环评中公众参与存在的问题

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  摘 要 天津市滨海新区瑞海公司危险品仓库爆炸事故造成了严重的人身伤亡、巨大的经济损失和深远的环境影响,引发了社会的强烈关注。该危险品仓库由普通物流仓库改造而成,项目拟建设之前应该由公共参与环境影响评价,以减轻或避免建设项目对环境造成的不良影响,而该项目的环评简本显示环评中公众对该项目未表示过任何质疑,这暴露出目前环境评价过程中公众参与易流于形式的现状。公共参与在实施中存在许多问题,包括信息公开制度不健全、公众介入时机晚、社会组织不发达等,减损了公众参与的有效性。
  关键词 天津港 危险品仓库 爆炸 环评 公众参与
  作者简介:高佳,黑龙江大学法学院。
  中图分类号:D920.4 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.232
  一、天津港危险品仓库爆炸事件
  2015年8月12日,天津市滨海新区发生爆炸事故,最先起火的是瑞海公司危险品仓库,第一次爆炸发生在23时34分06秒,31秒后发生更为猛烈的第二次爆炸。事故造成165人遇难,8人失踪,798人受伤住院治疗;304幢建筑物,12428辆商品汽车、7533个集装箱损坏。截至2015年12月10日,事故调查组依据《企业职工伤亡事故经济损失统计标准》(GB6721-1986)等标准和规定统计,已核定直接经济损失68.66亿元人民币。
  这次事故不仅造成了严重的人身损害和巨大的财产损失,还对环境产生了深远的影响,需要对环境进行中长期风险评估。受损最严重的是事故中心区,受损面积达54万平方米。第一次爆炸形成了一个直径15米,深1.1米的新月形爆坑,第二次爆炸形成了一个直径97米,深2.7米的圆形爆坑,距该爆炸中心的150米范围内的建筑物都被摧毁,爆炸产生的冲击波最远波及到爆炸点北侧13.3公里海滨大道永定新河收费站处。通过对爆炸时瑞海公司的存储的111种危险化学品的化学组分进行分析,得出如下结论,此次爆炸造成了至少129种化学物质或燃烧爆炸或扩散泄露,其中有6种化学物质(氢氧化钠、硝酸钾、硝酸铵、氰化钠、金属镁和硫化钠)的重量占总重量的50%。除此之外,危险品仓库爆炸还引燃引爆了周边的建筑物、大量的汽车、以及其它普通物品。本次爆炸造成的环境中残留的化学物质和二次污染物超过百种。爆炸和爆炸产生的物质将对天津局部区域的大气环境、水环境和土壤环境造成不同程度的污染。
  二、环境影响评价的实施状况
  是为了防止和减少拟建设项目对环境可能会产生的不利影响,在项目规划或建设之前要实施环境影响评价。环境影响评价是指在项目规划或建设之初,对该项目生态效应进行研究、分析和评价,并以此为依据,提出避免或减轻环境影响的措施与方案,通过综合考虑和评价不同的结果并通过公开审查后,决定是否实施这一项目。环境影响评价的目的是预防和减轻拟从事的开发行为对环境可能造成不良影响,而天津港危险品仓库爆炸事故毁坏了周围的建筑物、车辆及其它财物,并造成了水污染、大气污染和土壤污染等,对环境影响如此巨大,该危险品仓库项目是如何顺利通过环评的?
