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【摘要】国家助学贷款是我国推进科教兴国、促进教育公平的重大举措。但自1999年施行以来，我国的国家助学贷款实施效果并不是很理想，在机制设计上存在着诸多缺陷，陷入了制度困境—私法模式。因此，需要辨明国家助学贷款制度的性质，并由此以行政给付为维度具体论述助学贷款制度完善的路径与措施。
【关键词】国家助学贷款；行政给付；完善 国家助学贷款是我国推进科教兴国、促进教育公平的重大举措。但自1999 年施行以来，我国的国家助学贷款实施效果并不是很理想，在机制设计上存在着诸多缺陷，陷入了制度困境——私法模式。因此，辨明国家助学贷款制度的性质是本文的逻辑起点。一、国家助学贷款制度的性质：理论与实践之分析（一）行政法理论之分析
1.行政给付理论
目前我国行政理论界一般认为，行政给付是指行政主体基于法定职责或服务的要求，在特定相对人处于失业、年老、疾病或丧失劳动能力及其他法定情况下，依照法律、法规和政策的规定赋予其一定的物质权益或与物质相关的权益的具体行政行为。［1］于此可知我国是狭义定义行政给付的，仅指特定情况下的纯授益性的给付。因而有必要对以下一个具体问题予以明晰：行政给付是不是完全为无偿、单向的行政行为？针对这一争议，笔者以为行政给付应当分为无偿给付和有偿给付。［2］有偿行政给付是指给付相对人需要履行一定义务或支付一定的金钱为条件而提前享有政府提供的物质或物质相关的权益的具体行政行为。无论在我国或欧美国家，国家助学贷款是要还贷付息的，不可能是无偿的，但不能因此就片面地将国家助学贷款排除在行政给付之外。我国台湾地区通常以采用私法形态履行某些给付行政的任务，例如以签订私法契约的方式提供人民低利贷款，［3］但其行政性质无可磨灭。所以狭隘理解行政给付范畴不仅不利于行政法学理论发展，也造成由政府缺位而导致的形象与威信受损。由此，政府必须积极作为，加大介入力度以行政给付手段实施国家助学贷款，维护教育公平。
2.国家助学贷款的主体理论
现行的国家助学贷款体系中，存在着四种主体：银行、学生、政府与高校。主体之辨析是理论界研究的起点。因此，有必要对国家助学贷款的主体的定位做一定分析。
首先，学生：教育公平的需求者。教育是公民实现生存发展的重要手段和途径。因此，公民对教育，尤其是高等教育，有着巨大的需求。而教育公平则是对其需求的保障。在我国客观国情下，东西部、农村与城市经济发展很不平衡，西部人民与广大农民的收入还普遍较低，他们的子女中有许多优秀人才存在着上不起大学的可能。此外，城镇也存在着庞大的下岗工人，其子女同样存在着上不起大学的可能。当公民因意志力以外的经济原因而无从实现受教育权利时，学生就对教育公平产生巨大的期望。由此，贫困学生及其客观情况，当然是符合行政给付的构成要素；其次，政府：教育公平的制度供给者。国家助学贷款是一种无担保、无抵押的信用贷款，具有显著的公益性，这足以表明政府是以行政力量推动国家助学贷款的宏观运行。但微观运作上，政府的“越位”与“缺位”却又频繁出现，如公共财政出资不足、具体法律和规定不完善等。宏观管理和微观保障要求政府以行政给付履行自身底线责任，即不应再是简单的国家单向给付，如学杂费的减免，也应包括有偿的行政给付，如国家助学贷款制度；再次，高校：教育公平的具体执行者。由于高校是由我国《高等教育法》授权给予学生颁发学位证书的行政主体，因而属于法律、法规授权的组织，其最大程度上保障学生学习获取学位的行为是属于行政行为应有之义；最后，银行：教育公平的制度外的供给者。作为完全的市场主体，商业银行本身不应该成为教育公平的制度供给方。显而易见，作为“经济人”的商业银行在面临市场竞争与经济利益时，社会责任往往是第二位的，强行其进行公益性的助学贷款势必造成银行的消极，学生利益无保障，政府威信受损。解放商业银行，让其成为制度外的供给者，由市场调整，可能会取得不错的效果。
