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摘 要 政府法制工作内容安排不统一、不规范、不科学；政府法制机构与政府职能部门之间的权责划分不明确；行政执法遇到普遍性问题的反馈机制存在严重缺陷，导致我国行政立法与基层实践脱节；政府法制机构的地位、职能职责缺乏法律和行政法规依据，不符合《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》提出的“机构、职责法定化”要求；政府法制工作缺乏健全有效的法律保障；建议国务院及时立项制定《中华人民共和国政府法制工作条例》。
关键词 政府法制 依据 保障
作者简介：黄炳羽，广西北海市合浦县司法局党组书记，公职律师。
中图分类号：D621 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.357
中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》（中发〔2015〕36号）对法治政府建设和政府法制工作建设提出了新的、更高的要求。政府法制工作在推进法治政府建设上有着举足轻重的地位，越来越重要。
但是，目前我国在政府法制工作方面缺乏系统的法律依据和必要的法律保障，没有做到《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》提出的“机构、职责法定化”，工作难以有效开展。主要是在立法方面存在如下薄弱环节，亟待改变：
一、缺失上级法制机构对下级法制机构进行规范、指导和培训的法定职能定位，必然对我国法治政府建设产生极为不利的影响
政府法制机构不只是本级政府简单和静态的法律咨询机构，它还具有组织政府立法、组织起草和审核法律法规草案、负责行政复议等多方面的具体工作。这些工作对法治政府建设意义极为重大。我国是世界人口最多的大国，各地情况复杂，而且又是单一制国家，上级政府对下级政府是领导与被领导的关系。在这种背景下，如果上级法制机构对下级法制机构缺失规范、指导和培训的法定职能，必然不利于法制统下，不利于全面提高各级人民政府法制机构的力量，不利提高广义行政立法的质量和效率，进而不利法治政府建设。实践已经反复证明了这一点。
二、行政执法遇到普遍性问题的反馈机制存在严重缺陷，导致我国行政立法与基层实践脱节
在我为现行机构体制中，各级政府法制机构一般只是本级政府的办事机构，缺乏垂直职能。没有建立起充分利用各级政府法制机构逐级向上反馈在行政执法中遇到的普遍性问题信息反馈机制。从而市、县基层人民政府及其部门在行政执法中遇到的大量带有普遍性的问题及解决建议不能及时有效地反馈到中央。其结果导致我国的行政立法往往是主要依靠形势倒逼和亡羊补牢来实现。出台的许多法律条文要么严重滞后，无法达到预期效果，要么与基层执法实践脱节，难以能适应社会发展要求，从而造成了国家和社会不必要的重大损失。
例如，由于在政府法制工作制度中缺乏一个高效的立法执法共性问题信息反馈机制，因而市县基层在行政执法中出现的很多严重的普遍性问题，无法及时准确地反馈到中央，进而导致一些关乎国计民生的行政法律严重滞后。就拿现有的耕地保护法律制度来讲，保护耕地的处罚和强制执行措施不具有实际可操作性、不符合实际。在这种制度下，当场强制制止破坏耕地和强制拆除违法建筑，可以将违法行为消灭在起始阶段，虽然有效，代价也低，但不合法。依法做出行政处罚再依法申请人民法院强制执行，虽然合法但由于这时农民已把两代人的所有积蓄都投入进去建房了，无法强制执行，所以同样没有效果。因而，在许多省份，每年都有10万户以上的村民非法占用耕地建房的情况，可是极少有能够依法强制执行和依法制止的，从而不能使耕地得到有效保护。可是，这种普遍性问题和有效的解决建议长期不能准确地反映到中央决策层。
三、政府法制工作内容规定不统一、不规范
各级政府法制机构的职责权限的法律依据不健全，无法做到“机构法定、职责法定”，政府法制工作施展不开。许多政府法制机构应该管的重要工作没有管或管不好，但是另一方面又根据政府领导的安排越俎代庖地做着大量其他部门的法定职能工作。在工作机制上违反权责相统一原则，严重影响政府法制工作的质量和效率，不利于提高行政执法水平。
