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摘 要：社会治理检察建议在新时期人民检察院参与社会治理中发挥着日益突出的作用。通过调研发现，基层检察机关制发社会治理检察建议存在制发程序不规范、建议刚性不强、督促落实不到位等问题。为解决实际问题，建议通过转变理念、提升能力、强化协作、规范流程、完善机制等，推动社会治理检察建议工作健康、科学发展。
关键词：检察建议 社会治理检察建议 案件化办理
社会治理检察建议是检察机关履行法律监督职责，参与社会治理，推动完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要监督方式。2019年2月26日，《人民检察院检察建议规定》（以下简称《规定》）正式实施，明确将社会治理检察建议规定为一种独立的检察建议类型。为进一步落实《规定》要求，课题组对《规定》实施以来W市社会治理检察建议工作进行实证调研分析。通过调研来看，社会治理检察建议工作推进情况较为平稳有序，制发效果明显，但也发现存在一些难点和问题，需要引起重视并加以解决。
一、社会治理检察建议工作存在的问题
（一）制发中存在的问题
1.类案监督的检察建议较少。W市制发的社会治理检察建议多是针对个案提出，对于推动行业整治，制发的类案监督建议少。
2.存在“类案群发” “一案多发”的现象。有的基层院为了追求检察建议数量，针对同一时期的同类违法行为，向同一单位制发多份社会治理检察建议，如W市某基层院2019年制发的10余件社会治理检察建议，发送对象均为当地街道办环保局。
3.文书制发不规范问题较为突出。在文书制作环节，文号使用错误、制作格式不规范、内容不完整等问题较为普遍，个别文书既没有引用法律法规依据，也没有列明回复期限等。在审核环节，负责法律政策研究的部门审核把关作用没有有效发挥，有的检察建议书发出之前，没有提交负责法律政策研究的部门进行审核，有的虽提交但仅仅是形式审核。在备案审查环节，向上级院对口业务部门报备的多，但向上级院负责法律政策研究的部门报备的较少。
4.部分检察建议书质量不高。有的检察建议书内容过于简单，提出的措施原则笼统，可操作性、针对性不强;有的存在发送对象不精准的问题。如W市某基层院办案人员制发前未理清行政机关职权，导致检察建议发送对象错误。
（二）发送、落实中存在的问题
1.送达方式较为单一。根据《规定》，检察建议也可以采取现场宣告送达方式，但《规定》实施以来，W市制发的社会治理检察建议均是采取书面送达方式，送达方式单一，检察建议社会教育效果未能体现。
2.后续跟踪落实不够到位，存在回复不及时、逾期不回复等问题。《规定》实施以来，W市检察机关共制发社会治理检察建议208份，回复率为88.5%，回复率较高，但也存在被建议单位回复不及时、回复内容较为笼统等问题。在后续跟踪上，受限于案多人少等因素，对于回复内容的真实性、整改措施的可行性、有效性及时跟进监督较少。
3.社会治理检察建议刚性不足，存在检察建议虚假采纳整改的问题。一方面，检察建议本身采纳落实标准模糊，难以有效认定。如W市的某区院针对辖区某处长期存在流动摊贩回收药品的违法情形向当地市场监督管理局发出建议，市场监督管理局虽回复采纳并采取一定措施，但由于难查处等原因流动摊贩回收药品问题不时反弹，该建议虽采纳落实但未达到预期目标，能否評价为整改落实到位值得商榷。另一方面，被建议单位对检察建议有抵触，虽对建议予以回复，但并未实际采取有效措施进行整改，或者根本不整改。
（三）其他方面存在的问题
社会治理检察建议与其他类型检察建议存在混同问题。《规定》虽将检察建议类型进行区分，但对社会治理检察建议中明确规定的可以制作的其他情形与其他类型检察建议，很难界定区分。实践中，对于行政督促履职类检察建议是否属于社会治理检察建议，也有争议。此外，实践中也存在社会治理检察建议与检察意见、纠正违法通知书混用问题。