国家助学贷款的主体理论分析，笔者认为国家助学贷款只有以政府与高校为行政主体、学生为行政相对人方能回归其本质，借由行政给付理论而做具体运行机制的重构。（二）美国助学贷款实践的比较分析
美国助学贷款制度的建立和发展无不渗透着制度化与法治化力量，彰显出美国政府强烈的责任意识。
第一阶段：1958年颁布的《国防教育法》设立了“国防贷学金”（20世纪80年代其更名为“帕金斯贷学金”）。这是一项以高校为基础的助学贷款工程，其运行机制为联邦政府将贷款基金拨给高校，由学校充当贷款机构向家庭经济特别困难的大学生及研究生发放，并自行确定标准；第二阶段：《1965年高等教育法》设立“教育机会助学金”、“国家担保贷学金”和“校园工读机会”。其中的“国家担保贷学金”（在20世纪80年代后期更名为“斯泰福贷学金”），约占联邦担保学生贷款总额的80﹪，美国目前最大最重要的的助学贷款项目。它是由联邦政府提供担保，由商业银行出资借贷的，并依据申请人的经济状况是否达到一定标准而分为“政府贴息贷学金”与“无贴息贷学金”两种；第三阶段：《高等教育法》的1980年修正案和1986年修正案分别设立了“学生家长贷学金”与“学生补充贷学金”；第四阶段：1986年、1989年和1991年美国教育部连续出台了新的学生贷款管理细则。具有代表性的是在1990年提出了贷款拖欠偿还的对策性建议——《减少学生贷款拖欠的行动计划》，分别向高等院校、借贷机构、州级担保机构、鉴定认可机构及州政府提出了诸多建议，其中对高等院校的建议有：①就学生的贷款责任向所有学生提供咨询；②同借贷机构密切合作，减少拖欠偿还；③提高学校的教育质量；④分析本校的拖欠问题，并采取适当的措施；⑤努力工作，减少由辍学而导致的拖欠现象等；［4］第五阶段：1993年美国国会通过了《学生贷款改革法》，规定从1994年起开始实施“联邦直接学生贷学金”。根据该法案，参加直接贷款计划的的高等院校可从美国教育部直接获得贷款基金，并向符合条件的学生发放贷款。直接向学校贷款的运行机制省去了银行、担保机构等一些中间环节，既提高了管理效率，又大大降低了学生贷款的成本。比较美国助学贷款制度的可知，政府的积极作为将决定助学贷款的发展方向及前景。其实，美国的助学贷款起初由于美国政府的消极作为，面临着几乎停办的窘境。1972年为改革、完善助学贷款，美国政府直接参与运作并承担了相应的风险，政府和学生成为主角，银行则是配角。从经济学讲，政府通过提供贷款本金，或者贷款担保实现以小博大，促进资源的有效配置和教育的可持续发展，是政府的最佳选择。［5］ 简述之，基于理论与实践的分析，国家助学贷款应是授益性行政行为，是综合性的行政性活动，是集国家、政府义务与受益人权利于一体的行政恬动。二、国家助学贷款制度完善的路径选择—行政给付
要解决目前的困境就必须明确助学贷款制度行政给付性质，将助学贷款的法律关系修正为公法上的关系，纳入行政法调整。这样才能强化政府责任，厘清各方主体的权利与义务，保障国家助学贷款公益目的之实现。（一）明确国家助学贷款的行政给付性质