四、政府法制工作范围不科学，未能充分发挥政府法制机构在法治政府建设中的应有作用
在县级基层都能深刻体会到，中国目前存在的最主要官僚腐败问题有两方面：一是机关对社会（主要指老百姓和企业）的腐败；二是机关对机关的腐败。前者是外科性腐败，后者是内科性腐败。两种腐败的危害一样严重。机关对机关的腐败，一是指上级机关对下级机关审批上的腐败；二是指同级行政机关跨部门人财物管理上的腐败，这里主要是同级财政资金拨付和同级人财物管理体制上的腐败。例如，由于财政管理制度不完善、不优良，一些市、县财政部门对其他机关单位表现得十分腐败。然而，明知这种严重部门利益化的财政管理机制有问题，却没有专门机构负责及时从业务管理制度上进行改变。因此，建议制定行政法规，规定“行政机关起草制定和审查管理涉及国家机关事业单位、人民团体、村委会（社区）干部职工工资、补助、购买保险等福利待遇以及行政机关跨部门人财物管理制度的规范性文件，参照行政规范性文件管理的规定执行。”
五、政府法制机构与政府职能部门之间的权责划分不明确、不统一
在县一级，普遍存在由县级政府职能部门行使权力，造成的矛盾问题却主要由本级政府法制机构负责解决，从而导致行政机关权责不统一、工作推诿、执法水平难以提高等问题。
六、一些重要的政府法制工作缺乏法律和行政法规依据，造成行政机关工作被动
例如，根据行政机关“法无授权不可为”的原则，行政机关要撤销和变更本机关作出的不适当具体行政行为，就没有法规以上的法律依据。又例如，对于法律规定由政府裁决的土地、林地林木等民事纠纷案件，由于法律和行政法规未就证明责任做出明确合理分配，所以，在行政诉讼中法院也根据普通行政诉讼规则要求行政裁决机关对纠纷当事人提出的任何主张都承担举证责任。其结果，极不利于这类矛盾的遏制和有效解决。 七、行政执法指导和监督制度缺乏行政法规以上的法律依据，不利于法治政府建设
实践证明，政府法制机构进行行政执法指导和监督的制度对依法行政和法治政府建设极为重要。但是，由于缺乏行政法规以上的法律依据，这项制度一直未得到很好的实施，未能使政府法制事业很好地进入良性循环。
八、政府法制工作缺乏健全有效的法律保障
尽管《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）第二十九条提出“加强市县政府法制机构建设。健全市 县政府法制机构，促进机构设置、人员配置与工作任务相适应。”但该规定过于原则，很多市县执行起来随意性很大，或没有执行。政府法制机构在法律地位和能力保障方面缺乏法律依据，直接影响法治政府建设。特别是，我国行政执法工作主要集中在市、县基层。但截止目前，很多市、县（区）政府法制机构存在级别低、编制少、经费不足、严重缺乏吸引专业化人才机制、法制队伍整体素质不高、业务能力不强等问题。这使得政府无法创造性地依法开展工作，不能高效、高质量地解决实际问题。
（一） 政府法制机构的地位和作用缺乏法律和行政法规依据
实践反复证明，政府法制机构在法治政府建设中作用日趋重要。中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》第3条明确指出“优化政府机构。完善政府组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”但是，除《行政复议法》侧面提到政府法制机构外，我国《宪法》、《国务院组织法》、《地方政府组织法》都没有对政府法制机构存在的地位和作用作出专门规定或专门列出。因而政府法制机构一直得不到足够重视。
例如，县政府法制机构的作用和重要性绝不亚于县人大、县政府和县政协的任何工作部门，也不亚于县妇联、文联、县志办、档案局、信访局、老干局、党史办等单位。而且，在某种程度上，对县政府法制机构的能力、水平要求更高、更全面，其工作也更艰苦。然而，在各县，这些部门和单位的行政级别都是县政府的正部门级，唯独许多县政府法制机构是副部门级或没有级别。
（二）许多县和市级政府法制机构的级别设置过低，导致专业化法制人才严重缺失
