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摘 要：
目前，我国高校承担着科技研发的重要职能，科研水平如何已然成为衡量高校综合实力的一个重要标志。客观来说，科研水平的高低与科研经费的使用效益息息相关，只有提高科研经费的使用效益，才能实现科研项目、科研经费和科研成果的可持续增长。高等学校是承担科研任务的主要力量，面对数额巨大的科研经费，如何对其进行合理的分配、使用，如何依法对高校科研经费的使用进行有效的监管，已经成为当前社会亟待解决的问题。
关键词：科研经费；高校；监管体制
一、我国高校科研经费监管的一般理论
(一)科研经费监管的内容
从我国高校科研经费的监管现状来看，科研经费监管工作可以分为经费管理和经费监督两个层次。科研经费管理是科研管理工作的重要环节，主要是指对高校科研经费的使用情况进行管理。科研经费监督不仅包括经费管理部门对经费使用情况的监督，还包括监察部门、审计部门对科研经费使用情况和管理工作的监督。高校科研经费监管，主要是指通过强化对高校科研经费使用情况的规范化管理同时强化对科研经费使用和管理情况的监督工作，以此保证科研经费使用的合法性、合理性和效益性，最终促进高校科研工作的持续快速健康发展。
(二)科研经费监管的目的及意义
科研经费的规范使用直接关系着高校科研事业的发展，因此，对高校科研经费进行监管，保证科研经费的合理、合法、有效使用具有重要的意义。加强科研经费监管是高校科研工作健康发展的重要保障。实践证明，科研经费使用效益的提高，仅依靠科研项目负责人的自主使用管理远远不够，还需要对科研经费使用进行有效的监管。可以说，加强科研经费监管工作是高校科研事业健康发展的基本保证。同时，加强科研经费监管是高校反腐倡廉建设的一项重点内容。就目前高校的总体情况看，科研经费使用管理还属于问题易发多发的领域，而专门的科研经费监管制度和监控机制尚待健全。鉴于此，规范和监督科研经费的使用管理也自然成为许多高校反腐倡廉建设的重点，并被纳入到建立健全法制监管、惩治和预防腐败体系的整体框架之中。
二、高校科研经费监管制度的域外考察及借鉴
发达国家的科研经费监管从国家立法、外部监管到内部监管措施等方面都比较规范，已经形成了一套完整和成熟的监管制度。虽然国外的科研经费监管模式存在较大差异，但在监管体系的构建、监管实施的法律保障和监管机构的设置等方面存在着诸多共同点。
(一)监督机制健全
国外科研经费实行外部监督、部门内部监督和单位内部管理等多层次的监督体系，由议会的外部宏观监督、管理部门的日常业务监督和承担单位的内部控制等方面构成。科研经费监督一般从经费申请阶段就纳入全过程的监督范畴，在经费分配和使用的不同阶段监督的主体机制方式、方法有所不同。对经费预算、分配的监督，一般是通过检查、调查进行，对经费使用的监督，一般通过事后的审计、影响分析和绩效评价等进行。
(二) 法律、法规体系健全
美国《公共法》对科技决算制度进行了规定，对政府科研经费的审计主要依据《联邦会计和审计法》和《单一审计法》进行，美国联邦政府相关部门根据《总检察长法案》设置了部门检察长办公室作为监督审查机构；德国从宪法到审计法、预算法、公务员法、高等教育法均从不同方面对相关部门、单位和人员在监督方面的权利和义务进行了规定。德国联邦审计院根据《联邦预算法》对科技经费使用进行监督及审计。澳大利亚的《联邦机构和公司法》规定了由总审计长负责政府部门的审计，日本《会计检察院法》规定了这一机构是日本的最高审查机构，依法独立开展审计监督。
(三) 监督机构相对独立
