作为统筹城乡综合配套改革中的一项重要改革试验，流转土地经营权必须要守牢农民的权益不受损害这条底线。图片选自《重庆日报》
　　
　　2007年6月，重庆正式获准成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，肩负起在新的历史阶段探索科学发展、社会和谐的城乡统筹之路。创新农村土地流转制度，按市场经济规律建立健全农村土地资源配置机制，是统筹城乡的关键环节。
　　
　　引导农民进城就业、转为市民，自愿退出其宅基地和承包地，统筹城乡土地资源，提高土地利用效率，实现农村土地流转的突破，必须正视农村土地流转中存在的问题。
　　
　　目前，我市土地流转过程中还存在一些问题。
　　——农村建设用地流转不足，与发达地区差距大。目前，重庆农村土地流转还主要集中在农村土地承包经营权流转上，集体建设用地使用权流转的探索还有限，城市建设用地紧缺和农村建设用地闲置或无法上市交易并存，造成资源浪费和市场失衡。而广东、上海、江苏、浙江、湖北、成都等地已相继出台《集体建设用地使用权流转管理办法》等，他们让农村集体土地与国有土地一样按“同地、同价、同权”的原则纳入土地交易市场，实现农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩，允许集体土地上的房子在有限期内买卖，其诸多经验值得借鉴。
　　——农用地流转规模不大，土地流转的市场需求不足。目前，我市农用地流转规模虽高于全国和西部平均水平，但与经济发达省市平均20%—30%的流转比例相比，差距十分明显。重庆农用地经营收益不高，导致土地对潜在需求者的吸引力不足。同时，农业受自然和市场双重影响，风险大，经济效益短期内难以显现，业主对投资农业开发极为慎重，参与土地流转进行规模经营的比较少。现行土地税制设置不适应市场经济的要求，土地流转环节税种多、税负重，而土地保有环节基本无税，对少数农户、集体占用和浪费大量土地资源缺乏经济制约，也制约了农用地流转。
　　——土地产权保护制度存在缺陷，失地农民后续保障问题突出。由于土地产权法滞后，农民集体土地所有权和使用权缺乏明确的法律规定，在土地供应和配置过程中，土地权利的设定还不够明确。在农村土地流转实践中，作为集体土地所有权代表，村支两委和社干部为增加镇村收入，修建形象工程，强制流转，“越位”、“错位”现象突出。征地范围宽、程序不规范、行政权侵犯农民土地财产权、补偿低且不到位等现象大量存在。同时，失地农民的就业和长远生计难以得到保障，农村土地仍然承载着过多的社会保障功能，土地实物保障未实现向价值保障的转换。
　　——土地流转管理滞后。长期以来，土地流转没有相应的法律、法规，没有统一的操作规程和流转文书格式，缺乏完整的政策体系。多数区县和乡镇没有建立完善的农村土地流转管理机构，缺乏对农村土地流转的有效管理和引导。因此，流转双方权益得不到合法保护，影响了农民和投资者的积极性。政府对土地流转引导较少，农户自发的土地流转还占相当比例。特别是对外出务工农民土地的经营、流转服务薄弱。农民外出后往往因无信息、无渠道、无对象而无法流转土地，造成土地利用水平低下，甚至撂荒。
　　——土地流转市场机制不完善。我市土地流转仍然主要依靠政府推动和自发进行，缺乏土地流转市场。没有完整统一的土地流转中介组织和服务体系，造成流转信息不灵、传播渠道不畅。想转出土地的农户寻找流转对象难度大，而种植大户却苦于和一家一户的谈判费时费力，且不能保证连片发展的规模。靠个人力量流转土地，使土地流转范围狭窄，流转成本增大，严重影响了土地流转的速度、规模和效益。缺乏流转收益与市场挂钩的增长机制。在流转合同的约定上，土地流转收益几十年不变，流转期间不再调整租金，流转收益没有随经济不断发展得到相应增长。
　　
　　要解决目前土地流转过程中存在的问题，探索符合重庆实际、具有广泛推广价值的农村土地流转方法和途径，需要在农村土地流转的理论和政策上率先突破。
　　
　　——明确界定农村土地的物权特性。建立以组、村、乡（镇）三级农民集体所有的土地管理体系，明确规定村民小组为农村土地集体所有权的拥有主体，确立农民的土地经济权主体地位，从根本上解决农民在土地上的收益权的保护问题。弱化集体所有权，强化农户承包权，赋予农户对土地的占有、使用、收益和处分权。农民土地使用权作为私人财产，包含承包权、使用权(经营权)、抵押权、入股权、转让权等多种权利，将这些权利在立法中界定清楚，形成法律依据。赋予土地承包经营权的物权性质，实现农村土地承包权物权化、长期化、商品化。
　　——创新农村集体建设用地使用权流转制度。在全市范围平衡利用土地，实行建设用地指标和基本农田保护指标异地有偿调剂制度，把“两翼”地区的耕地指标有偿调剂到“一圈”地区，建立土地平衡和保障机制。逐步赋予集体土地与国有土地同等的权利，实现农村集体建设土地与国有土地“同地、同权、同价”，盘活建设用地。拓宽土地使用范围，集体土地可通过土地市场公开交易，适当放宽农村土地的农业用途范围，允许农村土地流转经营主体以其土地附着物进行有条件的抵押和担保贷款。对集体建设用地价格实行申报及公示制度，并根据“一圈两翼”地区不同的经济发展程度建立最低保护价、评估价格确认制度。规定对土地使用的期限、条件和用途，并按规定进行开发，实现集体建设用地市场的健康运行。
　　——建立合理的土地流转补偿制度和保障制度。将征地过程纳入规范化、法制化轨道。建立市场化的征地补偿办法，将土地补偿分为土地本身补偿和恢复生产补偿两类，把实现被征地农民的“可持续生计”作为征地安置政策的基本目标。建立并完善土地储备制度，市场化的经营性用地实行先储备后供地的制度，适当加大“两翼”的土地供应量，严格控制“一圈”的土地供应量。对被征地农民做好公正补偿，安排好出路，使农民基本生活得到保障。探索建立农民自愿参加的具有法人资格的组织，建立畅通的农民利益表达机制和维护机制。健全土地收益使用分配制度，建立国有土地收益基金。
　　——创新土地流转形式。对于发达地区，以城镇化为核心，鼓励农民工退出宅基地和承包地，建立承包权退出机制；以发展都市农业为核心，鼓励农村土地连片流转，实现规模经营。对于欠发达地区，积极开展“以户对接”活动，鼓励利用已转移农民自愿放弃的宅基地、空置房承接安置高山贫困移民、生态移民等政策性移民。宅基地流转促进农村建设用地减少和城市建设用地增加相挂钩，为“一圈”经济建设储备土地指标。
　　——完善土地市场制度。建立集体建设用地使用权交易市场，开展集体建设用地使用权上市交易；对新型农村宅基地和房屋所有权开展确权试点，确保农民的权益。进一步完善土地调查、登记制度，强化对土地利用状况和土地价格的监测。
　　——建立土地流转风险防范机制。有条件的地方，设立土地流转风险资金，探索建立农村土地流转保证金制度和土地复垦保证金制度。开展农村农业保险试点，逐步建立农业保险政策性业务、商业化运行模式，加大对农业保险的政策扶持。建立土地流转激励机制，加快改善农业基础设施建设，扶持农业专业合作组织、规模经营户发展，并对农地流转开发的手续和税费进行简化和减免，增强土地规模化经营的长期性和稳定性。