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摘 要 网约车作为互联网经济大环境下涌现出的新兴业态，在愈发影响公众出行生活的同时，对传统交通运输的固有利益造成了巨大冲击，同时对交通运输的政府规制和法律监管形成了巨大挑战。从立法角度来看，网约车纳入监管具有必然性，《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（征求意见稿）》的颁布，具有一定的积极意义，但是并未完全反应网约车的基本特征。我国网约车的规制路径需要在借鉴国外先进经验并结合我国实际国情的基础上做进一步探究。
关键词 网约车 规制 细则 互联网 新业态
作者简介：董华磊，北京科技大学文法学院。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.093
自2014年网约车在我国出现以来，这种以移动互联网信息平台为介质的新型智能城市交通服务愈发地影响着人们的出行生活，相伴而来的是对固有利益格局和监管机制的巨大冲击以及关于网约车合法性和监管路径的广泛争议和讨论。为了对网约车这一新兴行业加以规制，交通运输部门在2015年发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，2016年10月8日，北京市交通委员会又发布了《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（征求意见稿）》（以下简称为“网约车细则”），再次引发了公众和专家学者的热议。北京市最新发布的《网约车细则》，是多方利益博弈的结果，更是对网约车这一新兴业态在法律层面的集中反映，值得深入分析和探讨。
一、《网约车细则》体现了网约车纳入监管的必然性
从立法角度来看，北京市发布的关于网约车规制的《网约车细则》是对交通运输部发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的具体落实和适用。网约车的主体多元化导致了法律关系的复杂化，其主体包含了租车软件提供者、劳务派遣公司、汽车租赁公司、专车驾驶员以及消费者等多个主体，涉及包括租赁合同、劳务派遣合同、消费合同等多种法律关系。因此，《网约车细则》对北京市网约车行业进行进一步的规范，对弥补网约车新业态法律空白具有一定的积极意义。
此外，在规制空白的情况下，网约车的发展未能尽如人意。私家车主加入门槛极低，随着网约车市场规模逐步增大，与之相对接的私家车的数量呈现快速增长的趋势，网约车运营的地区也在飞速地增加。相伴而来的是网约车平台对网约车司机和相关车辆的具体情况无法做到严格审查，从而使得网约车的具体状况参差不齐，加上车辆驾驶员犯罪记录和违章记录等背景没有调查清楚的情况下便允许其获得运营资格，这就导致在网约车服务的提供过程中存在很大的安全隐患。加之保险尚未理顺、乘客索赔出现困难，网约车平台出现垄断特征等问题，共同决定了通过委托立法方式解决网约车监管问题的必要性。
二、《网约车细则》未能反映网约车业态的基本特征
网约车的规范应当既是规制的法，也是促进的法，网约车的性质决定了其区别于传统的出租车行业，因此不能采用传统出租车的规制思路对其进行规制。《网约车细则》在具体规定中未能反映网约车的基本特征，存在诸多瑕疵，这是对网约车这一新业态认识不清、对监管规范定位不准所导致的，具体体现在以下几个方面：
（一）网约车定义不合理
《網约车细则》第二条“本细则所称网约车经营服务，是以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车（以下简称网约车）服务的经营活动。”直接将网约车纳入出租车的管理范围，忽略了网约车自身的独特性。
网约车是将移动互联网信息平台作为媒介、向市场提供车辆和驾驶服务，满足消费者特殊出行需求的信息化城市交通服务模式，其本质是共享经济的一种类型，在主体、经营模式等方面有别于传统巡游出租车。
（二）盲目照搬出租车管理模式
《网约车细则》在对网约车的具体监管中直接套用对出租车的有关规定，以第十六条为例：“网约车车辆经营许可期限自车辆注册之日起不超过8年。网约车行驶里程达到60万千米时强制报废。行驶里程未达到60万千米但使用年限达到8年时，退出网约车运营。”由于网约车大部分为私家车，其运营模式决定了在车辆损耗方面不同于传统巡游出租车，按照出租车的报废标准进行规定极有可能造成社会资源的浪费，从而不利于网约车行业的发展，因此不宜按照“一刀切”的方式进行统一监管，而是应该区别对待网约车与传统出租车。
（三）准入审查过于严格
