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农业、农村和农民问题归根结底是土地问题,土地是农村最基本的生产资料。在市场经济条件下,土地作为一种资源和生产要素,必然要求合理流动和优化配置。然而,农村集体土地使用权流转问题一直没有得到根本解
决,其制约因素是多方面的,但为农村集体土地使用权流转服务的社会中介组织发展滞后是其重要原因。
一、农村集体土地使用权流转
(一)农村集体土地使用权流转的现状
纵观新中国历史,我国的土地流转历经了一个从禁止→限制→开放的发展轨迹。1978年改革开放,农村集体土地实行以家庭联产承包为主的经营体制。30多年的实践证明,这种土地经营体制在当时不仅充分调动了农民的积极性,提高了农民收入,也有效地解决了多数人的温饱问题。但是近年来,随着农业和农村经济的发展,特别是农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的推进,农村集体土地使用权流转速度明显加快,规模不断扩大,土地使用权流转由沿海发达地区向内地扩张趋势十分明显,土地流转形式也日趋多样化。世界银行一份研究报告指出:当人均GDP小于500美元时,农民以分散的自给自足经营土地为主,这种传统方式的目标实现只能是单纯循环的自然经济。只有当人均GDP大于1000美元之后,农村土地的商业运用和市场价值才能显现出来,表现在土地拥有者有转移土地的强烈愿望,而土地经营者又有扩张规模的迫切需求,二者共同作用促进土地使用权流转。早在2003年,我国人均GDP就已达到1090美元,但时至今日我国农村土地流轉仍处于较低的水平,这是值得我们深入研究的课题。2008年党的第十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。这一政策无疑顺应了经济发展的规律,被认为是新中国的第三次土地革命。
(二)制约农村集体土地使用权流转市场发展的因素分析
首先,经济发展水平以及农村劳动力就业限制是制约农地流转的重要因素。劳动力的转移是农地流转的前提,农户的农地流转行为与经济发展水平及劳动力转移密切相关。有些学者通过对农地流转市场的调查研究发现:第二、三产业比重越大的地区、农村劳动力非农化就业水平越高的地区,农地流转的规模也越大。姚洋认为一个经济发达地区,农民会因非农收入的不同而对土地的估价不同,使土地交易成为可能,并会涌现出经营上百亩土地的大户;而在一个经济较落后的地区,由于缺少农业外部的就业机会,加之从事农业的边际收入效用相对较高,因而每个农户都想得到更多的土地,从而抑制了土地市场的发育。
其次,农村土地流转市场缺乏规范管理,经营机制不健全。主要表现在:一是农村土地流转的程序规范不健全。农户大都是通过私下的口头协议流转土地,很少签订书面合同,对承包户、经营户、村集体三方的权利、义务界定不清。二是土地流转范围小、流转形式单一。农村土地流转主要发生在亲戚之间、邻居之间以及朋友之间,大多以村内流转为主,向科研单位、企业和村外人员流转的很少。而且土地流转形式单一,大多数都是以转包的形式进行流转,通过乡村集体组织、龙头企业或社会中介组织牵头进行的流转很少。三是由于土地经营收益不高,也导致了流转面积小,规模化经营程度低。由于农业结构调整力度欠缺,农业技术应用水平不高,土地生产经营效益低下,导致了土地对潜在需求者的吸引力也不高。据调查,有62.5%的调查户认为种田效益低是影响土地流转的主要原因。
第三,为农村土地使用权流转服务的社会中介组织发展滞后抑制了农地流转市场的发展。农村土地承包经营权流转的主体是农户,但由于受地域和阶层的限制,承包经营权转入、转出的流转信息渠道不畅通,制约了土地流转。一个健全的社会中介组织体系能够打破区域和阶层的局限,促进土地承包经营权的流通。然而,社会中介组织的缺位,限制了承包经营权的大范围、长期的流转。由于我国农村土地流转社会中介服务体系尚未建立,供需信息尚未形成区域网络,供需双方的信息不能及时沟通,呈现出“想转的转不出,想要的得不到”这一矛盾,因此难以形成有效流转。据调查,有20%的调查户认为引导和服务不够是影响土地流转的主要原因。
