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摘 要：依法行政是我国依法治国的关键与核心，行政执法是政府行政行为的重要组成部分，行政执法的规范化与否在一定程度上决定着政府依法行政的进程。2004年，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，要经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。经过六年的努力，我国依法行政工作取得了一定成效，但对我国依法行政的现状仍然不能乐观，特别是行政执法中还存在怠于履职、执法不规范、执法违法等等问题，严重影响了法治政府的建设进程。检察机关作为国家的法律监督机关，应积极开展对行政执法的检察监督，充分发挥检察职能，促进行政执法的规范化，推进政府依法行政。
关键词：行政执法；检察监督；工作建议
“据统计，我国的法律80%规定政府机关作为执法部门。”［1］可见，我国的行政执法部门多、范围广、权力大，而且与人民群众的关系密切。随着市场经济的不断发展，行政权还有进一步扩张的趋势，行政执法中的问题日益显现，有些问题既损害了国家利益，也侵害了人民群众的合法权益，激化了社会矛盾。行政相对人因不服行政机关的执法行为而申请复议、提起行政诉讼、上访、申诉的屡见不鲜，在一定程度上影响了政府的公信力和法治政府的建设，对行政执法实施有效的监督已势在必行。检察机关作为国家的专门法律监督机关，应当作为国家和社会公共利益的代表行使监督权，积极开展行政执法监督检察，着力保障民生，维护社会公共管理秩序和良好的经济发展环境。在实践中，对检察机关如何开展对行政执法的检察监督争议较大，作者谈谈个人的看法。
一、当前我国行政执法的现状及主要原因
行政执法是行政主体依照法律和立法精神对社会生活进行组织和管理的活动，即行政主体为维护经济与社会生活秩序，实现行政目标，按法定权限和程序实施法律、法规等法律规范的具体行政行为。它是国家法律、法规的执行者，又是国家与人民群众密切相连的桥梁。行政执法作为一种依职权的行政行为，被广泛运用于公安、监察、审计、海关、工商、质监、税务等行政机关的工作之中。因行政执法部门多、范围广、弹性大，在行政执法中暴露出的矛盾和问题也自然很多。当前，我国行政执法中存在的主要问题有以下几个方面：
1、行政执法主体混乱。行政执法队伍过多、过滥，管理混乱；部门职能重叠，职责不清，出现重复执法，多头执法，当弊大于利时就互相推诿、扯皮，执法不到位；一些执法主体不合格。
2、行政执法程序违法。当前，行政执法中普遍存在“重实体，轻程序”，该遵守的程序不遵守，随意性很大。在实施行政处罚过程中，不履行事先告之义务、不告知行政相对人获得法律救济的途径等；有的颠倒程序，先罚款后定性等。
3、行政执法乱作为或不作为。受利益驱动，行政执法就是行政罚款，执法就是收费，不正确履行职责，监管不到位，导致食品中毒、环境污染、矿难、楼歪等严重危害人民生命的事件不断发生。
4、行政执法不规范。主要体现在行政处罚中，因行政处罚的幅度较大，自由裁量权过于宽泛，使行政执法机关使用自由裁量权时具有极大的主观性和随意性，处罚失衡、显失公平，导致相对人不服的现象时有发生。
5、行政执法违法。 当前，行政执法人员知法犯法，执法犯法的现象还大量存在，如公安机关非法行政拘留、罚款，对刑事案件该立案的不立案，行政机关发现案件线索该移送的不移送，贪赃枉法，徇私舞弊等。
存在以上问题的原因是多方面的，如行政法律、法规不健全，行政执法机制不完善，行政执法队伍整体素质不高，执法人员法制观念淡薄，监督机制滞后等，但是最根本的原因在于当前对行政执法活动缺乏有效的制约与监督机制，使得某些行政权力被告滥用、乱用、不规范使用或不使用。从我国行政法律实践看，虽然目前对行政权力既有党委、人大、法院等外部监督机制，也有行政复议、行政监察等内部监督机制，但是在这些监督途径中，党委、人大的监督大都属于宏观的监督，不具有经常性，也不针对具体个案；法院对行政机关的外部监督只能通过行政相对人提起诉讼的被动方式才能实现，这种外部监督大都属于事后监督，难以发挥应有的监督作用。行政复议、行政监察属内部监督，发现问题一般都会“内部消化”，监督效果难以保证。
