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摘 要：当前，历史遗留损毁土地现状“家底”不明，亟需开展历史遗留损毁土地调查工作，但在全国层面历史遗留损毁土地分类无统一标准和规范，导致多地开展的调查工作其调查数据缺乏横向可比性。按照损毁形式和损毁成因，将历史遗留损毁土地分成挖损土地、塌陷土地和压占土地3个一级类型和14个二级类型。同时开展特征研究，以期在全国层面上出台分类标准，为历史遗留损毁土地数据库的建立和规范化管理提供基礎，更好地服务于后序的历史遗留损毁土地评价、复垦专项规划、复垦实施及动态监管。
关键词：土地复垦；历史遗留损毁土地；分类体系；特征分析
Abstract： Until now， no one can tell the exact figure of how much Abandoned Damaged Land （ADL） in China. So， there is an urgent need to carry out the land survey， But， At the national level， there wasn’t an uniform standards and norms， leading the survey date carried out in many areas lack of horizontal comparability. According to the damaged form and causes， The ADL were classified into 3 types： excavated land， occupied land and piled land， among which， 14 sub-types of ADL were further classified. Meanwhile， we research on the characteristics of ADL， establish the classification standards at the national level. Hope to provide the basis for the database building and standardized management of ADL. And to better serve the subsequent evaluation， reclamation planning， reclamation implementation and dynamic regulation of Abandoned Damaged Land.
Keyword： land reclamation； abandoned damaged land； classification system； characteristics
引言
我国目前正处于工业化和城镇化快速发展的阶段，后备资源的稀缺、土地利用的粗放、复垦意识的淡薄，导致人地关系日益紧张。据相关部门粗略估计，截至2009年，我国生产建设损毁土地和自然灾害损毁土地约1.3亿亩，开发利用潜力巨大，开展损毁土地的复垦工作，可以有效的解决人地矛盾。自1988年国务院制定《土地复垦规定》（以下简称《规定》），我国土地复垦工作开始走上法制化至今[1]，土地复垦工作已开展20多年。但在此期间，我国土地复垦工作处于“旧账未还清、新账又增加”的尴尬境地。截止目前，究竟有多少“旧账”还未还清，还没有权威科学的数据。
2011年3月5日《土地复垦条例》（以下简称《条例》）公布实施，同时《规定》废止，随后配套的《土地复垦条例实施办法》（以下简称《办法》）于2013年3月1日施行。《条例》和《办法》中对历史遗留损毁土地复垦责任主体和资金来源渠道做出了规定和解释：历史遗留损毁土地由县级以上人民政府，在损毁土地调查评价的基础上，编制土地复垦专项规划，投入自有资金或吸引社会投资进行复垦利用。
