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作者简介：
张天华（1987-），男，汉族，河南人。经济学硕士，单位：首都经济贸易大学，研究方向：税收理论与实务。
摘 要：国家能源局于2012年底颁布了《生物质能发展“十二五”规划》，根据规划，到2015年，我国生物质能年利用量将超过5000万吨标准煤。为了促进生物质能产业的发展，国家近年来也颁布了一系列政策措施，大大推动了其产业化进程。本文从政策本身出发，分析了政策实施效果及其存在的一些问题，进而提出一些促进其政策效应实现优化的措施。
关键词：生物质能；产业政策；政策效应
一、我国生物质能开发利用现状
生物质能是一种以生物质为载体的能量形式。按照能源当量来计算，生物质能是目前世界上仅次于煤炭、石油、天然气的可再生资源，被国际社会公认为是最具发展潜力的可替代煤炭的能源，是缓解能源危机的最有效资源。同时，由于其本身是碳循环的其中一个环节，使用生物质能作为燃料不会破坏大气中碳含量的平衡，因此根据《京都议定书》规定，这种排放属于生态零排放，其利用可有效保护和改善生态环境。
我国的生物质能资源非常丰富，目前可利用总量约为4.6亿吨标准煤/年，而实际上我们每年利用量仅为可利用总量的5%，尚有高达4.38亿吨标准煤等待被作为能源来开发和利用。
表1 2013年中国生物质能的利用潜力
数据来源：中国产业信息网
目前，世界上技术较为成熟、实现规模化开发利用的生物质能利用方式主要包括生物质发电、生物液体燃料、沼气和生物质成型燃料等。我国的生物质能产业发展时间较短，目前仍处于发展的初级阶段，但是我国生物质能产业发展迅速，近几年开发利用规模不断扩大，出现了一些专业化的技术装备企业和开发利用企业，部分领域已初步实现了产业化。从生物质发电来看，我国生物质发电已经开始进入快速发展时期，截至2012年底，全国新增生物质发电核准容量为1156MW，累计核准容量达到8781MW，其中并网容量为5819MW，在建容量2962MW，并网容量占核准容量的66%。
二、我国现行促进生物质能产业发展的政策
从整体水平来看，我国生物质产业仍然刚刚蹒跚起步，而任何一种新兴产业的发展都离不开政策的扶持和鼓励。鉴于生物质能在能源供应系统中的重要地位，特别是在关注国家能源安全及防治雾霾、应对全球气候变化的大背景下，生物质能产业发展更是亟须政府政策的鼓励和引导。因此，我国政府已经连续在四个五年计划中将生物质能作为一项重点科技攻关项目来进行研究，尤其是从“十一五”开始，国家把生物质能产业作为一项战略性新兴产业来进行扶持，并相继颁布了一系列政策措施。
表2 近年来我国促进生物质能发展的宏观政策
从上表可以看出，近年来我国以《可再生能源法》为基础制定了一系列的促进我国生物质能产业发展的政策措施，国家不仅制定了短期和中长期发展规划，为生物质能产业的长远发展指明了方向，还通过各种财政补贴手段以及各种税收优惠政策促进生物质能产业的发展。这些政策的出台在很大程度上推动了生物质能产业的快速发展，生物质能产业正逐步走上了产业化发展的道路。
但是，我们也能从中发现现行的促进生物质能产业发展的政策措施仍然存在一些不容忽视的不足之处，再加上政策执行过程中的偏颇，这就造成了现行政策未能达到预期的一些效果。现行政策措施的不足之处主要表现在：
一是政策制定过程中缺乏系统的资源调查，规划布局不尽合理，这就导致制定的政策区域适应性较差；二是有些政策缺乏具体明确的可操作性的实施细则，导致激励政策未能及时体现出实施效果，在一定程度上延缓了政策对产业发展的推动作用；三是很多部门均有对生物质能利用产业管理的职权，政出多门，难以实现统筹规划和统一部署，从而影响了管理的整体效率；四是财税支持政策不到位，例如对生物质能产业发展至关重要的生物质能利用技术研发投入不足，导致产业整体技术研发水平不足，研发方向和产业需求脱节；对产业发展急需的人才培养政策欠缺，导致专业人员严重缺乏，严重制约了政策的实施效果，影响产业的持续发展能力等。
三、促进生物质能产业发展政策优化的建议
随着我国经济社会发展以及生态文明建设的推进，未来我国生物质能源利用潜力将进一步扩大。因此，我们有必要对现行政策进行进一步的优化，以保证我国生物质能产业在2015年顺利形成较为完整的产业体系和实现更加长远的发展。
（一）全面构建政府支持生物质能发展的政策体系
在政策制定政策过程中，要首先组织人员开展系统的生物资源状况调查，对我国生物质资源的分布规律、资源特点、可开发利用条件、可利用效率、资源供应能力等状况进行实地调研和深入论证，进而根据调查结果制定产业发展规划和相关的政策措施。在政策制定上要体现差异化，以保证各地能够因地制宜的去实施，以保证政策效应最大化。