《网约车细则》在“第二章网约车平台公司、驾驶员、车辆许可条件中”规定网络约租车以依法取得出租汽车经营资格证、车辆运营证以及驾驶人员服务资格证这三项许可作为投入市场运营的前提条件，并对车辆排量、轴距等做了更为严格的限制，进一步抬高了网约车准入门槛，将大部分低档私家车排除在外，增加了网约车的运营成本，甚至有可能再次造成“黑车”泛滥等扰乱社会和交通秩序的现象。
（四）价格调控不明确
虽然《网约车细则》第六条已经对政府引导价或者市场调控价这两种网约车运价形成模式，但是《网约车细则》通过准入审查的方式对网约车数量进行了严格的把控的和限制，这样难免致使市场调控价格沦为被“架空”的结果。市场供需平衡的关键在于数量，在当前的市场背景下，产品数量和价格联系极为紧密，牵一发而动全身，如果人为控制了市场数量，价格随着市场变动的可能性也就随之消失，政府统一调控市场价格成为了必然结果。因此网约车的价格很大程度上不能达到符合市场供给需求的理想状态。
（五）消费者保护不足
《网约车细则》虽然规定了网约车服务平台和网约车驾驶员的相關责任，并为网约车投保交强险和第三人责任险，但是在具体操作过程中对消费者权益保护的措施还是不够清晰准确。以消费者请求损害赔偿为例，当侵权事故发生后，由于规定不明确，网约车驾驶员、网约车服务提供平台和保险公司存在互相推诿现象，使得消费者无法及时有效地获得赔偿，从而损害了消费者的权益。 （六）“京人京车”等限制性规定违反《行政许可法》有关规定
《网约车细则》中将网约车牌照和驾驶员限定为北京市车牌和具有北京市户籍的驾驶员，这一规定直接违反了《行政许可法》第十五条第二款的相关规定，即地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章设定的有关行政许可，不能对其他地区个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务进行限制，同时也不能限制其他地区的商品进入到本地市场中。
此外，网约车作为一种新业态，其产生和发展的时间过于短暂，我国相关立法过于冲动和草率，未能给予网约车适当的发展观察空间或者进行先行试点，也是造成该《网约车细则》诸多问题的原因所在。
三、新规视野下我国网约车规制路径探究
网约车被合理规制具有必要性，但是现有的网约车规制模式始终被传统出租车的规制思维所束缚，《网约车细则》中存在的诸多瑕疵便是这一问题最为直接的体现。在探索网约车监管新路径的过程中，可以充分借鉴国外的相关经验，同时也要充分结合我国具体国情，从实际需求出发。
综合来看，要想解决我国现阶段网约车监管难题，可以从以下几点思路出发：
（一）对网约车的本质做到充分认识
网约车在本质上是共享经济的一种类型。共享经济在本质上要求市场主体充分协作而非盲目的竞争，以互联网平台作为媒介，充分利用闲置的商品和服务，以此实现市场不同主体之间的经济共享。相比于传统的市场，互联网共享经济具备成本低廉、灵活方便、高效快捷等优势，因此能够对市场实现快速有效的控制，网约车的快速兴起便是这一模式的典型代表。当然，共享型经济是一把双刃剑，要想发挥其最大的价值，必须选择合适的规制方式。
（二）《网约车细则》对相关企业需起到规制的作用，但是从另一个角度讲其更应起到促进的作用
与传统的巡游式出租车不同的是，网约车以点到点的客运服务作为其经营机制。从网约车的提供的服务来看，极强的公共性质是这一新兴行业的鲜明特征，相比于传统的巡游出租车，网约车在运行效率、乘车价格、乘坐体验等方面都具有明显的优势，为市民出行困难的问题提供了良好的解决方案。若网约车能够沿着积极的方向发展，城市的道路交通问题以及居民的出行问题都将得到很好的缓解。由此可见，只有规制、引导以及促进多方着手，才能有效地解决网约车的规制问题。因此《网约车细则》要在对网约车平台进行规制的基础上，要对其进行积极的促进、引导以及鼓励。
（三）采取“政府 平台”的监管机制
“政府 平台”监管机制指的是“平台管车辆，政府管平台”，网约车相关监管操作、效果评估的规则由政府制定，网约车服务提供公司需要认真遵守相关的监管规则并承担相应的责任。在“政府 平台”监管机制下，运营车辆和驾驶人员由网约车服务提供公司直接管理，政府只要制定相关的准入标准和运营条件即可，并对网约车服务提供公司进行持续的检查和监督，从而实现以市场竞争为主导，政府规制为辅助的良性机制。
（四）坚持以市场为中心，充分发挥市场的调节作用
市场在资源配置中起决定性作用，政府在对网约车行业的监管过程中应充分发挥市场的调节作用，适当让位于市场机制，将社会整体利益摆在首位，合理地平衡自由与规制，从而使网约车行业能够最大限度地符合市场供需和社会需要，为便捷公众出行、缓解交通问题加油助力。
参考文献：
[1]侯登华.网约车规制路径比较研究——兼评交通运输部《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》.北京科技大学学报：社会科学版.2015（6）.
[2]王静.中国网约车的监管困境及解决.行政法學研究.2016（2）.