基层机关的行政级别设置应当尊重客观规律，充分考虑高要求、高素质专业人才的合理级别安排和重要作用发挥，不宜一律按人数比例确定行政级别。许多县和市级政府的法制机构级别过低，仅作为政府办公室的一个内设或挂靠机构，没有应具备的行政级别。因此，高素质法律人才长期不能就地提拨，也就很难被留住。例如，过去，广西许多县、区曾先后两次为了完成机构改革任务指标，将政府法制办由正科级改为副科级或无级别。日前，在广西111个县、区中，除了13个县、区的政府法制办是正科级以外，其余98个县级政府法制机构仍属于政府办公室的内设或挂靠机构，要么比本级政府办公室低半级，要么没有级别，只能有一名副科级领导职数。一方面，能合理吸纳优秀人才的领导岗位过少；另一方面，工作要求高但提拔机会少，没有行政级别前途，因而政府法制机构对有水平、有经验的优秀法律人才没有吸引力，高素质法律人才不愿意、不安心在那里工作。
（三）许多县和市级政府法制机构的级别设置过低，导致法制办主任除了开会什么也干不好
由于许多县和市级人民政府法制机构的级别设置过低，造成领导职数少、级别低，没地位、没名份，对内分工不顺，对外协调无力，解决问题能力不强。例如，在这种级别体制下，县级政府法制机构只有一名领导（副科级），该领导除了应付开会以外，没有时间深入研究和开展本职工作。县委、县政府每个领导在开会处理矛盾问题时，一般都要求政府法制机构派一名领导参加。同时，几乎所有电视电话会议和县里的各种领导小组会议都要求县级政府法制办主任参加。所以，县级政府法制办主任平均每天都要参加好三、四个会议，开会都应付不过来，更谈不上要做好复杂的、有较长远意义的涉法事务。这严重地影响了政府法制机构职能作用的发挥。
（四）县级政府的法制机构人员编制配备不足，导致工作被动应付
目前，许多县级政府的法制机构人员编制严重偏少，与所承担的职责不相适应，难以完成要求高、日益繁重的工作任务。据统计，90%以上的行政执法行为和行政争议都主要集中在县级市、县、区的基层。就合浦县而言，目前合浦县是拥有110万人口的大县，政府法制事务多、任务重，特别是新修订的《行政诉讼法》在2015年5月1日实施后，行政诉讼的标的由“具体行政行为”修订为“行政行为”，县政府的法制工作更是繁重，但县政府法制办人员编制才6人，其中包括工勤编1人。由于人手少，工作做不过来，疲于处理日常矛盾问题、行政复议、行政裁决、行政应诉和规范性文件审核这些最基本的刚性工作，整个法制工作处于疲惫应付状态，没有能力让法制工作发挥更大、更重要的作用。
（五）县级政府的法制机构经费保障严重不足，导致工作受到不必要的制约
县（区）级政府法制机构的经费保障普遍存在严重不足，并且长期得不到有效解决。许多县、区政府法制机构的单位人均经费不到本级纪委单位人均经费的一半。行政裁决、行政应诉、政府对信访复查复核、聘请法律顾问、专项法务调查、组织实施行政执法培训、聘请必要的专职法律助理等工作都未列入或未合理列入财政预算，严重影响法制工作开展。例如，许多县级法制机构工作人员，因为经费不足极少外出培训和交流学习，天天像机器人一样做工，时间一长，业务水平不进反退。
（六）市、县（区）政府法制机构工作人员业务能力不强，严重影响社会矛盾有效解决
当前在政府法制工作人员中普遍存在法律水平不高、知识面过窄、业务能力低、解决问题的能力不强等问题。办案质量不高，工作漏洞多、问题多。大量的低质量办案如同儿戏。其工作原本是为了解决矛盾问题，然而实际上一边解决矛盾另一边又制造了的矛盾，甚至埋下了严重的矛盾隐患。
（七）对政府法制机构法律职业人员要求高，但津贴福利待遇不平衡 比起其他行政机关，各级政府法制机构公务员必须具备更高的综合素质和法律业务能力。不仅要求有精湛的法律业务知识，还要求有比较全面和扎实的其他业务知识。特别是在实际工作中，更多地要求他们大量创造性地开展工作，创造性地运用法律手段和其他专业知识大量解决各种重大、复杂的矛盾问题。对他们的法律素质和业务能力要求绝不能低于法官、检察官。然而，政府法制工作人员的津贴福利待遇问题却未得到同样的足够重视。这也不利于政府法制机构吸引人才。