国家助学贷款具有明显的社会保障功能，是政府旨在通过贴息方式，保障家庭经济贫困的学生接受高等教育的给付行为。所以要完善国家助学贷款制度首先就要明确其行政给付性质。根据我国现行的法律法规的规定，国家助学贷款的性质是模糊的。因此，要加快国家助学贷款制度的立法且以行政立法为主来明确其行政给付性质。
目前从整体上来看，只有《教育法》、《高等教育法》有少许概括性的规定，而其他的法规规章又层次低并且存在一定混乱。然而明确其行政给付性质必须要有法律法规的支撑，因此要加快相关立法，但笔者认为进行国家立法有小题大做嫌疑，鉴于当前全国人大立法任务繁重，可以考虑由国务院制定行政法规予以规范，待时机成熟，再上升为法律。可以考虑由国务院领导组织进行行政立法，整合现行各类法律法规规章，通过汇编与借鉴美国相关立法的方式将其提升为《国家助学贷款实施条例》，明确行政给付性质，将其纳入行政法调整领域。总之，通过法律法规的健全来推动国家助学贷款的可持续发展，由《国家助学贷款实施条例》规范政府、学校、银行和学生的权利和义务，使国家助学贷款的具体实施有法可依、有章可循，为政府积极介入助学贷款提供法规依据，这样才能从根本上厘清国家助学贷款法律关系的实质即公法的给付性质。（二）国家助学贷款采用授益性行政行为的模式
由于现行的国家助学贷款是按照商业模式运作，在政府缺位的影响下，导致整体上公民享受的资助水平的减弱。因此，随着国家助学贷款立法对其行政性质的确立，其所适用的行为方式应修正为授益性行政行为模式。这种行为形式更加符合我国的实际情况，符合国家助学贷款本身的行政性质，有助于公民权益的保障。［6］
从世界范围来看，国家助学贷款的行为模式大致有：私法形式、公法形式与二阶段公私混合形式。与私法形式与二阶段公私混合形式相比较，行政行为形式一方面强调了国家助学贷款的公法属性，符合国家助学贷款由行政主体单位决定的特点；另一方面也与行政复议法、行政诉讼法的规定相衔接，有利于规范国家助学贷款中的政府行为，特别是针对行政机关拒绝提供助学贷款的情况进行监督，从而保障受资助者的权益，是比较适宜的手段。［7］此外，该模式亦可以将银行和高校纳入到国家助学贷款行政法律关系中来，由行政主体承担其行为对外的法律责任，并适用行政救济途径解决纠纷。不过，采用具体行政行为的模式对相关立法和运行机制构建提出更高的要求。三、行政给付性质国家助学贷款制度的运作机制设计（一）明确出资主体
作为一种政策性贷款，同时国家又是高等教育的最大受益者，国家应作为助学贷款本金的出资主体，这样有充足的公共财政支持就可以解决国家助学贷款进程缓慢、规模偏小的问题，能够最广泛、最大程度上资助家庭经济贫困生，不会出现大面积停贷现象。此外，由于国家助学贷款属准公共产品，可以走社会化的途径：在以政府为出资主体的基础上，广泛吸收社会各方面的可用资金，把贷款总额扩大，贷款本金可以来源自中央政府资金（包括直接出资和受政府担保的资金）、省政府资金、高等院校资金以及慈善团体资金等多方渠道。（二）明确发放主体
国家助学贷款发放主体应由教育银行（由政府专门组建，它的服务范围教育事务，不仅是管理国家助学贷款，还可以为中小学、学前教育服务）或高校来担当。因为一方面教育银行或高校都是行政主体，符合助学贷款的政策属性，它可以更好地执行、实施国家助学政策；另一方面也可以提高管理效率和大大降低了学生贷款的成本。此外，作为商事主体的商业银行是追求营利，这样亦可以避免行政机关侵犯他们的民事权益，在实现独立主体后，他们可以全身心地依市场潜力去发展商业助学贷款和创新金融产品，从而构建起完备的贷款体系。（三）明确资助标准