在外部监督机构的设置上，大部分国家采用的组织形式是与政府机构独立或相对独立的审计部门。内部监督机构虽然是科研部门的内设机构，但工作也同样不受干扰，直接向部门长官负责，保证了监督工作的独立、客观、公正。实践证明，监督机构的独立性必须受到重视，其独立性所蕴含的互不隶属、相互制约和依法办事的特性，是有效发挥监管作用的前提和基础。
（四）科研经费的使用信息公开
国外的科研经费监管工作，在不违背国家利益的情况下，对社会公众是公开的，实行社会公众对科研经费的分配和使用的社会监督。这包含分配过程和结果的公开，监督部门向社会公众和售监督机构公布部门的监督计划、监督方式方法，向部门主管提交监督报告，监督部门每一年度还要向部门主管长官和国会提交本年度的监督报告和工作成果等等。
（五）强调科研人员的科学道德和素质，重视科研人员的法制教育
政府注重以正确的理念引导科学家的理性选择，对科研人员进行道德教育、法制教育，加强科研人员和承担单位的信誉管理制度，建立科学家信誉制度，对信誉不好的人员和单位加强监督的频率和力度。德国的法律、各种科研经费管理办法、科研机构的各种规定及管理条例都强调科研人员的“良好科研行为”，以保证科研经费的使用并取得最佳效果，美国则非常强调责任性、科学诚信和透明度等科学道德信念。
三、我国高校科研经费监管制度存在的问题
（一）高校科研经费监管的法律法规体系不健全
目前，我国关于高校科研经费监管工作并没有成体系的法律规范，相关规定散见于《关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》、《关于严肃财经纪律规范国家科技计划课题经费使用和加强监管的通知》以及《中央高校基本科研业务费专项资金管理暂行办法》。这些文件多为政策性意见，权威性不足，震慑力不够，不能从各个层面上严格规范高校科研经费的实际监管工作，并容易产生违纪问题。另外，广大高校缺乏完善的科研经费管理制度，已有的规定在一定程度上缺乏系统性和可操作性，而且各学校的制度建设程度不一。这两个层面制度的不足，使得高校科研经费监管工作难以真正做到有章可循、依制度办事，一些纪律要求在执行过程中往往流于形式。
（二）惩治力度不强，追究责任不严格
如上所述，目前我国已经出台的规范性文件层级效力较低，不具有权威性、普遍性，以致于对某些违规违纪的现象和行为的处罚力度不强，对涉及科研经费违纪违法的惩治与责任追究力度不大。许多高校出于鼓励科研人员积极性的考虑，对科研经费管理在政策上往往采取比较宽松的态度。同时一些高校为了提高科研工作的效率，且在法律意识上缺少相应的规范和约束，在科研经费使用上具有一定的灵活性和随意性，对于一些涉及科研经费违纪的问题处理较轻，使得许多科研人员错误地认为有机可乘。
（三）科研经费监管机制有待健全
一是高校外部层面的监管体系不完善，高校与财政部、审计署等主管部门和项目资助方的协作有待进一步加强。二是高校内部管理机制不完善，这又包含两个方面，一是项目管理和经费管理存在一定的脱节，二是财务、审计、纪检监察部门共同参与的科研经费监督机制尚未形成。由于缺乏有效的信息交流平台和协作机制，科研经费管理工作的各监管主体难以有效地实现优势互补，科研经费监管机制的综合效果不强。
（四）对科研人员科学使用科研经费的思想教育力度不够。
从高校各学科部门的科研经费使用情况来看，国内各高校对科研人员科学使用科研经费的宣传教育力度不到位。在目前高校科研经费管理体制下，项目负责人对科研经费支出具有较大的自主权。但是项目负责人多为学术型人才，且涉及多个领域，加之教育培训力度不够，他们对科研经费管理缺乏相应的经验和专业知识，对相关财经制度缺乏必要的认识，在如何正确、合法的使用科研经费方面没有清醒的认识，从而在科研经费使用管理过程中容易出现一些不合理、违纪甚至违法现象。
四、完善我国高校科研经费监管制度的对策建议
（一）制定一部综合性的规范高校科研经费监管的法律
