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依赖数千亿银行贷款支撑的高校扩招，正面临整体性危机
“随着大学规模急剧膨胀，高校负债额正在不断刷新！”刚刚结束的全国政协会上，全国政协常委、苏州市副市长朱永新由此发起提案，建议“谨慎尝试将一部分公办大学卖给民间”，以解高校负债之困。
《财经》记者在“两会”会场发现，高校还贷危机也是各小组会上的重点话题，有关提案、建议达十余份。
中国高校负债总额到底有多少？目前尚缺乏权威统计。朱永新提供的数据是4500亿元－5000亿元。中国社科院2006年发布的《中国社会形势分析与预测》则显示，2005年前全国高校贷款规模在1500亿元－2000亿元之间。
国家审计署一位官员向《财经》记者透露，近两年对高校的审计发现，不少高校都因不断扩招而大举借贷，“很多高校贷款都在4亿到8亿元，一些院校更高达10亿元以上。”
无论如何，巨额国家银行贷款支撑了自1999年以来的高校扩招热潮。这波浪潮伴随着2004年前后启动的新一轮宏观调控陷入反思与调整，并因2007年还贷高峰的集中到来而面临整体性危机。
时至如今，解决危机已是刻不容缓。
扩招之困
“学校很荒，要做好心理准备。”河南科技大学一名同学在网上这样提醒新生。
河南科技大学是2002年新建的高校，由原洛阳工学院、洛阳农业高等专科学校、洛阳医学高等专科学校合并而成。时值全国高校扩招热潮，为容纳新增师生，学校决定在洛阳郊区兴建新校区。
新校区在2003年末上马，首期贷款3亿元，预计贷款总额12亿元，计划于2008年完工。然而仅一年后，由于续贷无门，这一河南省重点工程就被迫停建。同时，随着扩招的展开，老校区已无力承载近3万学生的规模。2004年10月，其中1万名新生被仓促迁入远未具备条件的新校区。
这个占地3664亩的新校区仅建成了五分之一，被学生描述为“土丘林立，沙石满地。惟一的活动场所是篮球场……晚上9点后难寻人影”。
同样的情形，近年也不同程度地发生在全国各地兴建的“大学城”及各类新校区。“成也贷款，败也贷款”，自1999年全国高校扩招以来，“大学城”在各地迅速兴起；其他高校也竞相扩建、新建校区，资金来源均出自银行信贷。
多位受访者均指出，高校贷款的直接原因是扩招，根本原因则是政府的积极财政政策。
上世纪90年代中后期，中国经济增速趋缓，以增加投资、扩大内需来拉动经济增长的观点被决策层采纳。“高校扩招由此成为积极财政政策的组成部分。”曾专门研究高校贷款问题的厦门大学博士林莉告诉《财经》记者。
前国务院副总理李岚清在他的《教育访谈录》中谈到，作出高校扩招的决策出于几种考虑：提高大学入学率，推动素质教育，实现从精英教育到大众化教育的转变；满足社会需求，增加教育消费，拉动内需，带动相关产业发展；推迟劳动力就业，缓和就业矛盾。
1999年6月，国务院总理办公会上最终决定“大幅度扩大高校招生规模”，并在当月召开的全国教育工作会议上宣布了这一决定。自此，中国高校进入了为期六年的大举扩招期。
1999年，扩招头一年，全国高校增加招生52万人，“相当于一年兴办了50多所万人大学”。“学生一下子来了好多，不止我们一个学校，好多学校的学生都只能挤在讲台边听课。”全国政协委员、原四川电子科技大学副校长吴正德回忆1999年的情形时说。
扩招还要继续，各地大建新校区。“钱从哪来？只好贷款。”
银校合作
广东某高校领导告诉《财经》记者，高校扩招早期，由于国家鼓励、地方支持，银行相当主动，贷款非常容易。“2000年我在北京参加一个高校校长的培训班，教育部一位领导到班上发表讲话说，‘你们校长要学会花未来的钱’。”