自2011年《条例》实施以来，湖南、广东等省份在各自辖区范围内积极开展了历史遗留损毁土地的调查工作，但由于在调查对象、调查内容及调查深度等方面存在差异，致使调查数据在全国范围内缺乏横向可比性[2]。当前，亟需开展历史遗留损毁土地分类及特征的基础研究，在全国层面上出台分类标准，以确保调查成果的科学性、规范性、一致性和横向可比性，为历史遗留损毁土地数据库的建立和规范化管理提供基础，并服务于后序的历史遗留损毁土地评价、复垦专项规划、复垦实施及动态监管。
1对历史遗留损毁土地的理解
1.1 历史遗留损毁土地的内涵
在《办法》中，认定《土地复垦规定》实施以前或土地复垦义务人灭失的生产建设活动损毁土地为历史遗留损毁土地。依据复垦状况，可将历史遗留损毁土地分为复垦已达到原（或周边同类）土地生产力水平、复垦未达到原（或周边同类）土地生产力水平和未复垦三种类型。从复垦责任的角度来讲，复垦已达到损毁前利用水平的这类土地，没有必要纳入历史遗留损毁土地的范畴。从历史遗留损毁土地研究角度出发，对于已实施复垦但未达到原（或周边同类）土地生产力水平的这类土地，在后期的利用过程中可通过土地整治或高标准农田的建设使其生产力逐步恢复。据此，认定历史遗留损毁土地为《土地复垦规定》实施以前或土地复垦义务人灭失且未实施复垦的生产建设活动损毁的土地。
1.2与相近概念的区别
在美国，与历史遗留损毁土地相对应的术语为“矿山废弃地（Abandoned Mine Land）”，它是指在1977年露天开采治理与规划方案（SMCRA）颁布之前已经损毁的土地，该类土地有明确的资金筹集渠道和管理方式[3]。在加拿大，与历史遗留损毁土地相对应的术语为“矿山废弃/遗弃地（Orphaned/Abandoned Mine Land）[4]”，自1991年开始，加拿大通过修改矿业法、发布全国废弃矿山倡议（NOAMI）、建立废弃矿山信息系统、划拨废弃矿山废弃治理基金，对该类土地进行复垦、利用和管理。在我国，“历史遗留损毁土地” 首次在《条例》中提出，但对其内涵一直有不同的理解，有文献简单将“历史遗留损毁土地”等同于以往研究中的“废弃地”一词[5]。事实上，我国学者常用的“废弃地（Waste Land）”，除包括《条例》中提出的历史遗留损毁土地、生产建设损毁土地、自然灾害损毁土地外，一般还包括因污染废弃的土地[6]，其范畴远大于历史遗留损毁土地或美国、加拿大“矿山废弃地”的概念。 1.3实践中认定历史遗留损毁土地的难点
（1）土地复垦义务人“灭失”内涵宽泛
对历史遗留损毁土地《办法》第二十八条做出界定：“历史遗留损毁土地，是指（一）土地复垦义务人灭失的生产建设活动损毁的土地……”《条例》第三条规定，“土地复垦义务人”是指生产建设活动损毁土地的生产建设单位或者个人。在法律上“灭失”指物品因自然灾害、被盗、遗失等原因不复存在。若将“灭失”作不存在理解，则原本应当承担复垦义务的单位或者个人可能通过改头换面的方式规避法定义务，势必会扩大政府组织复垦的范畴。
（2）不同地域历史遗留损毁土地分类不一
在各地积极开展的历史遗留损毁土地调查工作中，湖南省将历史遗留损毁土地分成土地挖损、压占、污染、沉陷和土地占用[7]，与前述提及的“废弃地”的内涵相当。广东省则将历史遗留损毁土地分成土地挖损、塌陷和压占；山东、内蒙古、辽宁、四川等地与广东省分类大体一致。不同地域历史遗留损毁土地分类不一，造成土地调查内容不一致，数据缺乏衡向可比性。
（3）历史遗留损毁土地认定缺少相关标准
历史遗留损毁土地在《办法》中，只进行了简单的界定，没有更加详尽的土地复垦义务人灭失的认定程序说明和相关操作标准。《规定》颁布实施以前损毁的土地，原地面标高、土地类型、土地生产能力等数据多难以核实，对“损毁”及其边界的界定极为困难。此外，历史遗留损毁土地依据损毁形式、权属状况、成因类型、损毁程度、损毁前土地类型、复垦状况等可分为多种类型，其损毁程度、损毁前土地类型等也同样难于认定。
2历史遗留损毁土地的分类
分类是认识事物的基础方法，可以使复杂的事物简单化。同时，分类也是研究和管理事物的重要科学方法。历史遗留损毁土地在损毁后土地性状、损毁成因、损毁地域、未来用途方向等方面存在差异，目前国内外尚无系统的分类标准，也未见公开发表的研究成果。在《条例》规定的挖损、塌陷、压占等3种损毁形式类型的基础上，本文提出了分别按损毁形式和损毁成因，参照英国土地利用分类的分类方法，将历史遗留损毁土地分成3个一级类型和14个二级类型的历史遗留损毁土地分类体系，并对其内涵给予了界定。详见表1。