制定一部具有社会实效性、内容正确性和权威性的法律规范是解决当前高校科研经费所面临问题的最优方案。一部由公共权力机构制定认可，具有特定形式的法律规范是指导、协调各种社会关系的现实纽带，也是维护社会利益的有力保障。其社会普遍性、强制性、权威性和可诉性不仅是规范社会个体、参与者的基础，更是解决争议程序的重要根据，使得社会各方维护自身合法权益变为现实。因此，根据我国的实际需要和科技、经济的发展步伐，制定一部综合性的规范高校科研经费监管的法律，以此来指导、协调和统筹各部门的工作是必需且必要的。
（二）建立“课题制”科研经费使用管理制度
我国高校科研经费监管工作之所以存在各种问题归根结底是由于管理工作的失效，而管理工作的失效大多在于负责监管的政府、行政部门监管的失效。这种情况下，就需要一种外在力自下而上地完善监管力度。从实践上看，发达国家的经验值得我们借鉴，以“小单位”为起点，将高校科研经费的监管落实到每一个课题组，完善“课题制”管理模式，加强课题制管理力度。一方面要从制度上保证课题组负责人经费使用的自主权，另一方面要规范科研经费的使用，依法明确课题组负责人对科研经费的使用范围，严格报销手续，加强对课题负责人科研活动的全过程管理监督，防止浪费，从根本上杜绝违规违纪现象的发生，并且成立以高校行政部门为中心的监管工作组，适时跟踪课题组的经费使用情况，进行阶段性的监督。
（三）以完善监管控制机制为核心，健全科研经费使用约束机制
完善科研经费监控机制，其核心就在于健全约束机制，并保证监控部门的信息共享与协作，具体包括四个方面。一是高校的科研项目管理部门和经费管理部门加强协作与信息沟通。二是努力形成高校财务、审计、纪检监察、科研等部门分工协作的管理监管机制，实现各个职能部门的优势互补。三是进一步整合校内与校外监督力量，将上级监督与自身监督、外部监督与内部监督有机结合起来。四是努力利用电算化、网络化等技术手段构建有效的信息网络平台，形成由财务部门、科研部门为主管，资产管理部门、审计和监察部门参与的科研经费监管信息系统。
(四)加大对违法使用高校科研经费的惩处力度
将监控制衡和科学奖惩相结合，并制定相应的奖惩法规，从而形成富有成效的高校科研经费监管工作格局。高校科研经费管理工作虽然只是高校管理工作的一部分，但也是一项系统、复杂的工程，需要在以制度建设为主线的基础上，综合运用教育、监督、惩治等多种方式，形成完整的系统监管格局。这就要求教育、监督、惩治有一个统一的标准和规定去保障奖惩制度的实施。一方面，要尊重和肯定科研人员的付出与智力成果，并通过一定的激励制度鼓励科研人员的积极性，对于创造出显著科研成果的、节约科研经费等情形要给与相应的奖励。另一方面，要严厉惩治涉及科研经费违纪违法行为，从而达到纠正错误造成的后果和遏制预防错误发生的双重功效。只有坚持激励和惩治并举、奖惩分明的管理方式，其规范和激励的导向作用才更加明显。
（五）强化科研人员法律意识，加大高校科研经费法制宣传力度
在思想意识上，以法制建设和教育为主线，促进科研经费管理工作的规范化、法治化和制度化。在高校的日常工作和科研项目的研究工作中，加强相关法律法规的学习，培养科学法治的意识。在具体法律制度执行层面，不仅要确保该法律制度的系统性和可操作性，还要通过严密的工作程序和严格的责任追究作为法律该制度执行的基础和保障。
参考文献：
［1］宋河发、穆荣平、任中保：《我国财政科技投入与经费管理问题研究》，《科学管理研究》2005年第5期
［2］刘思峰、李杰：《我国科技经费配置结构与使用效率分析》，《科技与经济》2005年第1期
［3］张义芳：《公立科研机构政府资助新机制:美日经验及启示》，《科技管理研究》2009年第5期
［4］经济合作与发展组织：《公共研究的治理》，科学技术文献出版社，2003年版
本文为重庆大学廉政建设研究课题
