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[内容提要] 20世纪90年代中期以来，社会政策的理论和实践模式发生了深刻的变化，集中表现在发展型社会政策理论的形成和实践上。这种理论同剩余型模式与制度型模式的区别在于，它促进了“生产性的"、有助于经济发展的社会福利干预。发展型社会政策结合经济议题，力图通过协调社会政策和经济政策来改善所有人的福利。达到这一目标的手段，是若干实际的社会投资策略和资产建设策略，实现社会政策从以消费和再分配为导向的服务转向提高受助者能力、扩大经济参与和促进经济发展的干预方法，这使发展型社会政策明显有别于福利领域的其他方法。
中国正力图实现构建和谐社会的战略目标，同时也处于对20世纪80年代以来社会保障和福利制度改革的反思时期，社会政策的作用凸现。怎样在“社会转型"与“全球化"双重叠加的背景下，发挥社会政策促进经济发展、维护社会公正的功能，是当今中国面临的重点政策议题。发展型社会政策对中国的启示意义是：(1)要重新重视和确立政府在社会福利中的主导角色；(2)在社会保障和福利制度的安排上要具备长远性、战略性眼光。
[关键词] 发展型社会政策 全球化 社会风险 社会投资 社会发展
中图分类号：F061·4
文献标识码：A
文章编号：1007-1369(2007)1-0088-08
20世纪90年代以来至今，随着经济全球化带来的一系列新的社会风险和问题，西方福利国家的社会福利制度面临着严峻的形势和挑战：一方面，失业和贫困加剧了对很多正规的社会保护制度，如养老保险和失业保险等的需求，但同时，由于资本转移的加速和就业的下降，这些正规的社会保护制度面临严重的财政困难和制度缺陷；另一方面，那些影响经济增长和社会秩序的新型社会问题如国际移民、非正规就业者的保护等等又不在社会政策的制度框架之内，迫切需要社会政策发展新的、更具灵活性的保护领域，以覆盖新的社会风险。在这种情况下，很多发达国家的社会政策学者如吉登斯、米奇利(J.Midgley)、P.Taylor-Gooby等对福利国家的发展战略进行了反思和重构，对社会政策的目标进行了重新定位，认为社会政策的目标应该是在维护社会公平和平等的基础上，同时也能促进经济发展。他们特别强调社会政策与经济发展之间的协调性，以应对全球化条件下的技术和社会危机。这些学者提出的“第三条道路”、社会投资型国家、新福利主义等思想深深影响了当代许多发达国家的社会政策实践，其具体的政策主张即是今天备受关注和争论的“发展型社会政策"。
围绕着“福利制度与经济发展的关系"这个主题，发展型社会福利理论和政策在关于以何种方式利用市场机制的问题上，在政府、家庭、市场和志愿组织(公民社会)能够发挥什么作用等问题上提出了新的思考，为我们提供了一个有益的比较思考取向。
众所周知，中国的改革和发展已经进入了一个崭新的阶段，建设和谐社会成为新的主轴。在此新的历史时期，社会体制的改革与社会政策的创新，成为各级政府和社会各界关注的焦点。自2003年以来，医疗、教育、住房、贫困、农村发展、弱势群体等问题，已经成为公众关心的热点。在这样的大背景下，社会政策研究的重要性日益凸现。这种状况要求我们必须深入地了解社会政策演变、创新和发展的过程及其有关的理论，为中国探求经济社会协调发展的实践提供新的可资借鉴的思想资源，使社会政策真正起到维护社会公平、缓解社会矛盾、促进和谐社会建设的作用。
本文的首要目的是对发展型的社会福利理论和政策进行清晰的梳理；此外，在目前强调构建和谐社会的背景下，对如何改革和建构中国社会福利体系进行简要的评论。
发展型社会政策的产生背景及其主要理念
1.全球化时代的社会风险和国家发展战略的演变
发展型社会政策理论产生的现实背景和首要的推动力量，是与西方福利国家对全球化挑战的回应以及重构国家合法性的努力分不开的。
20世纪90年代以来，随着高科技、信息技术的迅速发展以及经济全球化，福利国家面临着新的风险和挑战。经济全球化涉及三种要素的跨国界流动：产品和服务、资本以及人员。产品和服务的大批量流动，引起了空前激烈的价格竞争。价格竞争直接威胁到福利国家的高劳动成本，迫使它们不得不进行福利开支和劳动力成本上的“探底竞争"，但这些措施的实行又受到国内不同政治力量和普选制度的制约。这些国家既要参加世界市场的竞争，又不想面对竞争可能导致的福利国家削减的现实，在可供选择的政策工具上十分伤脑筋。其次，信息产业的发展，交通工具的发达使全球性的资本流动速度加快。在经济全球化的条件下，资本逃税要比劳动逃避税收容易得多。为了追逐利润，资本避开对劳动征税很重或劳动受到严密保护的国家，迫使那里的劳动力结构发生变化。因此，当私人企业的跨国流动打破了民族国家的疆界时，那种在民族国家内部形成的社会保障体系和福利服务形式也就受到了威胁。而这些社会保护体系原先是针对工业社会(制造业时代)的风险设计出来的。资本的“四处流动"摆脱了民族国家的政治控制，使受着地域约束的雇员和政府的谈判能力降低。此外，全球性的资本流动还伴随着就业机会的全球化和劳动力的全球性流动。资本的外流使福利国家的财力外泄，而经济移民的涌入则造成福利国家在住房、医疗、失业救济和技能培训等方面的额外负担，迫使福利国家不得不就移民问题进行新的政策设计。上述这三大问题使我们看到，福利国家的征税能力、国家赖以调整经济政策和干预社会分配的能力都被削弱了。
伴随信息化、全球化而来的，还有社会结构和就业方式的变迁造成的危机和问题。主要表现为：①人口老龄化的挑战。人口老化在资本流动加速、经济增长衰退时带来社会保障的负担率加重，有可能会导致社会保障制度的巨额赤字甚至破产。②信息通讯技术和知识社会的迅猛发展，造成对新技能和高学历日渐上升的需求，同时也引起对低素质劳动力的排斥，即使他们的工资和福利待遇要求很低。③家庭结构和性别角色的变迁。离婚率的上升，单亲家庭的增多；家庭生活的非标准化，即改变了工业社会和大规模制造业时代的生活和就业模式，人的就业年龄、结婚年龄、生育年龄和退休年龄等发生了多样化。④职业结构的变化和新的就业形式。临时工增多、小时工增多、家庭雇工增多、合作组织增多，打破了原来的工业社会的长期稳定的工厂雇用模式。这些变化都对福利国家原先的社会保护体系提出了新的要求，比如对非固定就业的职工如何保护，对未婚生育者如何保护，如何化解人口老化的危机等。所有这些新的风险和需求并不是仅仅靠私有化政策就可以解决，如果我们接受福利国家形态的出现是对工业社会变革的反应这个逻辑，那么我们就必须认识当下这个社会状态的特性。
从福利国家遭遇的这些问题来看，社会危机的性质改变了：由于知识的匮乏而造成的社会排斥超过了工伤和疾病引起的贫困；老龄的恐惧由生活无着变成难以支付高昂的医疗照顾费用；就业准备变得比失业保险更加重要。这一切都迫使福利国家从观念到实践进行根本的变革。吉登斯警告说，“没有了敌人的国家的合法性，越来越取决于它们的管理风险的能力”。[1]80吉登斯还认为，目前福利国家的危机在于“无法及时调整自己的步伐，以便覆盖那些新的风险，比如与技术变迁、社会排斥或者不断增加的单亲家庭有关的风险”。[2]120吉登斯的论断使我们认识到，“福利国家的危机远远不仅是财政的危机，而且更是结构的危机，甚至还是福利国家作为一种国家形态，它的合理性与公平性的危机”。[2]