总之，由于有关政府法制工作的法律和行政法规不健全，地方人民政府特别是县级人民政府的法制机构开展政府法制工作极为艰难，难以发挥应有的作用。
九、请求制定《中华人民共和国政府法制工作条例》的建议
综合存在的上述问题，根据中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》的重大决策要求，以及2015年12月20日中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》的精神，充分借鉴各省、直辖市、自治区的政府法制立法经验，并结合实际，针对存在问题，建议国务院及时立项制定《中华人民共和国政府法制工作条例》。制定的《中华人民共和国政府法制工作条例》至少应当包含有如下具体内容：
（一）细化政府法制保障工作
第一，明确县级以上人民政府应当设置与本政府主要工作部门行政级别相同的法制机构。所设置政府法制机构应当配备一名分管行政复议工作的副职领导。
第二，要明确各级政府法制机构的人员配备要与其承担的工作任务相适应的具体人员编制标准。
第三，严格政府法制机构的入口关，明确行政机关中从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的人员，应当取得国家统一法律职业资格。不得借机构改革或机构合并，将不具备法律职业资格的人员并入县级以上人民政府的法制机构。
第四，建立法制工作人员定期交流制度。要创造条件，鼓励政府法制机构工作人员与人大法制委、人大法工委、人民法院、人民检察院等机关单位的专职人员依法依规相互交流。加大县、市级政府的法制机构与上级政府法制机构之间的优秀人才交流力度。注重掊养和依规提拔优秀的法制工作人员。
第五，明确行政复议、行政应诉、聘请法律顾问、政府立法、组织实施行政执法培训、聘请必要的专职法律助理、委托开展专项研究以及政府法制机构人员必要的培训和业务交流等政府法制工作，其所需经费都应当列入同级财政预算。
（二）明确政府法制工作内容和完善法制工作机制
第一，明确政府法制工作内容。政府法制工作应当包括如下内容：对重大行政决策进行法律审查；组织开展政府立法；开展政府法制监督；组织实施行政执法培训；负责规范性文件审查和管理；负责政府合同审查和管理工作；负责行政裁决、行政赔偿的指导、协调和法律审查工作以及行政复议的具体工作；组织、协调、指导和参加行政应诉工作；整理、汇总在行政执法中遇到的普遍性问题，提出解决建议并向上级政府法制机构及本级人民政府反馈；政府法制理论研究；研究解决应由行政机关负责解决的重大、复杂矛盾和问题；本级政府或所在行政机关交办的其他法律事务等。
第二，明确上级人民政府的法制机构应当加强对下级人民政府和本级人民政府工作部门的政府法制工作进行规范和指导。
第三，对于行政执法过程中遇到的普遍性问题，各级人民政府及其法制机构应当建立起高效的综合信息向上反馈机制。国务院和地方各级人民政府将该机制作为提高政府立法效率和质量的最重要措施之一。
第四，明确政府法制机构具体负责本级人民政府的政府法制工作。其他行政机关的法制机构或专职法制工作人员具体负责本机关的政府法制工作。
参考文献：
[1]《宪法》、《立法法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国务院组织法》、《地方政府组织法》以及国务院《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》.
[2]中共中央、国务院.法治政府建设实施纲要（2015-2020年）.人民日报.2015年12月28日，第一版.
[3]长沙市政府法制工作规定.2012年9月19日.长沙市第13届人民政府第52次常务会议通过.
[4]天津市政府法制监督规定.天津市人民政府令（第5号）.1998年10月23日通过.
[5]浙江省行政规范性文件管理办法.2010年7月20日浙江省人民政府令第275号公布.自2010年9月1日起施行.
[6]广西壮族自治区行政机关重大决策程序暂行规定. 2007年11月26日广西壮族自治区人民政府令第32号公布.自2008年1月1日起施行.