（作者通讯地址：重庆大学法学院 重庆 400045）
目前，我国高校承担着科技研发的重要职能，科研水平如何已然成为衡量高校综合实力的一个重要标志。客观来说，科研水平的高低与科研经费的使用效益息息相关，只有提高科研经费的使用效益，才能实现科研项目、科研经费和科研成果的可持续增长。高等学校是承担科研任务的主要力量，面对数额巨大的科研经费，如何对其进行合理的分配、使用，如何依法对高校科研经费的使用进行有效的监管，已经成为当前社会亟待解决的问题。
关键词：科研经费；高校；监管体制
一、我国高校科研经费监管的一般理论
(一)科研经费监管的内容
从我国高校科研经费的监管现状来看，科研经费监管工作可以分为经费管理和经费监督两个层次。科研经费管理是科研管理工作的重要环节，主要是指对高校科研经费的使用情况进行管理。科研经费监督不仅包括经费管理部门对经费使用情况的监督，还包括监察部门、审计部门对科研经费使用情况和管理工作的监督。高校科研经费监管，主要是指通过强化对高校科研经费使用情况的规范化管理同时强化对科研经费使用和管理情况的监督工作，以此保证科研经费使用的合法性、合理性和效益性，最终促进高校科研工作的持续快速健康发展。
(二)科研经费监管的目的及意义
科研经费的规范使用直接关系着高校科研事业的发展，因此，对高校科研经费进行监管，保证科研经费的合理、合法、有效使用具有重要的意义。加强科研经费监管是高校科研工作健康发展的重要保障。实践证明，科研经费使用效益的提高，仅依靠科研项目负责人的自主使用管理远远不够，还需要对科研经费使用进行有效的监管。可以说，加强科研经费监管工作是高校科研事业健康发展的基本保证。同时，加强科研经费监管是高校反腐倡廉建设的一项重点内容。就目前高校的总体情况看，科研经费使用管理还属于问题易发多发的领域，而专门的科研经费监管制度和监控机制尚待健全。鉴于此，规范和监督科研经费的使用管理也自然成为许多高校反腐倡廉建设的重点，并被纳入到建立健全法制监管、惩治和预防腐败体系的整体框架之中。
二、高校科研经费监管制度的域外考察及借鉴
发达国家的科研经费监管从国家立法、外部监管到内部监管措施等方面都比较规范，已经形成了一套完整和成熟的监管制度。虽然国外的科研经费监管模式存在较大差异，但在监管体系的构建、监管实施的法律保障和监管机构的设置等方面存在着诸多共同点。
(一)监督机制健全
国外科研经费实行外部监督、部门内部监督和单位内部管理等多层次的监督体系，由议会的外部宏观监督、管理部门的日常业务监督和承担单位的内部控制等方面构成。科研经费监督一般从经费申请阶段就纳入全过程的监督范畴，在经费分配和使用的不同阶段监督的主体机制方式、方法有所不同。对经费预算、分配的监督，一般是通过检查、调查进行，对经费使用的监督，一般通过事后的审计、影响分析和绩效评价等进行。
(二) 法律、法规体系健全
美国《公共法》对科技决算制度进行了规定，对政府科研经费的审计主要依据《联邦会计和审计法》和《单一审计法》进行，美国联邦政府相关部门根据《总检察长法案》设置了部门检察长办公室作为监督审查机构；德国从宪法到审计法、预算法、公务员法、高等教育法均从不同方面对相关部门、单位和人员在监督方面的权利和义务进行了规定。德国联邦审计院根据《联邦预算法》对科技经费使用进行监督及审计。澳大利亚的《联邦机构和公司法》规定了由总审计长负责政府部门的审计，日本《会计检察院法》规定了这一机构是日本的最高审查机构，依法独立开展审计监督。
(三) 监督机构相对独立
在外部监督机构的设置上，大部分国家采用的组织形式是与政府机构独立或相对独立的审计部门。内部监督机构虽然是科研部门的内设机构，但工作也同样不受干扰，直接向部门长官负责，保证了监督工作的独立、客观、公正。实践证明，监督机构的独立性必须受到重视，其独立性所蕴含的互不隶属、相互制约和依法办事的特性，是有效发挥监管作用的前提和基础。