目前国家助学贷款在资助标准的规定比较缺乏，已经制定的资助标准又过于笼统、概括，可操作性不高，自然就导致学生拖贷、银行惜贷现象发生。在采用授益性行政行为的模式后，资助标准可由《国家助学贷款实施条例》来统一明确，保障助学贷款执行的公平性，为政府和高校作出一定约束，避免出现权力寻租。（四）建立政府担保
众所周知，基于国家助学贷款的公益性，违约问题是不可避免的。而现行的风险补偿力度过小，国家把贷款风险转移给商业银行，这不符合其行政给付性质。因此，国家应为助学贷款建立担保机制，以弥补在开展国家助学贷款工程中的资金减损。建立国家教育担保基金或专项教育担保基金，为国家助学贷款提供风险担保。担保基金的资金来源的主要渠道可为：国家财政拨款、社会团体和个人的捐赠、基金的增值及其他渠道。通过相关担保基金为国家助学贷款提供风险担保，解除教育银行或高校的后顾之忧。（五）完善还贷方式
助学贷款的还贷方式是运行机制的重要组成部分，因为它关系到助学贷款的可持续发展。我国现行的助贷还款方式存在过于单一，如还款时限的固定，这完全没有考虑贷款学生的客观情况，对于那些就业困难的学生难免有些强人所难。以行政给付来完善国家助学贷款应当设置多元化还贷方式，学生可以选择是直接还款或间接还贷。直接还款的应该综合考虑其客观生活情况，由专门银行与学生确定还款时限等相关，并由税务机关进行监督，考察其还款能力的变化和记录还款信用。选择间接还贷的，将其纳入社会保障系统，通过他们缴纳社保基金来实现还贷，由社会保障机关来操作与监督，因为我国正在构建全国统一的社保信息系统，这样可以有效解决贷款违约问题。总之，明确助学贷款行政给付属性后，行政机关要积极作为，履行职责，引导助学贷款的足额归还，保证该制度的可持续发展。（六）为贫困大学生就业培训提供支持
毋庸置疑，贫困大学生就业的成功与否将关系助学贷款能否有效地回收贷款。其实，贫困大学生在能力培养过程中暴露出来的问题，政府和高校应给予应有的重视，并尽可能为这个“特殊群体”创造条件，使他们在学校期间不因经济困难而影响其能力的培养和锻炼。美国助学贷款比较成功得益于其为家庭经济困难大学生就业培训提供资助。美国联邦政府非常重视人才的培训，提出《学校一工作一机会法》（School—To—Opportunities—Act）推动州政府建立一个体系，这个体系包括州政府、社区、学校和商业集团的共同参与，有助于贫困学生学习基础知识和由学校过渡到职业岗位所需要的技能。［8］因此，作为国家助学贷款配套机制，政府应投入相应的资金支持贫困大学生就业能力培训。
总之，随着社会发展和教育普及，助学贷款作用及意义将更加突显。因此，行政给付的方式是国家助学贷款制度完善的有效选择，将助学贷款的法律规制修正为以行政法为主，以授益性行政行为的模式为基础来构建可操作性的运作机制既保障公民平等受教育权的实现和国家教育义务的施行，又能体现政府积极的行政作为，同时也促进了科教兴国战略的实施。
参考文献：
［1］应松年，主编.行政法与行政诉讼法.中国政法大学出版社，130.
［2］杨解君.行政法学［M］.中国人民大学出版社，2002年版：382-384.
［3］吴庚.行政法之理论与实用（增订八版）［M］.中国人民大学出版社，2005年版：14.
［4］赵中建.部分发达国家贷款偿还简评［J］.思想.理论.教育，2000，（21）.
［5］朱立华.美国的助学贷款制度及其启示［J］.商场现代化，2007，第490期：258.
［6］［7］杨建顺.比较行政法—给付行政的法原理及实证性研究［M］.北京：中国人民大学出版社，2008：228.
