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摘 要：人民监督员制度，又称人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度，是检察机关根据机关、团体和企事业单位的推荐，从社会各界中选择若干名有良好的政治素质和较高的政策法律水平的人士担任人民监督员，依照一定的程序，对查办职务犯罪工作进行外部监督的一项制度。人民监督员制度作为一项新生事物，在进行试点中，既体现出了该制度的积极性的一面，但同时也暴露出了一些问题，有些规定还须不断的完善。
关键词:人民监督员；发展；完善
人民监督员制度，是最高人民检察院经过充分论证，为进一步完善检察机关查办职务犯罪案件外部监督机制，而采取的一项重要举措。人民监督员制度的建立，体现了司法民主和诉讼公开的现代司法理念，符合宪法的有关规定，符合党的十六大关于“加强对权力的制约和监督”的精神实质。
一、人民监督员制度的特征 [HTSS]
（一）监督的民主性
这是人民监督员制度的本质特征。人民监督员对检察机关直接立案侦查案件拟作不诉、拟作撤案、被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定等“三类案件”。在办案的检察院对前两类案件未作出决定前，或者后一类案件作出决定后进行监督评议，提出监督评议意见，供检察长、检察委员会决定，或供上一级检察院复核时参考。人民监督员通过对检察机关直接立案侦查案件拟作不诉、拟作撤案进行事前监督，对被捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定进行事后监督，提出监督意见，以帮助检察机关正确处理案件，支持检察机关依法独立办案，保障检察权的正确行使，防止检察权的滥用，确保检察机关执法不枉不纵，确保办案的法律效果与社会效果的有机统一。
（二）监督的权威性
人民监督员制度设计充分体现了它的人民性、合法性、独立性，因而具有很高的社会公信力，得到了社会各界的广泛认可和广大群众的充分信任，因而具有权威性。
（三）监督的特殊性
人民监督员对检察机关直接立案侦查案件的监督，不同于党委的领导和监督、人大的权力监督、政协的民主监督和社会各界以及新闻媒体和广大人民群众的监督，而是一种特殊的监督。人民监督员通过事前、事后的监督，将检察机关办理的“三类案件”无一例外地纳入人民监督员的监督程序，是一种应然性监督，而非或然性监督。
人民监督员制度是将检察机关自侦办案接受外部监督与内部制约相结合，从内外两方面加强对自侦办案的监督制约，是保障自侦办案健康发展的有力举措。人民监督员是自侦办案的社会评价与法律评价结合，从而达到办案的法律效果与社会效果有机统一。
人民监督员制度是将自侦办案监督与对检察官执法执纪行为监督相结合，最终确保加大办案力度，规范办案行为，提高执法水平，将保障办案质量的检察工作总要求在自侦办案中得以实现。
（四）监督的程序性
相对于实体性监督具有裁决权、实体处分权、纠错权而言，人民监督员监督检察机关直接侦查案件的性质属于程序性监督。
人民监督员具有启动复核程序权。如果参加监督案件的多数人民监督员对检委会的决定有异议的，可以启动案件复核程序，要求上一级检察院对他们监督的案件的决定进行复核。上一级检察院应当及时复核，作出复核决定书，送下级检察院执行，并抄送提请复核的人民监督员。上一级检察院经复核改变下级检察院决定的，应当撤销下级检察院的决定，由下级检察院执行。
二、实施人民监督员制度注意把握的几个关系
1、正确处理接受外部监督与依法独立行使检察权的关系。
人民监督员制度是检察机关在现行的法律框架内，为完善直接侦查案件的外部监督机制而进行的一项探索，是检察机关依法独立行使检察权的有力保障，二者的工作目标应该是一致的，即：维护公平正义。因此，该院坚持自觉、诚恳、主动地实施人民监督员制度，并充分尊重人民监督员及其监督意见；在此基础上，又坚持严格依法办事，不突破现行法律的规定。
2、正确处理接受外部监督与遵守办案时限的关系。
人民监督制度对具体案件实施监督，必然需要在法定办案时限内挤出一定时间。这就要求检察机关加大办案力度，提高办案效率，保障人民监督员在法定时限内有充分的时间行使监督权。该院在办案允许的情况下，邀请人民监督员到讯问现场提前“介入”了解和熟悉案情，并注意对一些案件提前交换意见，这提高了监督效率和质量，确保了遵守办案时限。