在这种情况下，以英国的吉登斯为代表一批学者通过自己的研究开始了重塑国家合法性的努力，他们的思想也深深地影响了西方福利国家的政府行政和社会政策的实践。作为“第三条道路"的倡导者，吉登斯要求福利国家从观念到结构的更新：重新界定政府与个人之间的契约关系，改“福利国家"为“社会投资型国家"，从个人争取政府的保护，转变为个人寻求“自主与自我发展"，政府的功能应当从提供经济援助改变为进行人力投资，政府与公民之间的关系要全面调整。吉登斯明确提出了社会投资福利战略和积极福利制度、福利社会等概念，提出建设一种能增强社会包容性，但又不限制个人对自己风险的责任，鼓励个人积极创造的积极性福利制度的改革方向。这种积极福利不是要取消福利国家的开支，而是改变开支的方向，从福利消费支出，改为教育、培训、创造就业机会、鼓励风险投资、弹性的工作制度等社会投资支出。另外，吉登斯主张用“福利社会"的概念取代“福利国家"，也就是福利不应仅仅由中央政府提供，应该调动地方政府、社会第三部门、企业和个人等共同承担社会福利责任。无独有偶，在大西洋彼岸，美国加州大学的社会福利学者詹姆斯·米奇利(James Midgley)提出了发展性社会福利政策。[3]所谓发展性社会福利政策是一种把社会福利和经济发展整合起来的福利思想。米奇利回顾了促进社会福利的三个传统手段：慈善、社会工作和社会行政。他认为慈善和社会工作是针对个别对象提供物品和服务，或者提供治疗和康复；而社会行政则依靠税收来支持社会服务和社会保障。这些传统的手段都没有从宏观结构上把社会福利和经济发展联系起来，而发展的福利观正是要强调在与经济发展动态结合的过程中，通过有计划的社会变迁来促进人口整体的福利。
上述这些新发展战略和福利思想对西方国家的政府行政和社会政策实践产生了很大的影响。原先的福利国家纷纷采取了应对新型风险和危机的措施，改革原来的社会保护体系，重新寻找社会政策的定位。社会投资型国家或能力促型国家(the enabling state)的发展战略首先推动了发展型社会政策的产生。
2.贫困的再认识：反“社会排斥"实践对政策转型的推动
近年来，欧洲学术界在社会政策的研究中非常重视社会排斥(social exclusion)这一概念，有关贫困及社会不平等的研究都把注意力投向反对社会排斥，增进社会融合(social integration)上。所谓“社会排斥"，原先是针对大民族完全或部分排斥少数民族的种族歧视和偏见的，这种偏见和歧视建立在一个社会有意达成的政策基础上。“主导群体已经握有社会权力，不愿别人分享之"。譬如他们担心移民具有潜在的破坏性，因而感到有必要对这些人加以社会排斥。[4]20世纪80年代至90年代，全球面临的社会问题使这一概念很快被人们所接受，在社会学、社会政策和社会工作以及其他一些相关领域被广泛使用，但含义已经被扩展和泛化。社会排斥被认为是“当一些人或地区受到一系列相互关联的问题，如失业、技术缺乏、收入低下、居住条件恶劣、高犯罪环境、健康状况不佳及家庭破裂等等的困扰时，可能发生的情况的简称”。[5]这是有劣势地位“导致某些排斥，这些排斥又导致更多的劣势和更大的社会排斥，并最终形成持久的多重(剥夺)劣势"的“一个动态过程"，它导致社会纽带的断裂。与社会排斥相对，社会整合意味着“社会要避免出现可能威胁社会稳定的巨大收入差距，保障贫困人口享有受教育、医疗和基本服务(如清洁的水、卫生和用电)的机会，意味着人民能够参与影响他们生活的重大决策，这也是赋权的含义”。[6]可见，社会排斥“不仅是表示收入的不足，而且表示在工作参与方面的不足。简而言之，社会排斥强调的是社会连接的断裂"，“表现了比社会不平等更复杂的意义"。“从贫穷的概念到社会排斥概念的转换，这实际上是一个概念的转换和观念的转换结合的过程：从静态到动态、从注重分配到注意关系”。[7]概括而言，社会排斥是一个多元的概念，它不但含有经济资源上的长期匮乏，尤为关注的，是人在社会关系上、心理上、文化上和政治参与上被长期隔绝的状况，这种可称之为个人长期无法实现的某种能力和功能的匮乏，不仅可能导致经济贫困，甚至使被排斥者不能享受到公民地位所赋予的公民政治及社会权利。而这种权利不可能依靠提供经济援助和保障救济来赋予。
社会排斥的研究超越了传统社会政策对贫困的研究手段和思维方法，而注重考察多层次的不利条件如何使社会的边缘群体(如穷人、老人、单亲、新移民、失业者等)陷入缺乏维持最低标准生活的能力，从而被排斥出主流社会。社会排斥概念的提出，使得对贫困问题的界定扩展到社会地位与权利等非经济因素以及基本能力的被剥夺和机会丧失等方面，凸现了贫困与社会秩序、社会不同的行动者(社会政策的主体)之间的关联。这就意味着解决这类老问题需要新的价值观和视角——从政府控制下的经济再分配或市场竞争中的自我依赖过渡到各种社会机制并用。在政策主体和服务传递机制上建立政府部门、私营部门、志愿机构和家庭之间的合作伙伴关系，探讨它们之间良性互动的机制，实现社会福利上的责任共担。在政策对象和服务资源的提供机制上，倡导积极就业政策，重新评估人的需要和能力，将人力资本投资的经济学成果用于社会福利政策，加强职业培训，同时通过减免税收、低息贷款等方式促进经济的生产就业；消除社会福利对象参与经济发展的障碍，强化社区内外合作关系，促进社会资本的形成；等等。总之，围绕着社会排斥的研究，不仅促使了融经济政策与社会政策于一体的发展型社会政策的产生，而且有关社会排斥的研究和政策设计还为应用和检验发展型社会政策提供了广阔的空间。
3.欧盟：超国家的政治力量对发展型社会政策的推进
全球化的影响不仅使各个民族国家在主权范围内纷纷改革福利国家原来的社会保护体系、实行发展型的社会政策，而且在超国家的层面实行社会政策的联合与协调，推行发展型社会政策，反对社会排斥，促进经济增长和就业。这方面作出实质贡献、最值得关注和总结的当数欧盟。
自1997年《阿姆斯特丹条约》以来，欧盟在越来越多的政策性文件中，贯穿着一种发展型社会政策理念：社会政策不是一种负担或者成本，相反，它是一种生产要素。经济和就业的持续增长是基本的，但是，仅有经济和就业的增长，还不足以确保社会整合；投资于就业政策和社会政策同样是必要的，这将加速和维持经济和就业的增长，获得竞争优势，从而使人们有能力应对未来包括国际竞争在内的种种挑战。这种理念集中体现在2000年3月的《社会政策议程》中。
《社会政策议程》是欧盟为实现里斯本首脑会议提出的经济和社会复兴目标所作努力的一部分，它力图确保经济政策、就业政策和社会政策之间积极的、充满活力的互动。它的指导原则，是强化社会政策作为一种生产要素的作用。为此，它特别强调：第一，社会开支是一种投资。用于卫生和教育的社会开支是具有经济效益的人力资源投资，此类开支的规模与各国的生产率水平是正相关的。同样，用于养老金和社会保障的社会转移支付，不仅有助于收入的平衡或再分配，而且有助于提高雇用质量，从而带来经济效益。第二，社会政策是经济社会协调发展的不可或缺的一环。有针对性的社会保护对于经济适应变迁以及提供训练有素的劳动力而言具有重要意义；高质量的教育和培训将有助于增强社会融入和竞争力，并增强社会整合。