［8］杨建生，黄树标.美国高校助学贷款立法及制度建设［J］.中国职业技术教育，2006，第249期：55.
【关键词】国家助学贷款；行政给付；完善 国家助学贷款是我国推进科教兴国、促进教育公平的重大举措。但自1999 年施行以来，我国的国家助学贷款实施效果并不是很理想，在机制设计上存在着诸多缺陷，陷入了制度困境——私法模式。因此，辨明国家助学贷款制度的性质是本文的逻辑起点。一、国家助学贷款制度的性质：理论与实践之分析（一）行政法理论之分析
1.行政给付理论
目前我国行政理论界一般认为，行政给付是指行政主体基于法定职责或服务的要求，在特定相对人处于失业、年老、疾病或丧失劳动能力及其他法定情况下，依照法律、法规和政策的规定赋予其一定的物质权益或与物质相关的权益的具体行政行为。［1］于此可知我国是狭义定义行政给付的，仅指特定情况下的纯授益性的给付。因而有必要对以下一个具体问题予以明晰：行政给付是不是完全为无偿、单向的行政行为？针对这一争议，笔者以为行政给付应当分为无偿给付和有偿给付。［2］有偿行政给付是指给付相对人需要履行一定义务或支付一定的金钱为条件而提前享有政府提供的物质或物质相关的权益的具体行政行为。无论在我国或欧美国家，国家助学贷款是要还贷付息的，不可能是无偿的，但不能因此就片面地将国家助学贷款排除在行政给付之外。我国台湾地区通常以采用私法形态履行某些给付行政的任务，例如以签订私法契约的方式提供人民低利贷款，［3］但其行政性质无可磨灭。所以狭隘理解行政给付范畴不仅不利于行政法学理论发展，也造成由政府缺位而导致的形象与威信受损。由此，政府必须积极作为，加大介入力度以行政给付手段实施国家助学贷款，维护教育公平。
2.国家助学贷款的主体理论
现行的国家助学贷款体系中，存在着四种主体：银行、学生、政府与高校。主体之辨析是理论界研究的起点。因此，有必要对国家助学贷款的主体的定位做一定分析。
首先，学生：教育公平的需求者。教育是公民实现生存发展的重要手段和途径。因此，公民对教育，尤其是高等教育，有着巨大的需求。而教育公平则是对其需求的保障。在我国客观国情下，东西部、农村与城市经济发展很不平衡，西部人民与广大农民的收入还普遍较低，他们的子女中有许多优秀人才存在着上不起大学的可能。此外，城镇也存在着庞大的下岗工人，其子女同样存在着上不起大学的可能。当公民因意志力以外的经济原因而无从实现受教育权利时，学生就对教育公平产生巨大的期望。由此，贫困学生及其客观情况，当然是符合行政给付的构成要素；其次，政府：教育公平的制度供给者。国家助学贷款是一种无担保、无抵押的信用贷款，具有显著的公益性，这足以表明政府是以行政力量推动国家助学贷款的宏观运行。但微观运作上，政府的“越位”与“缺位”却又频繁出现，如公共财政出资不足、具体法律和规定不完善等。宏观管理和微观保障要求政府以行政给付履行自身底线责任，即不应再是简单的国家单向给付，如学杂费的减免，也应包括有偿的行政给付，如国家助学贷款制度；再次，高校：教育公平的具体执行者。由于高校是由我国《高等教育法》授权给予学生颁发学位证书的行政主体，因而属于法律、法规授权的组织，其最大程度上保障学生学习获取学位的行为是属于行政行为应有之义；最后，银行：教育公平的制度外的供给者。作为完全的市场主体，商业银行本身不应该成为教育公平的制度供给方。显而易见，作为“经济人”的商业银行在面临市场竞争与经济利益时，社会责任往往是第二位的，强行其进行公益性的助学贷款势必造成银行的消极，学生利益无保障，政府威信受损。解放商业银行，让其成为制度外的供给者，由市场调整，可能会取得不错的效果。
