— 全面实现200万人口“大榆林”的宏伟蓝图。全面实现由榆林中心城市和榆阳、横山、佳县、米脂为一体的百万人口区域中心大城市,以及由神木、靖边和绥德为副中心城市人口之和100万,两者共同构建200万人口的“大榆林”。同时,全面实现1小时经济圈的“一主三副”城市群部署。2050年城镇化水平预计为80%左右。
3.发展提升期(2051年—2100年,50年)
重在不断提高新型城镇化的创新发展能力,全面提升城镇化品质。
—— 体现人本城镇化、品牌城镇化和城乡统筹城镇化内涵的新型城镇化得到发展提升。体现以人为本的,满足人各种需求的人本城镇化得到发展提升;明确城镇发展定位、塑造城镇品牌形象的品牌城镇化得到发展提升;统一城乡的规划、制度、产业、基础设施、就业和社会保障等城乡统筹城镇化得到发展提升。
—— 体现集约城镇化、集群城镇化和绿色城镇化内涵的新型城镇化得到发展提升。体现产业集群、人口聚集、节约土地和提高城镇公共设施利用率的集约城镇化得到发展提升;推进中心城市人口聚集和城镇体系科学合理的集群城镇化得到发展提升;推进绿色自然与生态环境建设、发展绿色经济和全社会开展绿色行动的绿色城镇化得到发展提升。
—— 200万人口“大榆林”的城镇集群得到发展提升。由榆林中心城市和榆阳、横山、佳县、米脂为一体的百万人口区域中心大城市,以及由神木、靖边和绥德为副中心城市人口之和100万的,两者共同组成的200万人口“大榆林”的城镇集群得到发展提升。1小时经济圈的“一主三副”城市群布局得到发展提升。2100年城镇化水平预计85%以上。
—— 新型城镇化发展促进“百年榆林”战略目标得以实现。通过新型城镇化的发展提升,经过30～50年的努力,把榆林建设成为世界绿色能化新都和陕甘宁蒙晋(接壤区)区域中心城市。(编辑:何乐)