二、检察机关对行政执法活动的监督存在的困境
我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这一规定，确立了人民检察院在履行法律监督职责中的特殊地位，即检察机关是国家专门的法律监督机关，对国家法律实施的各个领域实施监督。而我国当前行政执法过程中出現了很多问题，严重影响了建设法治政府的进程，检察机关根据《宪法》的定位，已开展对行政执法活动的监督，取得了一定的成效，但在实践中也面临了许多困境。
1、法律权责不明确，缺乏可操作性。虽然《宪法》赋予了检察机关法律监督的权力，但纵观我国行政法律、法规，检察机关如何对行政机关的执法行为进行法律监督，法则无明文规定，导致检察机关直接对行政机关的执法活动进行法律监督的权责不明晰，缺少可操性。按《宪法》与《人民检察院组织法》规定，检察机关对法律执行中的一切违法行为都有权进行法律监督，但是现行大量行政法律中没有法律监督的具体规定，任何一个行政执法机关都可以法律没有明文规定为由，拒绝检察机关对其实施的行政执法行为进行任何形式的监督。
2、检察机关对行政执法的监督手段单一，达不到监督的效果。目前，对行政执法检察监督主要通过三个途径得以实现：一是在行政诉讼中，在监督法院行政审判行为的同时，实现对行政机关的具体执法活动的监督；二是在刑事诉讼中，通过自侦和起诉相结合来实现对行政执法行为的监督；三是对与刑事司法领域衔接的行政执法活动的监督，主要是对行政执法机关移送案件行为的监督。这三个途径的实现基本上都是依赖于“检察建议”这个载体，但现行法律对检察建议的法律效力没有明确界定，如果有关单位不正确对待，敷衍了事或者不予回复，检察机关缺少有效的法律手段来使“检察建议”得到落实，当行政执法机关不执行“检察建议”时，检察机关根本没有办法来强制其执行，使检察机关履行法律监督职能陷入很大的困境，使检察监督毫无意义。
3、体制不完善，影响监督工作的开展。目前，检察机关系双层领导体制，检察机关对地方行政机关存在机构、人员和经费等依附关系，设在行政辖区内的检察机关实际上处于当地政府下属的一个执法部门的地位，许多行政机关具有管人、管钱、管物的权力，而检察机关为了自身生存和发展的需要，不得不协调处理好与各个部门的关系，监督便是轻描淡写，或者根本不开展行政执法监督工作。
三、对检察机关开展行政执法检察监督的建议
依法治国的关键在于依法行政，可以说行政权的依法行使与否直接关系到依法治国的进程。对行政执法开展法律监督已成为时代发展的必然要求，检察机关应根据我这宪法和法律赋予的职权，通过各种途径采取各种有效的方式，积极探索和开展对行政执法的法律监督工作。
1、根据相关法律法规完善监督保障机制。因检察机关对行政机关执法活动如何实施监督没有明确具体的法律规定，使检察机关开展行政执法工作陷入困境，针对这一问题，检察机关应主动争取地方人大和政府的支持，根据相关法律法规制定开展行政执法检察监督的实施意见，提请人大讨论通过或经政府研究同意并以文件形式下发到各行政机关，要求各行政机关积极配合检察机关开展行政执法检察监督工作。这样一来，检察机关开展行政执法监督检察理气更足，效果更好。
