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摘要国库集中支付制度改革是财政改革的一项重要举措，实行国库集中支付制度可以实现支出直达，减少中间环节，降低行政成本，提高政府宏观调控能力。本文通过对改革前国库支付模式弊端的研究，分析改革取得的成绩，提出了改革建议。
关键词国库集中支付制度；弊端；成效；改革建议
国库集中支付制度是指建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系，按照不同支付类型，采用财政直接支付与授权支付的方法，支付到商品或货物供应者或用款单位。建立国库集中支付制度的主要目的在于：①控制预算执行过程；②提高预算执行信息的透明度：③高效管理国库现金和债务。
一、传统体制下财政国库管理的弊端
(一)重复和分散设置账户
财政性资金由各部门和预算单位分散掌握和安排，财政资金活动透明度不高，造成在支出活动没有实际发生之前大量资金长时间滞留在部门和单位，一方面大量资金闲置，降低了财政资金的使用效率，另一方面政府难以集中财力办大事。该办的事情不能集中财力予以支持。
(二)以拨列支
财政资金支出数以财政拨款数列报支出。由于单位必须先把资金要到自己帐户上才能开展业务，造成大量资金分散于各预算单位，支出的实际形成必然有一定的滞后，财政列报的支出不反应财政资金的实际支出数。有时甚至差距很大。
(三)编制和执行脱节
财政部门缺乏获取单位预算执行信息的方便手段。执行信息来源于主管部门，信息来源粗略，信息延伸半径较短，极易形成预算编制和执行两张皮，即难以及时为预算的编制、执行和宏观经济调控提供准确的依据，严重影响了政府对财政经济运行的把握和调控。
(四)预算监督不力
财政部门资金使用状况的监督主要采取事后监督的方式，难以实现事前有效的监控，从而容易产牛截留、挤占、挪用资金甚至产生私设“小金库”等违法、违纪、违规行为。财政资金拨付程序烦琐、到位慢，如有些项目建设资金，特别是一些专项资金，经过若干个部门之后落实到具体项目上的资金很少，资金到位慢，影响工程进度，使得建设项目质量不高，“豆腐渣”工程的产生与此不无关系。
二、国库集中支付制度改革取得显著的成效
(一)财政资金调动能力增强，提高使用效益实施国库集中支付后。财政资金拨付程序由层层拨付变为实际需要时一次拨付，减少流经环节。也就是将以往的现金流变为指标流，使未支出的大量财政资金不再沉淀在各预算单位的账户中，而是统一集中在国库或财政专户内，对治理和预防预算单位多头开户、私设账户产生了积极作用。改革后财政资金调度更灵活，财政部门根据国库资金使用计划。在保证各单位正常支付需要的前提下，对暂时闲置资金实行集合理财，集中财力办大事，提高财政资金使用效益。
(二)建立了预算执行过程的动态监控机制
1 用款计划的编报审批
改革后，首先按照国际通行做法，预算单位对财政资金的使用要做出预测，按照规定程序编报用款计划，从而克服传统支付方式下用款随意性的弊端，有利于加强预算执行的控制。
2 建立了财政动态监控系统
监控系统与代理银行支付系统联网，通过国库单一账户体系，能够实时监控到每一笔财政资金的支付活动，并能够获取详细的监控信息，比如，财政资金的支付活动一经发生，财政部门通过监控系统即可监控到谁付款、付多少款、付的什么款、款从什么账户出、干什么用、收款人是谁、收款人账户及其账号是什么、款何时付的、采用何种结算方式等等。监控系统能够对于违规或不规范操作自动预警，及时发现问题。
3 对违规问题的及时核查
动态监控发现违规问题后，监控人员迅速向预算单位财务人员查询情况，发现重大疑点的，很快组织实地核查，查实问题，及时解决，及时纠正。
(三)提高了预算单位的财务管理水平，有利于提高会计信息质量
实施国库集中支付后，建立了严格的支付审核制度，规范了支付审核内容和程序，促使《会计法》、《预算法》、政府采购制度等有关法律法规得到有效执行。集中支付还可有效遏制一些预算单位固定资产不入账、账实不符、财务游离在会计监督之外等行为的发生，使预算单位财务管理水平显著提高，有利于提高会计信息质量。