（四）科研经费的使用信息公开
国外的科研经费监管工作，在不违背国家利益的情况下，对社会公众是公开的，实行社会公众对科研经费的分配和使用的社会监督。这包含分配过程和结果的公开，监督部门向社会公众和售监督机构公布部门的监督计划、监督方式方法，向部门主管提交监督报告，监督部门每一年度还要向部门主管长官和国会提交本年度的监督报告和工作成果等等。
（五）强调科研人员的科学道德和素质，重视科研人员的法制教育
政府注重以正确的理念引导科学家的理性选择，对科研人员进行道德教育、法制教育，加强科研人员和承担单位的信誉管理制度，建立科学家信誉制度，对信誉不好的人员和单位加强监督的频率和力度。德国的法律、各种科研经费管理办法、科研机构的各种规定及管理条例都强调科研人员的“良好科研行为”，以保证科研经费的使用并取得最佳效果，美国则非常强调责任性、科学诚信和透明度等科学道德信念。
三、我国高校科研经费监管制度存在的问题
（一）高校科研经费监管的法律法规体系不健全
目前，我国关于高校科研经费监管工作并没有成体系的法律规范，相关规定散见于《关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》、《关于严肃财经纪律规范国家科技计划课题经费使用和加强监管的通知》以及《中央高校基本科研业务费专项资金管理暂行办法》。这些文件多为政策性意见，权威性不足，震慑力不够，不能从各个层面上严格规范高校科研经费的实际监管工作，并容易产生违纪问题。另外，广大高校缺乏完善的科研经费管理制度，已有的规定在一定程度上缺乏系统性和可操作性，而且各学校的制度建设程度不一。这两个层面制度的不足，使得高校科研经费监管工作难以真正做到有章可循、依制度办事，一些纪律要求在执行过程中往往流于形式。
（二）惩治力度不强，追究责任不严格
如上所述，目前我国已经出台的规范性文件层级效力较低，不具有权威性、普遍性，以致于对某些违规违纪的现象和行为的处罚力度不强，对涉及科研经费违纪违法的惩治与责任追究力度不大。许多高校出于鼓励科研人员积极性的考虑，对科研经费管理在政策上往往采取比较宽松的态度。同时一些高校为了提高科研工作的效率，且在法律意识上缺少相应的规范和约束，在科研经费使用上具有一定的灵活性和随意性，对于一些涉及科研经费违纪的问题处理较轻，使得许多科研人员错误地认为有机可乘。
（三）科研经费监管机制有待健全
一是高校外部层面的监管体系不完善，高校与财政部、审计署等主管部门和项目资助方的协作有待进一步加强。二是高校内部管理机制不完善，这又包含两个方面，一是项目管理和经费管理存在一定的脱节，二是财务、审计、纪检监察部门共同参与的科研经费监督机制尚未形成。由于缺乏有效的信息交流平台和协作机制，科研经费管理工作的各监管主体难以有效地实现优势互补，科研经费监管机制的综合效果不强。
（四）对科研人员科学使用科研经费的思想教育力度不够。
从高校各学科部门的科研经费使用情况来看，国内各高校对科研人员科学使用科研经费的宣传教育力度不到位。在目前高校科研经费管理体制下，项目负责人对科研经费支出具有较大的自主权。但是项目负责人多为学术型人才，且涉及多个领域，加之教育培训力度不够，他们对科研经费管理缺乏相应的经验和专业知识，对相关财经制度缺乏必要的认识，在如何正确、合法的使用科研经费方面没有清醒的认识，从而在科研经费使用管理过程中容易出现一些不合理、违纪甚至违法现象。
四、完善我国高校科研经费监管制度的对策建议
（一）制定一部综合性的规范高校科研经费监管的法律