《社会政策议程》提出，是为了成功地应对经济全球化、产业信息化和人口老龄化等技术和社会变迁。这份后来被成为“里斯本战略"的欧盟世纪文件为欧盟在21世纪的头10年的发展提出了战略性目标：“成为世界上最有竞争力和最有活力的知识经济，保持经济的可持续增长，提供更多更好的就业和更高程度的社会和谐。"[8]透过这份文件，我们可以看到，欧盟的社会目标则要致力于提高经济效率的同时，在欧洲统一大市场内制定适合欧洲经济发展的社会政策，改进欧洲社会模式并使其能够应对结构变迁的影响，维持欧洲社会的团结和社会公平的价值理念。
值得进一步关注的是，近几年来，欧盟为实现《社会政策议程》提出的目标，不仅促使和监督原成员国致力于提高社会政策的质量，而且促使新近加入的成员国的社会政策体系适应社会欧洲的建设需要，实现社会政策体系的顺利“并轨"。欧盟的对策是：首先，在新成员国加入欧盟之前，欧盟与这些国家签定了有关社会保护和就业方面的政策性文件。该文件使候选国承担了就业政策方面的义务，比如投资于人力资源，强化公共就业服务，消除地区差别和性别不平等，减少非正规经济，加强社会伙伴在使劳动力市场现代化方面的作用等。其次，欧盟通过调整结构基金，如欧洲社会基金(ESF)和以反对各种与劳动力市场相关的歧视和不平等为宗旨的平等基金(EQUAL)积极援助新成员国消除贫困和社会排斥。[9]
总之，在全球化的环境下，欧盟通过自己的努力在一个超国家的政治层面普及发展型的福利思维及其社会政策。欧盟的工作对全球性的社会政策发展提供了鲜明的导向。
总起来看，在上述各种因素的相互作用下，以再分配和维持消费为取向的社会政策逐渐从传统的、“事后补救型"的保护方法向着积极的、“生产性"的、注重社会投资的方法转变，这使得社会政策的学科理念发生了深刻的变化，主要表现在以下三个方面：①强调社会政策是生产力。社会政策应被看作是对人力资本和社会资本的投资，其对经济发展和劳动力素质的提高有重要的作用，有助于对瞬息万变的经济环境作出积极响应。社会政策既有再分配的功能，也有社会投资的功能。②促进社会投资，实现包容、协调和可持续的发展。经济政策和社会政策不是相互排斥的，应实现二者的协调发展。社会福利应以社会投资为导向，与劳动力市场密切配合，社会福利必须投资到具有促进人力资本、就业、社会资本、劳动技能以及低成本高效益的社会项目上，并致力于消除社会成员参与经济的障碍。社会投资的目的是提高人们参与经济的能力，实现经济与社会政策的整合目标。③以治理(governance)和善治(good governance)的理念加强政府与公民社会及经济组织的合作。
这些观点得到了很多国际组织、政府及社会政策研究者的赞同，不仅具体指导着西方福利国家的改革实践和福利制度的转型，而且对很多发展中国家的福利制度也产生了很大的影响。
发展型社会政策的实践策略
从西方国家目前的社会政策实践来看，发展型社会政策主要体现在两个领域：第一，针对福利国家原有的社会保障和服务体系，倡导准市场模式和福利多元主义。这方面称为“融入经济政策的社会政策"。第二，针对经济全球化条件下新贫困和各种形式的边缘化，强调社会政策的资源获取和分配要与就业和劳动力市场相结合，增大在教育培训等方面的公共行动，促进社会融入，降低社会排斥。这方面称为“融入社会政策的经济政策"。
1.融入经济政策的社会政策
(1)混合福利制度或多元福利模式。这是指政策主体或福利供给主体方面的变化。所谓“混合福利制度"或“多元福利模式"是指社会政策的主体的多元化，即指“国民的福利由不同的社会主体提供的现象"。混合福利制度或多元福利模式是相对于福利国家体制和新自由主义主张的私人福利体制两个极端而言的。混合福利制度或多元福利模式的基本要求是政府在整个社会福利体系中仍然扮演最主要的角色，承担最基本的责任，但同时其他各类组织和个人也以制度化的方式参与社会政策行动，并在其中分担责任。
(2)“准市场"模式。这涉及到社会政策运行机制的改变，具体是指社会政策行动在资金供应和服务传递模式方面的变化。所谓“准市场模式"，是指在社会政策行动中引入一定的市场机制。20世纪80年代的市场社会主义理论率先提出了可以在社会主义的目标和原则下引入市场机制，保持经济的效率和活力。进入20世纪90年代，这种观点经“第三条道路"理论的进一步发挥，目前已成为社会福利理论中占主导地位的理论观点。概括起来看，“准市场模式"的要点有：
在公共部门和福利性项目中引入市场竞争机制：打破福利性服务中的垄断，通过服务机构之间的横向竞争而提高机构和项目的运行效率和服务质量。
改变政府拨款方式：将面向机构的“按人头拨款"方式改为按服务项目的数量和质量来拨款，并进一步转向面向服务对象的“政府购买服务"方式。
增大受益者选择：扩大服务对象对服务机构的自由选择，通过服务对象“用脚投票"的效果来促进服务机构重视效率和质量。
增加福利使用者的付费，通过使用者的付费一方面体现受益者的个人责任，并约束其福利需求；另一方面也增加服务机构的资金来源，并降低政府的财政负担。
加强对服务机构的业绩考核和评估，在业绩考核和评估中强化效率和质量的指标。
总体上看，在福利性服务中引入市场机制是一把“双刃剑"，它既可以促进服务效率和质量的提高，也可能损害对贫弱人群的社会保护。因此，引入市场机制的效果很大程度上取决于政府与其他政策主体构建什么样的互动机制。
2.融入社会政策的经济政策：“可持续生计"与“资产建设"
这是目前西方发达国家针对长期陷入失业和贫困的公民所采取的旨在帮助他们反对社会排斥，增强个人的自主和自立精神，从而最终彻底摆脱贫困、融入主流社会的政策措施。这构成了发展型社会政策的又一特色领域。
“可持续生计"(Sustainable Livelihoods)这个概念，最早见于1991年世界环境和发展委员会的报告，在1995年社会发展峰会通过的《哥本哈根宣言》中得到了清晰的界定：“使所有的男人和妇女通过自由选择的生产性就业和工作，获得可靠和稳定的生计。"纳列什·辛格和乔纳森·吉尔曼在《让生计可持续》一文中指出：“消除贫困的大目标在于发展个体、家庭和社区改善生计系统的能力。"[10]
按这个思路去看待和理解贫困，这就意味着：①应该以积极的眼光看待贫困群体，把他们看作是宝贵的人力资源，相信他们能够通过自己的努力去创造适合自己的就业岗位，从而获得可持续生计。②政府应该用优惠政策鼓励失业和贫困者自谋职业，自己创造适合自己并且可以长期或较为长期维持下去的有收入的“工作岗位"，对各种形式的灵活就业给予保护。③重视发挥社区、非政府组织和经济组织的作用，他们拥有很多意想不到的资源，充分发挥他们的作用，对解决可持续生计问题是很有效的选择，如全世界的扶贫活动中已见成效的“小额贷款"方式就是一个很好的例子。