三、完善国库集中支付改革的建议
实施国库集中支付制度对提高财政资金使用效益、推进财政管理的规范化、防止产生腐败等都有重要的作用，但在实施过程中，要根据实际情况，采取有效的对策。
(一)加强改革的宣传力度，取得预算单位的配合与支持
国库集中支付、部门预算、政府采购等改革是我国财政体制改革的新生事物，有利于严格控制财政资金，从源头预防和治理腐败，但预算单位办理收支业务比原来程序多、手续复杂、要求规范。容易产生抵触排斥情绪。财政部门应重视政策宣传和舆论导向，多与预算单位交流和沟通，使他们认识到改革的重要性，能统一思想认识，在实际行动上积极支持并配合。实现国库集中支付的目标。
(二)加强国库集中支付管理信息系统建设，建立信息共享机制
国库集中支付在预算单位的预算主体地位不变、资金使用权不变、财务管理和会计核算权不变的基础上，尽量方便单位用款，要对改革方案、业务流程、系统软件等不够成熟的方面积极修改和完善，为单位提供优质服务。根据深化国库集中收付制度改革和“金财工程”总体规划的要求，信息系统建设要立足当前，考虑长远，确保系统的实用性、灵活性和可扩展性，扩大网络覆盖范围，提升系统管理功能，实现电子信息共享。
(三)规范收入缴纳和支出拨付程序
各项财政收入，一般均采用直接缴库方式。经征收机关审核无误后，区别收入性质，由缴纳义务人将应缴收入直接缴入国库单一账户或预算外资金财政专户：也可按法律特殊规定采用集中汇缴方式；纳入“收支两条线”、“收缴分离、银行代收”的非税收入，通过代理银行归集，分别划解国库单一账户和预算资金财政专户。根据支出管理需要将预算单位的支出划分为工资支出、购买支出、零星支出、转移支出四类，分别实行财政直接支付和财政授权支付方式。对预算单位的统发工资支出和集中采购、购买支出，实行财政直接支付方式；对预算单位的转移支出，实行财政直接支付方式。
(四)完善财政直接支付与财政授权支付的后续监管机制
1 建立内控制度，规范操作程序
财政部门、代理银行、预算单位应建立健全内部管理机制。财政部门必须尽快完善内控机制和外部监督机制，以防范财政资金风险，确保财政资金安全。基层代理银行要尽快解决管理松散、把关不严和与财政部门之间信息梗塞之弊端。同时。要规范与完善资金支付的操作程序，以确保财政资金安全。
2 监督关口前移，防患于未燃
财政资金拨付给供应商或劳务提供者前。政府采购部门要切实负起责任、配合财政预算管理部门对预算单位的资金申请、所提供的购销合同、商品供应者或劳务提供者的资质及收款账户的真伪，进行全面鉴定。
3 完善财政直接支付与财政授权支付的后续监管机制
财政资金从国库直接支付给供应商或劳务提供者后，财政部门必须采取措施，对财政资金进行跟踪。同时，要做好以下几方面工作：①以电函等形式及时向收款人查问资金到位情况，发现问题，及时采取补救措施。②通过网络系统对代理银行与人民银行当日的清算票据进行及时监控，防止代理银行有关人员的舞弊行为。③对预算单位的财务进行事后监控。
4 预算单位零余账户提取现金实行限额支付
对于预算单位提出的大额资金申请，财政部门要拒绝支付。如遇特殊情况确需支付大额资金，必须经财政部门、代理银行、预算单位的财务主管领导共同审定后拨付，并在拨付后备案待查。
(五)为适应国库集中支付业务需要，预算会计要加强对新业务、新知识的学习
实行国库集中支付后，财务管理方式、支付方式、会计核算方法等都发生转变，对预算会计提出了更高要求。一方面由于预算对经费收支的制约作用，要求预算会计不但要熟悉宏观经济、财政政镱、财务会计等相关知识，而且对单位将来的需求及可能发生情况进行科学规划和预测，为单位预算管理奠定基础；另一方面。计算机和网络的广泛应用。要求财务人员必须掌握一定的现代信息技术知识，适应新的财政管理体制下国库集中支付业务的需要，完成自己所担负的工作。
