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摘要：职业教育是与经济社会发展联系最紧密的一种教育类型，必须提升服务能力，走产教融合、校企合作的发展道路。职业教育服务能力是衡量职业教育现代化的重要指标，这与职业教育本质属性、职业教育政策贯彻遵循的原则和“有为有位”实践发展的内在要求紧密联系。2019年1月24日，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，将职业教育放在教育改革创新和经济社会发展中更加突出的位置，并对职业教育服务能力提升的坚守与创新提出要求。通过对《实施方案》的深入学习，体会到职业教育服务的目标、范围和路径上应坚持“服务需求、服务区域，走校企合作之路”;职业教育服务内容要扩展到中小学劳动教育和职业启蒙教育，服务功能更加强化培训，服务对象扩大到军人和农民。
关键词 新时代;职业教育;服务能力;国家职业教育改革实施方案
2019年1月以来，有关职业教育的改革在政策领域频频发声：1月18日，教育部部长陈宝生在2019年度全国教育工作会议上提出“今年职业教育要‘下一盘大棋’”;1月24日，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》;2月23日，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》;3月5日，李克强总理在《2019年国务院政府工作报告》中对职业教育改革提出“高职扩招100万”等方面的要求，这些政策和改革措施都是职业教育现代化实现过程中的行动计划和改革纲领，都指向“职业教育服务能力显著提升”的改革目标。
职业教育服务能力有广义和狭义之分。广义的“职业教育服务能力”是职业教育服务经济社会和服务受教育者的能力;狭义的“职业教育服务能力”仅指前者，也是衡量当前职业院校质量的一项指标。从内涵来看，职业教育服务能力可以按照职业教育职能来划分，包括“直接”服务能力和“间接”服务能力。直接服务能力是职业院校通过参与企业经营管理、咨询、技术研发和培训的方式，直接服务于经济社会发展;“间接”服务能力是职业教育通过人才培养为经济社会提供高素质高质量的产业大军和技术技能人才。2019年1月24日，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”），将职业教育放在教育改革创新和经济社会发展中更加突出的位置，对职业教育服务能力提升的重要意义，服务对象、重点、内容和途径提出了要求。研究新时代职业教育服务能力提升以期为促进职业教育现代化提供参考和借鉴。
一、新时代职业教育服务能力提升的意义
“提升职业教育服务能力”是2035年教育现代化的重要指标之一，这与职业教育本质属性、职业教育政策贯彻遵循的原则和“有为有位”实践发展的内在要求紧密联系。
（一）教育的本质属性和职教的类型特征决定必须强调职业教育的服务能力
从教育的本质属性来看，教育是建立在一定经济基础上的社会制度，属于上层建筑范畴。马克思主义理论提出经济基础与上层建筑的辩证关系，经济基础决定上层建筑，上层建筑通过为经济基础服务，反作用于经济基础。在2018年9月的第五次全国教育大会上，习近平总书记提出“坚持把服务中华民族伟大复兴作为教育的重要使命”，充分体现了教育的服务功能。职业教育首先是教育，也具有教育的服务性功能。此外，职业教育还是一种类型教育，具有特殊性，即职业教育是与经济社会发展联系最紧密的教育类型，职业院校的办学定位、发展路径、人才培养、专业设置、课程改革各方面，都必须为经济社会发展服务，必须走产教融合、校企合作之路。因此，教育的服务性功能和职业教育的类型特征，决定职业教育必须将服务能力作为职业教育现代化的重要指标。
（二）“服务需求”是十八大以来贯彻职业教育政策的一项重要原则
党的十八大以来，中共中央国务院对职业教育发展进行了系统化顶层设计和部署。2014年，最高规格的职业教育工作会议召开，国务院颁布了《加快发展现代职业教育的决定》（简称《决定》）。《决定》在指导思想中，提出以服务为宗旨、以就业为导向;在基本原则上提出，服务需求、促进就业，其中包括“服务经济社会发展和人的全面发展”。2017年颁布的《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》的指导原则中明确提出，“服务需求、优化结构”要根据产业和区域发展需求，提供适合的人才培养结构，创新教育组织形态。“职教20条”在总目标中提出，职业教育要服务建设现代化经济体系，对接科技发展趋势和市场需求，实现更高质量和更充分就业。由此可见，十八大以来，职业教育政策一直将“服务需求”作为一项重要原则，一以贯之。根据不同时期经济社会发展的重点和任务，职业教育在服务的对象、内容和重点上都有延伸和侧重。
（三）提升职业教育服务能力是职业教育突破困境的出路