3、正确处理接受外部监督与加强内部制约的关系。
人民监督员制度加强的是检察机关的外部监督，但不能因此放松内部制约，二者是两个不同层面的监督。只有两种监督制约的方式共同有效运行、相辅相成、相互弥补和完善，才能达到预期的目标。
三、完善人民监督员制度的几点构想
人民监督员制度是一种刚性的、程序性的监督制度，必须保证监督的严肃性，克服随意性。其范围目前来看应严格限制在高检院规定的，应接受监督的“三类案件”和有权提出纠正意见的“五种情况”的范围内，不能随意扩大。根据试行以来人民监督员制度的运行情况，笔者提出以下几点构想：
1、关于人民监督员的选任。一是人民监督员的条件应当更注重道德和良知。高检院规定了人民监督员应当具备的5个条件中，其中尤其值得注意的是第四条：“公道正派，有一定的文化水平和政策、法律知识。”根据这条规定理解，选任人民监督员，特别要注重思想政治素质、公平正义意识，还包括社会关系、人际交往、个性品德、个人信念等内容。只有公道正派的人，才能够对事实负责、对法律负责、对案件当事人负责；其次是一定的文化水平，这主要是着眼于应当具有较好的理解能力和表达能力；再次才是一定的政策、法律知识。筆者认为，人民监督员不是从事案件监督的专业人员，他们主要不是从法律的角度实施监督，而更多的是从感情和感性角度对案件处理发表自己的意见，因此，是否具有法律从业经验并不是很重要的条件，道德和良知才是最需具有的品质。二是人民监督员的来源应当更注重广泛性。笔者认为，长期从事行政和领导工作的人员，具有较好的政策、法律水平和议案能力，但如果多数甚至全部是从事行政和领导工作的人，就难免出现一定的弊端了，这是由职业关系、社会地位、人际交往等因素决定的。出于多种原因，他们比较容易理解职务犯罪嫌疑人的犯罪行为，容易认可检察机关提出的不起诉处理意见，在一定程度上弱化了监督职能。因此，高检院在对“不宜担任人民监督员的”人员进行解释时，对此作了限制性规定。在下届聘请人民监督员时要予以高度重视。三是人民监督员的数量应当适量增加。建议县级院增加为9人，以提供更广泛的来源和更好的选择性。但每次监督工作不需要全部参加，可以确定3人或5人为宜。
2、关于人民监督员的职责。在此，笔者建议：“被逮捕人对逮捕决定不服的”，不宜纳入人民监督员的监督范围。主要理由有：
一是逮捕决定与不起诉决定、撤案决定性质不同。不起诉和撤案是对案件的最终实体性处理，提交监督是为了防止检察机关放纵犯罪；而逮捕只是刑事诉讼过程中的一种强制措施，所起的作用是防止犯罪嫌疑人逃跑、自杀、毁灭证据、串供等。二者对证据、事实的要求是不同的。总体上说，不服逮捕案件提交人民监督员监督，并没有多大的实质意义。二是在严格履行告知手续的情况下，职务犯罪嫌疑人几乎都会对逮捕决定不服。既然没有多大的监督意义，就没有必要增加很大的监督量。三是在决定逮捕时，一般还有较多的案件秘密不宜公开。因此，逮捕有时也是一种侦查策略，这有利于保全和固定证据，有利于从心理上影响犯罪嫌疑人，从而突破案件。如果将不服逮捕决定的案件提交监督，检察机关为了重点保证办案需要，不便于将意图、尚未查明的事实、尚未固定和保全的证据等内容全部说清楚，使得人民监督员难于理解，甚至会认为检察机关不信任、不尊重、在敷衍他们。
3、关于人民监督员制度的立法问题。由于人民监督员制度在现行基本法中未有规定，而仅仅依据高检院的有关规定来操作，法律依据尚不够充分，而且由于各省制定的实施细则不统一，操作规程和文书格式也不一致，从而影响该工作的深入进行，建议在时机成熟的时候，将该项制度纳入基本法的范畴，明确人民监督员的权利、义务及选聘程序和监督程序等，使该项工作更加有法可依。
参考文献：
［1］汤唯、孙季萍.法律监督论纲.北京大学出版社.北京.2006.
［2］张卫平.琐话司法.清华大学出版社,北京.2005年.
［3］沈宗灵.现代西方法理学.北京大学出版社.北京.1992.
［4］周永坤.错案追究制与法治国家建设——一个法社会学的思考.法学.1997年,(9).
［5］刘惠贵、周安平.司法改革的监督情结及其悖论——法官与学者关于基层司法改革的对话.中国司法.2005,(11).
［6］丁启明.人民性是人民监督员制度的根本.大庆高等专科学报.2004,(2).
［7］张良.关于人民监督员制度的理论与实践问题的探讨——从人民监督员的视角分析.中国司法.2004,(12).