检察机关制定的开展行政执法检察监督的实施意见，要对检察机关监督的对象、范围、方式、程序及监督不当的处理等内容作出明确规定。如规定监督的对象是国家行政机关、公务员及有权行政主体的相关行政行为；监督的范围是行政执法行为主体是否合法、是否怠于履行法宝职责以及行政执法过程中是否有职务犯罪行为等；监督方式主要是通过向相关行政机关发送检察建议书、提出抗诉、查处违法犯罪行为、督促依法履行职责以及提出规范性意见或建议等进行；就监督程序也要作一定的规范，规定检察院办理行政执法检察监督案件要由检察长负责审批，可以依法调查取证，有关机关应积极配合，案件应当在立案之日起三个月内办结等。这样明确具体的规定，既有较强的操作性，又为检察机关开展行政执法检察监督提供了制度保障。
2、加强与行政执法机关的协调，建立制度。检察机关开展行政执法检察监督工作还需要行政执法机关的积极配合，检察机关应加强与行政执法机关的沟通与协调，建立有约束力的工作制度。重点应是针对行政处罚自由裁量权的使用和检察建议的执行建立强制性的条款。
在实践中，因行政处罚自由裁量权弹性太大导致滥用行政处罚自由裁量权，执法不公。“经常出现‘过罚不相当’、‘ 同案不同罚’等不规范行使处罚裁量权的问题，使行政执法有失公允。”［2］针对这一普遍现象，检察机关要加强与行政执法机关的协调，对如何合理规范行政处罚幅度开展讨论，采取与行政执法机关联合制定《规范自由裁量权适用指导意见》的方式，来尝试对行政处罚自由裁量权进行限制和监督，从而达到羁束行政处罚自由裁量权的目的。在具体措施中，对处罚幅度较大的情形分别给予具体的量化和细化。同时，为了确保《指导意见》得以有效执行，还要在《指导意见》中对行政机关执行该《指导意见》提出具体的要求，如规定不按该《指导意见》执行的处罚案件按错案处理；对行政处罚款一万元以上的案件需报检察机关备案审查；检察机关发现行政机关未按《指导意见》执行的可要求行政机关在十五日内将处罚理由函告检察机关等。
因现行法律未对检察建议的执行效力作出刚性规定，司法实践中，检察机关发出的建议，有些单位不积极采纳、落实。因此，检察机关与行政机关建立的制度中还应对检察建议的执行作出强制性规定，比如行政执法机关受到检察建议后应认真对待，必须在十五日内予以回复；不能按时落实检察建议的，应主动以书面形式向检察机关说明理由等。
3、加强对行政机关及其工作人员的日常监督。首先，加大对职务犯罪案件的侦查。检察机关对行政机关职务犯罪的侦查、起诉是对行政权最有力的监督，加强对行政执法机关及其工作人员职务犯罪的侦查力度，有利于对行政执法的监督和制约。从目前实际情况看，有罪不究，以罚代刑的问题比较严重。检察机关有必要加强对行政执法机关移送犯罪线索的监督，加大对职务犯罪的侦查力度。一是通过举报或审查行政处罚决定，调查了解行政执法机关是否掌握了犯罪线索，认为有涉嫌犯罪线索的，可以要求行政执法机关移送，行政机关不移送的应说明不移送的理由，檢察机关认为理由不成立的，应当出具移送案件通知书，或自行侦查，或由行政执法机关移送公安机关立案侦查，并进行跟踪监督。行政执法人员拒不移送案件情节严重的或涉及其他职务犯罪的，检察机关应进行初查，确定是否对不移送案件的行为立案侦查。同时，对于拒不移送又不能说明理由的，一般会有隐情，检察机关应扩大侦查范围，加大对贪赃枉法、徇情枉法、受收贿赂等职务犯罪的查处。其次，开展对行政机关及其工作人员的一般违法行为的监督。在一般行政领域，检察机关无权对行政机关及其工作人员的一般违法行为进行监督，在侦查、起诉刑事案件过程中发现行政机关或其工作人员有职务违法行为尚未构成犯罪的，应提出检察建议，要求有权予以处理。对于有些案件，国家公职人员的行为是否构成犯罪在案件受理或立案阶段并不明显，检察机关在刑事诉讼环节认为行为人的行为不构成犯罪，但需要追究行政责任，或在追究刑事责任后仍然需要追究行政责任的，检察机关也应提出检察建议或检察意见，要求有关机关立案调查，作出是否给予行政处分的决定，并将决定情况及时反馈给检察机关。
4、加强检察机关队伍建设，提高法律监督能力。检察机关应从建立和完善社会主义市场经济的需要出发，认真履行法律赋予的职责，切实强化队伍建设，有针对性地开展培训工作，提高干警的业务水平，更新监督观念。要开拓认识视野，优化检察干警的素质结构，在人才观念上求突破，坚持用先进思想、科学发展观武装干警头脑，增强队伍的政治素质和职为道德修养。狠抓纪律作风建设和自身反腐倡廉建设，监督者自身要硬，做到公正、廉洁、规范、文明执法，处处维护法律的权威和检察机关的公信力。