国家助学贷款的主体理论分析，笔者认为国家助学贷款只有以政府与高校为行政主体、学生为行政相对人方能回归其本质，借由行政给付理论而做具体运行机制的重构。（二）美国助学贷款实践的比较分析
美国助学贷款制度的建立和发展无不渗透着制度化与法治化力量，彰显出美国政府强烈的责任意识。
第一阶段：1958年颁布的《国防教育法》设立了“国防贷学金”（20世纪80年代其更名为“帕金斯贷学金”）。这是一项以高校为基础的助学贷款工程，其运行机制为联邦政府将贷款基金拨给高校，由学校充当贷款机构向家庭经济特别困难的大学生及研究生发放，并自行确定标准；第二阶段：《1965年高等教育法》设立“教育机会助学金”、“国家担保贷学金”和“校园工读机会”。其中的“国家担保贷学金”（在20世纪80年代后期更名为“斯泰福贷学金”），约占联邦担保学生贷款总额的80﹪，美国目前最大最重要的的助学贷款项目。它是由联邦政府提供担保，由商业银行出资借贷的，并依据申请人的经济状况是否达到一定标准而分为“政府贴息贷学金”与“无贴息贷学金”两种；第三阶段：《高等教育法》的1980年修正案和1986年修正案分别设立了“学生家长贷学金”与“学生补充贷学金”；第四阶段：1986年、1989年和1991年美国教育部连续出台了新的学生贷款管理细则。具有代表性的是在1990年提出了贷款拖欠偿还的对策性建议——《减少学生贷款拖欠的行动计划》，分别向高等院校、借贷机构、州级担保机构、鉴定认可机构及州政府提出了诸多建议，其中对高等院校的建议有：①就学生的贷款责任向所有学生提供咨询；②同借贷机构密切合作，减少拖欠偿还；③提高学校的教育质量；④分析本校的拖欠问题，并采取适当的措施；⑤努力工作，减少由辍学而导致的拖欠现象等；［4］第五阶段：1993年美国国会通过了《学生贷款改革法》，规定从1994年起开始实施“联邦直接学生贷学金”。根据该法案，参加直接贷款计划的的高等院校可从美国教育部直接获得贷款基金，并向符合条件的学生发放贷款。直接向学校贷款的运行机制省去了银行、担保机构等一些中间环节，既提高了管理效率，又大大降低了学生贷款的成本。比较美国助学贷款制度的可知，政府的积极作为将决定助学贷款的发展方向及前景。其实，美国的助学贷款起初由于美国政府的消极作为，面临着几乎停办的窘境。1972年为改革、完善助学贷款，美国政府直接参与运作并承担了相应的风险，政府和学生成为主角，银行则是配角。从经济学讲，政府通过提供贷款本金，或者贷款担保实现以小博大，促进资源的有效配置和教育的可持续发展，是政府的最佳选择。［5］ 简述之，基于理论与实践的分析，国家助学贷款应是授益性行政行为，是综合性的行政性活动，是集国家、政府义务与受益人权利于一体的行政恬动。二、国家助学贷款制度完善的路径选择—行政给付
要解决目前的困境就必须明确助学贷款制度行政给付性质，将助学贷款的法律关系修正为公法上的关系，纳入行政法调整。这样才能强化政府责任，厘清各方主体的权利与义务，保障国家助学贷款公益目的之实现。（一）明确国家助学贷款的行政给付性质
国家助学贷款具有明显的社会保障功能，是政府旨在通过贴息方式，保障家庭经济贫困的学生接受高等教育的给付行为。所以要完善国家助学贷款制度首先就要明确其行政给付性质。根据我国现行的法律法规的规定，国家助学贷款的性质是模糊的。因此，要加快国家助学贷款制度的立法且以行政立法为主来明确其行政给付性质。
