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摘 要：在推进生态文明体制建设中，国家公园是有效保护生态系统的多样性与完整性的最好模式。本文以汤旺河国家公园为例，结合国家公园体制建设契机，针对其在发展过程中存在的问题，提出立法先行、公益第一、理顺体制和特许经营等发展建议。
关键词：国家公园 生态文明建设 发展对策
大众旅游时代悄然而至，旅游成为每一个中国人的生活方式。旅游业的发展要顺应经济社会发展新要求和人民群众新期待，大力推进生态文明体制已成为重点改革任务。换言之，深入推进国家公园体制建设是其中非常重要的一环。在“说走就走”成为常态的今天，旅游业应坚持在发展中保护、保护中发展，走出一条生态保护与经济发展相协调的路。
一、国家公园发展概况
世界最早的国家公园于1872 年在美国设立，即黄石国家公园。19 世纪末到 20 世纪初，国家公园概念传向欧洲大陆，并得以蓬勃发展。20世纪40年代中期，世界各国掀起了建设国家公园的新浪潮。目前，世界上直接冠以“国家公园”之名的有3000多个。相比国外国家公园100多年的发展历程，中国的国家公园发展历程较短。2006 年 8 月 1 日，云南普達措国家公园成为第一个正式以国家公园命名的保护地，是中国的国家公园发展历程标志；2008 年 7 月云南省成为我国国家公园建设的第一个试点省；2008 年 10 月， 黑龙江汤旺河国家公园成为中国第一个国家公园试点单位，对国家公园规范化的建设具有里程碑的意义。汤旺河国家公园位于黑龙江省伊春市汤旺河区境内，小兴安岭腹地，距离哈尔滨400里，距伊春市区100里，是中国大陆第一个被批准的国家公园，于2008年10月14日成立，同时也是我国AAAAA级景区。以稀有的花岗岩石林地貌景观和完善的原始生态为特色，空气负氧离子高达每立方厘米5万个，夏季平均温度在18-23度之间，是黑龙江黄金旅游区和小兴安岭北国特色风光旅游区的核心，并有“天然氧吧”之美誉。
二、存在的问题
虽然汤旺河国家公园自然资源得天独厚，但投入运营后远没达到作为我国国家公园应该享有的影响力与知名度，具体问题在于：
1.立法保障机制匮乏。目前，我国国家公园法规体系的建立和完善远远低于国家公园试点建设的速度，从而制约了国家公园建设试点的发展水平。虽然国家层面有1994年出台的《自然保护区条例》和2006年制定的《风景名胜区条例》等，相关部门及地方也陆续出台了一些规章制度和地方法规，但具有针对性的法律规章则少之又少。然而，国外国家公园法律较为成熟，对国家公园建设中的各环节都有较为全面而明确的具体保障。
2.行政管理格局混乱，管理体制有待完善。国家公园独立法律地位的缺失，导致其在行政管理格局中再度边缘化。项目分散布局在不同的行政管理部门，“九龙治水”“各占山头”现象仍然很普遍。由于国家有关部门间对国家公园的管辖措施仍存在分歧，因此地方以“政府、企业、公园”三合一的管委会运行体制不是很“名正言顺”，从而带来无法处理好保护与开发、监管与经营等各种关系等弊端。在细化职能、合理配置专业人员以及投入管理经费等方面，都缺乏充分的体制保障，从而出现管理重叠交叉、机构设置重复、责任不清等弊端，造成“体制混乱”、“管理混乱”的局面。
3.公益性特点不鲜明。美国文明具有荒野文明的特性，其国家公园多在地广人稀区域；在农耕文明的影响下，我国具备建立国家公园条件的地区多数都属于经济欠发达地区，并靠近居民生活区。这是中国与世界上大多数国家公园的现实差别。经济利益成为国家公园发展过程中的一个伴生物。汤旺河国家公园自批准建设以来，省市和国家环保部、旅游局分拨的资金远不够满足国家公园建设的需要。森林采伐的停止全面加强了对森林的生态保护，但也决断了主要财源，接续替代产业仍处于起步阶段，地方财政压力很重，若想维持与运营，则必须依靠门票经济。