“资产建设"(asset budding)这个概念源自美国经济学家迈克尔·谢若登1990年写的《资产与穷人》一书。谢若登写道：“凡是广泛地和普遍地促进公民和家庭尤其是穷人获得不动产和金融资产以增进他们的福利的方案、规则、法律法规，都属于资产社会政策。"“如果家庭想要长久地改善其生活条件，必须就教育、住房、产业等方面进行投资和积累。这个道理对所有的家庭都是一样的，无论是贫困家庭还是富有家庭。有人错误地认为收入非常低的家庭不能或者不应该积累资产。其实，即使小额的资产积累也能够对家庭发展产生不同的影响。资产积累除了延迟消费以外，很有可能产生其他积极的作用，包括更远的未来取向、家庭更加稳定、更注重人力资本的投入、更多的社区参与等。"谢若登教授提出，他所发现的并不是资产具有积累的效用和政府早已实施的鼓励资产积累的政策，而是在现行社会政策框架内，没有鼓励穷人进行资产积累的认知和地位。现行社会政策形成了制度化的对穷人积累资产的排斥，使得穷人永远无法获得资产积累的起步，而只能陷入贫困陷阱无法自拔。穷人和富人在资产配置上先天的不公平以及不公平的加速度扩大，是导致现代社会贫富差距不断扩大的重要原因。现在需要一种制度化的设计，为穷人建立一种资产积累结构，使得政府对穷人的转移支付不只是收入，也包括资产。
资产社会政策的提出，在全球掀起了一场从理念到实践的革命。传统的社会政策的基本特征是非生产性的，政策主要是以转移支付提供维持消费所需的收入，所以被称为国民收入的二次分配，政策工具是政府控制的社会保险账户和各项社会服务计划。资产社会政策则将传统的政策领域延伸到纯粹的经济领域如银行储蓄和投资，这表现了生产性的政策特征。通过倡导政府把转移支付的部分资源用来支持穷人储蓄，作为拥有和积累资产的起点和启动激励。这种做法将资产政策与收入维持政策相结合，可建立整合型的社会政策机制。政策工具主要是政府支持的个人发展账户。其次，传统的社会政策是民族国家内部矛盾的产物，依国情的不同而不同。随着人口流动量的增加以及全球的频繁联系，21世纪的社会政策很可能超越国界，超越国界的社会政策需要一个适应全球化环境的方式和工具，不管劳动者在哪里工作，他们都应该能够参加退休计划和医疗保健。个人发展账户以其个人控制权、选择权和更方便的携带，可能成为地区和全球社会政策的主要工具。第三，初步的全球性的研究和实验表明，资产社会政策改变了穷人的被动的接受者角色。使人们尤其是穷人拥有资产具有多种积极的社会和心理效应。持有资产增进了人们尤其是穷人的自信，培养了个人、家庭和社区自力更生的精神和能力；持有资产可以通过跨代的累积与发展，获得跨代的长远幸福，使得每一个人彻底摆脱贫困。最后，以资产为基础的社会政策需要将许多的政策努力最大限度地整合为一类制度性框架体系，这个框架体系应当能使政府、公司、非营利组织和家庭的各种创造性的以资产为基础的努力相互组合和补充。对此，迈克尔·谢若登教授认为，“在这一意义上，以资产为基础的政策是对以收入为基础的政策的一个明确的替代与补充"，“作为一种全球现象，这在社会政策上近似于一场革命”。[11]
由此看来，从传统的以收入和再分配为本的社会政策在基本特征、功能和政策工具等层面正在发生重大的变化。
发展型社会政策对中国的启示
目前，发展型社会政策处于快速发展中，它所提出的某些重大命题和社会实践正在引起全球性的广泛关注。发展型社会政策的最大意义在于，它使传统的社会政策对民众福祉的保护方式从被动型、事后补救型转向积极干预型和促进型，内在地包含着一种中长期战略眼光。这些政策创新对于我们如何构建和谐社会有着重大的启示意义。本文最后结合理论和实践，对发展型社会政策在构建中国社会保障体系方面的借鉴意义作出简要的分析和评议。
1.重新重视和界定政府在社会福利中的主导角色
发展型社会政策的一个突出特征是，政府在社会福利中并没有退出，而是根据全球化时代的社会风险采取了针对性的对策，始终扮演着主导的角色。只有政府承担起为社会成员提供社会福利的相应责任，才能最终建立起一种能够使人们的生活随着经济的发展而更有保障的利益共享机制。反观中国，经过将近30年的经济高速增长，很多重要的社会问题——如居高不下的基尼系数、持续的失业和贫困、城乡医疗保障体系的重建以及严重的环境污染等——重新置于政府优先解决的议事日程上。[12]导致上述问题产生的原因很多，其中，政府在社会福利领域经历了一个退出或缩小的过程显然是一个重要因素。突出的表现是，伴随着单位福利的萎缩和医疗、教育、住房等方面的改革，个人和家庭被重新界定为社会保障责任的主要承担者，几乎完全需要依靠自己的能力或依赖家庭的支持来抵御经济和社会变革的风险。
事实上，依赖经济增长带动社会问题的解决，不可能是一个自动实现过程，这里尤其需要政府有效发挥汲取资源、进行再分配、培育社会体系、实行监管的一系列重要职能。政府必须承担起为社会大众提供充足和高质量社会服务的的责任，但在提供这些服务的过程中可以在某些环节上有选择地使用市场机制，即从政府包揽向“民办公助"转变的过程，但政府的资金保障责任则在任何时候都无法让其他部门替代；其次，对慈善和社会捐赠行为采取积极的税收激励政策也是政府提供社会福利的一个重要方式。
2.改革与构建社会保障和福利制度要具备长期性、战略性眼光
从过去二十多年的经济和社会保障制度改革实践来看，我们的制度设计是围绕着国有企业改革和经济建设而进行的，是为了补偿体制转轨中遭受损失的核心社会群体如国企工人的利益，是为了维护社会的稳定。这是一种属于“事后补救"型的被动应急模式。相比之下，社会保障甚至整个社会政策的促进社会发展的积极功能却被遮蔽了，像教育和医疗卫生这种关涉人力资本和社会资本投资的长期项目，在社会化、产业化的口号下日益偏离了其原来的社会公益轨道，成为当今中国严重的社会问题之一。其次，注重经济增长和事后补救型的思维方式严重制约着社会保障制度的合理设计，容易陷入“政策衍生问题"的怪圈。比如，以低保线为标准的社会救助制度使绝对贫困的家庭的生活、医疗和教育等问题得到解决的同时，边缘人群的问题又接踵而来，引起了新的社会不公平问题。这就造成社会政策所解决的问题经常不是“社会"的问题，而是政策自身的问题。
如何尽可能避免这种“头痛医头、脚痛医脚"的社会治疗模式，配套的政策是一种选择，但拥有一种长期的眼光，培育促使社会政策良性发育的条件和机制是极为重要的。目前，我们应该关注的问题是；第一，认真研究和详细论证有很强外部性和社会公益性的物品的提供机制，确定政府、个人、市场以及非政府组织的角色和职责，建立有效的问责机制；第二，政策的出台和反馈要真正倾听民众的声音，建立有效的表达和沟通机制；第三，探索各种使贫困户和边缘户真正拥有可持续生计的方法、条件和机制，并及时进行各种案例的总结和交流。
注释：
[1]安东尼·吉登斯.第三条道路——社会民主主义的复兴.北京大学出版社，2000：80
[2]周弘.福利国家向何处去.中国社会科学，2001(3)：121
[3]郭伟和.二十世纪九十年代以来西方社会福利政策的新趋势//首届社会政策国际论坛暨系列讲座论文集.中国天津：南开大学，2005：344
[4]唐钧，王婴.城市“最低收入保障”政策过程中的社会排斥//中国社会工作研究(第一辑).社会科学文献出版社，2002：32
[5]杨团.社会政策的变迁和研究走向.中国社会学网，2004-06-11：14
[6]杨团.社会政策研究范式的演化及其启示.中国社会科学，2002(4)：134
[7]彭华民.社会排斥概念之解析//中国社会工作研究(第二辑).社会科学文献出版社，2003：44
[8]周弘.欧盟经验：促进发展并追求公正——中国能够从欧盟借鉴什么.中国社会科学(构建中国发展型社会政策笔谈)，2004(6)：15
[9]关信平.“社会政策议程”、欧盟扩大与欧盟社会政策.南开学报，2005(1)：213
[10]唐钧.中国城乡低保制度发展的现状与前瞻//首届社会政策国际论坛暨系列讲座论文集.中国天津﹒南开大学，2005：127