目前从整体上来看，只有《教育法》、《高等教育法》有少许概括性的规定，而其他的法规规章又层次低并且存在一定混乱。然而明确其行政给付性质必须要有法律法规的支撑，因此要加快相关立法，但笔者认为进行国家立法有小题大做嫌疑，鉴于当前全国人大立法任务繁重，可以考虑由国务院制定行政法规予以规范，待时机成熟，再上升为法律。可以考虑由国务院领导组织进行行政立法，整合现行各类法律法规规章，通过汇编与借鉴美国相关立法的方式将其提升为《国家助学贷款实施条例》，明确行政给付性质，将其纳入行政法调整领域。总之，通过法律法规的健全来推动国家助学贷款的可持续发展，由《国家助学贷款实施条例》规范政府、学校、银行和学生的权利和义务，使国家助学贷款的具体实施有法可依、有章可循，为政府积极介入助学贷款提供法规依据，这样才能从根本上厘清国家助学贷款法律关系的实质即公法的给付性质。（二）国家助学贷款采用授益性行政行为的模式
由于现行的国家助学贷款是按照商业模式运作，在政府缺位的影响下，导致整体上公民享受的资助水平的减弱。因此，随着国家助学贷款立法对其行政性质的确立，其所适用的行为方式应修正为授益性行政行为模式。这种行为形式更加符合我国的实际情况，符合国家助学贷款本身的行政性质，有助于公民权益的保障。［6］
从世界范围来看，国家助学贷款的行为模式大致有：私法形式、公法形式与二阶段公私混合形式。与私法形式与二阶段公私混合形式相比较，行政行为形式一方面强调了国家助学贷款的公法属性，符合国家助学贷款由行政主体单位决定的特点；另一方面也与行政复议法、行政诉讼法的规定相衔接，有利于规范国家助学贷款中的政府行为，特别是针对行政机关拒绝提供助学贷款的情况进行监督，从而保障受资助者的权益，是比较适宜的手段。［7］此外，该模式亦可以将银行和高校纳入到国家助学贷款行政法律关系中来，由行政主体承担其行为对外的法律责任，并适用行政救济途径解决纠纷。不过，采用具体行政行为的模式对相关立法和运行机制构建提出更高的要求。三、行政给付性质国家助学贷款制度的运作机制设计（一）明确出资主体
作为一种政策性贷款，同时国家又是高等教育的最大受益者，国家应作为助学贷款本金的出资主体，这样有充足的公共财政支持就可以解决国家助学贷款进程缓慢、规模偏小的问题，能够最广泛、最大程度上资助家庭经济贫困生，不会出现大面积停贷现象。此外，由于国家助学贷款属准公共产品，可以走社会化的途径：在以政府为出资主体的基础上，广泛吸收社会各方面的可用资金，把贷款总额扩大，贷款本金可以来源自中央政府资金（包括直接出资和受政府担保的资金）、省政府资金、高等院校资金以及慈善团体资金等多方渠道。（二）明确发放主体
国家助学贷款发放主体应由教育银行（由政府专门组建，它的服务范围教育事务，不仅是管理国家助学贷款，还可以为中小学、学前教育服务）或高校来担当。因为一方面教育银行或高校都是行政主体，符合助学贷款的政策属性，它可以更好地执行、实施国家助学政策；另一方面也可以提高管理效率和大大降低了学生贷款的成本。此外，作为商事主体的商业银行是追求营利，这样亦可以避免行政机关侵犯他们的民事权益，在实现独立主体后，他们可以全身心地依市场潜力去发展商业助学贷款和创新金融产品，从而构建起完备的贷款体系。（三）明确资助标准
目前国家助学贷款在资助标准的规定比较缺乏，已经制定的资助标准又过于笼统、概括，可操作性不高，自然就导致学生拖贷、银行惜贷现象发生。在采用授益性行政行为的模式后，资助标准可由《国家助学贷款实施条例》来统一明确，保障助学贷款执行的公平性，为政府和高校作出一定约束，避免出现权力寻租。（四）建立政府担保