[7]中共中央办公厅、国务院办公厅.关于完善国家统一法律职业资格制度的意见.2015年12月20日.
[8]广东省行政执法监督条例. 广东省第十二届人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2016年3月31日修订通过.自2016年7月1日起施行.
关键词 政府法制 依据 保障
作者简介：黄炳羽，广西北海市合浦县司法局党组书记，公职律师。
中图分类号：D621 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.357
中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》（中发〔2015〕36号）对法治政府建设和政府法制工作建设提出了新的、更高的要求。政府法制工作在推进法治政府建设上有着举足轻重的地位，越来越重要。
但是，目前我国在政府法制工作方面缺乏系统的法律依据和必要的法律保障，没有做到《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》提出的“机构、职责法定化”，工作难以有效开展。主要是在立法方面存在如下薄弱环节，亟待改变：
一、缺失上级法制机构对下级法制机构进行规范、指导和培训的法定职能定位，必然对我国法治政府建设产生极为不利的影响
政府法制机构不只是本级政府简单和静态的法律咨询机构，它还具有组织政府立法、组织起草和审核法律法规草案、负责行政复议等多方面的具体工作。这些工作对法治政府建设意义极为重大。我国是世界人口最多的大国，各地情况复杂，而且又是单一制国家，上级政府对下级政府是领导与被领导的关系。在这种背景下，如果上级法制机构对下级法制机构缺失规范、指导和培训的法定职能，必然不利于法制统下，不利于全面提高各级人民政府法制机构的力量，不利提高广义行政立法的质量和效率，进而不利法治政府建设。实践已经反复证明了这一点。
二、行政执法遇到普遍性问题的反馈机制存在严重缺陷，导致我国行政立法与基层实践脱节
在我为现行机构体制中，各级政府法制机构一般只是本级政府的办事机构，缺乏垂直职能。没有建立起充分利用各级政府法制机构逐级向上反馈在行政执法中遇到的普遍性问题信息反馈机制。从而市、县基层人民政府及其部门在行政执法中遇到的大量带有普遍性的问题及解决建议不能及时有效地反馈到中央。其结果导致我国的行政立法往往是主要依靠形势倒逼和亡羊补牢来实现。出台的许多法律条文要么严重滞后，无法达到预期效果，要么与基层执法实践脱节，难以能适应社会发展要求，从而造成了国家和社会不必要的重大损失。
例如，由于在政府法制工作制度中缺乏一个高效的立法执法共性问题信息反馈机制，因而市县基层在行政执法中出现的很多严重的普遍性问题，无法及时准确地反馈到中央，进而导致一些关乎国计民生的行政法律严重滞后。就拿现有的耕地保护法律制度来讲，保护耕地的处罚和强制执行措施不具有实际可操作性、不符合实际。在这种制度下，当场强制制止破坏耕地和强制拆除违法建筑，可以将违法行为消灭在起始阶段，虽然有效，代价也低，但不合法。依法做出行政处罚再依法申请人民法院强制执行，虽然合法但由于这时农民已把两代人的所有积蓄都投入进去建房了，无法强制执行，所以同样没有效果。因而，在许多省份，每年都有10万户以上的村民非法占用耕地建房的情况，可是极少有能够依法强制执行和依法制止的，从而不能使耕地得到有效保护。可是，这种普遍性问题和有效的解决建议长期不能准确地反映到中央决策层。
三、政府法制工作内容规定不统一、不规范
各级政府法制机构的职责权限的法律依据不健全，无法做到“机构法定、职责法定”，政府法制工作施展不开。许多政府法制机构应该管的重要工作没有管或管不好，但是另一方面又根据政府领导的安排越俎代庖地做着大量其他部门的法定职能工作。在工作机制上违反权责相统一原则，严重影响政府法制工作的质量和效率，不利于提高行政执法水平。
四、政府法制工作范围不科学，未能充分发挥政府法制机构在法治政府建设中的应有作用