（二）加快政策实施细则的制定进程
支持生物质能产业发展的政策体系应当包括财政补贴、税收优惠、金融政策、产业政策等多个方面，因此在强调相关政策体系完整性同时必须将各项政策细化，及时将实施细则付诸实施，以保证政策及时得到贯彻执行。同时，在制定实施细则时应当注意正确处理好中央与地方的关系，尽力调动地方政府推动生物质能产业发展的积极性。
（三）建立统一的管理和协调机制
鉴于目前生物质能产业发展管理多门，效率偏低的问题，我国应在国家能源局下设立专门的机构来统筹生物质能产业的管理，统一负责和协调有关资源普查、规划，统一负责重大生物质能科技研究、技术示范及推广，统一负责扶持产业发展、项目审批、价格制定等事项，以防止生物质能产业发展的管理、战略、规划、和政策被割裂，发展目标、配套措施与其实际操作实施之间发生脱节的问题出现，从而提高政策效率。
（四）进一步完善相关财税扶持政策
在产业发展初期，财税政策是推动产业化进程加快的最有力武器。因此，财税政策力度的大小将直接影响到生物质能产业发展动力的大小。政府一方面应贯彻好弹性亏损补贴、原料基地补助、示范补助等财政补贴政策，加大对生物质能利用技术的研发投入和专业人才培养投入力度，推动产业的持续发展；另一方面，应在继续实施现有的减免税政策的基础上制定进一步的税收优惠政策，并对税收政策运作方式进行改进。例如对生物质发电企业实行与小水电一样的增值税税率，还可对相关企业实行投资抵免、再投资退税加速折旧等政策，以鼓励和引导更多的企业参与到生物质能的开发与利用；另外，加快研究开征环境税，为生物质能产业发展创造良好的外部环境。（作者单位：首都经济贸易大学）
参考文献：
[1] 吕承友.中国以欧盟为师借鉴生物质能开发经验[J].中国经贸，2010，26（11）：79-80.
[2] 李景明.浅析我国生物质能政策框架的现状与发展[J].农业科技管理，2008，27（11）：12-13.
[3] 李景明.浅析我国生物质能政策框架的现状与发展[J].农业科技管理，2008，27（11）：12-13.
[4] 国家能源局.生物质能发展“十二五”规划（国能新能〔2012〕216号）.2013
[5] 王朝才刘金科.促进生物质能发展的财税政策思考[J].经济参考研究.2010年第37期（总第2309期）.
张天华（1987-），男，汉族，河南人。经济学硕士，单位：首都经济贸易大学，研究方向：税收理论与实务。
摘 要：国家能源局于2012年底颁布了《生物质能发展“十二五”规划》，根据规划，到2015年，我国生物质能年利用量将超过5000万吨标准煤。为了促进生物质能产业的发展，国家近年来也颁布了一系列政策措施，大大推动了其产业化进程。本文从政策本身出发，分析了政策实施效果及其存在的一些问题，进而提出一些促进其政策效应实现优化的措施。
关键词：生物质能；产业政策；政策效应
一、我国生物质能开发利用现状
生物质能是一种以生物质为载体的能量形式。按照能源当量来计算，生物质能是目前世界上仅次于煤炭、石油、天然气的可再生资源，被国际社会公认为是最具发展潜力的可替代煤炭的能源，是缓解能源危机的最有效资源。同时，由于其本身是碳循环的其中一个环节，使用生物质能作为燃料不会破坏大气中碳含量的平衡，因此根据《京都议定书》规定，这种排放属于生态零排放，其利用可有效保护和改善生态环境。
我国的生物质能资源非常丰富，目前可利用总量约为4.6亿吨标准煤/年，而实际上我们每年利用量仅为可利用总量的5%，尚有高达4.38亿吨标准煤等待被作为能源来开发和利用。
表1 2013年中国生物质能的利用潜力
数据来源：中国产业信息网
目前，世界上技术较为成熟、实现规模化开发利用的生物质能利用方式主要包括生物质发电、生物液体燃料、沼气和生物质成型燃料等。我国的生物质能产业发展时间较短，目前仍处于发展的初级阶段，但是我国生物质能产业发展迅速，近几年开发利用规模不断扩大，出现了一些专业化的技术装备企业和开发利用企业，部分领域已初步实现了产业化。从生物质发电来看，我国生物质发电已经开始进入快速发展时期，截至2012年底，全国新增生物质发电核准容量为1156MW，累计核准容量达到8781MW，其中并网容量为5819MW，在建容量2962MW，并网容量占核准容量的66%。
二、我国现行促进生物质能产业发展的政策