二、产生问题的原因
（一）思想重视不够，对社会治理检察建议认识不够到位
《规定》出台后，最高人民检察院专门制定出台《人民检察院检察建议督促落实统管办法》，推动检察建议工作督促落实，但实践中“上热下冷”的现象依然存在。对于基层办案人员来说，社会治理检察建议制发不是办案活动的必要环节，存在“制发检察建议是在找茬”“多一事不如少一事”等思想，导致社会治理检察建议工作推动较为困难。
（二）监督能力不足，制发社会治理检察建议水平不能满足新时期需要
制发社会治理检察建议，不仅需要办案人员有基础的文书制作功底，还需要有发现个案后隐藏的类案隐患及解决隐患问题的能力。但实践中，一线办案人员办案能力和水平不能满足新时期检察建议工作需要，对于是否需要制发、如何制发等不熟悉，导致制发质量、效果欠佳。负责对该类检察建议审核的人员也同样存在能力不足的问题。
（三）协调配合不深，尚未形成社会治理检察建议一体推进的工作格局
推进社会治理检察建议工作需要各部门、各单位上下一体、协同推动。《规定》虽明确了办案部门、负责法律政策研究部门、案管部门等相应职责，但由于《规定》实施时间较短，部门壁垒依然没有打破，相互协作机制尚未形成。跨区域及针对类案制发检察建议工作尚未形成行之有效的经验做法。
（四）建议刚性不强，社会治理检察建议工作效果未能得到有效彰显
检察建议与其他法律监督方式相比，优缺点集中于“柔性”。社会治理检察建议相对于公益诉讼检察建议、民事再审检察建议等，没有相应的保障机制，更为“柔性”。此外，很多机关单位、企业对检察建议制度缺乏了解和重视，对社会治理检察建议工作的理解和认同不够，导致建议整改落实往往流于形式。
（五）制度机制不全，社会治理检察建议工作推动缺乏强有力手段 社会治理检察建议未纳入考核指标，在缺乏考核“指挥棒”的引导下，该类检察建议的质效主要依靠办案人员主观能动性。在监督管理方面，社会治理类检察建议多数随案制作，很难有效进行监管、评估。此外，在落实方面缺乏相应的惩戒或保障机制下，对于社会治理建议不及时回复、落实不到位等问题，很难从根源上有效解决。
三、加强社会治理检察建议工作的路径探索
（一）转变监督理念，突出解决认识不足、重视不够问题
检察机关要切实转变监督理念，重新审视检察建议尤其是社会治理检察建议在法律监督体系中的价值和效能发挥，实现刚柔并济、多层次监督效果的统一。一是树牢“在监督中办案、在办案中监督”的理念。社会治理检察建议工作依托于具体办案活动，要把办案与监督工作进行有机结合，主动寻找发现个案或者类案背后的各种问题隐患，通过制发社会治理检察建议实现案件“三个效果”的统一。二是树立“检察建议是检察机关参与社会治理的重要手段”的理念。檢察机关是国家法律监督机关，承担着社会治理中不可替代的责任和义务。检察建议在参与社会治理中发挥着独特的作用，尤其是社会治理检察建议，更能发挥检察机关职能重塑下独特的作用。三是树立“双赢多赢共赢”的理念。在社会治理检察建议制发中，要以帮助被建议者解决自身存在的问题，以共同治理为出发点、落脚点，做好沟通、获取理解和支持，形成良性互动的关系，实现共同治理的效果。
（二）加强教育培训，突出解决能力不强、业务不专问题
办案人员的专业水平决定了检察建议的质量，也直接关乎检察建议的刚性权威。尤其是社会治理检察建议，“以外行监督内行”，对办案人员能力是一种挑战。一要加强检察建议工作的教育培训力度，把检察建议制发能力作为检察官培训的必备内容，通过网上与网下相结合、实践操作与理论研讨相结合的方式，切实提升检察建议专业能力不足问题。二要充分借助外脑，发挥专家咨询委员在制发社会治理检察建议作用，通过专家权威指导，切实提升检察建议的专业性、必要性和说理性。三要突出专业化办案团队建设，加强对类案的监督。社会治理检察建议的效果更多体现在类案监督、行业治理等方面，要通过打造专业化办案团队，推动专业化办案，有效实现类案监督。
（三）创新协同机制，突出解决各自为政、职能弱化问题