[11]杨团.资产社会政策：一个新的社会政策范式//首届社会政策国际论坛暨系列讲座论文集.中国天津：南开大学，2005：66
[12]王思斌.我国社会政策的弱势性及其转变.学海，2006(6)
(责任编辑：张业亮)
中国正力图实现构建和谐社会的战略目标，同时也处于对20世纪80年代以来社会保障和福利制度改革的反思时期，社会政策的作用凸现。怎样在“社会转型"与“全球化"双重叠加的背景下，发挥社会政策促进经济发展、维护社会公正的功能，是当今中国面临的重点政策议题。发展型社会政策对中国的启示意义是：(1)要重新重视和确立政府在社会福利中的主导角色；(2)在社会保障和福利制度的安排上要具备长远性、战略性眼光。
[关键词] 发展型社会政策 全球化 社会风险 社会投资 社会发展
中图分类号：F061·4
文献标识码：A
文章编号：1007-1369(2007)1-0088-08
20世纪90年代以来至今，随着经济全球化带来的一系列新的社会风险和问题，西方福利国家的社会福利制度面临着严峻的形势和挑战：一方面，失业和贫困加剧了对很多正规的社会保护制度，如养老保险和失业保险等的需求，但同时，由于资本转移的加速和就业的下降，这些正规的社会保护制度面临严重的财政困难和制度缺陷；另一方面，那些影响经济增长和社会秩序的新型社会问题如国际移民、非正规就业者的保护等等又不在社会政策的制度框架之内，迫切需要社会政策发展新的、更具灵活性的保护领域，以覆盖新的社会风险。在这种情况下，很多发达国家的社会政策学者如吉登斯、米奇利(J.Midgley)、P.Taylor-Gooby等对福利国家的发展战略进行了反思和重构，对社会政策的目标进行了重新定位，认为社会政策的目标应该是在维护社会公平和平等的基础上，同时也能促进经济发展。他们特别强调社会政策与经济发展之间的协调性，以应对全球化条件下的技术和社会危机。这些学者提出的“第三条道路”、社会投资型国家、新福利主义等思想深深影响了当代许多发达国家的社会政策实践，其具体的政策主张即是今天备受关注和争论的“发展型社会政策"。
围绕着“福利制度与经济发展的关系"这个主题，发展型社会福利理论和政策在关于以何种方式利用市场机制的问题上，在政府、家庭、市场和志愿组织(公民社会)能够发挥什么作用等问题上提出了新的思考，为我们提供了一个有益的比较思考取向。
众所周知，中国的改革和发展已经进入了一个崭新的阶段，建设和谐社会成为新的主轴。在此新的历史时期，社会体制的改革与社会政策的创新，成为各级政府和社会各界关注的焦点。自2003年以来，医疗、教育、住房、贫困、农村发展、弱势群体等问题，已经成为公众关心的热点。在这样的大背景下，社会政策研究的重要性日益凸现。这种状况要求我们必须深入地了解社会政策演变、创新和发展的过程及其有关的理论，为中国探求经济社会协调发展的实践提供新的可资借鉴的思想资源，使社会政策真正起到维护社会公平、缓解社会矛盾、促进和谐社会建设的作用。
本文的首要目的是对发展型的社会福利理论和政策进行清晰的梳理；此外，在目前强调构建和谐社会的背景下，对如何改革和建构中国社会福利体系进行简要的评论。
发展型社会政策的产生背景及其主要理念
1.全球化时代的社会风险和国家发展战略的演变
发展型社会政策理论产生的现实背景和首要的推动力量，是与西方福利国家对全球化挑战的回应以及重构国家合法性的努力分不开的。
20世纪90年代以来，随着高科技、信息技术的迅速发展以及经济全球化，福利国家面临着新的风险和挑战。经济全球化涉及三种要素的跨国界流动：产品和服务、资本以及人员。产品和服务的大批量流动，引起了空前激烈的价格竞争。价格竞争直接威胁到福利国家的高劳动成本，迫使它们不得不进行福利开支和劳动力成本上的“探底竞争"，但这些措施的实行又受到国内不同政治力量和普选制度的制约。这些国家既要参加世界市场的竞争，又不想面对竞争可能导致的福利国家削减的现实，在可供选择的政策工具上十分伤脑筋。其次，信息产业的发展，交通工具的发达使全球性的资本流动速度加快。在经济全球化的条件下，资本逃税要比劳动逃避税收容易得多。为了追逐利润，资本避开对劳动征税很重或劳动受到严密保护的国家，迫使那里的劳动力结构发生变化。因此，当私人企业的跨国流动打破了民族国家的疆界时，那种在民族国家内部形成的社会保障体系和福利服务形式也就受到了威胁。而这些社会保护体系原先是针对工业社会(制造业时代)的风险设计出来的。资本的“四处流动"摆脱了民族国家的政治控制，使受着地域约束的雇员和政府的谈判能力降低。此外，全球性的资本流动还伴随着就业机会的全球化和劳动力的全球性流动。资本的外流使福利国家的财力外泄，而经济移民的涌入则造成福利国家在住房、医疗、失业救济和技能培训等方面的额外负担，迫使福利国家不得不就移民问题进行新的政策设计。上述这三大问题使我们看到，福利国家的征税能力、国家赖以调整经济政策和干预社会分配的能力都被削弱了。
伴随信息化、全球化而来的，还有社会结构和就业方式的变迁造成的危机和问题。主要表现为：①人口老龄化的挑战。人口老化在资本流动加速、经济增长衰退时带来社会保障的负担率加重，有可能会导致社会保障制度的巨额赤字甚至破产。②信息通讯技术和知识社会的迅猛发展，造成对新技能和高学历日渐上升的需求，同时也引起对低素质劳动力的排斥，即使他们的工资和福利待遇要求很低。③家庭结构和性别角色的变迁。离婚率的上升，单亲家庭的增多；家庭生活的非标准化，即改变了工业社会和大规模制造业时代的生活和就业模式，人的就业年龄、结婚年龄、生育年龄和退休年龄等发生了多样化。④职业结构的变化和新的就业形式。临时工增多、小时工增多、家庭雇工增多、合作组织增多，打破了原来的工业社会的长期稳定的工厂雇用模式。这些变化都对福利国家原先的社会保护体系提出了新的要求，比如对非固定就业的职工如何保护，对未婚生育者如何保护，如何化解人口老化的危机等。所有这些新的风险和需求并不是仅仅靠私有化政策就可以解决，如果我们接受福利国家形态的出现是对工业社会变革的反应这个逻辑，那么我们就必须认识当下这个社会状态的特性。
从福利国家遭遇的这些问题来看，社会危机的性质改变了：由于知识的匮乏而造成的社会排斥超过了工伤和疾病引起的贫困；老龄的恐惧由生活无着变成难以支付高昂的医疗照顾费用；就业准备变得比失业保险更加重要。这一切都迫使福利国家从观念到实践进行根本的变革。吉登斯警告说，“没有了敌人的国家的合法性，越来越取决于它们的管理风险的能力”。[1]80吉登斯还认为，目前福利国家的危机在于“无法及时调整自己的步伐，以便覆盖那些新的风险，比如与技术变迁、社会排斥或者不断增加的单亲家庭有关的风险”。[2]120吉登斯的论断使我们认识到，“福利国家的危机远远不仅是财政的危机，而且更是结构的危机，甚至还是福利国家作为一种国家形态，它的合理性与公平性的危机”。[2]