表1 历史遗留损毁土地分类
3历史遗留损毁土地的特征分析
3.1挖损地的特征分析
挖损对土地的破坏是非常直接的。大量的表土剥离，土壤结构破坏，不仅改变了原来的地形、地貌，而且破坏地表植被，引起水土流失，导致土地生产力衰竭。
3.2塌陷地的特征分析
塌陷對土地破坏虽不如挖损和压占对土地破坏直接，但由于塌陷地表下沉，导致地形坡度增加，改变原来地形地貌，破坏地表植被，引发土地侵蚀和水土流失，导致作物大幅减产。
3.3压占地的特征分析
压占对土地的破坏非常直接。剥离物、废石、矿渣、粉煤灰、表土、施工材料等，直接堆积在土地表面，造成地表起伏，改变原有地貌和景观，造成土地原有功能的直接丧失，对土地的破坏直接且严重[15]。
4历史遗留损毁土地监管的建议
（1）尽快出台相关标准或规范
目前，一些地区开展了历史遗留损毁土地的调查工作，积累了一定的经验和数据资料，但由于没有全国统一的分类和调查标准，各地区历史遗留损毁土地的认定标准、分类标准、调查手段不一，调查实施与调查结果的科学性和准确性难以保证，调查结果也缺乏横向可比性，将加大后续全国历史遗留损毁土地的管理、复垦项目确定与复垦实施等的工作难度。建议国家尽快制定、颁布和实施历史遗留损毁土地调查、分类和动态管理的国家或行业标准等。
（2）实施历史遗留损毁土地摸底调查，建立动态信息管理系统
掌握信息是决策制定的重要前提。目前，我国历史遗留损毁土地的“家底”不清，亟待开展历史遗留损毁土地调查，弄清“旧帐”状况，包括历史遗留损毁土地数量、类型、权属、损毁程度、复垦利用的限制因素等，建立历史遗留损毁土地信息数据库，开发时空数据管理系统，实现数据的实时或定期动态更新。建议将历史遗留损毁土地信息纳入土地复垦管理信息，实现损毁土地的一体化管理。
（3）落实年度报告和逐级上报制度
在历史遗留损毁土地调查、建库的基础上，为保证数据信息的及时更新，同时也为掌握历史遗留损毁土地复垦进展状况，各县级政府应建立和落实年度报告制度，并逐级上报至地市、省和国家，包括：历史遗留损毁土地增减数量及位置信息、复垦利用数量、复垦利用方向、复垦土地生产能力等，从制度上为历史遗留损毁土地全程监管服务，以推进“快还旧帐”的目标。
（4）加快历史遗留损毁土地复垦进程
由于重视程度不够、复垦费用不落实、管理不到位等因素，我国有大量的损毁土地尚未复垦，土地复垦率仅在30%左右[20]，相较国外，如美国、澳大利亚、加拿大等国的土地复垦率均达到了50%以上，我国土地复垦还有很大的提升空间。县级以上人民政府应在调查评价历史遗留损毁土地的基础上，编制土地复垦专项规划，确定复垦目标和要求，完善资金筹集渠道，完善考核验收和鼓励机制，推进土地复垦进程。
参考文献
[1] 李海波，李克顺，李亚东. 我国矿业废弃地复垦现状及对策分析[J]. 环境科学与技术，2005，S1：59-60+101.
[2] 李晶，刘燕萍，胡振琪等. 历史遗留损毁土地调查内容与调查方法探讨[J]. 地理与地理信息科学，2013，03：92-95.
[3] 罗明，胡振琪，李晶. 土地复垦法制建设任重道远——从中美土地复垦制度对比视角分析[J]. 中国土地，2011，07：44-46.
[4] Mining for Closure： Policies， practises and guidelines for sustainable mining and closure of mines， 2005 [5] 李晓雷，姜燕，王云凤. 矿区历史遗留损毁土地复垦存在问题与对策[J]. 中国科技信息，2011，23：68+70.
[6] 张丽芳，濮励杰，涂小松. 废弃地的内涵、分类及成因探析[J]. 长江流域资源与环境，2010，02：180-185.
[7] 曾柳絮，肖桢，肖海. 湖南省历史遗留和自然灾害损毁土地现状调查与评价——以涟源市为例[J]. 国土资源导刊，2012，11：92-94.
[8] 楊振意，薛立，许建新. 采石场废弃地的生态重建研究进展[J]. 生态学报，2012，16：5264-5274.
[9] 周伟，白中科，袁春，付慧. 东露天煤矿区采矿对土地利用和土壤侵蚀的影响预测[J]. 农业工程学报，2007，03：55-60.