众所周知，基于国家助学贷款的公益性，违约问题是不可避免的。而现行的风险补偿力度过小，国家把贷款风险转移给商业银行，这不符合其行政给付性质。因此，国家应为助学贷款建立担保机制，以弥补在开展国家助学贷款工程中的资金减损。建立国家教育担保基金或专项教育担保基金，为国家助学贷款提供风险担保。担保基金的资金来源的主要渠道可为：国家财政拨款、社会团体和个人的捐赠、基金的增值及其他渠道。通过相关担保基金为国家助学贷款提供风险担保，解除教育银行或高校的后顾之忧。（五）完善还贷方式
助学贷款的还贷方式是运行机制的重要组成部分，因为它关系到助学贷款的可持续发展。我国现行的助贷还款方式存在过于单一，如还款时限的固定，这完全没有考虑贷款学生的客观情况，对于那些就业困难的学生难免有些强人所难。以行政给付来完善国家助学贷款应当设置多元化还贷方式，学生可以选择是直接还款或间接还贷。直接还款的应该综合考虑其客观生活情况，由专门银行与学生确定还款时限等相关，并由税务机关进行监督，考察其还款能力的变化和记录还款信用。选择间接还贷的，将其纳入社会保障系统，通过他们缴纳社保基金来实现还贷，由社会保障机关来操作与监督，因为我国正在构建全国统一的社保信息系统，这样可以有效解决贷款违约问题。总之，明确助学贷款行政给付属性后，行政机关要积极作为，履行职责，引导助学贷款的足额归还，保证该制度的可持续发展。（六）为贫困大学生就业培训提供支持
毋庸置疑，贫困大学生就业的成功与否将关系助学贷款能否有效地回收贷款。其实，贫困大学生在能力培养过程中暴露出来的问题，政府和高校应给予应有的重视，并尽可能为这个“特殊群体”创造条件，使他们在学校期间不因经济困难而影响其能力的培养和锻炼。美国助学贷款比较成功得益于其为家庭经济困难大学生就业培训提供资助。美国联邦政府非常重视人才的培训，提出《学校一工作一机会法》（School—To—Opportunities—Act）推动州政府建立一个体系，这个体系包括州政府、社区、学校和商业集团的共同参与，有助于贫困学生学习基础知识和由学校过渡到职业岗位所需要的技能。［8］因此，作为国家助学贷款配套机制，政府应投入相应的资金支持贫困大学生就业能力培训。
总之，随着社会发展和教育普及，助学贷款作用及意义将更加突显。因此，行政给付的方式是国家助学贷款制度完善的有效选择，将助学贷款的法律规制修正为以行政法为主，以授益性行政行为的模式为基础来构建可操作性的运作机制既保障公民平等受教育权的实现和国家教育义务的施行，又能体现政府积极的行政作为，同时也促进了科教兴国战略的实施。
参考文献：
［1］应松年，主编.行政法与行政诉讼法.中国政法大学出版社，130.
［2］杨解君.行政法学［M］.中国人民大学出版社，2002年版：382-384.
［3］吴庚.行政法之理论与实用（增订八版）［M］.中国人民大学出版社，2005年版：14.
［4］赵中建.部分发达国家贷款偿还简评［J］.思想.理论.教育，2000，（21）.
［5］朱立华.美国的助学贷款制度及其启示［J］.商场现代化，2007，第490期：258.
［6］［7］杨建顺.比较行政法—给付行政的法原理及实证性研究［M］.北京：中国人民大学出版社，2008：228.
［8］杨建生，黄树标.美国高校助学贷款立法及制度建设［J］.中国职业技术教育，2006，第249期：55.