最后,农民的收入不稳定、社会保障体系不健全,也导致农民不愿将土地进行流转。时至今日,我国大多数农民还是以土地作为生存和就业的保障。由于农民的就业渠道有限,就业岗位也不稳定。同时农村劳动力文化素质偏低,转移就业的能力较差,而目前针对农民的职业培训、就业指导、维权服务等机制还不完善,再加上农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全,大多数农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,普遍把土地作为最基本的生活保障来看待,对于流转土地存在后顾之忧。
二、社会中介组织在农村集体土地使用权流转中的功能定位
农村社会中介组织存在的合理性源自它对社会、国家和农村的功能。社会中介组织在农村集体土地使用权流转中的功能主要体现在:
首先,社会中介组织是连接农民与政府、农民与市场的桥梁和纽带。农村社会中介组织介于政府、企事业单位、社会团体以及农民个人相互之间,是连接农民与政府、农民与市场的桥梁和纽带。建设农村土地使用权流转市场,其最主要的参与者是政府、企业和农户。由于他们都有着追求自身收益最大化的趋向,这些利益主体在激烈的市场竞争中需要有新的组织形式来维护其利益,同时,政府也需要有一个中介性组织来沟通与他们之间的联系,这不仅有利于减少政府搜集信息的成本,也有利于社会和谐和农村稳定。农村社会中介组织的产生和发展在很大程度上顺应了这种需求。由于社会中介组织的社会性、中介性和服务性等特点,可以在政府和农民之间形成一个交流对话的平台和直接沟通政府与农民的桥梁。因为,“政策制定过程是一个不同利益团体相互博弈的过程,参与博弈的团体越多,考虑的因素越周全,政策也就越有可能不侵犯弱势群体的利益,更富有生命力”。
其次,社会中介组织是建立健全农村土地流转市场不可或缺的主体。社会中介组织能平衡社会资源在农村合理配置。农村社会中介组织作为政府、农民与市场的中间地带,在配置社会资源,推动农村生产力水平的提高,推进农村经济持续快速健康发展都发挥着积极作用。首先,社会中介组织信息集成度高,资源丰富,可以有效地整合社会资源,沟通交流渠道,是建立健全农村土地流转市场不可或缺的主体。其次,社会中介组织能够通过社会捐助,动员社会各方面资源参与农村土地流转市场的建设和发展。再次,社会中介组织能动员社会的力量、组织更多的民众参加到农村土地流转市场的建设中,并成为推动农村土地流转市场建设和发展的主体,配合政府、监督政府实现农村土地流转市场的合理资源配置。
第三,社会中介组织能提升不同市场主体的服务需求。市场经济是多元化经济,市场供求变化多端,使得农村土地使用权市场各环节出现时间差,农民仅靠自身封闭的系统是难以适应的。何况在市场经济中充斥着大量的各种各样的错综复杂的信息,这需要专门的人才和机构运用现代化手段去综合、开发利用,从而形成信息商品,产生价值和使用价值。而这些都可以依靠办事公正快捷、熟悉情况、成本低廉的社会中介组织去完成,社会中介组织能提升不同市场主体的服务需求。随着农村市场经济体制的逐步完善,市场竞争更加激烈,经济发展更加复杂化和动态化,在农村土地使用权流转市场中,不同层次需求的利益主体迫切需要社会中介组织为其发展提供多种形式的服务。
三、我国农村社会中介组织发展现状
当前我国农村社会中介组织发展较快,在农村经济发展中发挥了积极的作用,但是农村社会中介组织的发展还处于初始阶段,缺乏有效的引导、扶持、服务和规范,发展中还存在诸多问题。我国农村社会中介组织目前存在的问题主要有:一是政府对发展社会中介组织认识不到位,没有把发展农村社会中介组织当作农村改革的一个主要环节来抓;二是缺乏法律规范和保障。农村社会中介组织中的法律地位还不明确,例如专业合作经济组织,在法人登记、征缴税收、获取贷款等方面缺乏法律依据和保障;三是支持力度不够,农村社会中介组织一般力量比较薄弱,如果得不到资金、信息和技术等要素支持,就很难发展壮大;四是农村社会中介组织内部缺乏规范管理,经营机制不健全。由于农村社会中介组织经营机制不健全,自身开拓市场能力欠缺,再加上工作基本条件较差、经费不足,使得农村社会中介组织在发展中缺少动力和活力。与此同时,许多农村社会中介组织并没有意识到自身是一个社会性、非营利性组织,不能充分利用自身的民间特性,整合内部资源和外部力量,因此表现在社会服务中质量不高,市场领导能力欠缺,不能获取农民认同的不利局面。五是欠缺公平有序的市场竞争环境和法制环境。
四、建立健全农村土地流转市场必须培育和发展社会中介组织