[3]柴逸扉.网约车是否迎来新机遇？.人民日报海外版.2016-03-22.
[4]陳东进.互联网专车时代政府管制的范式变迁.浙江社会科学.2016（6）.
[5]李强治.用“互联网 ”时代新思维破解网络约租车发展困局.世界电信.2015.
关键词 网约车 规制 细则 互联网 新业态
作者简介：董华磊，北京科技大学文法学院。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.093
自2014年网约车在我国出现以来，这种以移动互联网信息平台为介质的新型智能城市交通服务愈发地影响着人们的出行生活，相伴而来的是对固有利益格局和监管机制的巨大冲击以及关于网约车合法性和监管路径的广泛争议和讨论。为了对网约车这一新兴行业加以规制，交通运输部门在2015年发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，2016年10月8日，北京市交通委员会又发布了《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（征求意见稿）》（以下简称为“网约车细则”），再次引发了公众和专家学者的热议。北京市最新发布的《网约车细则》，是多方利益博弈的结果，更是对网约车这一新兴业态在法律层面的集中反映，值得深入分析和探讨。
一、《网约车细则》体现了网约车纳入监管的必然性
从立法角度来看，北京市发布的关于网约车规制的《网约车细则》是对交通运输部发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的具体落实和适用。网约车的主体多元化导致了法律关系的复杂化，其主体包含了租车软件提供者、劳务派遣公司、汽车租赁公司、专车驾驶员以及消费者等多个主体，涉及包括租赁合同、劳务派遣合同、消费合同等多种法律关系。因此，《网约车细则》对北京市网约车行业进行进一步的规范，对弥补网约车新业态法律空白具有一定的积极意义。
此外，在规制空白的情况下，网约车的发展未能尽如人意。私家车主加入门槛极低，随着网约车市场规模逐步增大，与之相对接的私家车的数量呈现快速增长的趋势，网约车运营的地区也在飞速地增加。相伴而来的是网约车平台对网约车司机和相关车辆的具体情况无法做到严格审查，从而使得网约车的具体状况参差不齐，加上车辆驾驶员犯罪记录和违章记录等背景没有调查清楚的情况下便允许其获得运营资格，这就导致在网约车服务的提供过程中存在很大的安全隐患。加之保险尚未理顺、乘客索赔出现困难，网约车平台出现垄断特征等问题，共同决定了通过委托立法方式解决网约车监管问题的必要性。
二、《网约车细则》未能反映网约车业态的基本特征
网约车的规范应当既是规制的法，也是促进的法，网约车的性质决定了其区别于传统的出租车行业，因此不能采用传统出租车的规制思路对其进行规制。《网约车细则》在具体规定中未能反映网约车的基本特征，存在诸多瑕疵，这是对网约车这一新业态认识不清、对监管规范定位不准所导致的，具体体现在以下几个方面：
（一）网约车定义不合理
《網约车细则》第二条“本细则所称网约车经营服务，是以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车（以下简称网约车）服务的经营活动。”直接将网约车纳入出租车的管理范围，忽略了网约车自身的独特性。
网约车是将移动互联网信息平台作为媒介、向市场提供车辆和驾驶服务，满足消费者特殊出行需求的信息化城市交通服务模式，其本质是共享经济的一种类型，在主体、经营模式等方面有别于传统巡游出租车。
（二）盲目照搬出租车管理模式
《网约车细则》在对网约车的具体监管中直接套用对出租车的有关规定，以第十六条为例：“网约车车辆经营许可期限自车辆注册之日起不超过8年。网约车行驶里程达到60万千米时强制报废。行驶里程未达到60万千米但使用年限达到8年时，退出网约车运营。”由于网约车大部分为私家车，其运营模式决定了在车辆损耗方面不同于传统巡游出租车，按照出租车的报废标准进行规定极有可能造成社会资源的浪费，从而不利于网约车行业的发展，因此不宜按照“一刀切”的方式进行统一监管，而是应该区别对待网约车与传统出租车。
（三）准入审查过于严格
《网约车细则》在“第二章网约车平台公司、驾驶员、车辆许可条件中”规定网络约租车以依法取得出租汽车经营资格证、车辆运营证以及驾驶人员服务资格证这三项许可作为投入市场运营的前提条件，并对车辆排量、轴距等做了更为严格的限制，进一步抬高了网约车准入门槛，将大部分低档私家车排除在外，增加了网约车的运营成本，甚至有可能再次造成“黑车”泛滥等扰乱社会和交通秩序的现象。
（四）价格调控不明确