十八大以来职业教育服务经济社会发展能力不断增强，但是职业教育仍然存在体系建设不够完善，部分职业院校招生困难，校企合作中企业积极性不高，资源配置不均衡，一些职业院校师资队伍存在“引不进、留不住”的现象。实践证明，职业院校只有在主动服务国家重大战略、现代经济体系建设、产业布局、区域产业发展、社区、中小微企业技术技能积累和服务劳动者技术水平提升等方面发挥作用，才能彰显其价值，提升职业教育形象和影响力。一方面，职业院校通过服务经济社会发展，获得更多的社会关注、企业的投入，创造经济价值，破解当前投入不均衡，校企合作中的“壁炉现象”。另一方面，随着职业院校社会影响力和地位的提升，培育了在校企间双向挂职、兼职和任职的“能工巧匠”和“工匠之师”，增加了职业院校教师岗位的吸引力，促进职业院校师资隊伍的认同感和幸福感增加。
二、新时代职业教育服务能力提升之“定”
“职教20条”中关于职业教育服务内容、对象和侧重点等方面提出具体要求。职业教育在服务经济社会发展中，服务的内容有现代化经济体系建设、国家重大战略、区域和产业发展。服务对象包罗万象：有企业、有学校、有在校生、有社会成员、有民族地区人民、有贫困地区人民、有军、有民、有初高中毕业未升学学生、退役军人、退役运动员、下岗职工、返乡农民工和残疾人等。从服务的侧重点来看，中等职业教育主要服务于“精准扶贫”，落实职业教育东西部协作行动计划和乡村振兴战略;高等职业教育主要服务区域发展，企业技术研发、产品升级和军民融合战略。在政策表述中，新时代职业教育服务能力提升有坚守也有创新，要在守正创新中寻求提升职业教育服务能力的战略主动。就职业教育服务能力的坚守方面来说，职业教育服务能力提升的初心使命、辐射范围和服务路径没有改变。 （一）初心使命：服务需求
职业教育的产生源于社会分工，西方中世纪学徒制是行会中的劳动组织形式。随着生产力的发展，第一次工业革命的到来，学校化的职业教育出现，服务经济成为职业教育发展的天然职能。随着社会的发展，职业教育服务功能也从经济领域拓展到民生方面，如缓解劳动力供求结构性矛盾，促进就业;解决“三农”问题，实现乡村振兴等。因此，服务需求成为职业教育服务能力提升的初心使命。1996年颁布施行的《中华人民共和国职业教育法》提出，“职业教育是国家教育事业的重要组成部分，是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径。”[1]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出，“发展职业教育是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决‘三农’问题的重要途徑，是缓解劳动力供求结构矛盾的关键环节，必须摆在更加突出的位置。”[2]2014年《关于加快发展现代职业教育的决定》提出，“服务需求、就业导向。服务经济社会发展和人的全面发展，……重点提高青年就业能力。”[3]2019年，《国家职业教育改革实施方案》提出，“牢固树立新发展理念，服务建设现代化经济体系和实现更高质量更充分就业需要，对接科技发展趋势和市场需求……”[4]。
在服务经济社会发展中，从十八大到十九大，职业教育从服务经济新常态到服务现代化经济体系建设，服务重点转向以先进制造业为代表的实体经济、区域和城乡协调发展、科技创新、提高开放型经济水平等。实体经济是经济发展的着力点，包括加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合;传统产业优化升级、现代服务业等。“职教20条”提出，“自2019年开始，围绕现代农业、先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业，推动职业院校在10个左右技术技能人才紧缺领域大力开展职业培训。”[5]在区域协调发展方面，“职教20条”不仅提出对“老、少、边、穷”等特殊区域的支持，提出要落实民族地区、贫困地区和面向残疾人群体的职业教育政策和金融支持力度;还提出要促进东西部职业教育合作，2016年10月18日，教育部、国务院扶贫办联合印发《职业教育东西协作行动计划（2016-2020年）》，通过职教集团、职业院校结盟，中职招生兜底行动和职业院校全面参与东西劳务协作等方式，确保不让一个地方掉队。在科技创新方面，十九大报告对职业教育服务创新型国家的着力点、对象和人才培养提出要求。从着力点来看，科技体制改革要以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合。“职教20条”突出企业在职业教育办学模式中的参与度，提出要“推动职业院校和行业企业形成命运共同体”。从对象来看，科技体制改革要加强对中小企业创新的支持，“职教20条”中提出高职仍然要服务中小微企业技术研发和产品升级。从人才培养来看，技术技能人才的创新意识和创新能力的培养也是当前职业教育人才培养的目标之一，职业院校通过创新创业学院设置、创新创业课程建设和师资队伍创新创业能力培训等措施，加强创新创业教育，提升职业教育社会服务能力。