农村社会中介组织是社会分工和农村经济发展的必然产物,是社会主义市场经济体系的重要组成部分。农村社会中介组织是否发展及其规范程度,标志着农村市场体系的发育成熟程度。建立农村土地使用权的市场制度是农村土地制度变迁的必然趋势,而完善社会中介组织体系是实行农地市场化的关键。因此建设农村集体土地使用权流转市场,必须培育和发展社会中介组织。
首先,要求政府在政策上给予足够的支持。各级政府以及村级组织应当积极扶持建立土地流转社会中介组织,围绕土地流转的管理及中介,認真做好土地流转的调查研究,掌握农村土地流转动态,收集发布土地供求信息,规范土地流转程序,指导办理土地流转手续,协调处理流转各方关系,积极探索新形势下政府对社会中介组织的扶持形式。主要包括:一是以行业协会为主体,加强农业信息网的建设。二是资金扶持。把农村社会中介组织和各类专业合作组织,纳入银行政策扶持的范围内,可采取“专款专用”的方式。三是服务支持。工商、交通、计量、公安等部门都要为农村社会中介组织的发展搞好服务,为农地的合法流转开辟“绿色通道”,彻底整治市场环境,保护社会中介组织的合法权益。四是财政及税收支持。政府可以向农村社会中介组织购买农村公共服务,在税费政策上给予优惠,允许在一定范围和条件下开展部分经营性活动等,从而使其真正成为不同层次需求的服务者。
其次,对农村社会中介组织进行规范管理。主要是制度规范,通过制定示范性的章程、管理制度,在组织名称、目标、法人资格、经营内容、章程以及登记管理办法等方面,做到规范化,确保社会中介组织健康发展。尽快明确农村社会中介组织的法律地位。对政府扶持起来的组织要理清产权关系,明晰双方的权利和义务,使其进入规范化运作轨道。逐渐健全对农村社会中介组织的管理评价方法,对其进行引导和监管。
第三,建立健全有利于土地流转和社会中介组织发展的市场环境。首先,政府不但要对土地流转有宏观上的调控,而且还要加强对土地流转的规范化管理,要全面建立农村土地流转登记制度,建立科学的农地资产评估体系,合理评价农村土地价值,形成城乡地政一体化的管理。其次,还要积极稳妥地推进城镇化建设,发展壮大县域经济,加快农业剩余劳动力转移和乡镇城市化进程,为土地流转创造条件。最后,政府还要逐步建立和完善农村社会保障体系,以逐步弱化土地的福利和社会保障功能。
(本论文是上海市教委科研创新项目《农民土地权益保障的法律机制研究》(课题号:08YS152)的中期成果)
(邓君,上海立信会计学院讲师,经济学博士)
决,其制约因素是多方面的,但为农村集体土地使用权流转服务的社会中介组织发展滞后是其重要原因。
一、农村集体土地使用权流转
(一)农村集体土地使用权流转的现状
纵观新中国历史,我国的土地流转历经了一个从禁止→限制→开放的发展轨迹。1978年改革开放,农村集体土地实行以家庭联产承包为主的经营体制。30多年的实践证明,这种土地经营体制在当时不仅充分调动了农民的积极性,提高了农民收入,也有效地解决了多数人的温饱问题。但是近年来,随着农业和农村经济的发展,特别是农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的推进,农村集体土地使用权流转速度明显加快,规模不断扩大,土地使用权流转由沿海发达地区向内地扩张趋势十分明显,土地流转形式也日趋多样化。世界银行一份研究报告指出:当人均GDP小于500美元时,农民以分散的自给自足经营土地为主,这种传统方式的目标实现只能是单纯循环的自然经济。只有当人均GDP大于1000美元之后,农村土地的商业运用和市场价值才能显现出来,表现在土地拥有者有转移土地的强烈愿望,而土地经营者又有扩张规模的迫切需求,二者共同作用促进土地使用权流转。早在2003年,我国人均GDP就已达到1090美元,但时至今日我国农村土地流轉仍处于较低的水平,这是值得我们深入研究的课题。2008年党的第十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。这一政策无疑顺应了经济发展的规律,被认为是新中国的第三次土地革命。
(二)制约农村集体土地使用权流转市场发展的因素分析
首先,经济发展水平以及农村劳动力就业限制是制约农地流转的重要因素。劳动力的转移是农地流转的前提,农户的农地流转行为与经济发展水平及劳动力转移密切相关。有些学者通过对农地流转市场的调查研究发现:第二、三产业比重越大的地区、农村劳动力非农化就业水平越高的地区,农地流转的规模也越大。姚洋认为一个经济发达地区,农民会因非农收入的不同而对土地的估价不同,使土地交易成为可能,并会涌现出经营上百亩土地的大户;而在一个经济较落后的地区,由于缺少农业外部的就业机会,加之从事农业的边际收入效用相对较高,因而每个农户都想得到更多的土地,从而抑制了土地市场的发育。