［8］徐昕.论私力救济.中国政法大学出版社.北京.2005.
（作者通讯地址：江苏省沛县人民检察院，江苏 沛县 221600）
关键词:人民监督员；发展；完善
人民监督员制度，是最高人民检察院经过充分论证，为进一步完善检察机关查办职务犯罪案件外部监督机制，而采取的一项重要举措。人民监督员制度的建立，体现了司法民主和诉讼公开的现代司法理念，符合宪法的有关规定，符合党的十六大关于“加强对权力的制约和监督”的精神实质。
一、人民监督员制度的特征 [HTSS]
（一）监督的民主性
这是人民监督员制度的本质特征。人民监督员对检察机关直接立案侦查案件拟作不诉、拟作撤案、被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定等“三类案件”。在办案的检察院对前两类案件未作出决定前，或者后一类案件作出决定后进行监督评议，提出监督评议意见，供检察长、检察委员会决定，或供上一级检察院复核时参考。人民监督员通过对检察机关直接立案侦查案件拟作不诉、拟作撤案进行事前监督，对被捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定进行事后监督，提出监督意见，以帮助检察机关正确处理案件，支持检察机关依法独立办案，保障检察权的正确行使，防止检察权的滥用，确保检察机关执法不枉不纵，确保办案的法律效果与社会效果的有机统一。
（二）监督的权威性
人民监督员制度设计充分体现了它的人民性、合法性、独立性，因而具有很高的社会公信力，得到了社会各界的广泛认可和广大群众的充分信任，因而具有权威性。
（三）监督的特殊性
人民监督员对检察机关直接立案侦查案件的监督，不同于党委的领导和监督、人大的权力监督、政协的民主监督和社会各界以及新闻媒体和广大人民群众的监督，而是一种特殊的监督。人民监督员通过事前、事后的监督，将检察机关办理的“三类案件”无一例外地纳入人民监督员的监督程序，是一种应然性监督，而非或然性监督。
人民监督员制度是将检察机关自侦办案接受外部监督与内部制约相结合，从内外两方面加强对自侦办案的监督制约，是保障自侦办案健康发展的有力举措。人民监督员是自侦办案的社会评价与法律评价结合，从而达到办案的法律效果与社会效果有机统一。
人民监督员制度是将自侦办案监督与对检察官执法执纪行为监督相结合，最终确保加大办案力度，规范办案行为，提高执法水平，将保障办案质量的检察工作总要求在自侦办案中得以实现。
（四）监督的程序性
相对于实体性监督具有裁决权、实体处分权、纠错权而言，人民监督员监督检察机关直接侦查案件的性质属于程序性监督。
人民监督员具有启动复核程序权。如果参加监督案件的多数人民监督员对检委会的决定有异议的，可以启动案件复核程序，要求上一级检察院对他们监督的案件的决定进行复核。上一级检察院应当及时复核，作出复核决定书，送下级检察院执行，并抄送提请复核的人民监督员。上一级检察院经复核改变下级检察院决定的，应当撤销下级检察院的决定，由下级检察院执行。
二、实施人民监督员制度注意把握的几个关系
1、正确处理接受外部监督与依法独立行使检察权的关系。
人民监督员制度是检察机关在现行的法律框架内，为完善直接侦查案件的外部监督机制而进行的一项探索，是检察机关依法独立行使检察权的有力保障，二者的工作目标应该是一致的，即：维护公平正义。因此，该院坚持自觉、诚恳、主动地实施人民监督员制度，并充分尊重人民监督员及其监督意见；在此基础上，又坚持严格依法办事，不突破现行法律的规定。
2、正确处理接受外部监督与遵守办案时限的关系。
人民监督制度对具体案件实施监督，必然需要在法定办案时限内挤出一定时间。这就要求检察机关加大办案力度，提高办案效率，保障人民监督员在法定时限内有充分的时间行使监督权。该院在办案允许的情况下，邀请人民监督员到讯问现场提前“介入”了解和熟悉案情，并注意对一些案件提前交换意见，这提高了监督效率和质量，确保了遵守办案时限。
3、正确处理接受外部监督与加强内部制约的关系。
人民监督员制度加强的是检察机关的外部监督，但不能因此放松内部制约，二者是两个不同层面的监督。只有两种监督制约的方式共同有效运行、相辅相成、相互弥补和完善，才能达到预期的目标。