[10] 张绍良，刘明钟. 采掘工业对土地的损毁及防治对策[J]. 金属矿山，1999，11：44-47.
[11] 黄润雄. 南安市石井饰面石材矿山土地损毁特征及其复垦最佳方向探讨[J]. 能源与环境，2014，02：68-69+71.
[12] 谢晓锋，于海涛，韩佳泳等. 高速公路建设临时用地复垦工程典型设计[J]. 交通标准化，2014，16：108-111.
[13] 李寨东，耿雪振. 河南省煤矿采煤塌陷区特征及治理措施研究[J]. 能源技术与管理，2012，03：159-161.
[14] 胡振琪，肖武，王培俊，赵艳玲. 试论井工煤矿边开采边复垦技术[J]. 煤炭学报，2013，02：301-307.
[15] 张前进，白中科，郝晋珉，范锦龙，赵景逵. 黄土区大型露天矿农业用地格局演变的分析[J]. 农业工程学报，2006，11：98-103.
[16] 赵淑芹，许坚，钟京涛. 中国矿业用地现状分析[J]. 农业工程学报，2005，S1：150-153.
[17] 高荣久，胡振琪. 煤矿区固体废弃物—煤矸石的最佳利用途径[J]. 辽宁工程技术大学学报（自然科学版），2002，06：824-826.
[18] 胡振琪，戚家忠，司继涛. 不同复垦时间的粉煤灰充填复垦土壤重金属污染与评价[J]. 农业工程学报，2003，02：214-218.
[19] 丁宁，金晓斌，胡静，周寅康. 高速铁路大临设施制梁场复垦方案优化设计[J]. 农业工程学报，2011，04：301-309+402.
[20] 胡振琪. 中国土地复垦与生态重建20年：回顾与展望[J]. 科技导报，2009，17：25-29.
关键词：土地复垦；历史遗留损毁土地；分类体系；特征分析
Abstract： Until now， no one can tell the exact figure of how much Abandoned Damaged Land （ADL） in China. So， there is an urgent need to carry out the land survey， But， At the national level， there wasn’t an uniform standards and norms， leading the survey date carried out in many areas lack of horizontal comparability. According to the damaged form and causes， The ADL were classified into 3 types： excavated land， occupied land and piled land， among which， 14 sub-types of ADL were further classified. Meanwhile， we research on the characteristics of ADL， establish the classification standards at the national level. Hope to provide the basis for the database building and standardized management of ADL. And to better serve the subsequent evaluation， reclamation planning， reclamation implementation and dynamic regulation of Abandoned Damaged Land.
Keyword： land reclamation； abandoned damaged land； classification system； characteristics
引言