社会治理检察建议涉及“四大检察”，这就需要检察机关建立内部协作机制，相互配合、相互提供支持。制发部门、法律政策研究部门、案件管理部门各司其职的同时，要做好协作配合，切实形成工作最大合力。从上下层级来看，应建立区域间、层级间的联动配合机制，可以实现线索上移或者跨区域转送，同时也可以解决跨区域制发、送达及落实建议的区域障碍。
（四）探索“案件化”办理，突出解决不甚规范、质量不高问题
随案制作的社会治理检察建议，不能反映调查核实程序，也没有相应的监督评价机制。要解决建议不规范、质量不高问题，必须要以案件化的流程标准进行规范制作，严把制发关口。一是统一案卡制作。对于社会治理检察建议要单独建立案卡，设置严格的办案流程节点，明确文书规范要求，为后续流程监控、监督管理奠定基础。二是完善立案、调查核实程序。对于需要启动制发立案程序的，明确领导审批流程，规范各节点文书的制作、审核。督促办案人员用足、用好调查核实手段，对于未经调查核实程序，或者调查核实的事实不清、证据不足的，一律不予制发。三是严格审核把关程序。配齐配强法律政策研究部门力量，可以安排专职委员或者有专业经验的员额检察官专门负责对建议实质性审核。对于需要类案监督或者制发有重要意义的建议时，可以借助专家咨询委员力量，必要时由检委会进行审核把关。四是建立归档评查制度。明确社会治理检察建议“一案一档”，定期进行评查并将评查结果纳入检察官执法办案档案，纳入绩效考核及检察官考评体系。
（五）完善相关制度，突出解决落实不佳、成效不显问题
一是健全社会治理检察建议公开宣告、抄送等制度。明确社会治理检察建议一般应当采取公开宣告方式，借助社会民主监督力量，提高被建议单位重视度。把检察建议书纳入检务公开范围，以公开倒逼质量。二是健全社会治理检察建议跟踪反馈、评价机制。明确制发人员后续跟踪反馈的要求、措施、后续督促方式及落实标准，根据情况对整改落实措施、效果进行科学评价。三是建立社会治理检察建议落实情况通报制度。定期向党委和人大汇报社会治理检察建议工作情况，争取地方支持。对于制发的建议可以同步抄送党委、人大及被建议单位上级主管部门或者行业主管部门等，形成良好的沟通机制，有效督促被建议单位依法落实。
关键词：检察建议 社会治理检察建议 案件化办理
社会治理检察建议是检察机关履行法律监督职责，参与社会治理，推动完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要监督方式。2019年2月26日，《人民检察院检察建议规定》（以下简称《规定》）正式实施，明确将社会治理检察建议规定为一种独立的检察建议类型。为进一步落实《规定》要求，课题组对《规定》实施以来W市社会治理检察建议工作进行实证调研分析。通过调研来看，社会治理检察建议工作推进情况较为平稳有序，制发效果明显，但也发现存在一些难点和问题，需要引起重视并加以解决。
一、社会治理检察建议工作存在的问题
（一）制发中存在的问题
1.类案监督的检察建议较少。W市制发的社会治理检察建议多是针对个案提出，对于推动行业整治，制发的类案监督建议少。
2.存在“类案群发” “一案多发”的现象。有的基层院为了追求检察建议数量，针对同一时期的同类违法行为，向同一单位制发多份社会治理检察建议，如W市某基层院2019年制发的10余件社会治理检察建议，发送对象均为当地街道办环保局。
3.文书制发不规范问题较为突出。在文书制作环节，文号使用错误、制作格式不规范、内容不完整等问题较为普遍，个别文书既没有引用法律法规依据，也没有列明回复期限等。在审核环节，负责法律政策研究的部门审核把关作用没有有效发挥，有的检察建议书发出之前，没有提交负责法律政策研究的部门进行审核，有的虽提交但仅仅是形式审核。在备案审查环节，向上级院对口业务部门报备的多，但向上级院负责法律政策研究的部门报备的较少。