（二）辐射范围：区域发展
从我国对职业教育管理体制的规定来看，职业教育管理以地方为主。《中华人民共和国职业教育法》提出，“县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。”[6]从职业院校毕业生就业地来看，大部分都留在本地区或省域内。因此，职业教育服务辐射范围应以区域发展为主。这里的区域既包括行政区划，如县、地市和省（自治区）等;也包括区域经济圈，如京津冀、长三角、珠三角、长江经济带、粤港澳大湾区等。
“职教20条”对中高职服务范围进行了确定，中等职业教育要“精准服务区域发展需求”;高等职业院校“要培养服务区域发展的高素质技术技能人才。”在“职教20条”颁布前后，各省出台了自己的行动计划和实施方案，2019年2月，广东省印发《广东省职业教育“扩容、提质、强服务”三年行动计划（2019-2021年）》，规定广东省在服务粤港澳大湾区建设方面，发挥职业教育优势，通过粤港澳职业教育交流平台建设，推动三地学分、学历互认，促进三地联合办学，交流和学生互访与交流等。2019年2月，河北省印发《河北省职业教育改革发展实施方案》提出，紧密对接京津冀协同发展、雄安新区建设，通过优先发展新兴专业、改造升级传统优势专业和撤并面向低端产业的专业等措施，适应区域经济圈产业发展需要。在对服务河北省内张家口举办冬奥会方面，支持相关职业院校和高校，培养培训服务冰雪运动方面的人才，如翻译、医疗、救护和维护等。
（三）服务路径：校企合作
产教融合、校企合作是联结职业教育与经济社会的途径和桥梁。职业院校通过校企合作实现对经济社会的服务功能。企业的利益得到满足是校企合作的前提和基础。企业只有满足获得技术技能人才和及时的技术服务等方面需求，才能积极参与校企合作过程中。职业院校需要通过提升技术技能人才的培养和培训水平，来提高职业教育服务能力。
职业培训是职业教育直接服务企业的重要方式。“职教20条”中提出，不仅要加大紧缺行业人才培养，还要在新型职业农民、退役军人、社区教育等方面提供培训服务。在技术服务方面，高职院校和应用型本科院校应发挥重要作用。“高等职业学校重点服务企业特别是中小微企业的技术研发和产品升级。”[7]在技术技能积累方面，高职院校通过建立应用技术协同中心、技能大师工作室等形式，将高职打造成为技术技能积累聚集高地。在高水平实训基地建设方面，要将技术服务作为建设标准之一。在保障条件上，“职教20条”将技术服务等纳入教师绩效工资中，为职业院校解除校企合作的后顾之忧。
三、新时代职业教育服务能力提升之“变”
从“职教20条”等一系列政策可以看出，新时代职业教育改革政策在职业教育服务的内容、功能和对象上有新突破。在服务的内容上，由向教育外部服务为主延伸到教育内部，增加了对中小学的服务内容;在服务的功能上，进一步强调了职业教育的培训功能，对培训管理体制、培训重点、培训内容、培训主体等方面做了详细的规定;在服务的对象上，从单一的技术技能工人拓展到军人和农民。 （一）服务内容扩展到中小学劳动教育和职业启蒙教育
2018年9月，习近平在全国教育大会上强调，坚持中国特色社会主义教育发展道路，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。这一重要论述将党的十六大提出的“德智体美全面发展”扩展到“德智体美劳全面发展”，将“劳动教育”与其他四育放在同等重要地位。同时，他强调，“要在学生中弘扬劳动精神，教育引导学生崇尚劳动、尊重劳动，懂得劳动最光荣、劳动最崇高、劳动最伟大、劳动最美丽的道理，长大后能够辛勤劳动、诚实劳动、创造性劳动”[8]，指明了中小学劳动教育的目的和内容。为了更好地在中小学实施劳动教育和职业启蒙教育，社会各界都要发挥重要作用。“职教20条”中提出，“鼓励中等职业学校联合中小学开展劳动和职业启蒙教育，将动手实践内容纳入中小学相关课程和学生综合素质评价。”[9]
作为與劳动、职业和职场联系最紧密的职业院校，在教学资源、师资和教学方法上有着实施劳动教育得天独厚的优势，可以通过开放资源、开启研学之旅和联合开发课程等方式进行。首先，职业院校实训基地、教学资源丰富，可以适时、适度向中小学生开放实验室、实训室和网络教学资源，设立职业院校开放日、技能大赛观摩日，派遣师资等，逐步改变学生及其家长对职业教育的偏见。其次，职业院校可以利用校企合作的优势，带领中小学学生去企业、工业园区、经济技术开发区等参观学习，开启研学之旅;通过劳模报告、大国工匠故事讲述和技能大赛获奖选手发言等，开启学生崇尚劳动、尊重劳动，懂得劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的精神之旅。职业院校还可以通过教育局和中小学校合作，帮助他们设计职业体验、劳动技术教育相关的研学旅行活动课程，通过工匠故事分享、劳模成长历程介绍、工作室参观等，丰富中小学研学基地建设和课程开发。最后，职业院校应与中小学合作开发螺旋式的职业体验课程和实训场所，与中小学联合开发阶梯式职业启蒙课程与教材，帮助学生树立正确的职业观。