我国目前正处于工业化和城镇化快速发展的阶段，后备资源的稀缺、土地利用的粗放、复垦意识的淡薄，导致人地关系日益紧张。据相关部门粗略估计，截至2009年，我国生产建设损毁土地和自然灾害损毁土地约1.3亿亩，开发利用潜力巨大，开展损毁土地的复垦工作，可以有效的解决人地矛盾。自1988年国务院制定《土地复垦规定》（以下简称《规定》），我国土地复垦工作开始走上法制化至今[1]，土地复垦工作已开展20多年。但在此期间，我国土地复垦工作处于“旧账未还清、新账又增加”的尴尬境地。截止目前，究竟有多少“旧账”还未还清，还没有权威科学的数据。
2011年3月5日《土地复垦条例》（以下简称《条例》）公布实施，同时《规定》废止，随后配套的《土地复垦条例实施办法》（以下简称《办法》）于2013年3月1日施行。《条例》和《办法》中对历史遗留损毁土地复垦责任主体和资金来源渠道做出了规定和解释：历史遗留损毁土地由县级以上人民政府，在损毁土地调查评价的基础上，编制土地复垦专项规划，投入自有资金或吸引社会投资进行复垦利用。
自2011年《条例》实施以来，湖南、广东等省份在各自辖区范围内积极开展了历史遗留损毁土地的调查工作，但由于在调查对象、调查内容及调查深度等方面存在差异，致使调查数据在全国范围内缺乏横向可比性[2]。当前，亟需开展历史遗留损毁土地分类及特征的基础研究，在全国层面上出台分类标准，以确保调查成果的科学性、规范性、一致性和横向可比性，为历史遗留损毁土地数据库的建立和规范化管理提供基础，并服务于后序的历史遗留损毁土地评价、复垦专项规划、复垦实施及动态监管。
1对历史遗留损毁土地的理解
1.1 历史遗留损毁土地的内涵
在《办法》中，认定《土地复垦规定》实施以前或土地复垦义务人灭失的生产建设活动损毁土地为历史遗留损毁土地。依据复垦状况，可将历史遗留损毁土地分为复垦已达到原（或周边同类）土地生产力水平、复垦未达到原（或周边同类）土地生产力水平和未复垦三种类型。从复垦责任的角度来讲，复垦已达到损毁前利用水平的这类土地，没有必要纳入历史遗留损毁土地的范畴。从历史遗留损毁土地研究角度出发，对于已实施复垦但未达到原（或周边同类）土地生产力水平的这类土地，在后期的利用过程中可通过土地整治或高标准农田的建设使其生产力逐步恢复。据此，认定历史遗留损毁土地为《土地复垦规定》实施以前或土地复垦义务人灭失且未实施复垦的生产建设活动损毁的土地。
1.2与相近概念的区别
在美国，与历史遗留损毁土地相对应的术语为“矿山废弃地（Abandoned Mine Land）”，它是指在1977年露天开采治理与规划方案（SMCRA）颁布之前已经损毁的土地，该类土地有明确的资金筹集渠道和管理方式[3]。在加拿大，与历史遗留损毁土地相对应的术语为“矿山废弃/遗弃地（Orphaned/Abandoned Mine Land）[4]”，自1991年开始，加拿大通过修改矿业法、发布全国废弃矿山倡议（NOAMI）、建立废弃矿山信息系统、划拨废弃矿山废弃治理基金，对该类土地进行复垦、利用和管理。在我国，“历史遗留损毁土地” 首次在《条例》中提出，但对其内涵一直有不同的理解，有文献简单将“历史遗留损毁土地”等同于以往研究中的“废弃地”一词[5]。事实上，我国学者常用的“废弃地（Waste Land）”，除包括《条例》中提出的历史遗留损毁土地、生产建设损毁土地、自然灾害损毁土地外，一般还包括因污染废弃的土地[6]，其范畴远大于历史遗留损毁土地或美国、加拿大“矿山废弃地”的概念。 1.3实践中认定历史遗留损毁土地的难点
（1）土地复垦义务人“灭失”内涵宽泛
对历史遗留损毁土地《办法》第二十八条做出界定：“历史遗留损毁土地，是指（一）土地复垦义务人灭失的生产建设活动损毁的土地……”《条例》第三条规定，“土地复垦义务人”是指生产建设活动损毁土地的生产建设单位或者个人。在法律上“灭失”指物品因自然灾害、被盗、遗失等原因不复存在。若将“灭失”作不存在理解，则原本应当承担复垦义务的单位或者个人可能通过改头换面的方式规避法定义务，势必会扩大政府组织复垦的范畴。
（2）不同地域历史遗留损毁土地分类不一
在各地积极开展的历史遗留损毁土地调查工作中，湖南省将历史遗留损毁土地分成土地挖损、压占、污染、沉陷和土地占用[7]，与前述提及的“废弃地”的内涵相当。广东省则将历史遗留损毁土地分成土地挖损、塌陷和压占；山东、内蒙古、辽宁、四川等地与广东省分类大体一致。不同地域历史遗留损毁土地分类不一，造成土地调查内容不一致，数据缺乏衡向可比性。