从整体水平来看，我国生物质产业仍然刚刚蹒跚起步，而任何一种新兴产业的发展都离不开政策的扶持和鼓励。鉴于生物质能在能源供应系统中的重要地位，特别是在关注国家能源安全及防治雾霾、应对全球气候变化的大背景下，生物质能产业发展更是亟须政府政策的鼓励和引导。因此，我国政府已经连续在四个五年计划中将生物质能作为一项重点科技攻关项目来进行研究，尤其是从“十一五”开始，国家把生物质能产业作为一项战略性新兴产业来进行扶持，并相继颁布了一系列政策措施。
表2 近年来我国促进生物质能发展的宏观政策
从上表可以看出，近年来我国以《可再生能源法》为基础制定了一系列的促进我国生物质能产业发展的政策措施，国家不仅制定了短期和中长期发展规划，为生物质能产业的长远发展指明了方向，还通过各种财政补贴手段以及各种税收优惠政策促进生物质能产业的发展。这些政策的出台在很大程度上推动了生物质能产业的快速发展，生物质能产业正逐步走上了产业化发展的道路。
但是，我们也能从中发现现行的促进生物质能产业发展的政策措施仍然存在一些不容忽视的不足之处，再加上政策执行过程中的偏颇，这就造成了现行政策未能达到预期的一些效果。现行政策措施的不足之处主要表现在：
一是政策制定过程中缺乏系统的资源调查，规划布局不尽合理，这就导致制定的政策区域适应性较差；二是有些政策缺乏具体明确的可操作性的实施细则，导致激励政策未能及时体现出实施效果，在一定程度上延缓了政策对产业发展的推动作用；三是很多部门均有对生物质能利用产业管理的职权，政出多门，难以实现统筹规划和统一部署，从而影响了管理的整体效率；四是财税支持政策不到位，例如对生物质能产业发展至关重要的生物质能利用技术研发投入不足，导致产业整体技术研发水平不足，研发方向和产业需求脱节；对产业发展急需的人才培养政策欠缺，导致专业人员严重缺乏，严重制约了政策的实施效果，影响产业的持续发展能力等。
三、促进生物质能产业发展政策优化的建议
随着我国经济社会发展以及生态文明建设的推进，未来我国生物质能源利用潜力将进一步扩大。因此，我们有必要对现行政策进行进一步的优化，以保证我国生物质能产业在2015年顺利形成较为完整的产业体系和实现更加长远的发展。
（一）全面构建政府支持生物质能发展的政策体系
在政策制定政策过程中，要首先组织人员开展系统的生物资源状况调查，对我国生物质资源的分布规律、资源特点、可开发利用条件、可利用效率、资源供应能力等状况进行实地调研和深入论证，进而根据调查结果制定产业发展规划和相关的政策措施。在政策制定上要体现差异化，以保证各地能够因地制宜的去实施，以保证政策效应最大化。
（二）加快政策实施细则的制定进程
支持生物质能产业发展的政策体系应当包括财政补贴、税收优惠、金融政策、产业政策等多个方面，因此在强调相关政策体系完整性同时必须将各项政策细化，及时将实施细则付诸实施，以保证政策及时得到贯彻执行。同时，在制定实施细则时应当注意正确处理好中央与地方的关系，尽力调动地方政府推动生物质能产业发展的积极性。
（三）建立统一的管理和协调机制
鉴于目前生物质能产业发展管理多门，效率偏低的问题，我国应在国家能源局下设立专门的机构来统筹生物质能产业的管理，统一负责和协调有关资源普查、规划，统一负责重大生物质能科技研究、技术示范及推广，统一负责扶持产业发展、项目审批、价格制定等事项，以防止生物质能产业发展的管理、战略、规划、和政策被割裂，发展目标、配套措施与其实际操作实施之间发生脱节的问题出现，从而提高政策效率。
（四）进一步完善相关财税扶持政策
在产业发展初期，财税政策是推动产业化进程加快的最有力武器。因此，财税政策力度的大小将直接影响到生物质能产业发展动力的大小。政府一方面应贯彻好弹性亏损补贴、原料基地补助、示范补助等财政补贴政策，加大对生物质能利用技术的研发投入和专业人才培养投入力度，推动产业的持续发展；另一方面，应在继续实施现有的减免税政策的基础上制定进一步的税收优惠政策，并对税收政策运作方式进行改进。例如对生物质发电企业实行与小水电一样的增值税税率，还可对相关企业实行投资抵免、再投资退税加速折旧等政策，以鼓励和引导更多的企业参与到生物质能的开发与利用；另外，加快研究开征环境税，为生物质能产业发展创造良好的外部环境。（作者单位：首都经济贸易大学）
参考文献：
[1] 吕承友.中国以欧盟为师借鉴生物质能开发经验[J].中国经贸，2010，26（11）：79-80.
[2] 李景明.浅析我国生物质能政策框架的现状与发展[J].农业科技管理，2008，27（11）：12-13.
[3] 李景明.浅析我国生物质能政策框架的现状与发展[J].农业科技管理，2008，27（11）：12-13.
[4] 国家能源局.生物质能发展“十二五”规划（国能新能〔2012〕216号）.2013
[5] 王朝才刘金科.促进生物质能发展的财税政策思考[J].经济参考研究.2010年第37期（总第2309期）.