（二）服务功能更加强化“培训”
根据1996年颁布实施的《中华人民共和职业教育法》，职业培训与职业学校教育一样，是职业教育体系中的重要组成部分。但是，长期以来，职业院校以学校教育为主，将培训作为社会服务的一项内容，没有将职业培训放在与学校教育同等重要的地位。“职教20条”中提出，要开展高质量的职业培训，强化“职业培训”的社会服务功能。2019年政府工作报告中提出，“实施职业技能提升行动，从失业保险基金结余中拿出1000亿元，用于1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训。”
职业培训种类丰富，灵活性强，根据社会和市场需求不断变化。因此，职业教育培训管理体制构建必须以需求为导向，构建“管办评分离”的职业培训管理体制。从职业培训实施主体来看，主要分成校内和校外两个部分。以学校为主的体系中包括中职、高职、应用型本科层次的职业学校和技工院校;从校外来看，各种培训机构、行业企业等社会力量都可能成为职业培训的主体。从职业培训职责的划分来看，政府、行业企业、院校、培训评价组织和社会力量各司其职，发挥不同功能。政府发挥监管、监测和评估的功能，行业企业深入参与和积极配合职业培训，如单独组织培训，与学校合作共建实训基地，共同研发培训计划，为培训提供企业实践指导的“师傅”等。培训评价组织通过职业技能等级证书标准开放、教材和学习资源开发、考核站点建设和颁发等级证书的方式，参与职业培训。职业院校对在校生的培训是补充专业教学中没有涉及到而社会又迫切需要的培训内容，对社会成员的培训按需进行。从培训评价机制来看，“职教20条”提出，“完善政府、行业、企业、职业院校等共同参与的质量评价机制，积极支持第三方机构开展评估。”服务国家重大战略是职业培训的重点。从2019年起，职业培训要围绕技术技能人才紧缺的领域，如现代农业、先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业等开展培训。先进制造业是实体经济的主体，《中国制造2025》提出新一代信息技术、高档数据机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、农机装备、新材料和生物医药及高性能医疗器械十个制造业重点领域，并发布了以上十个领域在2015年、2020年和2025年的人才总量和缺口需求的预测，这些都是职业培训的着力点。
职业培训支持系统需要“多维度”构建。高质量的职业培训离不开优惠政策激励、相关制度的支持和环境的培育。提高技术技能人才待遇水平是激励在校生和社会人员参与培训的重要途径。“职教20条”中提出，通过政策、资金的倾斜、落户、就业、参加机关事业单位招聘、晋级和晋升的同等对待等措施，提高技术技能人才的经济地位、社会地位和政治地位。为调动职业院校参与培训的积极性，“职教20条”中鼓励学校在社会培训中获得的收入，并将分配权下放到学校，将其作为绩效工资的来源之一。为实现书证融通，促进职业培训与学校学历教育的衔接，“职教20条”还设计了1 X证书制度、职业教育国家“学分银行”建设，实现学习成果的认定、积累和转换，为职业培训被正规学历教育认可奠定基础。
（三）职业教育服务对象进一步扩大
“职教20条”中提出职业教育服务面向从原来的在校生扩大到整个社会成员，特别提到了返乡农民工、以新型职业农民为主体的农村实用人才和现役、准役及退役军人。此外，在2019年政府工作报告中也提出，“改革完善高职院校考试招生办法，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考，今年大规模扩招100万人。”
服务乡村振兴战略和军民融合发展等国家重大战略是当前职业教育服务的重点。职业教育服务对象从企业职工、在校学生拓展到与乡村振兴战略和军民融合发展战略相关的人员和人才上。“职教20条”中提出，中等职业教育要积极招收返乡农民工在内的五类人员接受中等职业教育;服务乡村振兴战略，为扩大农村培养以新型职业农民为主体的农村实用人才。2017年1月29日，农业部出台《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》，要求构建新型职业农民队伍，提出“到2020年全国新型职业农民总量超过2000万人”的规划目标。围绕当前乡村振兴战略的要务，职业教育要服务精准扶贫。一要落实职业教育东西协作行动计划和办好内地少数民族中职班。二要通过政策和金融等手段支持民族地区、贫困地区和残疾人职业教育。在服务军民融合发展战略中，职业教育要对现役军人做好职业技能培训，对准役士兵“落实好定向培养直招士官政策”，对退役士兵要“制订具体政策办法，支持适合的退役军人进入职业院校和普通本科高校接受教育和培训。”职业教育应创新服务的方式和方法，通过融入、对接和联盟的方式，促进军民职业教育的融合。根据政策内容，下一步还需要在退役军人接受学历教育和职业培训方面制定相关的招录、培养、就业和创业的促进办法;建立退役军人教育培训集团（联盟）的管理体制和运行机制的研究与探索。