4.经营方式陈旧。政企分工不明确，地方政府在成立公园管理机构之后，又成立了“开发投资公司”，由于国家公园保护建设资金来源较为单一，管理体制混乱等，导致政府财政补贴严重不足，使地方政府过度依赖门票收入，造成资源利用过度，且所获利益大多被地方或企业拿走，仅小部分用于旅游资源的保护。在经济利益的驱使下，政府管理机构集作为资源的管理者，又扮演着旅游服务市场的监督者和经营者角色，构成了目前多种体制形式并存、政府职能与企业行为合一的局面，从而导致价格失控甚至生态环境破坏。
三、解决对策
1.立法先行。国家公园的发展运作离不开完善的法律体系，保障其合法性地位是其进行有效管理和维护的重大前提。国家发改委可将国家级公园管理体制改革为突破口，针对国家公园的性质、资源开发利用方式、人员职责与管理等相关法律法规现状，完善国家公园的保护和管理的法律制度，明确相应的法律条文规定，奠定保护和发展国家公园的基础。从景观资源价值、区位、消费水平等多方面来研究其具体立法内容，做到“一园一法”、“园园有法”。在生态文明制度性下，建立与国际接轨，具有中国特色的国家公园体制。
2.公益第一。尽管对于国家公园，社会上有不同理解，但目前在国家层面的建设思路已经逐渐清晰：国家公园是国家所有、全民共享、世代传承的生态资源，旨在保护重要的生态系统和生态过程，保存生物多样性，发挥生态服务功能，为人民大众提供生态安全屏障。其公益性体现在“资源公有”、“全民受益”。国家公园的核心功能首先是资源保护，其次是环境教育，再次才是可持续性旅游。因此，建立国家公园的目的不是旅游开发，是新时期、新常态背景下，公共资源的公共利益回归的诉求，因此不能以经济效益为主。若想改变“让贫穷的地方为全世界生态系统的完整性埋单”这一现状，国家财政拨款应作为国家公园资金来源的保障，以建立国家公园公益基金、接受社会捐赠等集资方式拓宽资金来源渠道。唯有实行低价或免费门票制度，才能充分体现国家公园的公益性。同时，国家公园还是全体国民接受环保、爱国教育的理想场所。无论从现存价值还是遗产价值的角度看待国家公园的自然资源，都应站在全局的角度，建立起具有中国特色的遗产资源保护新体系，为公众提供对国家公园环境及其蕴含文化的体验、研究、学习和享受的机会，通过近距离观察自然之美，激发其自觉性，转变以娱乐为导向的旅游观，唤醒国民对于生态保护的意识，真正发挥国家公园的教育功能。 3.理顺体制。为了有效确保国家公园的科学性和专业性，政府应全面贯彻“绿水青山就是金山银山”的管理理念，建立由中央统一协调、专业部门具体管理的管理体制，站在公益性建设的高度进行管理。此外，应建立“一园一主”、“一地一牌”的管理体制。在部门归属上，应建立独立垂直管理机构，改变现有多部门交叉管理的状况，可在国务院下设专属国家公园管理局，管辖国家公园的全部事宜，并以法律作为国家公园的制约与保障，尤其是解决各自为政的混乱局面。在中央与地方的职责划分上，可将中央垂直管理与中央直接委托省级地方管理相结合。同时，管理机构的高运作效率，信息披露和公众参与接口的增加，与大众媒体和社会组织衔接的高流畅度，各部门具体职责的明确化，职能的細化、各司其职，都是管理体制提质增效的有力手段。
4.特许经营。“价值现实”与“公益回归”之间的矛盾，是国家公园体制改革中不容忽视的难点。若想保障国家公园的高质量运转，仅靠财政拨款是远远不够的。因此，多元化的经营机制，是减轻政府财政负担、提高社会力量参与国家公园管理与经营活动积极性的最好选择。对于可转让的经营业态，实行特许经营制度，将国家公园政经分离。国家公园的管理机构代表政府行使管理职责，不能直接开展经营活动，但可以通过特许经营方式，让企业和社会资本参与投资经营活动，采用合同管理的方式，将餐饮、购物、游乐、交通、住宿等设施与服务承包给特许经营者，并对其进行监管。美国国家公园的特许经营机制对我国国家公园体制建设具有积极的借鉴意义，通过特许经营的方式将经营权交给有经验、有实力的市场主体，实现管经分离，从而保障自然保护区的保护与经济价值。