4.部分检察建议书质量不高。有的检察建议书内容过于简单，提出的措施原则笼统，可操作性、针对性不强;有的存在发送对象不精准的问题。如W市某基层院办案人员制发前未理清行政机关职权，导致检察建议发送对象错误。
（二）发送、落实中存在的问题
1.送达方式较为单一。根据《规定》，检察建议也可以采取现场宣告送达方式，但《规定》实施以来，W市制发的社会治理检察建议均是采取书面送达方式，送达方式单一，检察建议社会教育效果未能体现。
2.后续跟踪落实不够到位，存在回复不及时、逾期不回复等问题。《规定》实施以来，W市检察机关共制发社会治理检察建议208份，回复率为88.5%，回复率较高，但也存在被建议单位回复不及时、回复内容较为笼统等问题。在后续跟踪上，受限于案多人少等因素，对于回复内容的真实性、整改措施的可行性、有效性及时跟进监督较少。
3.社会治理检察建议刚性不足，存在检察建议虚假采纳整改的问题。一方面，检察建议本身采纳落实标准模糊，难以有效认定。如W市的某区院针对辖区某处长期存在流动摊贩回收药品的违法情形向当地市场监督管理局发出建议，市场监督管理局虽回复采纳并采取一定措施，但由于难查处等原因流动摊贩回收药品问题不时反弹，该建议虽采纳落实但未达到预期目标，能否評价为整改落实到位值得商榷。另一方面，被建议单位对检察建议有抵触，虽对建议予以回复，但并未实际采取有效措施进行整改，或者根本不整改。
（三）其他方面存在的问题
社会治理检察建议与其他类型检察建议存在混同问题。《规定》虽将检察建议类型进行区分，但对社会治理检察建议中明确规定的可以制作的其他情形与其他类型检察建议，很难界定区分。实践中，对于行政督促履职类检察建议是否属于社会治理检察建议，也有争议。此外，实践中也存在社会治理检察建议与检察意见、纠正违法通知书混用问题。
二、产生问题的原因
（一）思想重视不够，对社会治理检察建议认识不够到位
《规定》出台后，最高人民检察院专门制定出台《人民检察院检察建议督促落实统管办法》，推动检察建议工作督促落实，但实践中“上热下冷”的现象依然存在。对于基层办案人员来说，社会治理检察建议制发不是办案活动的必要环节，存在“制发检察建议是在找茬”“多一事不如少一事”等思想，导致社会治理检察建议工作推动较为困难。
（二）监督能力不足，制发社会治理检察建议水平不能满足新时期需要
制发社会治理检察建议，不仅需要办案人员有基础的文书制作功底，还需要有发现个案后隐藏的类案隐患及解决隐患问题的能力。但实践中，一线办案人员办案能力和水平不能满足新时期检察建议工作需要，对于是否需要制发、如何制发等不熟悉，导致制发质量、效果欠佳。负责对该类检察建议审核的人员也同样存在能力不足的问题。
（三）协调配合不深，尚未形成社会治理检察建议一体推进的工作格局
推进社会治理检察建议工作需要各部门、各单位上下一体、协同推动。《规定》虽明确了办案部门、负责法律政策研究部门、案管部门等相应职责，但由于《规定》实施时间较短，部门壁垒依然没有打破，相互协作机制尚未形成。跨区域及针对类案制发检察建议工作尚未形成行之有效的经验做法。
（四）建议刚性不强，社会治理检察建议工作效果未能得到有效彰显
检察建议与其他法律监督方式相比，优缺点集中于“柔性”。社会治理检察建议相对于公益诉讼检察建议、民事再审检察建议等，没有相应的保障机制，更为“柔性”。此外，很多机关单位、企业对检察建议制度缺乏了解和重视，对社会治理检察建议工作的理解和认同不够，导致建议整改落实往往流于形式。
（五）制度机制不全，社会治理检察建议工作推动缺乏强有力手段 社会治理检察建议未纳入考核指标，在缺乏考核“指挥棒”的引导下，该类检察建议的质效主要依靠办案人员主观能动性。在监督管理方面，社会治理类检察建议多数随案制作，很难有效进行监管、评估。此外，在落实方面缺乏相应的惩戒或保障机制下，对于社会治理建议不及时回复、落实不到位等问题，很难从根源上有效解决。
三、加强社会治理检察建议工作的路径探索
（一）转变监督理念，突出解决认识不足、重视不够问题