关键词 新时代;职业教育;服务能力;国家职业教育改革实施方案
2019年1月以来，有关职业教育的改革在政策领域频频发声：1月18日，教育部部长陈宝生在2019年度全国教育工作会议上提出“今年职业教育要‘下一盘大棋’”;1月24日，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》;2月23日，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》;3月5日，李克强总理在《2019年国务院政府工作报告》中对职业教育改革提出“高职扩招100万”等方面的要求，这些政策和改革措施都是职业教育现代化实现过程中的行动计划和改革纲领，都指向“职业教育服务能力显著提升”的改革目标。
职业教育服务能力有广义和狭义之分。广义的“职业教育服务能力”是职业教育服务经济社会和服务受教育者的能力;狭义的“职业教育服务能力”仅指前者，也是衡量当前职业院校质量的一项指标。从内涵来看，职业教育服务能力可以按照职业教育职能来划分，包括“直接”服务能力和“间接”服务能力。直接服务能力是职业院校通过参与企业经营管理、咨询、技术研发和培训的方式，直接服务于经济社会发展;“间接”服务能力是职业教育通过人才培养为经济社会提供高素质高质量的产业大军和技术技能人才。2019年1月24日，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”），将职业教育放在教育改革创新和经济社会发展中更加突出的位置，对职业教育服务能力提升的重要意义，服务对象、重点、内容和途径提出了要求。研究新时代职业教育服务能力提升以期为促进职业教育现代化提供参考和借鉴。
一、新时代职业教育服务能力提升的意义
“提升职业教育服务能力”是2035年教育现代化的重要指标之一，这与职业教育本质属性、职业教育政策贯彻遵循的原则和“有为有位”实践发展的内在要求紧密联系。
（一）教育的本质属性和职教的类型特征决定必须强调职业教育的服务能力
从教育的本质属性来看，教育是建立在一定经济基础上的社会制度，属于上层建筑范畴。马克思主义理论提出经济基础与上层建筑的辩证关系，经济基础决定上层建筑，上层建筑通过为经济基础服务，反作用于经济基础。在2018年9月的第五次全国教育大会上，习近平总书记提出“坚持把服务中华民族伟大复兴作为教育的重要使命”，充分体现了教育的服务功能。职业教育首先是教育，也具有教育的服务性功能。此外，职业教育还是一种类型教育，具有特殊性，即职业教育是与经济社会发展联系最紧密的教育类型，职业院校的办学定位、发展路径、人才培养、专业设置、课程改革各方面，都必须为经济社会发展服务，必须走产教融合、校企合作之路。因此，教育的服务性功能和职业教育的类型特征，决定职业教育必须将服务能力作为职业教育现代化的重要指标。
（二）“服务需求”是十八大以来贯彻职业教育政策的一项重要原则
党的十八大以来，中共中央国务院对职业教育发展进行了系统化顶层设计和部署。2014年，最高规格的职业教育工作会议召开，国务院颁布了《加快发展现代职业教育的决定》（简称《决定》）。《决定》在指导思想中，提出以服务为宗旨、以就业为导向;在基本原则上提出，服务需求、促进就业，其中包括“服务经济社会发展和人的全面发展”。2017年颁布的《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》的指导原则中明确提出，“服务需求、优化结构”要根据产业和区域发展需求，提供适合的人才培养结构，创新教育组织形态。“职教20条”在总目标中提出，职业教育要服务建设现代化经济体系，对接科技发展趋势和市场需求，实现更高质量和更充分就业。由此可见，十八大以来，职业教育政策一直将“服务需求”作为一项重要原则，一以贯之。根据不同时期经济社会发展的重点和任务，职业教育在服务的对象、内容和重点上都有延伸和侧重。
（三）提升职业教育服务能力是职业教育突破困境的出路
十八大以来职业教育服务经济社会发展能力不断增强，但是职业教育仍然存在体系建设不够完善，部分职业院校招生困难，校企合作中企业积极性不高，资源配置不均衡，一些职业院校师资队伍存在“引不进、留不住”的现象。实践证明，职业院校只有在主动服务国家重大战略、现代经济体系建设、产业布局、区域产业发展、社区、中小微企业技术技能积累和服务劳动者技术水平提升等方面发挥作用，才能彰显其价值，提升职业教育形象和影响力。一方面，职业院校通过服务经济社会发展，获得更多的社会关注、企业的投入，创造经济价值，破解当前投入不均衡，校企合作中的“壁炉现象”。另一方面，随着职业院校社会影响力和地位的提升，培育了在校企间双向挂职、兼职和任职的“能工巧匠”和“工匠之师”，增加了职业院校教师岗位的吸引力，促进职业院校师资隊伍的认同感和幸福感增加。