在县级基层都能深刻体会到，中国目前存在的最主要官僚腐败问题有两方面：一是机关对社会（主要指老百姓和企业）的腐败；二是机关对机关的腐败。前者是外科性腐败，后者是内科性腐败。两种腐败的危害一样严重。机关对机关的腐败，一是指上级机关对下级机关审批上的腐败；二是指同级行政机关跨部门人财物管理上的腐败，这里主要是同级财政资金拨付和同级人财物管理体制上的腐败。例如，由于财政管理制度不完善、不优良，一些市、县财政部门对其他机关单位表现得十分腐败。然而，明知这种严重部门利益化的财政管理机制有问题，却没有专门机构负责及时从业务管理制度上进行改变。因此，建议制定行政法规，规定“行政机关起草制定和审查管理涉及国家机关事业单位、人民团体、村委会（社区）干部职工工资、补助、购买保险等福利待遇以及行政机关跨部门人财物管理制度的规范性文件，参照行政规范性文件管理的规定执行。”
五、政府法制机构与政府职能部门之间的权责划分不明确、不统一
在县一级，普遍存在由县级政府职能部门行使权力，造成的矛盾问题却主要由本级政府法制机构负责解决，从而导致行政机关权责不统一、工作推诿、执法水平难以提高等问题。
六、一些重要的政府法制工作缺乏法律和行政法规依据，造成行政机关工作被动
例如，根据行政机关“法无授权不可为”的原则，行政机关要撤销和变更本机关作出的不适当具体行政行为，就没有法规以上的法律依据。又例如，对于法律规定由政府裁决的土地、林地林木等民事纠纷案件，由于法律和行政法规未就证明责任做出明确合理分配，所以，在行政诉讼中法院也根据普通行政诉讼规则要求行政裁决机关对纠纷当事人提出的任何主张都承担举证责任。其结果，极不利于这类矛盾的遏制和有效解决。 七、行政执法指导和监督制度缺乏行政法规以上的法律依据，不利于法治政府建设
实践证明，政府法制机构进行行政执法指导和监督的制度对依法行政和法治政府建设极为重要。但是，由于缺乏行政法规以上的法律依据，这项制度一直未得到很好的实施，未能使政府法制事业很好地进入良性循环。
八、政府法制工作缺乏健全有效的法律保障
尽管《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）第二十九条提出“加强市县政府法制机构建设。健全市 县政府法制机构，促进机构设置、人员配置与工作任务相适应。”但该规定过于原则，很多市县执行起来随意性很大，或没有执行。政府法制机构在法律地位和能力保障方面缺乏法律依据，直接影响法治政府建设。特别是，我国行政执法工作主要集中在市、县基层。但截止目前，很多市、县（区）政府法制机构存在级别低、编制少、经费不足、严重缺乏吸引专业化人才机制、法制队伍整体素质不高、业务能力不强等问题。这使得政府无法创造性地依法开展工作，不能高效、高质量地解决实际问题。
（一） 政府法制机构的地位和作用缺乏法律和行政法规依据
实践反复证明，政府法制机构在法治政府建设中作用日趋重要。中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》第3条明确指出“优化政府机构。完善政府组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”但是，除《行政复议法》侧面提到政府法制机构外，我国《宪法》、《国务院组织法》、《地方政府组织法》都没有对政府法制机构存在的地位和作用作出专门规定或专门列出。因而政府法制机构一直得不到足够重视。
例如，县政府法制机构的作用和重要性绝不亚于县人大、县政府和县政协的任何工作部门，也不亚于县妇联、文联、县志办、档案局、信访局、老干局、党史办等单位。而且，在某种程度上，对县政府法制机构的能力、水平要求更高、更全面，其工作也更艰苦。然而，在各县，这些部门和单位的行政级别都是县政府的正部门级，唯独许多县政府法制机构是副部门级或没有级别。
（二）许多县和市级政府法制机构的级别设置过低，导致专业化法制人才严重缺失