教育部领导的这番动员是有原因的，因为当时的高校校长们“思想还很保守，不敢花未来的钱”；以前不允许学校搞赤字预算，后来教育部实际上默许了可以适当利用贷款。
1999年8月，中国银行与清华大学正式签署“合作协议”，向清华大学提供10亿元授信，迈出了银校合作的第一步。不少高校领导都回忆说，自2000年以来，教育行政部门“三令五申”要求高校贷款。
教育部2001年7月印发的《全国教育事业第十个五年计划》提出：“适当运用财政、金融、信贷手段发展教育事业，合理利用银行贷款，继续争取世界银行贷款项目。”这为高校贷款提供了政策支持。
林莉曾做过一项问卷调查。当被问及贷款的主导方是政府、银行还是高校时，有调查对象将问卷中的选项“政府鼓励”改成了“政府强迫”。
国有商业银行也正在焦急地为日益增加的存款资金寻求出路。“银行一开始都很积极，主动上门来商量贷款的事。”上述广东某高校领导说。
然而，时至2004年前后，针对高校扩招的反思日益增多。批评者直指高校铺张浪费、惟利是图、办学质量下滑；而就业形势严峻、学费“杀人”的现状，也促使学界及社会对扩招提出质疑。
另一方面，国内经济形势在2004年前后发生了变化。早年以投资拉动经济增长的政策取向，已转变为“加强宏观调控、预防投资过热”。
政策转变
2003年－2004年间，国有商业银行相继进入股份制改造攻坚期，提高资本充足率、增强风险控制力、规范公司治理结构成为新一轮银行业改革的目标，银行对高校贷款的态度开始谨慎。
这一背景下，教育部、财政部于2004年7月联合颁发《关于进一步完善高等学校经济责任制加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见》（下称《意见》），称“部分高校对贷款的风险认识不够，还贷的责任意识不强；个别高校贷款论证不充分，贷款规模大大超出高校的经济承受能力；有的高校缺乏勤俭办事业的思想，不切实际地依靠贷款铺摊子、上项目，盲目追求高标准。”
《意见》提出，将把高校扩招率控制在5％以内，并遵循“谁贷款谁负责”的原则。
“这个时候，很多高校的扩张已经刹不住车了。”华南地区一位高校负责人说。很多大学城还在建设中，许多新的教学大楼还未竣工，这一切都需要继续贷款来解决。
一位高校财务处长告诉《财经》记者，银行对高校的信用贷款通常为五年到八年（设备贷款为五年，基建贷款一般是八年），对于在2000年前后大举借贷扩建校区的高校来说，从2005年起至2008年将面临一波还贷高峰。
林莉在对国内15所普通高校的问卷调查中，面对还贷问题，14所高校均回答“当前和未来将出现困难”；仅一所高校称“还贷压力小”，经进一步调研得知，该校贷款是由政府还本，学校还息。
“一些贷款数额较大的高校，仅凭自身力量在规定期限内还本付息几乎是不可能的。”林莉说。
还贷危机
对于银行来说，高校贷款因其特殊性往往更具风险。
以2003年初启动的广州大学城项目为例，“首期投入的320亿元建设资金大部分来自银行贷款。”广东省政府教育政策咨询专家张铁明告诉《财经》记者。
也是在2003年，广东省财政厅、教育厅、发改委颁发文件，提出高校办公楼、教学楼、学术中心和体育场馆建设等项目建设，可享受政府100％的贴息贷款；至于学生宿舍建设，则可提出无政府贴息的商业贷款——这是考虑到学生宿舍可以市场化经营，不难收回成本。