在“互联网+”的时代背景下，国家公园的建设可借此为契机，从基础网络建设和旅游数据共享做起，顺应信息化变革的时代潮流，推进管理方式的全方位革新转型。可以建设旅游产业服务平台，如建立国家公园手机APP、微信公众号等，监测游客动态，通过提供景区流量的数据，引导游客分散旅游，并通过对游客消费行为、游览偏好等客源结构数据分析，为景区管理决策、市场营销决策提供很多科学依据；可以改变营销模式，开展微博、微信自媒体营销，进行海外营销网络建设，开展线上营销的活动，推进互联网+电子商务工作的建设，健全旅游公共信息服务的队伍；还可完善公共服务设施，如在景区内推进免费Wi-Fi（无线局域网）、智能导游、电子讲解、信息推送等功能全覆盖，打造国家公园智慧旅游。国家公园体制的建设作为满足人民群众日益增长的精神文化需求的重要载体，其根本体现的是一个国家生态完整性的重要价值。建立行之有效的国家公园体制并不是一蹴而就的，要从国家层面明晰国家公园建设的价值意义、激发国民对于生态保护的主动性与自觉性，从而真正推动我国生态文明建设。
参考文献：
[1]汪燕，李东和，吴晨.国家公园创建低碳景区模式研究——以汤旺河国家公园为例[J]资源开发与市场.2012，08，20.
[2]炮兵43团占山不为王.伊春汤旺河林海奇石.http：//blog.sina.com.cn/s/blog_d378f0440101nazb.html.
[3]吴越，段许琴，李明纯.国家公园，在保护与开发中望嘹[N]中国气象报，2015-04-10.
[4]方法林.国家公园服务质量价格锁定的解锁[J]旅游学刊.2015，06，06.
[5]唐彩玲，林光辉.美国国家公园的建设与管理对我国国家公园建设的启示[J]环球市场信息导报.2015，08，19.
[6]李金早.开辟新常态下中国旅游业发展的新天地—2015年全国旅游工作会议工作报告[R].2015，01，15.
作者简介：黄婧美（1995—），女，朝鲜族，吉林省吉林市人，延边大学经济管理学院学生；通信作者，呼延文娟（1983—），女，汉族，吉林省延吉市人，延边大学经济管理学院讲师。
关键词：国家公园 生态文明建设 发展对策
大众旅游时代悄然而至，旅游成为每一个中国人的生活方式。旅游业的发展要顺应经济社会发展新要求和人民群众新期待，大力推进生态文明体制已成为重点改革任务。换言之，深入推进国家公园体制建设是其中非常重要的一环。在“说走就走”成为常态的今天，旅游业应坚持在发展中保护、保护中发展，走出一条生态保护与经济发展相协调的路。
一、国家公园发展概况
世界最早的国家公园于1872 年在美国设立，即黄石国家公园。19 世纪末到 20 世纪初，国家公园概念传向欧洲大陆，并得以蓬勃发展。20世纪40年代中期，世界各国掀起了建设国家公园的新浪潮。目前，世界上直接冠以“国家公园”之名的有3000多个。相比国外国家公园100多年的发展历程，中国的国家公园发展历程较短。2006 年 8 月 1 日，云南普達措国家公园成为第一个正式以国家公园命名的保护地，是中国的国家公园发展历程标志；2008 年 7 月云南省成为我国国家公园建设的第一个试点省；2008 年 10 月， 黑龙江汤旺河国家公园成为中国第一个国家公园试点单位，对国家公园规范化的建设具有里程碑的意义。汤旺河国家公园位于黑龙江省伊春市汤旺河区境内，小兴安岭腹地，距离哈尔滨400里，距伊春市区100里，是中国大陆第一个被批准的国家公园，于2008年10月14日成立，同时也是我国AAAAA级景区。以稀有的花岗岩石林地貌景观和完善的原始生态为特色，空气负氧离子高达每立方厘米5万个，夏季平均温度在18-23度之间，是黑龙江黄金旅游区和小兴安岭北国特色风光旅游区的核心，并有“天然氧吧”之美誉。
二、存在的问题
虽然汤旺河国家公园自然资源得天独厚，但投入运营后远没达到作为我国国家公园应该享有的影响力与知名度，具体问题在于：