三、完善人民监督员制度的几点构想
人民监督员制度是一种刚性的、程序性的监督制度，必须保证监督的严肃性，克服随意性。其范围目前来看应严格限制在高检院规定的，应接受监督的“三类案件”和有权提出纠正意见的“五种情况”的范围内，不能随意扩大。根据试行以来人民监督员制度的运行情况，笔者提出以下几点构想：
1、关于人民监督员的选任。一是人民监督员的条件应当更注重道德和良知。高检院规定了人民监督员应当具备的5个条件中，其中尤其值得注意的是第四条：“公道正派，有一定的文化水平和政策、法律知识。”根据这条规定理解，选任人民监督员，特别要注重思想政治素质、公平正义意识，还包括社会关系、人际交往、个性品德、个人信念等内容。只有公道正派的人，才能够对事实负责、对法律负责、对案件当事人负责；其次是一定的文化水平，这主要是着眼于应当具有较好的理解能力和表达能力；再次才是一定的政策、法律知识。筆者认为，人民监督员不是从事案件监督的专业人员，他们主要不是从法律的角度实施监督，而更多的是从感情和感性角度对案件处理发表自己的意见，因此，是否具有法律从业经验并不是很重要的条件，道德和良知才是最需具有的品质。二是人民监督员的来源应当更注重广泛性。笔者认为，长期从事行政和领导工作的人员，具有较好的政策、法律水平和议案能力，但如果多数甚至全部是从事行政和领导工作的人，就难免出现一定的弊端了，这是由职业关系、社会地位、人际交往等因素决定的。出于多种原因，他们比较容易理解职务犯罪嫌疑人的犯罪行为，容易认可检察机关提出的不起诉处理意见，在一定程度上弱化了监督职能。因此，高检院在对“不宜担任人民监督员的”人员进行解释时，对此作了限制性规定。在下届聘请人民监督员时要予以高度重视。三是人民监督员的数量应当适量增加。建议县级院增加为9人，以提供更广泛的来源和更好的选择性。但每次监督工作不需要全部参加，可以确定3人或5人为宜。
2、关于人民监督员的职责。在此，笔者建议：“被逮捕人对逮捕决定不服的”，不宜纳入人民监督员的监督范围。主要理由有：
一是逮捕决定与不起诉决定、撤案决定性质不同。不起诉和撤案是对案件的最终实体性处理，提交监督是为了防止检察机关放纵犯罪；而逮捕只是刑事诉讼过程中的一种强制措施，所起的作用是防止犯罪嫌疑人逃跑、自杀、毁灭证据、串供等。二者对证据、事实的要求是不同的。总体上说，不服逮捕案件提交人民监督员监督，并没有多大的实质意义。二是在严格履行告知手续的情况下，职务犯罪嫌疑人几乎都会对逮捕决定不服。既然没有多大的监督意义，就没有必要增加很大的监督量。三是在决定逮捕时，一般还有较多的案件秘密不宜公开。因此，逮捕有时也是一种侦查策略，这有利于保全和固定证据，有利于从心理上影响犯罪嫌疑人，从而突破案件。如果将不服逮捕决定的案件提交监督，检察机关为了重点保证办案需要，不便于将意图、尚未查明的事实、尚未固定和保全的证据等内容全部说清楚，使得人民监督员难于理解，甚至会认为检察机关不信任、不尊重、在敷衍他们。
3、关于人民监督员制度的立法问题。由于人民监督员制度在现行基本法中未有规定，而仅仅依据高检院的有关规定来操作，法律依据尚不够充分，而且由于各省制定的实施细则不统一，操作规程和文书格式也不一致，从而影响该工作的深入进行，建议在时机成熟的时候，将该项制度纳入基本法的范畴，明确人民监督员的权利、义务及选聘程序和监督程序等，使该项工作更加有法可依。
参考文献：
［1］汤唯、孙季萍.法律监督论纲.北京大学出版社.北京.2006.
［2］张卫平.琐话司法.清华大学出版社,北京.2005年.
［3］沈宗灵.现代西方法理学.北京大学出版社.北京.1992.
［4］周永坤.错案追究制与法治国家建设——一个法社会学的思考.法学.1997年,(9).
［5］刘惠贵、周安平.司法改革的监督情结及其悖论——法官与学者关于基层司法改革的对话.中国司法.2005,(11).
［6］丁启明.人民性是人民监督员制度的根本.大庆高等专科学报.2004,(2).
［7］张良.关于人民监督员制度的理论与实践问题的探讨——从人民监督员的视角分析.中国司法.2004,(12).
［8］徐昕.论私力救济.中国政法大学出版社.北京.2005.
（作者通讯地址：江苏省沛县人民检察院，江苏 沛县 221600）