当年，广东省各高校（以进入广州大学城的高校为主）先后向广东省教育厅提出贷款申请。广东省教育厅在审核后，将所有申请汇总递交省财政厅及省发改委。三方一致审批通过后，高校再将获批的申请、可获贴息额度的批文、学校资产状况、年度会计报表等文件提交银行申贷。
“银行只要审查高校的信用状况就可以了——实际上，高校贷款主要是靠政府的隐性担保来完成的。”广东某高校一位财务处长说。
一家国有银行的风险控制部门在对高校贷款的评估报告中提到，学校的财务管理与一般企业明显不同，其财报主要反映预算执行、资金使用、收支变动等情况，相对企业报表显得非常简单；银行不可能像分析企业财报一样分析学校的财报，也无法计算出各种财务指标，很难对学校进行授信评级。
况且，高校项目贷款中自有资金比例低，项目风险主要由银行承担。此外，根据《担保法》有关规定，高校授信难以落实抵押担保措施，如学生公寓收费权质押，随着高校后勤服务社会化改革，多数学生公寓的所有权人已变更为各高校的后勤集团，而非高校本身。考虑到高校的社会影响力，如贷款出现逾期，银行也难以通过法律手段保全资产。
由此，“卖地还钱”成为部分高校渡过还贷难关之举。江苏省2005年下发《关于切实做好省属高校老校区置换工作的意见》，牵头将省属45所地方高校的老校区挂牌上市交易，土地置换收益主要用于偿还兴建新校区的银行债务。
同年9月，河南省教育厅等多个部门联合下发文件，要求已经批准建设新校区，“原则上都要进行老校区的土地置换”。
但并非所有高校都可以通过老校区置换的方式渡过难关，“有的地方是有价无市。”全国政协委员、原教育部副部长张保庆在接受《财经》记者采访时说，受经济水平制约，一些省市高校的老校区根本卖不出去，“从全局上讲，银行负债增加了高校的经营压力。”
在银根普遍抽紧，而高校还贷能力普遍低下的局面下，诸如河南科技大学这样的新建高校，其新校区建设进退维谷。
隐性负债
高校扩招八年来，全国高校总数从1998年的1022所增至2004年的1731所，在校生规模则从1998年的643万人,增至2006年末的2500万人。
仅靠传统的国家财政投入显然远不能满足这一扩张。据财政部部长金人庆介绍，2005年，财政性教育支出资金占GDP的比重约为3.12％，2006年则仅占2.86％，距1992年国务院提出的“到2000年应达到GDP比重的4％”目标，仍有相当差距。
林莉认为，政府通过默许、鼓励、强制以及补助的方式促使高校向国有商业银行贷款，固然减轻了当期财政支出的压力，但不过是推延了财政支付的时间。基于国内绝大多数高校的公办性质，一旦高校无力还贷，这部分债务势必成为政府的隐性或有负债，“政府对高校不良贷款负有最终的偿付义务。”
“我觉得主要原因是政府投资跟不上，因此需要政府和学校共同想办法来解决。”张保庆说，“其中一部分政府要还。但也不能全赖给政府，因为不同的学校有不同的情况。”
上海交通大学副校长张圣坤认为，有的高校投资并未经过校委会审批，历年来的高校审计也查出了很多问题，暴露出挪用科研资金等违规行为。
“高校财政危机是一个世界性的问题，举债发展高教本身并没有错。”一位不愿具名的预算专家认为，关键在于要有健全的债务管理机制来防范风险，否则必将导致不负责任的短期行为。
这位专家建议，各级政府应注意借鉴一些西方国家的经验，将包括高校贷款在内的各种政府显性、隐性债务，统一纳入财政预算管理。同时，还应在现行年度预算之外，单独编制一套政府或有债务预算，公开记入政府或有负债的数量规模。他还建议各级政府设立财政（债务）风险的确认、评估、报告和信息披露制度。
“解决高校贷款只是个时间问题，具体解决方法正在研究中。”3月5日上午，教育部部长周济在人民大会堂前这样回答记者。