二、新时代职业教育服务能力提升之“定”
“职教20条”中关于职业教育服务内容、对象和侧重点等方面提出具体要求。职业教育在服务经济社会发展中，服务的内容有现代化经济体系建设、国家重大战略、区域和产业发展。服务对象包罗万象：有企业、有学校、有在校生、有社会成员、有民族地区人民、有贫困地区人民、有军、有民、有初高中毕业未升学学生、退役军人、退役运动员、下岗职工、返乡农民工和残疾人等。从服务的侧重点来看，中等职业教育主要服务于“精准扶贫”，落实职业教育东西部协作行动计划和乡村振兴战略;高等职业教育主要服务区域发展，企业技术研发、产品升级和军民融合战略。在政策表述中，新时代职业教育服务能力提升有坚守也有创新，要在守正创新中寻求提升职业教育服务能力的战略主动。就职业教育服务能力的坚守方面来说，职业教育服务能力提升的初心使命、辐射范围和服务路径没有改变。 （一）初心使命：服务需求
职业教育的产生源于社会分工，西方中世纪学徒制是行会中的劳动组织形式。随着生产力的发展，第一次工业革命的到来，学校化的职业教育出现，服务经济成为职业教育发展的天然职能。随着社会的发展，职业教育服务功能也从经济领域拓展到民生方面，如缓解劳动力供求结构性矛盾，促进就业;解决“三农”问题，实现乡村振兴等。因此，服务需求成为职业教育服务能力提升的初心使命。1996年颁布施行的《中华人民共和国职业教育法》提出，“职业教育是国家教育事业的重要组成部分，是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径。”[1]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出，“发展职业教育是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决‘三农’问题的重要途徑，是缓解劳动力供求结构矛盾的关键环节，必须摆在更加突出的位置。”[2]2014年《关于加快发展现代职业教育的决定》提出，“服务需求、就业导向。服务经济社会发展和人的全面发展，……重点提高青年就业能力。”[3]2019年，《国家职业教育改革实施方案》提出，“牢固树立新发展理念，服务建设现代化经济体系和实现更高质量更充分就业需要，对接科技发展趋势和市场需求……”[4]。
在服务经济社会发展中，从十八大到十九大，职业教育从服务经济新常态到服务现代化经济体系建设，服务重点转向以先进制造业为代表的实体经济、区域和城乡协调发展、科技创新、提高开放型经济水平等。实体经济是经济发展的着力点，包括加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合;传统产业优化升级、现代服务业等。“职教20条”提出，“自2019年开始，围绕现代农业、先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业，推动职业院校在10个左右技术技能人才紧缺领域大力开展职业培训。”[5]在区域协调发展方面，“职教20条”不仅提出对“老、少、边、穷”等特殊区域的支持，提出要落实民族地区、贫困地区和面向残疾人群体的职业教育政策和金融支持力度;还提出要促进东西部职业教育合作，2016年10月18日，教育部、国务院扶贫办联合印发《职业教育东西协作行动计划（2016-2020年）》，通过职教集团、职业院校结盟，中职招生兜底行动和职业院校全面参与东西劳务协作等方式，确保不让一个地方掉队。在科技创新方面，十九大报告对职业教育服务创新型国家的着力点、对象和人才培养提出要求。从着力点来看，科技体制改革要以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合。“职教20条”突出企业在职业教育办学模式中的参与度，提出要“推动职业院校和行业企业形成命运共同体”。从对象来看，科技体制改革要加强对中小企业创新的支持，“职教20条”中提出高职仍然要服务中小微企业技术研发和产品升级。从人才培养来看，技术技能人才的创新意识和创新能力的培养也是当前职业教育人才培养的目标之一，职业院校通过创新创业学院设置、创新创业课程建设和师资队伍创新创业能力培训等措施，加强创新创业教育，提升职业教育社会服务能力。
（二）辐射范围：区域发展