虽然《网约车细则》第六条已经对政府引导价或者市场调控价这两种网约车运价形成模式，但是《网约车细则》通过准入审查的方式对网约车数量进行了严格的把控的和限制，这样难免致使市场调控价格沦为被“架空”的结果。市场供需平衡的关键在于数量，在当前的市场背景下，产品数量和价格联系极为紧密，牵一发而动全身，如果人为控制了市场数量，价格随着市场变动的可能性也就随之消失，政府统一调控市场价格成为了必然结果。因此网约车的价格很大程度上不能达到符合市场供给需求的理想状态。
（五）消费者保护不足
《网约车细则》虽然规定了网约车服务平台和网约车驾驶员的相關责任，并为网约车投保交强险和第三人责任险，但是在具体操作过程中对消费者权益保护的措施还是不够清晰准确。以消费者请求损害赔偿为例，当侵权事故发生后，由于规定不明确，网约车驾驶员、网约车服务提供平台和保险公司存在互相推诿现象，使得消费者无法及时有效地获得赔偿，从而损害了消费者的权益。 （六）“京人京车”等限制性规定违反《行政许可法》有关规定
《网约车细则》中将网约车牌照和驾驶员限定为北京市车牌和具有北京市户籍的驾驶员，这一规定直接违反了《行政许可法》第十五条第二款的相关规定，即地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章设定的有关行政许可，不能对其他地区个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务进行限制，同时也不能限制其他地区的商品进入到本地市场中。
此外，网约车作为一种新业态，其产生和发展的时间过于短暂，我国相关立法过于冲动和草率，未能给予网约车适当的发展观察空间或者进行先行试点，也是造成该《网约车细则》诸多问题的原因所在。
三、新规视野下我国网约车规制路径探究
网约车被合理规制具有必要性，但是现有的网约车规制模式始终被传统出租车的规制思维所束缚，《网约车细则》中存在的诸多瑕疵便是这一问题最为直接的体现。在探索网约车监管新路径的过程中，可以充分借鉴国外的相关经验，同时也要充分结合我国具体国情，从实际需求出发。
综合来看，要想解决我国现阶段网约车监管难题，可以从以下几点思路出发：
（一）对网约车的本质做到充分认识
网约车在本质上是共享经济的一种类型。共享经济在本质上要求市场主体充分协作而非盲目的竞争，以互联网平台作为媒介，充分利用闲置的商品和服务，以此实现市场不同主体之间的经济共享。相比于传统的市场，互联网共享经济具备成本低廉、灵活方便、高效快捷等优势，因此能够对市场实现快速有效的控制，网约车的快速兴起便是这一模式的典型代表。当然，共享型经济是一把双刃剑，要想发挥其最大的价值，必须选择合适的规制方式。
（二）《网约车细则》对相关企业需起到规制的作用，但是从另一个角度讲其更应起到促进的作用
与传统的巡游式出租车不同的是，网约车以点到点的客运服务作为其经营机制。从网约车的提供的服务来看，极强的公共性质是这一新兴行业的鲜明特征，相比于传统的巡游出租车，网约车在运行效率、乘车价格、乘坐体验等方面都具有明显的优势，为市民出行困难的问题提供了良好的解决方案。若网约车能够沿着积极的方向发展，城市的道路交通问题以及居民的出行问题都将得到很好的缓解。由此可见，只有规制、引导以及促进多方着手，才能有效地解决网约车的规制问题。因此《网约车细则》要在对网约车平台进行规制的基础上，要对其进行积极的促进、引导以及鼓励。
（三）采取“政府 平台”的监管机制
“政府 平台”监管机制指的是“平台管车辆，政府管平台”，网约车相关监管操作、效果评估的规则由政府制定，网约车服务提供公司需要认真遵守相关的监管规则并承担相应的责任。在“政府 平台”监管机制下，运营车辆和驾驶人员由网约车服务提供公司直接管理，政府只要制定相关的准入标准和运营条件即可，并对网约车服务提供公司进行持续的检查和监督，从而实现以市场竞争为主导，政府规制为辅助的良性机制。
（四）坚持以市场为中心，充分发挥市场的调节作用
市场在资源配置中起决定性作用，政府在对网约车行业的监管过程中应充分发挥市场的调节作用，适当让位于市场机制，将社会整体利益摆在首位，合理地平衡自由与规制，从而使网约车行业能够最大限度地符合市场供需和社会需要，为便捷公众出行、缓解交通问题加油助力。
参考文献：
[1]侯登华.网约车规制路径比较研究——兼评交通运输部《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》.北京科技大学学报：社会科学版.2015（6）.
[2]王静.中国网约车的监管困境及解决.行政法學研究.2016（2）.
[3]柴逸扉.网约车是否迎来新机遇？.人民日报海外版.2016-03-22.
[4]陳东进.互联网专车时代政府管制的范式变迁.浙江社会科学.2016（6）.
[5]李强治.用“互联网 ”时代新思维破解网络约租车发展困局.世界电信.2015.