基层机关的行政级别设置应当尊重客观规律，充分考虑高要求、高素质专业人才的合理级别安排和重要作用发挥，不宜一律按人数比例确定行政级别。许多县和市级政府的法制机构级别过低，仅作为政府办公室的一个内设或挂靠机构，没有应具备的行政级别。因此，高素质法律人才长期不能就地提拨，也就很难被留住。例如，过去，广西许多县、区曾先后两次为了完成机构改革任务指标，将政府法制办由正科级改为副科级或无级别。日前，在广西111个县、区中，除了13个县、区的政府法制办是正科级以外，其余98个县级政府法制机构仍属于政府办公室的内设或挂靠机构，要么比本级政府办公室低半级，要么没有级别，只能有一名副科级领导职数。一方面，能合理吸纳优秀人才的领导岗位过少；另一方面，工作要求高但提拔机会少，没有行政级别前途，因而政府法制机构对有水平、有经验的优秀法律人才没有吸引力，高素质法律人才不愿意、不安心在那里工作。
（三）许多县和市级政府法制机构的级别设置过低，导致法制办主任除了开会什么也干不好
由于许多县和市级人民政府法制机构的级别设置过低，造成领导职数少、级别低，没地位、没名份，对内分工不顺，对外协调无力，解决问题能力不强。例如，在这种级别体制下，县级政府法制机构只有一名领导（副科级），该领导除了应付开会以外，没有时间深入研究和开展本职工作。县委、县政府每个领导在开会处理矛盾问题时，一般都要求政府法制机构派一名领导参加。同时，几乎所有电视电话会议和县里的各种领导小组会议都要求县级政府法制办主任参加。所以，县级政府法制办主任平均每天都要参加好三、四个会议，开会都应付不过来，更谈不上要做好复杂的、有较长远意义的涉法事务。这严重地影响了政府法制机构职能作用的发挥。
（四）县级政府的法制机构人员编制配备不足，导致工作被动应付
目前，许多县级政府的法制机构人员编制严重偏少，与所承担的职责不相适应，难以完成要求高、日益繁重的工作任务。据统计，90%以上的行政执法行为和行政争议都主要集中在县级市、县、区的基层。就合浦县而言，目前合浦县是拥有110万人口的大县，政府法制事务多、任务重，特别是新修订的《行政诉讼法》在2015年5月1日实施后，行政诉讼的标的由“具体行政行为”修订为“行政行为”，县政府的法制工作更是繁重，但县政府法制办人员编制才6人，其中包括工勤编1人。由于人手少，工作做不过来，疲于处理日常矛盾问题、行政复议、行政裁决、行政应诉和规范性文件审核这些最基本的刚性工作，整个法制工作处于疲惫应付状态，没有能力让法制工作发挥更大、更重要的作用。
（五）县级政府的法制机构经费保障严重不足，导致工作受到不必要的制约
县（区）级政府法制机构的经费保障普遍存在严重不足，并且长期得不到有效解决。许多县、区政府法制机构的单位人均经费不到本级纪委单位人均经费的一半。行政裁决、行政应诉、政府对信访复查复核、聘请法律顾问、专项法务调查、组织实施行政执法培训、聘请必要的专职法律助理等工作都未列入或未合理列入财政预算，严重影响法制工作开展。例如，许多县级法制机构工作人员，因为经费不足极少外出培训和交流学习，天天像机器人一样做工，时间一长，业务水平不进反退。
（六）市、县（区）政府法制机构工作人员业务能力不强，严重影响社会矛盾有效解决
当前在政府法制工作人员中普遍存在法律水平不高、知识面过窄、业务能力低、解决问题的能力不强等问题。办案质量不高，工作漏洞多、问题多。大量的低质量办案如同儿戏。其工作原本是为了解决矛盾问题，然而实际上一边解决矛盾另一边又制造了的矛盾，甚至埋下了严重的矛盾隐患。
（七）对政府法制机构法律职业人员要求高，但津贴福利待遇不平衡 比起其他行政机关，各级政府法制机构公务员必须具备更高的综合素质和法律业务能力。不仅要求有精湛的法律业务知识，还要求有比较全面和扎实的其他业务知识。特别是在实际工作中，更多地要求他们大量创造性地开展工作，创造性地运用法律手段和其他专业知识大量解决各种重大、复杂的矛盾问题。对他们的法律素质和业务能力要求绝不能低于法官、检察官。然而，政府法制工作人员的津贴福利待遇问题却未得到同样的足够重视。这也不利于政府法制机构吸引人才。
总之，由于有关政府法制工作的法律和行政法规不健全，地方人民政府特别是县级人民政府的法制机构开展政府法制工作极为艰难，难以发挥应有的作用。
九、请求制定《中华人民共和国政府法制工作条例》的建议