从我国对职业教育管理体制的规定来看，职业教育管理以地方为主。《中华人民共和国职业教育法》提出，“县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。”[6]从职业院校毕业生就业地来看，大部分都留在本地区或省域内。因此，职业教育服务辐射范围应以区域发展为主。这里的区域既包括行政区划，如县、地市和省（自治区）等;也包括区域经济圈，如京津冀、长三角、珠三角、长江经济带、粤港澳大湾区等。
“职教20条”对中高职服务范围进行了确定，中等职业教育要“精准服务区域发展需求”;高等职业院校“要培养服务区域发展的高素质技术技能人才。”在“职教20条”颁布前后，各省出台了自己的行动计划和实施方案，2019年2月，广东省印发《广东省职业教育“扩容、提质、强服务”三年行动计划（2019-2021年）》，规定广东省在服务粤港澳大湾区建设方面，发挥职业教育优势，通过粤港澳职业教育交流平台建设，推动三地学分、学历互认，促进三地联合办学，交流和学生互访与交流等。2019年2月，河北省印发《河北省职业教育改革发展实施方案》提出，紧密对接京津冀协同发展、雄安新区建设，通过优先发展新兴专业、改造升级传统优势专业和撤并面向低端产业的专业等措施，适应区域经济圈产业发展需要。在对服务河北省内张家口举办冬奥会方面，支持相关职业院校和高校，培养培训服务冰雪运动方面的人才，如翻译、医疗、救护和维护等。
（三）服务路径：校企合作
产教融合、校企合作是联结职业教育与经济社会的途径和桥梁。职业院校通过校企合作实现对经济社会的服务功能。企业的利益得到满足是校企合作的前提和基础。企业只有满足获得技术技能人才和及时的技术服务等方面需求，才能积极参与校企合作过程中。职业院校需要通过提升技术技能人才的培养和培训水平，来提高职业教育服务能力。
职业培训是职业教育直接服务企业的重要方式。“职教20条”中提出，不仅要加大紧缺行业人才培养，还要在新型职业农民、退役军人、社区教育等方面提供培训服务。在技术服务方面，高职院校和应用型本科院校应发挥重要作用。“高等职业学校重点服务企业特别是中小微企业的技术研发和产品升级。”[7]在技术技能积累方面，高职院校通过建立应用技术协同中心、技能大师工作室等形式，将高职打造成为技术技能积累聚集高地。在高水平实训基地建设方面，要将技术服务作为建设标准之一。在保障条件上，“职教20条”将技术服务等纳入教师绩效工资中，为职业院校解除校企合作的后顾之忧。
三、新时代职业教育服务能力提升之“变”
从“职教20条”等一系列政策可以看出，新时代职业教育改革政策在职业教育服务的内容、功能和对象上有新突破。在服务的内容上，由向教育外部服务为主延伸到教育内部，增加了对中小学的服务内容;在服务的功能上，进一步强调了职业教育的培训功能，对培训管理体制、培训重点、培训内容、培训主体等方面做了详细的规定;在服务的对象上，从单一的技术技能工人拓展到军人和农民。 （一）服务内容扩展到中小学劳动教育和职业启蒙教育
2018年9月，习近平在全国教育大会上强调，坚持中国特色社会主义教育发展道路，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。这一重要论述将党的十六大提出的“德智体美全面发展”扩展到“德智体美劳全面发展”，将“劳动教育”与其他四育放在同等重要地位。同时，他强调，“要在学生中弘扬劳动精神，教育引导学生崇尚劳动、尊重劳动，懂得劳动最光荣、劳动最崇高、劳动最伟大、劳动最美丽的道理，长大后能够辛勤劳动、诚实劳动、创造性劳动”[8]，指明了中小学劳动教育的目的和内容。为了更好地在中小学实施劳动教育和职业启蒙教育，社会各界都要发挥重要作用。“职教20条”中提出，“鼓励中等职业学校联合中小学开展劳动和职业启蒙教育，将动手实践内容纳入中小学相关课程和学生综合素质评价。”[9]
作为與劳动、职业和职场联系最紧密的职业院校，在教学资源、师资和教学方法上有着实施劳动教育得天独厚的优势，可以通过开放资源、开启研学之旅和联合开发课程等方式进行。首先，职业院校实训基地、教学资源丰富，可以适时、适度向中小学生开放实验室、实训室和网络教学资源，设立职业院校开放日、技能大赛观摩日，派遣师资等，逐步改变学生及其家长对职业教育的偏见。其次，职业院校可以利用校企合作的优势，带领中小学学生去企业、工业园区、经济技术开发区等参观学习，开启研学之旅;通过劳模报告、大国工匠故事讲述和技能大赛获奖选手发言等，开启学生崇尚劳动、尊重劳动，懂得劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的精神之旅。职业院校还可以通过教育局和中小学校合作，帮助他们设计职业体验、劳动技术教育相关的研学旅行活动课程，通过工匠故事分享、劳模成长历程介绍、工作室参观等，丰富中小学研学基地建设和课程开发。最后，职业院校应与中小学合作开发螺旋式的职业体验课程和实训场所，与中小学联合开发阶梯式职业启蒙课程与教材，帮助学生树立正确的职业观。
（二）服务功能更加强化“培训”