其次,农村土地流转市场缺乏规范管理,经营机制不健全。主要表现在:一是农村土地流转的程序规范不健全。农户大都是通过私下的口头协议流转土地,很少签订书面合同,对承包户、经营户、村集体三方的权利、义务界定不清。二是土地流转范围小、流转形式单一。农村土地流转主要发生在亲戚之间、邻居之间以及朋友之间,大多以村内流转为主,向科研单位、企业和村外人员流转的很少。而且土地流转形式单一,大多数都是以转包的形式进行流转,通过乡村集体组织、龙头企业或社会中介组织牵头进行的流转很少。三是由于土地经营收益不高,也导致了流转面积小,规模化经营程度低。由于农业结构调整力度欠缺,农业技术应用水平不高,土地生产经营效益低下,导致了土地对潜在需求者的吸引力也不高。据调查,有62.5%的调查户认为种田效益低是影响土地流转的主要原因。
第三,为农村土地使用权流转服务的社会中介组织发展滞后抑制了农地流转市场的发展。农村土地承包经营权流转的主体是农户,但由于受地域和阶层的限制,承包经营权转入、转出的流转信息渠道不畅通,制约了土地流转。一个健全的社会中介组织体系能够打破区域和阶层的局限,促进土地承包经营权的流通。然而,社会中介组织的缺位,限制了承包经营权的大范围、长期的流转。由于我国农村土地流转社会中介服务体系尚未建立,供需信息尚未形成区域网络,供需双方的信息不能及时沟通,呈现出“想转的转不出,想要的得不到”这一矛盾,因此难以形成有效流转。据调查,有20%的调查户认为引导和服务不够是影响土地流转的主要原因。
最后,农民的收入不稳定、社会保障体系不健全,也导致农民不愿将土地进行流转。时至今日,我国大多数农民还是以土地作为生存和就业的保障。由于农民的就业渠道有限,就业岗位也不稳定。同时农村劳动力文化素质偏低,转移就业的能力较差,而目前针对农民的职业培训、就业指导、维权服务等机制还不完善,再加上农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全,大多数农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,普遍把土地作为最基本的生活保障来看待,对于流转土地存在后顾之忧。
二、社会中介组织在农村集体土地使用权流转中的功能定位
农村社会中介组织存在的合理性源自它对社会、国家和农村的功能。社会中介组织在农村集体土地使用权流转中的功能主要体现在:
首先,社会中介组织是连接农民与政府、农民与市场的桥梁和纽带。农村社会中介组织介于政府、企事业单位、社会团体以及农民个人相互之间,是连接农民与政府、农民与市场的桥梁和纽带。建设农村土地使用权流转市场,其最主要的参与者是政府、企业和农户。由于他们都有着追求自身收益最大化的趋向,这些利益主体在激烈的市场竞争中需要有新的组织形式来维护其利益,同时,政府也需要有一个中介性组织来沟通与他们之间的联系,这不仅有利于减少政府搜集信息的成本,也有利于社会和谐和农村稳定。农村社会中介组织的产生和发展在很大程度上顺应了这种需求。由于社会中介组织的社会性、中介性和服务性等特点,可以在政府和农民之间形成一个交流对话的平台和直接沟通政府与农民的桥梁。因为,“政策制定过程是一个不同利益团体相互博弈的过程,参与博弈的团体越多,考虑的因素越周全,政策也就越有可能不侵犯弱势群体的利益,更富有生命力”。
其次,社会中介组织是建立健全农村土地流转市场不可或缺的主体。社会中介组织能平衡社会资源在农村合理配置。农村社会中介组织作为政府、农民与市场的中间地带,在配置社会资源,推动农村生产力水平的提高,推进农村经济持续快速健康发展都发挥着积极作用。首先,社会中介组织信息集成度高,资源丰富,可以有效地整合社会资源,沟通交流渠道,是建立健全农村土地流转市场不可或缺的主体。其次,社会中介组织能够通过社会捐助,动员社会各方面资源参与农村土地流转市场的建设和发展。再次,社会中介组织能动员社会的力量、组织更多的民众参加到农村土地流转市场的建设中,并成为推动农村土地流转市场建设和发展的主体,配合政府、监督政府实现农村土地流转市场的合理资源配置。