在这种情况下，以英国的吉登斯为代表一批学者通过自己的研究开始了重塑国家合法性的努力，他们的思想也深深地影响了西方福利国家的政府行政和社会政策的实践。作为“第三条道路"的倡导者，吉登斯要求福利国家从观念到结构的更新：重新界定政府与个人之间的契约关系，改“福利国家"为“社会投资型国家"，从个人争取政府的保护，转变为个人寻求“自主与自我发展"，政府的功能应当从提供经济援助改变为进行人力投资，政府与公民之间的关系要全面调整。吉登斯明确提出了社会投资福利战略和积极福利制度、福利社会等概念，提出建设一种能增强社会包容性，但又不限制个人对自己风险的责任，鼓励个人积极创造的积极性福利制度的改革方向。这种积极福利不是要取消福利国家的开支，而是改变开支的方向，从福利消费支出，改为教育、培训、创造就业机会、鼓励风险投资、弹性的工作制度等社会投资支出。另外，吉登斯主张用“福利社会"的概念取代“福利国家"，也就是福利不应仅仅由中央政府提供，应该调动地方政府、社会第三部门、企业和个人等共同承担社会福利责任。无独有偶，在大西洋彼岸，美国加州大学的社会福利学者詹姆斯·米奇利(James Midgley)提出了发展性社会福利政策。[3]所谓发展性社会福利政策是一种把社会福利和经济发展整合起来的福利思想。米奇利回顾了促进社会福利的三个传统手段：慈善、社会工作和社会行政。他认为慈善和社会工作是针对个别对象提供物品和服务，或者提供治疗和康复；而社会行政则依靠税收来支持社会服务和社会保障。这些传统的手段都没有从宏观结构上把社会福利和经济发展联系起来，而发展的福利观正是要强调在与经济发展动态结合的过程中，通过有计划的社会变迁来促进人口整体的福利。
上述这些新发展战略和福利思想对西方国家的政府行政和社会政策实践产生了很大的影响。原先的福利国家纷纷采取了应对新型风险和危机的措施，改革原来的社会保护体系，重新寻找社会政策的定位。社会投资型国家或能力促型国家(the enabling state)的发展战略首先推动了发展型社会政策的产生。
2.贫困的再认识：反“社会排斥"实践对政策转型的推动
近年来，欧洲学术界在社会政策的研究中非常重视社会排斥(social exclusion)这一概念，有关贫困及社会不平等的研究都把注意力投向反对社会排斥，增进社会融合(social integration)上。所谓“社会排斥"，原先是针对大民族完全或部分排斥少数民族的种族歧视和偏见的，这种偏见和歧视建立在一个社会有意达成的政策基础上。“主导群体已经握有社会权力，不愿别人分享之"。譬如他们担心移民具有潜在的破坏性，因而感到有必要对这些人加以社会排斥。[4]20世纪80年代至90年代，全球面临的社会问题使这一概念很快被人们所接受，在社会学、社会政策和社会工作以及其他一些相关领域被广泛使用，但含义已经被扩展和泛化。社会排斥被认为是“当一些人或地区受到一系列相互关联的问题，如失业、技术缺乏、收入低下、居住条件恶劣、高犯罪环境、健康状况不佳及家庭破裂等等的困扰时，可能发生的情况的简称”。[5]这是有劣势地位“导致某些排斥，这些排斥又导致更多的劣势和更大的社会排斥，并最终形成持久的多重(剥夺)劣势"的“一个动态过程"，它导致社会纽带的断裂。与社会排斥相对，社会整合意味着“社会要避免出现可能威胁社会稳定的巨大收入差距，保障贫困人口享有受教育、医疗和基本服务(如清洁的水、卫生和用电)的机会，意味着人民能够参与影响他们生活的重大决策，这也是赋权的含义”。[6]可见，社会排斥“不仅是表示收入的不足，而且表示在工作参与方面的不足。简而言之，社会排斥强调的是社会连接的断裂"，“表现了比社会不平等更复杂的意义"。“从贫穷的概念到社会排斥概念的转换，这实际上是一个概念的转换和观念的转换结合的过程：从静态到动态、从注重分配到注意关系”。[7]概括而言，社会排斥是一个多元的概念，它不但含有经济资源上的长期匮乏，尤为关注的，是人在社会关系上、心理上、文化上和政治参与上被长期隔绝的状况，这种可称之为个人长期无法实现的某种能力和功能的匮乏，不仅可能导致经济贫困，甚至使被排斥者不能享受到公民地位所赋予的公民政治及社会权利。而这种权利不可能依靠提供经济援助和保障救济来赋予。
社会排斥的研究超越了传统社会政策对贫困的研究手段和思维方法，而注重考察多层次的不利条件如何使社会的边缘群体(如穷人、老人、单亲、新移民、失业者等)陷入缺乏维持最低标准生活的能力，从而被排斥出主流社会。社会排斥概念的提出，使得对贫困问题的界定扩展到社会地位与权利等非经济因素以及基本能力的被剥夺和机会丧失等方面，凸现了贫困与社会秩序、社会不同的行动者(社会政策的主体)之间的关联。这就意味着解决这类老问题需要新的价值观和视角——从政府控制下的经济再分配或市场竞争中的自我依赖过渡到各种社会机制并用。在政策主体和服务传递机制上建立政府部门、私营部门、志愿机构和家庭之间的合作伙伴关系，探讨它们之间良性互动的机制，实现社会福利上的责任共担。在政策对象和服务资源的提供机制上，倡导积极就业政策，重新评估人的需要和能力，将人力资本投资的经济学成果用于社会福利政策，加强职业培训，同时通过减免税收、低息贷款等方式促进经济的生产就业；消除社会福利对象参与经济发展的障碍，强化社区内外合作关系，促进社会资本的形成；等等。总之，围绕着社会排斥的研究，不仅促使了融经济政策与社会政策于一体的发展型社会政策的产生，而且有关社会排斥的研究和政策设计还为应用和检验发展型社会政策提供了广阔的空间。
3.欧盟：超国家的政治力量对发展型社会政策的推进
全球化的影响不仅使各个民族国家在主权范围内纷纷改革福利国家原来的社会保护体系、实行发展型的社会政策，而且在超国家的层面实行社会政策的联合与协调，推行发展型社会政策，反对社会排斥，促进经济增长和就业。这方面作出实质贡献、最值得关注和总结的当数欧盟。
自1997年《阿姆斯特丹条约》以来，欧盟在越来越多的政策性文件中，贯穿着一种发展型社会政策理念：社会政策不是一种负担或者成本，相反，它是一种生产要素。经济和就业的持续增长是基本的，但是，仅有经济和就业的增长，还不足以确保社会整合；投资于就业政策和社会政策同样是必要的，这将加速和维持经济和就业的增长，获得竞争优势，从而使人们有能力应对未来包括国际竞争在内的种种挑战。这种理念集中体现在2000年3月的《社会政策议程》中。
《社会政策议程》是欧盟为实现里斯本首脑会议提出的经济和社会复兴目标所作努力的一部分，它力图确保经济政策、就业政策和社会政策之间积极的、充满活力的互动。它的指导原则，是强化社会政策作为一种生产要素的作用。为此，它特别强调：第一，社会开支是一种投资。用于卫生和教育的社会开支是具有经济效益的人力资源投资，此类开支的规模与各国的生产率水平是正相关的。同样，用于养老金和社会保障的社会转移支付，不仅有助于收入的平衡或再分配，而且有助于提高雇用质量，从而带来经济效益。第二，社会政策是经济社会协调发展的不可或缺的一环。有针对性的社会保护对于经济适应变迁以及提供训练有素的劳动力而言具有重要意义；高质量的教育和培训将有助于增强社会融入和竞争力，并增强社会整合。
《社会政策议程》提出，是为了成功地应对经济全球化、产业信息化和人口老龄化等技术和社会变迁。这份后来被成为“里斯本战略"的欧盟世纪文件为欧盟在21世纪的头10年的发展提出了战略性目标：“成为世界上最有竞争力和最有活力的知识经济，保持经济的可持续增长，提供更多更好的就业和更高程度的社会和谐。"[8]透过这份文件，我们可以看到，欧盟的社会目标则要致力于提高经济效率的同时，在欧洲统一大市场内制定适合欧洲经济发展的社会政策，改进欧洲社会模式并使其能够应对结构变迁的影响，维持欧洲社会的团结和社会公平的价值理念。