参考文献：
［1］《法制日报》，2010年9月7日第6版
［2］《人民日报》2010年9月10日第15版
（作者通讯地址：江西省鄱阳县人民检察院，江西 鄱阳 333100）
关键词：行政执法；检察监督；工作建议
“据统计，我国的法律80%规定政府机关作为执法部门。”［1］可见，我国的行政执法部门多、范围广、权力大，而且与人民群众的关系密切。随着市场经济的不断发展，行政权还有进一步扩张的趋势，行政执法中的问题日益显现，有些问题既损害了国家利益，也侵害了人民群众的合法权益，激化了社会矛盾。行政相对人因不服行政机关的执法行为而申请复议、提起行政诉讼、上访、申诉的屡见不鲜，在一定程度上影响了政府的公信力和法治政府的建设，对行政执法实施有效的监督已势在必行。检察机关作为国家的专门法律监督机关，应当作为国家和社会公共利益的代表行使监督权，积极开展行政执法监督检察，着力保障民生，维护社会公共管理秩序和良好的经济发展环境。在实践中，对检察机关如何开展对行政执法的检察监督争议较大，作者谈谈个人的看法。
一、当前我国行政执法的现状及主要原因
行政执法是行政主体依照法律和立法精神对社会生活进行组织和管理的活动，即行政主体为维护经济与社会生活秩序，实现行政目标，按法定权限和程序实施法律、法规等法律规范的具体行政行为。它是国家法律、法规的执行者，又是国家与人民群众密切相连的桥梁。行政执法作为一种依职权的行政行为，被广泛运用于公安、监察、审计、海关、工商、质监、税务等行政机关的工作之中。因行政执法部门多、范围广、弹性大，在行政执法中暴露出的矛盾和问题也自然很多。当前，我国行政执法中存在的主要问题有以下几个方面：
1、行政执法主体混乱。行政执法队伍过多、过滥，管理混乱；部门职能重叠，职责不清，出现重复执法，多头执法，当弊大于利时就互相推诿、扯皮，执法不到位；一些执法主体不合格。
2、行政执法程序违法。当前，行政执法中普遍存在“重实体，轻程序”，该遵守的程序不遵守，随意性很大。在实施行政处罚过程中，不履行事先告之义务、不告知行政相对人获得法律救济的途径等；有的颠倒程序，先罚款后定性等。
3、行政执法乱作为或不作为。受利益驱动，行政执法就是行政罚款，执法就是收费，不正确履行职责，监管不到位，导致食品中毒、环境污染、矿难、楼歪等严重危害人民生命的事件不断发生。
4、行政执法不规范。主要体现在行政处罚中，因行政处罚的幅度较大，自由裁量权过于宽泛，使行政执法机关使用自由裁量权时具有极大的主观性和随意性，处罚失衡、显失公平，导致相对人不服的现象时有发生。
5、行政执法违法。 当前，行政执法人员知法犯法，执法犯法的现象还大量存在，如公安机关非法行政拘留、罚款，对刑事案件该立案的不立案，行政机关发现案件线索该移送的不移送，贪赃枉法，徇私舞弊等。
存在以上问题的原因是多方面的，如行政法律、法规不健全，行政执法机制不完善，行政执法队伍整体素质不高，执法人员法制观念淡薄，监督机制滞后等，但是最根本的原因在于当前对行政执法活动缺乏有效的制约与监督机制，使得某些行政权力被告滥用、乱用、不规范使用或不使用。从我国行政法律实践看，虽然目前对行政权力既有党委、人大、法院等外部监督机制，也有行政复议、行政监察等内部监督机制，但是在这些监督途径中，党委、人大的监督大都属于宏观的监督，不具有经常性，也不针对具体个案；法院对行政机关的外部监督只能通过行政相对人提起诉讼的被动方式才能实现，这种外部监督大都属于事后监督，难以发挥应有的监督作用。行政复议、行政监察属内部监督，发现问题一般都会“内部消化”，监督效果难以保证。
二、检察机关对行政执法活动的监督存在的困境