检察机关要切实转变监督理念，重新审视检察建议尤其是社会治理检察建议在法律监督体系中的价值和效能发挥，实现刚柔并济、多层次监督效果的统一。一是树牢“在监督中办案、在办案中监督”的理念。社会治理检察建议工作依托于具体办案活动，要把办案与监督工作进行有机结合，主动寻找发现个案或者类案背后的各种问题隐患，通过制发社会治理检察建议实现案件“三个效果”的统一。二是树立“检察建议是检察机关参与社会治理的重要手段”的理念。檢察机关是国家法律监督机关，承担着社会治理中不可替代的责任和义务。检察建议在参与社会治理中发挥着独特的作用，尤其是社会治理检察建议，更能发挥检察机关职能重塑下独特的作用。三是树立“双赢多赢共赢”的理念。在社会治理检察建议制发中，要以帮助被建议者解决自身存在的问题，以共同治理为出发点、落脚点，做好沟通、获取理解和支持，形成良性互动的关系，实现共同治理的效果。
（二）加强教育培训，突出解决能力不强、业务不专问题
办案人员的专业水平决定了检察建议的质量，也直接关乎检察建议的刚性权威。尤其是社会治理检察建议，“以外行监督内行”，对办案人员能力是一种挑战。一要加强检察建议工作的教育培训力度，把检察建议制发能力作为检察官培训的必备内容，通过网上与网下相结合、实践操作与理论研讨相结合的方式，切实提升检察建议专业能力不足问题。二要充分借助外脑，发挥专家咨询委员在制发社会治理检察建议作用，通过专家权威指导，切实提升检察建议的专业性、必要性和说理性。三要突出专业化办案团队建设，加强对类案的监督。社会治理检察建议的效果更多体现在类案监督、行业治理等方面，要通过打造专业化办案团队，推动专业化办案，有效实现类案监督。
（三）创新协同机制，突出解决各自为政、职能弱化问题
社会治理检察建议涉及“四大检察”，这就需要检察机关建立内部协作机制，相互配合、相互提供支持。制发部门、法律政策研究部门、案件管理部门各司其职的同时，要做好协作配合，切实形成工作最大合力。从上下层级来看，应建立区域间、层级间的联动配合机制，可以实现线索上移或者跨区域转送，同时也可以解决跨区域制发、送达及落实建议的区域障碍。
（四）探索“案件化”办理，突出解决不甚规范、质量不高问题
随案制作的社会治理检察建议，不能反映调查核实程序，也没有相应的监督评价机制。要解决建议不规范、质量不高问题，必须要以案件化的流程标准进行规范制作，严把制发关口。一是统一案卡制作。对于社会治理检察建议要单独建立案卡，设置严格的办案流程节点，明确文书规范要求，为后续流程监控、监督管理奠定基础。二是完善立案、调查核实程序。对于需要启动制发立案程序的，明确领导审批流程，规范各节点文书的制作、审核。督促办案人员用足、用好调查核实手段，对于未经调查核实程序，或者调查核实的事实不清、证据不足的，一律不予制发。三是严格审核把关程序。配齐配强法律政策研究部门力量，可以安排专职委员或者有专业经验的员额检察官专门负责对建议实质性审核。对于需要类案监督或者制发有重要意义的建议时，可以借助专家咨询委员力量，必要时由检委会进行审核把关。四是建立归档评查制度。明确社会治理检察建议“一案一档”，定期进行评查并将评查结果纳入检察官执法办案档案，纳入绩效考核及检察官考评体系。
（五）完善相关制度，突出解决落实不佳、成效不显问题
一是健全社会治理检察建议公开宣告、抄送等制度。明确社会治理检察建议一般应当采取公开宣告方式，借助社会民主监督力量，提高被建议单位重视度。把检察建议书纳入检务公开范围，以公开倒逼质量。二是健全社会治理检察建议跟踪反馈、评价机制。明确制发人员后续跟踪反馈的要求、措施、后续督促方式及落实标准，根据情况对整改落实措施、效果进行科学评价。三是建立社会治理检察建议落实情况通报制度。定期向党委和人大汇报社会治理检察建议工作情况，争取地方支持。对于制发的建议可以同步抄送党委、人大及被建议单位上级主管部门或者行业主管部门等，形成良好的沟通机制，有效督促被建议单位依法落实。