值得进一步关注的是，近几年来，欧盟为实现《社会政策议程》提出的目标，不仅促使和监督原成员国致力于提高社会政策的质量，而且促使新近加入的成员国的社会政策体系适应社会欧洲的建设需要，实现社会政策体系的顺利“并轨"。欧盟的对策是：首先，在新成员国加入欧盟之前，欧盟与这些国家签定了有关社会保护和就业方面的政策性文件。该文件使候选国承担了就业政策方面的义务，比如投资于人力资源，强化公共就业服务，消除地区差别和性别不平等，减少非正规经济，加强社会伙伴在使劳动力市场现代化方面的作用等。其次，欧盟通过调整结构基金，如欧洲社会基金(ESF)和以反对各种与劳动力市场相关的歧视和不平等为宗旨的平等基金(EQUAL)积极援助新成员国消除贫困和社会排斥。[9]
总之，在全球化的环境下，欧盟通过自己的努力在一个超国家的政治层面普及发展型的福利思维及其社会政策。欧盟的工作对全球性的社会政策发展提供了鲜明的导向。
总起来看，在上述各种因素的相互作用下，以再分配和维持消费为取向的社会政策逐渐从传统的、“事后补救型"的保护方法向着积极的、“生产性"的、注重社会投资的方法转变，这使得社会政策的学科理念发生了深刻的变化，主要表现在以下三个方面：①强调社会政策是生产力。社会政策应被看作是对人力资本和社会资本的投资，其对经济发展和劳动力素质的提高有重要的作用，有助于对瞬息万变的经济环境作出积极响应。社会政策既有再分配的功能，也有社会投资的功能。②促进社会投资，实现包容、协调和可持续的发展。经济政策和社会政策不是相互排斥的，应实现二者的协调发展。社会福利应以社会投资为导向，与劳动力市场密切配合，社会福利必须投资到具有促进人力资本、就业、社会资本、劳动技能以及低成本高效益的社会项目上，并致力于消除社会成员参与经济的障碍。社会投资的目的是提高人们参与经济的能力，实现经济与社会政策的整合目标。③以治理(governance)和善治(good governance)的理念加强政府与公民社会及经济组织的合作。
这些观点得到了很多国际组织、政府及社会政策研究者的赞同，不仅具体指导着西方福利国家的改革实践和福利制度的转型，而且对很多发展中国家的福利制度也产生了很大的影响。
发展型社会政策的实践策略
从西方国家目前的社会政策实践来看，发展型社会政策主要体现在两个领域：第一，针对福利国家原有的社会保障和服务体系，倡导准市场模式和福利多元主义。这方面称为“融入经济政策的社会政策"。第二，针对经济全球化条件下新贫困和各种形式的边缘化，强调社会政策的资源获取和分配要与就业和劳动力市场相结合，增大在教育培训等方面的公共行动，促进社会融入，降低社会排斥。这方面称为“融入社会政策的经济政策"。
1.融入经济政策的社会政策
(1)混合福利制度或多元福利模式。这是指政策主体或福利供给主体方面的变化。所谓“混合福利制度"或“多元福利模式"是指社会政策的主体的多元化，即指“国民的福利由不同的社会主体提供的现象"。混合福利制度或多元福利模式是相对于福利国家体制和新自由主义主张的私人福利体制两个极端而言的。混合福利制度或多元福利模式的基本要求是政府在整个社会福利体系中仍然扮演最主要的角色，承担最基本的责任，但同时其他各类组织和个人也以制度化的方式参与社会政策行动，并在其中分担责任。
(2)“准市场"模式。这涉及到社会政策运行机制的改变，具体是指社会政策行动在资金供应和服务传递模式方面的变化。所谓“准市场模式"，是指在社会政策行动中引入一定的市场机制。20世纪80年代的市场社会主义理论率先提出了可以在社会主义的目标和原则下引入市场机制，保持经济的效率和活力。进入20世纪90年代，这种观点经“第三条道路"理论的进一步发挥，目前已成为社会福利理论中占主导地位的理论观点。概括起来看，“准市场模式"的要点有：
在公共部门和福利性项目中引入市场竞争机制：打破福利性服务中的垄断，通过服务机构之间的横向竞争而提高机构和项目的运行效率和服务质量。
改变政府拨款方式：将面向机构的“按人头拨款"方式改为按服务项目的数量和质量来拨款，并进一步转向面向服务对象的“政府购买服务"方式。
增大受益者选择：扩大服务对象对服务机构的自由选择，通过服务对象“用脚投票"的效果来促进服务机构重视效率和质量。
增加福利使用者的付费，通过使用者的付费一方面体现受益者的个人责任，并约束其福利需求；另一方面也增加服务机构的资金来源，并降低政府的财政负担。
加强对服务机构的业绩考核和评估，在业绩考核和评估中强化效率和质量的指标。
总体上看，在福利性服务中引入市场机制是一把“双刃剑"，它既可以促进服务效率和质量的提高，也可能损害对贫弱人群的社会保护。因此，引入市场机制的效果很大程度上取决于政府与其他政策主体构建什么样的互动机制。
2.融入社会政策的经济政策：“可持续生计"与“资产建设"
这是目前西方发达国家针对长期陷入失业和贫困的公民所采取的旨在帮助他们反对社会排斥，增强个人的自主和自立精神，从而最终彻底摆脱贫困、融入主流社会的政策措施。这构成了发展型社会政策的又一特色领域。
“可持续生计"(Sustainable Livelihoods)这个概念，最早见于1991年世界环境和发展委员会的报告，在1995年社会发展峰会通过的《哥本哈根宣言》中得到了清晰的界定：“使所有的男人和妇女通过自由选择的生产性就业和工作，获得可靠和稳定的生计。"纳列什·辛格和乔纳森·吉尔曼在《让生计可持续》一文中指出：“消除贫困的大目标在于发展个体、家庭和社区改善生计系统的能力。"[10]
按这个思路去看待和理解贫困，这就意味着：①应该以积极的眼光看待贫困群体，把他们看作是宝贵的人力资源，相信他们能够通过自己的努力去创造适合自己的就业岗位，从而获得可持续生计。②政府应该用优惠政策鼓励失业和贫困者自谋职业，自己创造适合自己并且可以长期或较为长期维持下去的有收入的“工作岗位"，对各种形式的灵活就业给予保护。③重视发挥社区、非政府组织和经济组织的作用，他们拥有很多意想不到的资源，充分发挥他们的作用，对解决可持续生计问题是很有效的选择，如全世界的扶贫活动中已见成效的“小额贷款"方式就是一个很好的例子。
“资产建设"(asset budding)这个概念源自美国经济学家迈克尔·谢若登1990年写的《资产与穷人》一书。谢若登写道：“凡是广泛地和普遍地促进公民和家庭尤其是穷人获得不动产和金融资产以增进他们的福利的方案、规则、法律法规，都属于资产社会政策。"“如果家庭想要长久地改善其生活条件，必须就教育、住房、产业等方面进行投资和积累。这个道理对所有的家庭都是一样的，无论是贫困家庭还是富有家庭。有人错误地认为收入非常低的家庭不能或者不应该积累资产。其实，即使小额的资产积累也能够对家庭发展产生不同的影响。资产积累除了延迟消费以外，很有可能产生其他积极的作用，包括更远的未来取向、家庭更加稳定、更注重人力资本的投入、更多的社区参与等。"谢若登教授提出，他所发现的并不是资产具有积累的效用和政府早已实施的鼓励资产积累的政策，而是在现行社会政策框架内，没有鼓励穷人进行资产积累的认知和地位。现行社会政策形成了制度化的对穷人积累资产的排斥，使得穷人永远无法获得资产积累的起步，而只能陷入贫困陷阱无法自拔。穷人和富人在资产配置上先天的不公平以及不公平的加速度扩大，是导致现代社会贫富差距不断扩大的重要原因。现在需要一种制度化的设计，为穷人建立一种资产积累结构，使得政府对穷人的转移支付不只是收入，也包括资产。