我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这一规定，确立了人民检察院在履行法律监督职责中的特殊地位，即检察机关是国家专门的法律监督机关，对国家法律实施的各个领域实施监督。而我国当前行政执法过程中出現了很多问题，严重影响了建设法治政府的进程，检察机关根据《宪法》的定位，已开展对行政执法活动的监督，取得了一定的成效，但在实践中也面临了许多困境。
1、法律权责不明确，缺乏可操作性。虽然《宪法》赋予了检察机关法律监督的权力，但纵观我国行政法律、法规，检察机关如何对行政机关的执法行为进行法律监督，法则无明文规定，导致检察机关直接对行政机关的执法活动进行法律监督的权责不明晰，缺少可操性。按《宪法》与《人民检察院组织法》规定，检察机关对法律执行中的一切违法行为都有权进行法律监督，但是现行大量行政法律中没有法律监督的具体规定，任何一个行政执法机关都可以法律没有明文规定为由，拒绝检察机关对其实施的行政执法行为进行任何形式的监督。
2、检察机关对行政执法的监督手段单一，达不到监督的效果。目前，对行政执法检察监督主要通过三个途径得以实现：一是在行政诉讼中，在监督法院行政审判行为的同时，实现对行政机关的具体执法活动的监督；二是在刑事诉讼中，通过自侦和起诉相结合来实现对行政执法行为的监督；三是对与刑事司法领域衔接的行政执法活动的监督，主要是对行政执法机关移送案件行为的监督。这三个途径的实现基本上都是依赖于“检察建议”这个载体，但现行法律对检察建议的法律效力没有明确界定，如果有关单位不正确对待，敷衍了事或者不予回复，检察机关缺少有效的法律手段来使“检察建议”得到落实，当行政执法机关不执行“检察建议”时，检察机关根本没有办法来强制其执行，使检察机关履行法律监督职能陷入很大的困境，使检察监督毫无意义。
3、体制不完善，影响监督工作的开展。目前，检察机关系双层领导体制，检察机关对地方行政机关存在机构、人员和经费等依附关系，设在行政辖区内的检察机关实际上处于当地政府下属的一个执法部门的地位，许多行政机关具有管人、管钱、管物的权力，而检察机关为了自身生存和发展的需要，不得不协调处理好与各个部门的关系，监督便是轻描淡写，或者根本不开展行政执法监督工作。
三、对检察机关开展行政执法检察监督的建议
依法治国的关键在于依法行政，可以说行政权的依法行使与否直接关系到依法治国的进程。对行政执法开展法律监督已成为时代发展的必然要求，检察机关应根据我这宪法和法律赋予的职权，通过各种途径采取各种有效的方式，积极探索和开展对行政执法的法律监督工作。
1、根据相关法律法规完善监督保障机制。因检察机关对行政机关执法活动如何实施监督没有明确具体的法律规定，使检察机关开展行政执法工作陷入困境，针对这一问题，检察机关应主动争取地方人大和政府的支持，根据相关法律法规制定开展行政执法检察监督的实施意见，提请人大讨论通过或经政府研究同意并以文件形式下发到各行政机关，要求各行政机关积极配合检察机关开展行政执法检察监督工作。这样一来，检察机关开展行政执法监督检察理气更足，效果更好。
检察机关制定的开展行政执法检察监督的实施意见，要对检察机关监督的对象、范围、方式、程序及监督不当的处理等内容作出明确规定。如规定监督的对象是国家行政机关、公务员及有权行政主体的相关行政行为；监督的范围是行政执法行为主体是否合法、是否怠于履行法宝职责以及行政执法过程中是否有职务犯罪行为等；监督方式主要是通过向相关行政机关发送检察建议书、提出抗诉、查处违法犯罪行为、督促依法履行职责以及提出规范性意见或建议等进行；就监督程序也要作一定的规范，规定检察院办理行政执法检察监督案件要由检察长负责审批，可以依法调查取证，有关机关应积极配合，案件应当在立案之日起三个月内办结等。这样明确具体的规定，既有较强的操作性，又为检察机关开展行政执法检察监督提供了制度保障。