本刊香港特派记者徐可、本刊记者常红晓对此文亦有贡献
“随着大学规模急剧膨胀，高校负债额正在不断刷新！”刚刚结束的全国政协会上，全国政协常委、苏州市副市长朱永新由此发起提案，建议“谨慎尝试将一部分公办大学卖给民间”，以解高校负债之困。
《财经》记者在“两会”会场发现，高校还贷危机也是各小组会上的重点话题，有关提案、建议达十余份。
中国高校负债总额到底有多少？目前尚缺乏权威统计。朱永新提供的数据是4500亿元－5000亿元。中国社科院2006年发布的《中国社会形势分析与预测》则显示，2005年前全国高校贷款规模在1500亿元－2000亿元之间。
国家审计署一位官员向《财经》记者透露，近两年对高校的审计发现，不少高校都因不断扩招而大举借贷，“很多高校贷款都在4亿到8亿元，一些院校更高达10亿元以上。”
无论如何，巨额国家银行贷款支撑了自1999年以来的高校扩招热潮。这波浪潮伴随着2004年前后启动的新一轮宏观调控陷入反思与调整，并因2007年还贷高峰的集中到来而面临整体性危机。
时至如今，解决危机已是刻不容缓。
扩招之困
“学校很荒，要做好心理准备。”河南科技大学一名同学在网上这样提醒新生。
河南科技大学是2002年新建的高校，由原洛阳工学院、洛阳农业高等专科学校、洛阳医学高等专科学校合并而成。时值全国高校扩招热潮，为容纳新增师生，学校决定在洛阳郊区兴建新校区。
新校区在2003年末上马，首期贷款3亿元，预计贷款总额12亿元，计划于2008年完工。然而仅一年后，由于续贷无门，这一河南省重点工程就被迫停建。同时，随着扩招的展开，老校区已无力承载近3万学生的规模。2004年10月，其中1万名新生被仓促迁入远未具备条件的新校区。
这个占地3664亩的新校区仅建成了五分之一，被学生描述为“土丘林立，沙石满地。惟一的活动场所是篮球场……晚上9点后难寻人影”。
同样的情形，近年也不同程度地发生在全国各地兴建的“大学城”及各类新校区。“成也贷款，败也贷款”，自1999年全国高校扩招以来，“大学城”在各地迅速兴起；其他高校也竞相扩建、新建校区，资金来源均出自银行信贷。
多位受访者均指出，高校贷款的直接原因是扩招，根本原因则是政府的积极财政政策。
上世纪90年代中后期，中国经济增速趋缓，以增加投资、扩大内需来拉动经济增长的观点被决策层采纳。“高校扩招由此成为积极财政政策的组成部分。”曾专门研究高校贷款问题的厦门大学博士林莉告诉《财经》记者。
前国务院副总理李岚清在他的《教育访谈录》中谈到，作出高校扩招的决策出于几种考虑：提高大学入学率，推动素质教育，实现从精英教育到大众化教育的转变；满足社会需求，增加教育消费，拉动内需，带动相关产业发展；推迟劳动力就业，缓和就业矛盾。
1999年6月，国务院总理办公会上最终决定“大幅度扩大高校招生规模”，并在当月召开的全国教育工作会议上宣布了这一决定。自此，中国高校进入了为期六年的大举扩招期。
1999年，扩招头一年，全国高校增加招生52万人，“相当于一年兴办了50多所万人大学”。“学生一下子来了好多，不止我们一个学校，好多学校的学生都只能挤在讲台边听课。”全国政协委员、原四川电子科技大学副校长吴正德回忆1999年的情形时说。
扩招还要继续，各地大建新校区。“钱从哪来？只好贷款。”
银校合作
广东某高校领导告诉《财经》记者，高校扩招早期，由于国家鼓励、地方支持，银行相当主动，贷款非常容易。“2000年我在北京参加一个高校校长的培训班，教育部一位领导到班上发表讲话说，‘你们校长要学会花未来的钱’。”