（3）历史遗留损毁土地认定缺少相关标准
历史遗留损毁土地在《办法》中，只进行了简单的界定，没有更加详尽的土地复垦义务人灭失的认定程序说明和相关操作标准。《规定》颁布实施以前损毁的土地，原地面标高、土地类型、土地生产能力等数据多难以核实，对“损毁”及其边界的界定极为困难。此外，历史遗留损毁土地依据损毁形式、权属状况、成因类型、损毁程度、损毁前土地类型、复垦状况等可分为多种类型，其损毁程度、损毁前土地类型等也同样难于认定。
2历史遗留损毁土地的分类
分类是认识事物的基础方法，可以使复杂的事物简单化。同时，分类也是研究和管理事物的重要科学方法。历史遗留损毁土地在损毁后土地性状、损毁成因、损毁地域、未来用途方向等方面存在差异，目前国内外尚无系统的分类标准，也未见公开发表的研究成果。在《条例》规定的挖损、塌陷、压占等3种损毁形式类型的基础上，本文提出了分别按损毁形式和损毁成因，参照英国土地利用分类的分类方法，将历史遗留损毁土地分成3个一级类型和14个二级类型的历史遗留损毁土地分类体系，并对其内涵给予了界定。详见表1。
表1 历史遗留损毁土地分类
3历史遗留损毁土地的特征分析
3.1挖损地的特征分析
挖损对土地的破坏是非常直接的。大量的表土剥离，土壤结构破坏，不仅改变了原来的地形、地貌，而且破坏地表植被，引起水土流失，导致土地生产力衰竭。
3.2塌陷地的特征分析
塌陷對土地破坏虽不如挖损和压占对土地破坏直接，但由于塌陷地表下沉，导致地形坡度增加，改变原来地形地貌，破坏地表植被，引发土地侵蚀和水土流失，导致作物大幅减产。
3.3压占地的特征分析
压占对土地的破坏非常直接。剥离物、废石、矿渣、粉煤灰、表土、施工材料等，直接堆积在土地表面，造成地表起伏，改变原有地貌和景观，造成土地原有功能的直接丧失，对土地的破坏直接且严重[15]。
4历史遗留损毁土地监管的建议
（1）尽快出台相关标准或规范
目前，一些地区开展了历史遗留损毁土地的调查工作，积累了一定的经验和数据资料，但由于没有全国统一的分类和调查标准，各地区历史遗留损毁土地的认定标准、分类标准、调查手段不一，调查实施与调查结果的科学性和准确性难以保证，调查结果也缺乏横向可比性，将加大后续全国历史遗留损毁土地的管理、复垦项目确定与复垦实施等的工作难度。建议国家尽快制定、颁布和实施历史遗留损毁土地调查、分类和动态管理的国家或行业标准等。
（2）实施历史遗留损毁土地摸底调查，建立动态信息管理系统
掌握信息是决策制定的重要前提。目前，我国历史遗留损毁土地的“家底”不清，亟待开展历史遗留损毁土地调查，弄清“旧帐”状况，包括历史遗留损毁土地数量、类型、权属、损毁程度、复垦利用的限制因素等，建立历史遗留损毁土地信息数据库，开发时空数据管理系统，实现数据的实时或定期动态更新。建议将历史遗留损毁土地信息纳入土地复垦管理信息，实现损毁土地的一体化管理。
（3）落实年度报告和逐级上报制度
在历史遗留损毁土地调查、建库的基础上，为保证数据信息的及时更新，同时也为掌握历史遗留损毁土地复垦进展状况，各县级政府应建立和落实年度报告制度，并逐级上报至地市、省和国家，包括：历史遗留损毁土地增减数量及位置信息、复垦利用数量、复垦利用方向、复垦土地生产能力等，从制度上为历史遗留损毁土地全程监管服务，以推进“快还旧帐”的目标。
（4）加快历史遗留损毁土地复垦进程
由于重视程度不够、复垦费用不落实、管理不到位等因素，我国有大量的损毁土地尚未复垦，土地复垦率仅在30%左右[20]，相较国外，如美国、澳大利亚、加拿大等国的土地复垦率均达到了50%以上，我国土地复垦还有很大的提升空间。县级以上人民政府应在调查评价历史遗留损毁土地的基础上，编制土地复垦专项规划，确定复垦目标和要求，完善资金筹集渠道，完善考核验收和鼓励机制，推进土地复垦进程。
参考文献
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[20] 胡振琪. 中国土地复垦与生态重建20年：回顾与展望[J]. 科技导报，2009，17：25-29.