  瑞海公司起初不具备危险品的经营资格,其许可经营的范围前后经历了多次变更,直至2015年6月,瑞海公司才获得由天津市交通运输委员会颁发的港口危险货物作业证和港口的经营许可证。2013年瑞海公司在原来的物流堆场的基础之上进行改造,将普通货物物流堆场改建为存放危险化学品的集装箱堆场。据天津市环境保护科学研究院出具的瑞海公司危险品堆垛环境影响评价报告指出,该改建项目涉及的物流货物多为易燃易爆的危险品,其在运输和储存过程中环境有一定的潜在风险。但随后该报告又指出,这种风险是在可控制和可接受范围内的,只要做好应急预案和相应的防御措施即可。这次环境影响评价过程有公众参与环节,信息公示的文件显示,本次环境影响评价的公众参与形式主要是通过新闻媒体公布相关项目信息和对项目周边居民进行问卷调查。通过网站进行过两次公示,并在通过纸质媒体渤海晨报进行公示。针对该项目可能影响的重点区域采用问卷调查的形式来了解当地居民的意见和建议,调查记录显示这次问卷调查共发放130份问卷,收回的有效问卷为128份。调查结果表明被调查对象均认为该项目选址合适,并且过半的被调查者支持该项目的建设。事故发生后,当地居民对以上信息产生了疑虑,首先当地居民并没有在任何地方看到有关该危化品仓库改造的相关信息公示,其次,当地居民也没参与过任何形式的问卷调查。甚至对附近的仓库为堆放危险化学品集装箱的堆场也毫不知情。
  三、公共参与在实施中存在的问题
  公众参与是环境影响评价过程中不可或缺的重要环节。环境影响评价中的公众参与,是指除开发及审查环境影响评价的机关外,其他相关机关、团体、地方政府、学者专家、当地居民等,通过法定或非法定的方式,参与到环境影响评价的制作、审查与监督等阶段。 公众参与到环境影响评价中,可以对规划或建设项目有充分的了解,公众比企业更关心规划或建设项目对环境的不良影响,通过公众参与可以更好的保障公众的环境权益,公众的参与可以减少或消除拟建设项目对环境的潜在威胁,以保证经济、社会、环境健康协调发展。但在环境影响评价的具体实施中,公众参与环节还有一些问题需要改进。
  (一)信息公开制度不健全
  环境信息公开是环境知情权的重要内容,而知情权是公众参与环境保护的重要前提, 只有做好信息公开,公众才能了解环境评价的对象,从而有效的参与到环境评价中。环境影响评价制度中对信息公开有相关规定,但公众参与在操作环节仍存在许多问题。究其原因,既有技术水平和科学普及方面的问题,更有缺乏制度保证带来的后果。 在制度层面,《环境影响评价法》仅对信息公开作了原则性规定,《环境影响评价暂行办法》虽然对环境信息公开做出了具体规定,以弥补不足,但仍存在以下问题:在公开的期限上,规定公告和征求公众意见的期限不得少于10日,而公开期限过短,难以保障公众有充分的时间获取信息;在公开内容上,建设单位并不需要公开环境影响评价的正本,《环境影响评价》只对建设单位公开环境影响评估报告的简本有硬性要求。并且环境保护部门只负责公开其通过的环评报告和其收到的环评报告。由于对公开的内容要求较低,难以保证公众通过信息公开获得全面有效的环评信息。《暂行办法》中规定的通过在当地媒体上公告和发放印刷品宣传等公开方式,也易流于形式,信息公开的效果并不理想。   天津市滨海新区瑞海公司危险品仓库项目只公开了环评报告的简本,在信息公开的方式上选择了通过网站和报纸公示,并在小区进行现场公示和问卷调查,虽然选取了多种信息公开方式,但附近的居民的房地产开发商都对该项目表示不知情。并且天津港危险品仓库爆炸导致受损居民楼达231栋之多,发放的130份调查问卷是否具有代表性,是否绕开了受影响的公众,都有待考查,所以该项目环评报告的信息公开难免有流于形式之嫌。制度不健全和实施中的形式主义限制了公众对环评信息的获取,从而制约了公众参与环评的真实性和有效性。
  (二)公众介入时机晚
  环境影响评价制度中的公众参与应当是一种全过程参与。其中,预案参与是前提,过程参与是关键,末端参与是保障,行为参与是根本。 公众的全过程是一个有机体系,各个参与环节相辅相成,不可或缺,若缺少某一环节则会减损公共参与的有效性,难以实现公共参与应有的效果。目前我国环境评价制度中的公众参与尚不是一个完整的体系,公众只能在某一阶段参与进来,且介入的时机较晚。我国《环境影响评价法》的第十一条和第二十一条规定,关于专项规划,公众可以在规划草案报送审批前参与进来,形成对环境影响报告书草案的意见;关于建设项目,公众可以在报批建设项目环评报告书前参与进来。从《环评法》的规定中可以看出我国公众参与环境影响评价的时机较晚,并且参与的时间与内容也有限。而许多发达国家公众在项目还未开始时的早期审查阶段就能参与进来,此时审查的是项目是否需要进行环评,在项目开始后,建立公众全过程参与的机制。较早的参与环境影响评价可以使公众有充足的时间认识问题和发现问题,有助于提高公众参与的有效性和合理性。