教育部领导的这番动员是有原因的，因为当时的高校校长们“思想还很保守，不敢花未来的钱”；以前不允许学校搞赤字预算，后来教育部实际上默许了可以适当利用贷款。
1999年8月，中国银行与清华大学正式签署“合作协议”，向清华大学提供10亿元授信，迈出了银校合作的第一步。不少高校领导都回忆说，自2000年以来，教育行政部门“三令五申”要求高校贷款。
教育部2001年7月印发的《全国教育事业第十个五年计划》提出：“适当运用财政、金融、信贷手段发展教育事业，合理利用银行贷款，继续争取世界银行贷款项目。”这为高校贷款提供了政策支持。
林莉曾做过一项问卷调查。当被问及贷款的主导方是政府、银行还是高校时，有调查对象将问卷中的选项“政府鼓励”改成了“政府强迫”。
国有商业银行也正在焦急地为日益增加的存款资金寻求出路。“银行一开始都很积极，主动上门来商量贷款的事。”上述广东某高校领导说。
然而，时至2004年前后，针对高校扩招的反思日益增多。批评者直指高校铺张浪费、惟利是图、办学质量下滑；而就业形势严峻、学费“杀人”的现状，也促使学界及社会对扩招提出质疑。
另一方面，国内经济形势在2004年前后发生了变化。早年以投资拉动经济增长的政策取向，已转变为“加强宏观调控、预防投资过热”。
政策转变
2003年－2004年间，国有商业银行相继进入股份制改造攻坚期，提高资本充足率、增强风险控制力、规范公司治理结构成为新一轮银行业改革的目标，银行对高校贷款的态度开始谨慎。
这一背景下，教育部、财政部于2004年7月联合颁发《关于进一步完善高等学校经济责任制加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见》（下称《意见》），称“部分高校对贷款的风险认识不够，还贷的责任意识不强；个别高校贷款论证不充分，贷款规模大大超出高校的经济承受能力；有的高校缺乏勤俭办事业的思想，不切实际地依靠贷款铺摊子、上项目，盲目追求高标准。”
《意见》提出，将把高校扩招率控制在5％以内，并遵循“谁贷款谁负责”的原则。
“这个时候，很多高校的扩张已经刹不住车了。”华南地区一位高校负责人说。很多大学城还在建设中，许多新的教学大楼还未竣工，这一切都需要继续贷款来解决。
一位高校财务处长告诉《财经》记者，银行对高校的信用贷款通常为五年到八年（设备贷款为五年，基建贷款一般是八年），对于在2000年前后大举借贷扩建校区的高校来说，从2005年起至2008年将面临一波还贷高峰。
林莉在对国内15所普通高校的问卷调查中，面对还贷问题，14所高校均回答“当前和未来将出现困难”；仅一所高校称“还贷压力小”，经进一步调研得知，该校贷款是由政府还本，学校还息。
“一些贷款数额较大的高校，仅凭自身力量在规定期限内还本付息几乎是不可能的。”林莉说。
还贷危机
对于银行来说，高校贷款因其特殊性往往更具风险。
以2003年初启动的广州大学城项目为例，“首期投入的320亿元建设资金大部分来自银行贷款。”广东省政府教育政策咨询专家张铁明告诉《财经》记者。
也是在2003年，广东省财政厅、教育厅、发改委颁发文件，提出高校办公楼、教学楼、学术中心和体育场馆建设等项目建设，可享受政府100％的贴息贷款；至于学生宿舍建设，则可提出无政府贴息的商业贷款——这是考虑到学生宿舍可以市场化经营，不难收回成本。
当年，广东省各高校（以进入广州大学城的高校为主）先后向广东省教育厅提出贷款申请。广东省教育厅在审核后，将所有申请汇总递交省财政厅及省发改委。三方一致审批通过后，高校再将获批的申请、可获贴息额度的批文、学校资产状况、年度会计报表等文件提交银行申贷。