根据1996年颁布实施的《中华人民共和职业教育法》，职业培训与职业学校教育一样，是职业教育体系中的重要组成部分。但是，长期以来，职业院校以学校教育为主，将培训作为社会服务的一项内容，没有将职业培训放在与学校教育同等重要的地位。“职教20条”中提出，要开展高质量的职业培训，强化“职业培训”的社会服务功能。2019年政府工作报告中提出，“实施职业技能提升行动，从失业保险基金结余中拿出1000亿元，用于1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训。”
职业培训种类丰富，灵活性强，根据社会和市场需求不断变化。因此，职业教育培训管理体制构建必须以需求为导向，构建“管办评分离”的职业培训管理体制。从职业培训实施主体来看，主要分成校内和校外两个部分。以学校为主的体系中包括中职、高职、应用型本科层次的职业学校和技工院校;从校外来看，各种培训机构、行业企业等社会力量都可能成为职业培训的主体。从职业培训职责的划分来看，政府、行业企业、院校、培训评价组织和社会力量各司其职，发挥不同功能。政府发挥监管、监测和评估的功能，行业企业深入参与和积极配合职业培训，如单独组织培训，与学校合作共建实训基地，共同研发培训计划，为培训提供企业实践指导的“师傅”等。培训评价组织通过职业技能等级证书标准开放、教材和学习资源开发、考核站点建设和颁发等级证书的方式，参与职业培训。职业院校对在校生的培训是补充专业教学中没有涉及到而社会又迫切需要的培训内容，对社会成员的培训按需进行。从培训评价机制来看，“职教20条”提出，“完善政府、行业、企业、职业院校等共同参与的质量评价机制，积极支持第三方机构开展评估。”服务国家重大战略是职业培训的重点。从2019年起，职业培训要围绕技术技能人才紧缺的领域，如现代农业、先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业等开展培训。先进制造业是实体经济的主体，《中国制造2025》提出新一代信息技术、高档数据机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、农机装备、新材料和生物医药及高性能医疗器械十个制造业重点领域，并发布了以上十个领域在2015年、2020年和2025年的人才总量和缺口需求的预测，这些都是职业培训的着力点。
职业培训支持系统需要“多维度”构建。高质量的职业培训离不开优惠政策激励、相关制度的支持和环境的培育。提高技术技能人才待遇水平是激励在校生和社会人员参与培训的重要途径。“职教20条”中提出，通过政策、资金的倾斜、落户、就业、参加机关事业单位招聘、晋级和晋升的同等对待等措施，提高技术技能人才的经济地位、社会地位和政治地位。为调动职业院校参与培训的积极性，“职教20条”中鼓励学校在社会培训中获得的收入，并将分配权下放到学校，将其作为绩效工资的来源之一。为实现书证融通，促进职业培训与学校学历教育的衔接，“职教20条”还设计了1 X证书制度、职业教育国家“学分银行”建设，实现学习成果的认定、积累和转换，为职业培训被正规学历教育认可奠定基础。
（三）职业教育服务对象进一步扩大
“职教20条”中提出职业教育服务面向从原来的在校生扩大到整个社会成员，特别提到了返乡农民工、以新型职业农民为主体的农村实用人才和现役、准役及退役军人。此外，在2019年政府工作报告中也提出，“改革完善高职院校考试招生办法，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考，今年大规模扩招100万人。”
服务乡村振兴战略和军民融合发展等国家重大战略是当前职业教育服务的重点。职业教育服务对象从企业职工、在校学生拓展到与乡村振兴战略和军民融合发展战略相关的人员和人才上。“职教20条”中提出，中等职业教育要积极招收返乡农民工在内的五类人员接受中等职业教育;服务乡村振兴战略，为扩大农村培养以新型职业农民为主体的农村实用人才。2017年1月29日，农业部出台《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》，要求构建新型职业农民队伍，提出“到2020年全国新型职业农民总量超过2000万人”的规划目标。围绕当前乡村振兴战略的要务，职业教育要服务精准扶贫。一要落实职业教育东西协作行动计划和办好内地少数民族中职班。二要通过政策和金融等手段支持民族地区、贫困地区和残疾人职业教育。在服务军民融合发展战略中，职业教育要对现役军人做好职业技能培训，对准役士兵“落实好定向培养直招士官政策”，对退役士兵要“制订具体政策办法，支持适合的退役军人进入职业院校和普通本科高校接受教育和培训。”职业教育应创新服务的方式和方法，通过融入、对接和联盟的方式，促进军民职业教育的融合。根据政策内容，下一步还需要在退役军人接受学历教育和职业培训方面制定相关的招录、培养、就业和创业的促进办法;建立退役军人教育培训集团（联盟）的管理体制和运行机制的研究与探索。