第三,社会中介组织能提升不同市场主体的服务需求。市场经济是多元化经济,市场供求变化多端,使得农村土地使用权市场各环节出现时间差,农民仅靠自身封闭的系统是难以适应的。何况在市场经济中充斥着大量的各种各样的错综复杂的信息,这需要专门的人才和机构运用现代化手段去综合、开发利用,从而形成信息商品,产生价值和使用价值。而这些都可以依靠办事公正快捷、熟悉情况、成本低廉的社会中介组织去完成,社会中介组织能提升不同市场主体的服务需求。随着农村市场经济体制的逐步完善,市场竞争更加激烈,经济发展更加复杂化和动态化,在农村土地使用权流转市场中,不同层次需求的利益主体迫切需要社会中介组织为其发展提供多种形式的服务。
三、我国农村社会中介组织发展现状
当前我国农村社会中介组织发展较快,在农村经济发展中发挥了积极的作用,但是农村社会中介组织的发展还处于初始阶段,缺乏有效的引导、扶持、服务和规范,发展中还存在诸多问题。我国农村社会中介组织目前存在的问题主要有:一是政府对发展社会中介组织认识不到位,没有把发展农村社会中介组织当作农村改革的一个主要环节来抓;二是缺乏法律规范和保障。农村社会中介组织中的法律地位还不明确,例如专业合作经济组织,在法人登记、征缴税收、获取贷款等方面缺乏法律依据和保障;三是支持力度不够,农村社会中介组织一般力量比较薄弱,如果得不到资金、信息和技术等要素支持,就很难发展壮大;四是农村社会中介组织内部缺乏规范管理,经营机制不健全。由于农村社会中介组织经营机制不健全,自身开拓市场能力欠缺,再加上工作基本条件较差、经费不足,使得农村社会中介组织在发展中缺少动力和活力。与此同时,许多农村社会中介组织并没有意识到自身是一个社会性、非营利性组织,不能充分利用自身的民间特性,整合内部资源和外部力量,因此表现在社会服务中质量不高,市场领导能力欠缺,不能获取农民认同的不利局面。五是欠缺公平有序的市场竞争环境和法制环境。
四、建立健全农村土地流转市场必须培育和发展社会中介组织
农村社会中介组织是社会分工和农村经济发展的必然产物,是社会主义市场经济体系的重要组成部分。农村社会中介组织是否发展及其规范程度,标志着农村市场体系的发育成熟程度。建立农村土地使用权的市场制度是农村土地制度变迁的必然趋势,而完善社会中介组织体系是实行农地市场化的关键。因此建设农村集体土地使用权流转市场,必须培育和发展社会中介组织。
首先,要求政府在政策上给予足够的支持。各级政府以及村级组织应当积极扶持建立土地流转社会中介组织,围绕土地流转的管理及中介,認真做好土地流转的调查研究,掌握农村土地流转动态,收集发布土地供求信息,规范土地流转程序,指导办理土地流转手续,协调处理流转各方关系,积极探索新形势下政府对社会中介组织的扶持形式。主要包括:一是以行业协会为主体,加强农业信息网的建设。二是资金扶持。把农村社会中介组织和各类专业合作组织,纳入银行政策扶持的范围内,可采取“专款专用”的方式。三是服务支持。工商、交通、计量、公安等部门都要为农村社会中介组织的发展搞好服务,为农地的合法流转开辟“绿色通道”,彻底整治市场环境,保护社会中介组织的合法权益。四是财政及税收支持。政府可以向农村社会中介组织购买农村公共服务,在税费政策上给予优惠,允许在一定范围和条件下开展部分经营性活动等,从而使其真正成为不同层次需求的服务者。
其次,对农村社会中介组织进行规范管理。主要是制度规范,通过制定示范性的章程、管理制度,在组织名称、目标、法人资格、经营内容、章程以及登记管理办法等方面,做到规范化,确保社会中介组织健康发展。尽快明确农村社会中介组织的法律地位。对政府扶持起来的组织要理清产权关系,明晰双方的权利和义务,使其进入规范化运作轨道。逐渐健全对农村社会中介组织的管理评价方法,对其进行引导和监管。
第三,建立健全有利于土地流转和社会中介组织发展的市场环境。首先,政府不但要对土地流转有宏观上的调控,而且还要加强对土地流转的规范化管理,要全面建立农村土地流转登记制度,建立科学的农地资产评估体系,合理评价农村土地价值,形成城乡地政一体化的管理。其次,还要积极稳妥地推进城镇化建设,发展壮大县域经济,加快农业剩余劳动力转移和乡镇城市化进程,为土地流转创造条件。最后,政府还要逐步建立和完善农村社会保障体系,以逐步弱化土地的福利和社会保障功能。
(本论文是上海市教委科研创新项目《农民土地权益保障的法律机制研究》(课题号:08YS152)的中期成果)
(邓君,上海立信会计学院讲师,经济学博士)