资产社会政策的提出，在全球掀起了一场从理念到实践的革命。传统的社会政策的基本特征是非生产性的，政策主要是以转移支付提供维持消费所需的收入，所以被称为国民收入的二次分配，政策工具是政府控制的社会保险账户和各项社会服务计划。资产社会政策则将传统的政策领域延伸到纯粹的经济领域如银行储蓄和投资，这表现了生产性的政策特征。通过倡导政府把转移支付的部分资源用来支持穷人储蓄，作为拥有和积累资产的起点和启动激励。这种做法将资产政策与收入维持政策相结合，可建立整合型的社会政策机制。政策工具主要是政府支持的个人发展账户。其次，传统的社会政策是民族国家内部矛盾的产物，依国情的不同而不同。随着人口流动量的增加以及全球的频繁联系，21世纪的社会政策很可能超越国界，超越国界的社会政策需要一个适应全球化环境的方式和工具，不管劳动者在哪里工作，他们都应该能够参加退休计划和医疗保健。个人发展账户以其个人控制权、选择权和更方便的携带，可能成为地区和全球社会政策的主要工具。第三，初步的全球性的研究和实验表明，资产社会政策改变了穷人的被动的接受者角色。使人们尤其是穷人拥有资产具有多种积极的社会和心理效应。持有资产增进了人们尤其是穷人的自信，培养了个人、家庭和社区自力更生的精神和能力；持有资产可以通过跨代的累积与发展，获得跨代的长远幸福，使得每一个人彻底摆脱贫困。最后，以资产为基础的社会政策需要将许多的政策努力最大限度地整合为一类制度性框架体系，这个框架体系应当能使政府、公司、非营利组织和家庭的各种创造性的以资产为基础的努力相互组合和补充。对此，迈克尔·谢若登教授认为，“在这一意义上，以资产为基础的政策是对以收入为基础的政策的一个明确的替代与补充"，“作为一种全球现象，这在社会政策上近似于一场革命”。[11]
由此看来，从传统的以收入和再分配为本的社会政策在基本特征、功能和政策工具等层面正在发生重大的变化。
发展型社会政策对中国的启示
目前，发展型社会政策处于快速发展中，它所提出的某些重大命题和社会实践正在引起全球性的广泛关注。发展型社会政策的最大意义在于，它使传统的社会政策对民众福祉的保护方式从被动型、事后补救型转向积极干预型和促进型，内在地包含着一种中长期战略眼光。这些政策创新对于我们如何构建和谐社会有着重大的启示意义。本文最后结合理论和实践，对发展型社会政策在构建中国社会保障体系方面的借鉴意义作出简要的分析和评议。
1.重新重视和界定政府在社会福利中的主导角色
发展型社会政策的一个突出特征是，政府在社会福利中并没有退出，而是根据全球化时代的社会风险采取了针对性的对策，始终扮演着主导的角色。只有政府承担起为社会成员提供社会福利的相应责任，才能最终建立起一种能够使人们的生活随着经济的发展而更有保障的利益共享机制。反观中国，经过将近30年的经济高速增长，很多重要的社会问题——如居高不下的基尼系数、持续的失业和贫困、城乡医疗保障体系的重建以及严重的环境污染等——重新置于政府优先解决的议事日程上。[12]导致上述问题产生的原因很多，其中，政府在社会福利领域经历了一个退出或缩小的过程显然是一个重要因素。突出的表现是，伴随着单位福利的萎缩和医疗、教育、住房等方面的改革，个人和家庭被重新界定为社会保障责任的主要承担者，几乎完全需要依靠自己的能力或依赖家庭的支持来抵御经济和社会变革的风险。
事实上，依赖经济增长带动社会问题的解决，不可能是一个自动实现过程，这里尤其需要政府有效发挥汲取资源、进行再分配、培育社会体系、实行监管的一系列重要职能。政府必须承担起为社会大众提供充足和高质量社会服务的的责任，但在提供这些服务的过程中可以在某些环节上有选择地使用市场机制，即从政府包揽向“民办公助"转变的过程，但政府的资金保障责任则在任何时候都无法让其他部门替代；其次，对慈善和社会捐赠行为采取积极的税收激励政策也是政府提供社会福利的一个重要方式。
2.改革与构建社会保障和福利制度要具备长期性、战略性眼光
从过去二十多年的经济和社会保障制度改革实践来看，我们的制度设计是围绕着国有企业改革和经济建设而进行的，是为了补偿体制转轨中遭受损失的核心社会群体如国企工人的利益，是为了维护社会的稳定。这是一种属于“事后补救"型的被动应急模式。相比之下，社会保障甚至整个社会政策的促进社会发展的积极功能却被遮蔽了，像教育和医疗卫生这种关涉人力资本和社会资本投资的长期项目，在社会化、产业化的口号下日益偏离了其原来的社会公益轨道，成为当今中国严重的社会问题之一。其次，注重经济增长和事后补救型的思维方式严重制约着社会保障制度的合理设计，容易陷入“政策衍生问题"的怪圈。比如，以低保线为标准的社会救助制度使绝对贫困的家庭的生活、医疗和教育等问题得到解决的同时，边缘人群的问题又接踵而来，引起了新的社会不公平问题。这就造成社会政策所解决的问题经常不是“社会"的问题，而是政策自身的问题。
如何尽可能避免这种“头痛医头、脚痛医脚"的社会治疗模式，配套的政策是一种选择，但拥有一种长期的眼光，培育促使社会政策良性发育的条件和机制是极为重要的。目前，我们应该关注的问题是；第一，认真研究和详细论证有很强外部性和社会公益性的物品的提供机制，确定政府、个人、市场以及非政府组织的角色和职责，建立有效的问责机制；第二，政策的出台和反馈要真正倾听民众的声音，建立有效的表达和沟通机制；第三，探索各种使贫困户和边缘户真正拥有可持续生计的方法、条件和机制，并及时进行各种案例的总结和交流。
注释：
[1]安东尼·吉登斯.第三条道路——社会民主主义的复兴.北京大学出版社，2000：80
[2]周弘.福利国家向何处去.中国社会科学，2001(3)：121
[3]郭伟和.二十世纪九十年代以来西方社会福利政策的新趋势//首届社会政策国际论坛暨系列讲座论文集.中国天津：南开大学，2005：344
[4]唐钧，王婴.城市“最低收入保障”政策过程中的社会排斥//中国社会工作研究(第一辑).社会科学文献出版社，2002：32
[5]杨团.社会政策的变迁和研究走向.中国社会学网，2004-06-11：14
[6]杨团.社会政策研究范式的演化及其启示.中国社会科学，2002(4)：134
[7]彭华民.社会排斥概念之解析//中国社会工作研究(第二辑).社会科学文献出版社，2003：44
[8]周弘.欧盟经验：促进发展并追求公正——中国能够从欧盟借鉴什么.中国社会科学(构建中国发展型社会政策笔谈)，2004(6)：15
[9]关信平.“社会政策议程”、欧盟扩大与欧盟社会政策.南开学报，2005(1)：213
[10]唐钧.中国城乡低保制度发展的现状与前瞻//首届社会政策国际论坛暨系列讲座论文集.中国天津﹒南开大学，2005：127
[11]杨团.资产社会政策：一个新的社会政策范式//首届社会政策国际论坛暨系列讲座论文集.中国天津：南开大学，2005：66
[12]王思斌.我国社会政策的弱势性及其转变.学海，2006(6)
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