1.立法保障机制匮乏。目前，我国国家公园法规体系的建立和完善远远低于国家公园试点建设的速度，从而制约了国家公园建设试点的发展水平。虽然国家层面有1994年出台的《自然保护区条例》和2006年制定的《风景名胜区条例》等，相关部门及地方也陆续出台了一些规章制度和地方法规，但具有针对性的法律规章则少之又少。然而，国外国家公园法律较为成熟，对国家公园建设中的各环节都有较为全面而明确的具体保障。
2.行政管理格局混乱，管理体制有待完善。国家公园独立法律地位的缺失，导致其在行政管理格局中再度边缘化。项目分散布局在不同的行政管理部门，“九龙治水”“各占山头”现象仍然很普遍。由于国家有关部门间对国家公园的管辖措施仍存在分歧，因此地方以“政府、企业、公园”三合一的管委会运行体制不是很“名正言顺”，从而带来无法处理好保护与开发、监管与经营等各种关系等弊端。在细化职能、合理配置专业人员以及投入管理经费等方面，都缺乏充分的体制保障，从而出现管理重叠交叉、机构设置重复、责任不清等弊端，造成“体制混乱”、“管理混乱”的局面。
3.公益性特点不鲜明。美国文明具有荒野文明的特性，其国家公园多在地广人稀区域；在农耕文明的影响下，我国具备建立国家公园条件的地区多数都属于经济欠发达地区，并靠近居民生活区。这是中国与世界上大多数国家公园的现实差别。经济利益成为国家公园发展过程中的一个伴生物。汤旺河国家公园自批准建设以来，省市和国家环保部、旅游局分拨的资金远不够满足国家公园建设的需要。森林采伐的停止全面加强了对森林的生态保护，但也决断了主要财源，接续替代产业仍处于起步阶段，地方财政压力很重，若想维持与运营，则必须依靠门票经济。
4.经营方式陈旧。政企分工不明确，地方政府在成立公园管理机构之后，又成立了“开发投资公司”，由于国家公园保护建设资金来源较为单一，管理体制混乱等，导致政府财政补贴严重不足，使地方政府过度依赖门票收入，造成资源利用过度，且所获利益大多被地方或企业拿走，仅小部分用于旅游资源的保护。在经济利益的驱使下，政府管理机构集作为资源的管理者，又扮演着旅游服务市场的监督者和经营者角色，构成了目前多种体制形式并存、政府职能与企业行为合一的局面，从而导致价格失控甚至生态环境破坏。
三、解决对策
1.立法先行。国家公园的发展运作离不开完善的法律体系，保障其合法性地位是其进行有效管理和维护的重大前提。国家发改委可将国家级公园管理体制改革为突破口，针对国家公园的性质、资源开发利用方式、人员职责与管理等相关法律法规现状，完善国家公园的保护和管理的法律制度，明确相应的法律条文规定，奠定保护和发展国家公园的基础。从景观资源价值、区位、消费水平等多方面来研究其具体立法内容，做到“一园一法”、“园园有法”。在生态文明制度性下，建立与国际接轨，具有中国特色的国家公园体制。
2.公益第一。尽管对于国家公园，社会上有不同理解，但目前在国家层面的建设思路已经逐渐清晰：国家公园是国家所有、全民共享、世代传承的生态资源，旨在保护重要的生态系统和生态过程，保存生物多样性，发挥生态服务功能，为人民大众提供生态安全屏障。其公益性体现在“资源公有”、“全民受益”。国家公园的核心功能首先是资源保护，其次是环境教育，再次才是可持续性旅游。因此，建立国家公园的目的不是旅游开发，是新时期、新常态背景下，公共资源的公共利益回归的诉求，因此不能以经济效益为主。若想改变“让贫穷的地方为全世界生态系统的完整性埋单”这一现状，国家财政拨款应作为国家公园资金来源的保障，以建立国家公园公益基金、接受社会捐赠等集资方式拓宽资金来源渠道。唯有实行低价或免费门票制度，才能充分体现国家公园的公益性。同时，国家公园还是全体国民接受环保、爱国教育的理想场所。无论从现存价值还是遗产价值的角度看待国家公园的自然资源，都应站在全局的角度，建立起具有中国特色的遗产资源保护新体系，为公众提供对国家公园环境及其蕴含文化的体验、研究、学习和享受的机会，通过近距离观察自然之美，激发其自觉性，转变以娱乐为导向的旅游观，唤醒国民对于生态保护的意识，真正发挥国家公园的教育功能。 