四、结论
国库集中支付改革是一项庞大和复杂的系统工程，实行国库集中支付，规范财政收支管理，是建立社会主义公共财政、加强财政管理、提高财政资金使用效益的客观要求。
关键词国库集中支付制度；弊端；成效；改革建议
国库集中支付制度是指建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系，按照不同支付类型，采用财政直接支付与授权支付的方法，支付到商品或货物供应者或用款单位。建立国库集中支付制度的主要目的在于：①控制预算执行过程；②提高预算执行信息的透明度：③高效管理国库现金和债务。
一、传统体制下财政国库管理的弊端
(一)重复和分散设置账户
财政性资金由各部门和预算单位分散掌握和安排，财政资金活动透明度不高，造成在支出活动没有实际发生之前大量资金长时间滞留在部门和单位，一方面大量资金闲置，降低了财政资金的使用效率，另一方面政府难以集中财力办大事。该办的事情不能集中财力予以支持。
(二)以拨列支
财政资金支出数以财政拨款数列报支出。由于单位必须先把资金要到自己帐户上才能开展业务，造成大量资金分散于各预算单位，支出的实际形成必然有一定的滞后，财政列报的支出不反应财政资金的实际支出数。有时甚至差距很大。
(三)编制和执行脱节
财政部门缺乏获取单位预算执行信息的方便手段。执行信息来源于主管部门，信息来源粗略，信息延伸半径较短，极易形成预算编制和执行两张皮，即难以及时为预算的编制、执行和宏观经济调控提供准确的依据，严重影响了政府对财政经济运行的把握和调控。
(四)预算监督不力
财政部门资金使用状况的监督主要采取事后监督的方式，难以实现事前有效的监控，从而容易产牛截留、挤占、挪用资金甚至产生私设“小金库”等违法、违纪、违规行为。财政资金拨付程序烦琐、到位慢，如有些项目建设资金，特别是一些专项资金，经过若干个部门之后落实到具体项目上的资金很少，资金到位慢，影响工程进度，使得建设项目质量不高，“豆腐渣”工程的产生与此不无关系。
二、国库集中支付制度改革取得显著的成效
(一)财政资金调动能力增强，提高使用效益实施国库集中支付后。财政资金拨付程序由层层拨付变为实际需要时一次拨付，减少流经环节。也就是将以往的现金流变为指标流，使未支出的大量财政资金不再沉淀在各预算单位的账户中，而是统一集中在国库或财政专户内，对治理和预防预算单位多头开户、私设账户产生了积极作用。改革后财政资金调度更灵活，财政部门根据国库资金使用计划。在保证各单位正常支付需要的前提下，对暂时闲置资金实行集合理财，集中财力办大事，提高财政资金使用效益。
(二)建立了预算执行过程的动态监控机制
1 用款计划的编报审批
改革后，首先按照国际通行做法，预算单位对财政资金的使用要做出预测，按照规定程序编报用款计划，从而克服传统支付方式下用款随意性的弊端，有利于加强预算执行的控制。
2 建立了财政动态监控系统
监控系统与代理银行支付系统联网，通过国库单一账户体系，能够实时监控到每一笔财政资金的支付活动，并能够获取详细的监控信息，比如，财政资金的支付活动一经发生，财政部门通过监控系统即可监控到谁付款、付多少款、付的什么款、款从什么账户出、干什么用、收款人是谁、收款人账户及其账号是什么、款何时付的、采用何种结算方式等等。监控系统能够对于违规或不规范操作自动预警，及时发现问题。
3 对违规问题的及时核查
动态监控发现违规问题后，监控人员迅速向预算单位财务人员查询情况，发现重大疑点的，很快组织实地核查，查实问题，及时解决，及时纠正。
(三)提高了预算单位的财务管理水平，有利于提高会计信息质量
实施国库集中支付后，建立了严格的支付审核制度，规范了支付审核内容和程序，促使《会计法》、《预算法》、政府采购制度等有关法律法规得到有效执行。集中支付还可有效遏制一些预算单位固定资产不入账、账实不符、财务游离在会计监督之外等行为的发生，使预算单位财务管理水平显著提高，有利于提高会计信息质量。
三、完善国库集中支付改革的建议