“银行只要审查高校的信用状况就可以了——实际上，高校贷款主要是靠政府的隐性担保来完成的。”广东某高校一位财务处长说。
一家国有银行的风险控制部门在对高校贷款的评估报告中提到，学校的财务管理与一般企业明显不同，其财报主要反映预算执行、资金使用、收支变动等情况，相对企业报表显得非常简单；银行不可能像分析企业财报一样分析学校的财报，也无法计算出各种财务指标，很难对学校进行授信评级。
况且，高校项目贷款中自有资金比例低，项目风险主要由银行承担。此外，根据《担保法》有关规定，高校授信难以落实抵押担保措施，如学生公寓收费权质押，随着高校后勤服务社会化改革，多数学生公寓的所有权人已变更为各高校的后勤集团，而非高校本身。考虑到高校的社会影响力，如贷款出现逾期，银行也难以通过法律手段保全资产。
由此，“卖地还钱”成为部分高校渡过还贷难关之举。江苏省2005年下发《关于切实做好省属高校老校区置换工作的意见》，牵头将省属45所地方高校的老校区挂牌上市交易，土地置换收益主要用于偿还兴建新校区的银行债务。
同年9月，河南省教育厅等多个部门联合下发文件，要求已经批准建设新校区，“原则上都要进行老校区的土地置换”。
但并非所有高校都可以通过老校区置换的方式渡过难关，“有的地方是有价无市。”全国政协委员、原教育部副部长张保庆在接受《财经》记者采访时说，受经济水平制约，一些省市高校的老校区根本卖不出去，“从全局上讲，银行负债增加了高校的经营压力。”
在银根普遍抽紧，而高校还贷能力普遍低下的局面下，诸如河南科技大学这样的新建高校，其新校区建设进退维谷。
隐性负债
高校扩招八年来，全国高校总数从1998年的1022所增至2004年的1731所，在校生规模则从1998年的643万人,增至2006年末的2500万人。
仅靠传统的国家财政投入显然远不能满足这一扩张。据财政部部长金人庆介绍，2005年，财政性教育支出资金占GDP的比重约为3.12％，2006年则仅占2.86％，距1992年国务院提出的“到2000年应达到GDP比重的4％”目标，仍有相当差距。
林莉认为，政府通过默许、鼓励、强制以及补助的方式促使高校向国有商业银行贷款，固然减轻了当期财政支出的压力，但不过是推延了财政支付的时间。基于国内绝大多数高校的公办性质，一旦高校无力还贷，这部分债务势必成为政府的隐性或有负债，“政府对高校不良贷款负有最终的偿付义务。”
“我觉得主要原因是政府投资跟不上，因此需要政府和学校共同想办法来解决。”张保庆说，“其中一部分政府要还。但也不能全赖给政府，因为不同的学校有不同的情况。”
上海交通大学副校长张圣坤认为，有的高校投资并未经过校委会审批，历年来的高校审计也查出了很多问题，暴露出挪用科研资金等违规行为。
“高校财政危机是一个世界性的问题，举债发展高教本身并没有错。”一位不愿具名的预算专家认为，关键在于要有健全的债务管理机制来防范风险，否则必将导致不负责任的短期行为。
这位专家建议，各级政府应注意借鉴一些西方国家的经验，将包括高校贷款在内的各种政府显性、隐性债务，统一纳入财政预算管理。同时，还应在现行年度预算之外，单独编制一套政府或有债务预算，公开记入政府或有负债的数量规模。他还建议各级政府设立财政（债务）风险的确认、评估、报告和信息披露制度。
“解决高校贷款只是个时间问题，具体解决方法正在研究中。”3月5日上午，教育部部长周济在人民大会堂前这样回答记者。
本刊香港特派记者徐可、本刊记者常红晓对此文亦有贡献