综合存在的上述问题，根据中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》的重大决策要求，以及2015年12月20日中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》的精神，充分借鉴各省、直辖市、自治区的政府法制立法经验，并结合实际，针对存在问题，建议国务院及时立项制定《中华人民共和国政府法制工作条例》。制定的《中华人民共和国政府法制工作条例》至少应当包含有如下具体内容：
（一）细化政府法制保障工作
第一，明确县级以上人民政府应当设置与本政府主要工作部门行政级别相同的法制机构。所设置政府法制机构应当配备一名分管行政复议工作的副职领导。
第二，要明确各级政府法制机构的人员配备要与其承担的工作任务相适应的具体人员编制标准。
第三，严格政府法制机构的入口关，明确行政机关中从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的人员，应当取得国家统一法律职业资格。不得借机构改革或机构合并，将不具备法律职业资格的人员并入县级以上人民政府的法制机构。
第四，建立法制工作人员定期交流制度。要创造条件，鼓励政府法制机构工作人员与人大法制委、人大法工委、人民法院、人民检察院等机关单位的专职人员依法依规相互交流。加大县、市级政府的法制机构与上级政府法制机构之间的优秀人才交流力度。注重掊养和依规提拔优秀的法制工作人员。
第五，明确行政复议、行政应诉、聘请法律顾问、政府立法、组织实施行政执法培训、聘请必要的专职法律助理、委托开展专项研究以及政府法制机构人员必要的培训和业务交流等政府法制工作，其所需经费都应当列入同级财政预算。
（二）明确政府法制工作内容和完善法制工作机制
第一，明确政府法制工作内容。政府法制工作应当包括如下内容：对重大行政决策进行法律审查；组织开展政府立法；开展政府法制监督；组织实施行政执法培训；负责规范性文件审查和管理；负责政府合同审查和管理工作；负责行政裁决、行政赔偿的指导、协调和法律审查工作以及行政复议的具体工作；组织、协调、指导和参加行政应诉工作；整理、汇总在行政执法中遇到的普遍性问题，提出解决建议并向上级政府法制机构及本级人民政府反馈；政府法制理论研究；研究解决应由行政机关负责解决的重大、复杂矛盾和问题；本级政府或所在行政机关交办的其他法律事务等。
第二，明确上级人民政府的法制机构应当加强对下级人民政府和本级人民政府工作部门的政府法制工作进行规范和指导。
第三，对于行政执法过程中遇到的普遍性问题，各级人民政府及其法制机构应当建立起高效的综合信息向上反馈机制。国务院和地方各级人民政府将该机制作为提高政府立法效率和质量的最重要措施之一。
第四，明确政府法制机构具体负责本级人民政府的政府法制工作。其他行政机关的法制机构或专职法制工作人员具体负责本机关的政府法制工作。
参考文献：
[1]《宪法》、《立法法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国务院组织法》、《地方政府组织法》以及国务院《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》.
[2]中共中央、国务院.法治政府建设实施纲要（2015-2020年）.人民日报.2015年12月28日，第一版.
[3]长沙市政府法制工作规定.2012年9月19日.长沙市第13届人民政府第52次常务会议通过.
[4]天津市政府法制监督规定.天津市人民政府令（第5号）.1998年10月23日通过.
[5]浙江省行政规范性文件管理办法.2010年7月20日浙江省人民政府令第275号公布.自2010年9月1日起施行.
[6]广西壮族自治区行政机关重大决策程序暂行规定. 2007年11月26日广西壮族自治区人民政府令第32号公布.自2008年1月1日起施行.
[7]中共中央办公厅、国务院办公厅.关于完善国家统一法律职业资格制度的意见.2015年12月20日.
[8]广东省行政执法监督条例. 广东省第十二届人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2016年3月31日修订通过.自2016年7月1日起施行.