制定一部具有社会实效性、内容正确性和权威性的法律规范是解决当前高校科研经费所面临问题的最优方案。一部由公共权力机构制定认可，具有特定形式的法律规范是指导、协调各种社会关系的现实纽带，也是维护社会利益的有力保障。其社会普遍性、强制性、权威性和可诉性不仅是规范社会个体、参与者的基础，更是解决争议程序的重要根据，使得社会各方维护自身合法权益变为现实。因此，根据我国的实际需要和科技、经济的发展步伐，制定一部综合性的规范高校科研经费监管的法律，以此来指导、协调和统筹各部门的工作是必需且必要的。
（二）建立“课题制”科研经费使用管理制度
我国高校科研经费监管工作之所以存在各种问题归根结底是由于管理工作的失效，而管理工作的失效大多在于负责监管的政府、行政部门监管的失效。这种情况下，就需要一种外在力自下而上地完善监管力度。从实践上看，发达国家的经验值得我们借鉴，以“小单位”为起点，将高校科研经费的监管落实到每一个课题组，完善“课题制”管理模式，加强课题制管理力度。一方面要从制度上保证课题组负责人经费使用的自主权，另一方面要规范科研经费的使用，依法明确课题组负责人对科研经费的使用范围，严格报销手续，加强对课题负责人科研活动的全过程管理监督，防止浪费，从根本上杜绝违规违纪现象的发生，并且成立以高校行政部门为中心的监管工作组，适时跟踪课题组的经费使用情况，进行阶段性的监督。
（三）以完善监管控制机制为核心，健全科研经费使用约束机制
完善科研经费监控机制，其核心就在于健全约束机制，并保证监控部门的信息共享与协作，具体包括四个方面。一是高校的科研项目管理部门和经费管理部门加强协作与信息沟通。二是努力形成高校财务、审计、纪检监察、科研等部门分工协作的管理监管机制，实现各个职能部门的优势互补。三是进一步整合校内与校外监督力量，将上级监督与自身监督、外部监督与内部监督有机结合起来。四是努力利用电算化、网络化等技术手段构建有效的信息网络平台，形成由财务部门、科研部门为主管，资产管理部门、审计和监察部门参与的科研经费监管信息系统。
(四)加大对违法使用高校科研经费的惩处力度
将监控制衡和科学奖惩相结合，并制定相应的奖惩法规，从而形成富有成效的高校科研经费监管工作格局。高校科研经费管理工作虽然只是高校管理工作的一部分，但也是一项系统、复杂的工程，需要在以制度建设为主线的基础上，综合运用教育、监督、惩治等多种方式，形成完整的系统监管格局。这就要求教育、监督、惩治有一个统一的标准和规定去保障奖惩制度的实施。一方面，要尊重和肯定科研人员的付出与智力成果，并通过一定的激励制度鼓励科研人员的积极性，对于创造出显著科研成果的、节约科研经费等情形要给与相应的奖励。另一方面，要严厉惩治涉及科研经费违纪违法行为，从而达到纠正错误造成的后果和遏制预防错误发生的双重功效。只有坚持激励和惩治并举、奖惩分明的管理方式，其规范和激励的导向作用才更加明显。
（五）强化科研人员法律意识，加大高校科研经费法制宣传力度
在思想意识上，以法制建设和教育为主线，促进科研经费管理工作的规范化、法治化和制度化。在高校的日常工作和科研项目的研究工作中，加强相关法律法规的学习，培养科学法治的意识。在具体法律制度执行层面，不仅要确保该法律制度的系统性和可操作性，还要通过严密的工作程序和严格的责任追究作为法律该制度执行的基础和保障。
参考文献：
［1］宋河发、穆荣平、任中保：《我国财政科技投入与经费管理问题研究》，《科学管理研究》2005年第5期
［2］刘思峰、李杰：《我国科技经费配置结构与使用效率分析》，《科技与经济》2005年第1期
［3］张义芳：《公立科研机构政府资助新机制:美日经验及启示》，《科技管理研究》2009年第5期
［4］经济合作与发展组织：《公共研究的治理》，科学技术文献出版社，2003年版
本文为重庆大学廉政建设研究课题
（作者通讯地址：重庆大学法学院 重庆 400045）