  瑞海公司成立之初并不具备危险品的经营资质,经营的只是普通物流仓库,2013瑞海公司斥资将原来的普通物流仓库改建成危险的化学品仓库。公众参与该项目的环境评价主要体现在环评期间进行的问卷调查活动。公众参与的可选形式有多种,如听证会、论证会、座谈会、咨询专家意见、书面意见陈述和调查公众意见等等,而瑞海公司的堆场改造项目仅以问卷调查的形式让公众参与其中,而公众在此之前没有任何渠道了解该项目。并且该项目的问卷调查是在报批项目环境影响报告书之前才进行的,公众参与环评的时机较晚,不利于公众发现该项目存在的问题,也就不能提出意见和补救方案。
  (三)社会组织不发达
  个人层次上的公众参与环境影响评价,对环评结果的影响微乎其微,有效的公众参应当是有社会组织介入的参与,社区组织、志愿团体、非盈利机构等社会组织的参与能使公共的意见发挥应有的作用。在环境影响评价的公众参考与中,具体到单个的人,由于知识的局限性和认识的片面性,所反映应的问题不易触及到实质问题,并且公众中的个体即使提出了建设性的建议也不足以引起环评单位的重视。通过社会组织对个体的意见进行协调、归纳和整理,可以使个体的意见变得有条理、有依据、也更加有力,这样表达的意见才可能被决策部门考虑和采纳。而我国社会组织严重缺少的现状不利于公众意见的表达,公众参与基本上都是以个人的形式参与其中,意见表达分散且分量不足。分散的公众在资金和影响力上是处于弱势的,缺乏了一个能和强势的建设单位或政府部门抗衡的团体,而导致环境影响评价往往是流于形式的,不能完全体现公众参与真正的意义。
  在瑞海公司危险化学品集装箱堆场改建项目的环境评价过程中,公众也是以个体的形式参与进来的,发放的130份问卷调查也都针对个人。公众只能以个人的方式参与环评存在诸多弊端,例如,个人力量弱小,难以对危险化学品集装箱堆场改建项目的环境评价产生实质性的影响;个人知识和认知的有限性使其不能及时全面地认识到危险化学品仓库的危险性;个人的意见不足以得到有关部门足够的重视。社会组织的介入可以改善这种状况,社会组织相较于个人,具有和环评部门和建设单位对话的力量,对环评项目的认识也更加全面和科学,并且社会组织的介入可以加强公众参与的组织性,有利于提高环境影响评价的审批部门的对收集的材料进行分析和处理的效率。
  四、结论
  我国的基本建设项目一般都能顺利通过环评,然而每年的环境恶劣影响事件仍然时有发生,这说明环境评价制度的实施并没有对潜在的不良环境影响起到应有的屏障作用。天津港瑞海公司危险品仓库爆炸事故使我们不得不重新审视环境影响评价制度。公众参与在环境影响评价中起着重要的作用,公众参与对环境影响评价有效性的提高和环境影响评价体系的完善都有着举足轻重的作用。公众参与的有效性既有赖于制度框架的完善,也有赖于公共精神的培育。我国环境影响评价的公众参与存在信息公开制度不健全、公众介入时机晚、社会组织不发达等问题,使公众参与成为环评中的薄弱环节,公众参与的有效性、组织性都面临着一系列的问题。因此,完善信息公开制度、引入公民的全过程参与、加强相关社会组织的培育,对于提高环境评价中公众参与的有效性具有现实意义。
  注释:
  金鑫.天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查报告.2016- 02-05.
  严伟才.简述环境影响评价中的公众参与.环境科技.2008(S2).44-46.
  张晓文.我国环境保护法律制度中的公众参与.华东政法大学学报.2007(3).57- 63.
  中国社会科学院环境与发展研究中心.中国环境与发展评论.社会科学文献出版社.2001.395.
  徐伟.公众参与制度在环境影响评价中的影响.生态经济.2013(1).147-150.
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