2、加强与行政执法机关的协调，建立制度。检察机关开展行政执法检察监督工作还需要行政执法机关的积极配合，检察机关应加强与行政执法机关的沟通与协调，建立有约束力的工作制度。重点应是针对行政处罚自由裁量权的使用和检察建议的执行建立强制性的条款。
在实践中，因行政处罚自由裁量权弹性太大导致滥用行政处罚自由裁量权，执法不公。“经常出现‘过罚不相当’、‘ 同案不同罚’等不规范行使处罚裁量权的问题，使行政执法有失公允。”［2］针对这一普遍现象，检察机关要加强与行政执法机关的协调，对如何合理规范行政处罚幅度开展讨论，采取与行政执法机关联合制定《规范自由裁量权适用指导意见》的方式，来尝试对行政处罚自由裁量权进行限制和监督，从而达到羁束行政处罚自由裁量权的目的。在具体措施中，对处罚幅度较大的情形分别给予具体的量化和细化。同时，为了确保《指导意见》得以有效执行，还要在《指导意见》中对行政机关执行该《指导意见》提出具体的要求，如规定不按该《指导意见》执行的处罚案件按错案处理；对行政处罚款一万元以上的案件需报检察机关备案审查；检察机关发现行政机关未按《指导意见》执行的可要求行政机关在十五日内将处罚理由函告检察机关等。
因现行法律未对检察建议的执行效力作出刚性规定，司法实践中，检察机关发出的建议，有些单位不积极采纳、落实。因此，检察机关与行政机关建立的制度中还应对检察建议的执行作出强制性规定，比如行政执法机关受到检察建议后应认真对待，必须在十五日内予以回复；不能按时落实检察建议的，应主动以书面形式向检察机关说明理由等。
3、加强对行政机关及其工作人员的日常监督。首先，加大对职务犯罪案件的侦查。检察机关对行政机关职务犯罪的侦查、起诉是对行政权最有力的监督，加强对行政执法机关及其工作人员职务犯罪的侦查力度，有利于对行政执法的监督和制约。从目前实际情况看，有罪不究，以罚代刑的问题比较严重。检察机关有必要加强对行政执法机关移送犯罪线索的监督，加大对职务犯罪的侦查力度。一是通过举报或审查行政处罚决定，调查了解行政执法机关是否掌握了犯罪线索，认为有涉嫌犯罪线索的，可以要求行政执法机关移送，行政机关不移送的应说明不移送的理由，檢察机关认为理由不成立的，应当出具移送案件通知书，或自行侦查，或由行政执法机关移送公安机关立案侦查，并进行跟踪监督。行政执法人员拒不移送案件情节严重的或涉及其他职务犯罪的，检察机关应进行初查，确定是否对不移送案件的行为立案侦查。同时，对于拒不移送又不能说明理由的，一般会有隐情，检察机关应扩大侦查范围，加大对贪赃枉法、徇情枉法、受收贿赂等职务犯罪的查处。其次，开展对行政机关及其工作人员的一般违法行为的监督。在一般行政领域，检察机关无权对行政机关及其工作人员的一般违法行为进行监督，在侦查、起诉刑事案件过程中发现行政机关或其工作人员有职务违法行为尚未构成犯罪的，应提出检察建议，要求有权予以处理。对于有些案件，国家公职人员的行为是否构成犯罪在案件受理或立案阶段并不明显，检察机关在刑事诉讼环节认为行为人的行为不构成犯罪，但需要追究行政责任，或在追究刑事责任后仍然需要追究行政责任的，检察机关也应提出检察建议或检察意见，要求有关机关立案调查，作出是否给予行政处分的决定，并将决定情况及时反馈给检察机关。
4、加强检察机关队伍建设，提高法律监督能力。检察机关应从建立和完善社会主义市场经济的需要出发，认真履行法律赋予的职责，切实强化队伍建设，有针对性地开展培训工作，提高干警的业务水平，更新监督观念。要开拓认识视野，优化检察干警的素质结构，在人才观念上求突破，坚持用先进思想、科学发展观武装干警头脑，增强队伍的政治素质和职为道德修养。狠抓纪律作风建设和自身反腐倡廉建设，监督者自身要硬，做到公正、廉洁、规范、文明执法，处处维护法律的权威和检察机关的公信力。
参考文献：
［1］《法制日报》，2010年9月7日第6版
［2］《人民日报》2010年9月10日第15版
（作者通讯地址：江西省鄱阳县人民检察院，江西 鄱阳 333100）