3.理顺体制。为了有效确保国家公园的科学性和专业性，政府应全面贯彻“绿水青山就是金山银山”的管理理念，建立由中央统一协调、专业部门具体管理的管理体制，站在公益性建设的高度进行管理。此外，应建立“一园一主”、“一地一牌”的管理体制。在部门归属上，应建立独立垂直管理机构，改变现有多部门交叉管理的状况，可在国务院下设专属国家公园管理局，管辖国家公园的全部事宜，并以法律作为国家公园的制约与保障，尤其是解决各自为政的混乱局面。在中央与地方的职责划分上，可将中央垂直管理与中央直接委托省级地方管理相结合。同时，管理机构的高运作效率，信息披露和公众参与接口的增加，与大众媒体和社会组织衔接的高流畅度，各部门具体职责的明确化，职能的細化、各司其职，都是管理体制提质增效的有力手段。
4.特许经营。“价值现实”与“公益回归”之间的矛盾，是国家公园体制改革中不容忽视的难点。若想保障国家公园的高质量运转，仅靠财政拨款是远远不够的。因此，多元化的经营机制，是减轻政府财政负担、提高社会力量参与国家公园管理与经营活动积极性的最好选择。对于可转让的经营业态，实行特许经营制度，将国家公园政经分离。国家公园的管理机构代表政府行使管理职责，不能直接开展经营活动，但可以通过特许经营方式，让企业和社会资本参与投资经营活动，采用合同管理的方式，将餐饮、购物、游乐、交通、住宿等设施与服务承包给特许经营者，并对其进行监管。美国国家公园的特许经营机制对我国国家公园体制建设具有积极的借鉴意义，通过特许经营的方式将经营权交给有经验、有实力的市场主体，实现管经分离，从而保障自然保护区的保护与经济价值。在“互联网+”的时代背景下，国家公园的建设可借此为契机，从基础网络建设和旅游数据共享做起，顺应信息化变革的时代潮流，推进管理方式的全方位革新转型。可以建设旅游产业服务平台，如建立国家公园手机APP、微信公众号等，监测游客动态，通过提供景区流量的数据，引导游客分散旅游，并通过对游客消费行为、游览偏好等客源结构数据分析，为景区管理决策、市场营销决策提供很多科学依据；可以改变营销模式，开展微博、微信自媒体营销，进行海外营销网络建设，开展线上营销的活动，推进互联网+电子商务工作的建设，健全旅游公共信息服务的队伍；还可完善公共服务设施，如在景区内推进免费Wi-Fi（无线局域网）、智能导游、电子讲解、信息推送等功能全覆盖，打造国家公园智慧旅游。国家公园体制的建设作为满足人民群众日益增长的精神文化需求的重要载体，其根本体现的是一个国家生态完整性的重要价值。建立行之有效的国家公园体制并不是一蹴而就的，要从国家层面明晰国家公园建设的价值意义、激发国民对于生态保护的主动性与自觉性，从而真正推动我国生态文明建设。
参考文献：
[1]汪燕，李东和，吴晨.国家公园创建低碳景区模式研究——以汤旺河国家公园为例[J]资源开发与市场.2012，08，20.
[2]炮兵43团占山不为王.伊春汤旺河林海奇石.http：//blog.sina.com.cn/s/blog_d378f0440101nazb.html.
[3]吴越，段许琴，李明纯.国家公园，在保护与开发中望嘹[N]中国气象报，2015-04-10.
[4]方法林.国家公园服务质量价格锁定的解锁[J]旅游学刊.2015，06，06.
[5]唐彩玲，林光辉.美国国家公园的建设与管理对我国国家公园建设的启示[J]环球市场信息导报.2015，08，19.
[6]李金早.开辟新常态下中国旅游业发展的新天地—2015年全国旅游工作会议工作报告[R].2015，01，15.
作者简介：黄婧美（1995—），女，朝鲜族，吉林省吉林市人，延边大学经济管理学院学生；通信作者，呼延文娟（1983—），女，汉族，吉林省延吉市人，延边大学经济管理学院讲师。