实施国库集中支付制度对提高财政资金使用效益、推进财政管理的规范化、防止产生腐败等都有重要的作用，但在实施过程中，要根据实际情况，采取有效的对策。
(一)加强改革的宣传力度，取得预算单位的配合与支持
国库集中支付、部门预算、政府采购等改革是我国财政体制改革的新生事物，有利于严格控制财政资金，从源头预防和治理腐败，但预算单位办理收支业务比原来程序多、手续复杂、要求规范。容易产生抵触排斥情绪。财政部门应重视政策宣传和舆论导向，多与预算单位交流和沟通，使他们认识到改革的重要性，能统一思想认识，在实际行动上积极支持并配合。实现国库集中支付的目标。
(二)加强国库集中支付管理信息系统建设，建立信息共享机制
国库集中支付在预算单位的预算主体地位不变、资金使用权不变、财务管理和会计核算权不变的基础上，尽量方便单位用款，要对改革方案、业务流程、系统软件等不够成熟的方面积极修改和完善，为单位提供优质服务。根据深化国库集中收付制度改革和“金财工程”总体规划的要求，信息系统建设要立足当前，考虑长远，确保系统的实用性、灵活性和可扩展性，扩大网络覆盖范围，提升系统管理功能，实现电子信息共享。
(三)规范收入缴纳和支出拨付程序
各项财政收入，一般均采用直接缴库方式。经征收机关审核无误后，区别收入性质，由缴纳义务人将应缴收入直接缴入国库单一账户或预算外资金财政专户：也可按法律特殊规定采用集中汇缴方式；纳入“收支两条线”、“收缴分离、银行代收”的非税收入，通过代理银行归集，分别划解国库单一账户和预算资金财政专户。根据支出管理需要将预算单位的支出划分为工资支出、购买支出、零星支出、转移支出四类，分别实行财政直接支付和财政授权支付方式。对预算单位的统发工资支出和集中采购、购买支出，实行财政直接支付方式；对预算单位的转移支出，实行财政直接支付方式。
(四)完善财政直接支付与财政授权支付的后续监管机制
1 建立内控制度，规范操作程序
财政部门、代理银行、预算单位应建立健全内部管理机制。财政部门必须尽快完善内控机制和外部监督机制，以防范财政资金风险，确保财政资金安全。基层代理银行要尽快解决管理松散、把关不严和与财政部门之间信息梗塞之弊端。同时。要规范与完善资金支付的操作程序，以确保财政资金安全。
2 监督关口前移，防患于未燃
财政资金拨付给供应商或劳务提供者前。政府采购部门要切实负起责任、配合财政预算管理部门对预算单位的资金申请、所提供的购销合同、商品供应者或劳务提供者的资质及收款账户的真伪，进行全面鉴定。
3 完善财政直接支付与财政授权支付的后续监管机制
财政资金从国库直接支付给供应商或劳务提供者后，财政部门必须采取措施，对财政资金进行跟踪。同时，要做好以下几方面工作：①以电函等形式及时向收款人查问资金到位情况，发现问题，及时采取补救措施。②通过网络系统对代理银行与人民银行当日的清算票据进行及时监控，防止代理银行有关人员的舞弊行为。③对预算单位的财务进行事后监控。
4 预算单位零余账户提取现金实行限额支付
对于预算单位提出的大额资金申请，财政部门要拒绝支付。如遇特殊情况确需支付大额资金，必须经财政部门、代理银行、预算单位的财务主管领导共同审定后拨付，并在拨付后备案待查。
(五)为适应国库集中支付业务需要，预算会计要加强对新业务、新知识的学习
实行国库集中支付后，财务管理方式、支付方式、会计核算方法等都发生转变，对预算会计提出了更高要求。一方面由于预算对经费收支的制约作用，要求预算会计不但要熟悉宏观经济、财政政镱、财务会计等相关知识，而且对单位将来的需求及可能发生情况进行科学规划和预测，为单位预算管理奠定基础；另一方面。计算机和网络的广泛应用。要求财务人员必须掌握一定的现代信息技术知识，适应新的财政管理体制下国库集中支付业务的需要，完成自己所担负的工作。
四、结论
国库集中支付改革是一项庞大和复杂的系统工程，实行国库集中支付，规范财政收支管理，是建立社会主义公共财政、加强财政管理、提高财政资金使用效益的客观要求。