检察机关是国家法律监督机关,也是一个执法机关其权力运用理应受到监督,人民监督员制度正是由此而产生的。
　　一、人民监督员制度存在的问题
　　1、监督行为缺乏依据。《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》第1条规定:人民监督员制度是“根据宪法、人民检察院组织法等有关法律,结合检察工作实际”制定的。而《宪法》没有直接关于人民监督员制度的规定,只有《宪法》第41条对公民的监督权作了总括性的规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”
　　2、监督范围存在不同认识。根据高检院关于实行人民监督员制度的规定,人民监督员对“三类案件”以及“五种情形”可以进行监督。但有观点认为,将监督范围仅限于检察机关自侦案件的宪法依据是不足的,从长远看容易引发宪法争议。虽然目前在试点阶段对监督范围作出限定是必要的,但应逐步放开,将检察权行使的更多方面置于人民监督员监督之下。
　　3、监督效力定性尚不明确。虽然人民监督员的目的在于强化外界对检察机关执法活动的监督,从当前的规定来看,人民监督员对检察执法过程都不具有真正的实体或程序上决定权,其意见不具有法律效力,不能有效地起到监督目的。
　　我们认为,上述问题很难从目前该制度本身找到答案,而应当将其放到一定的语境和背景下进行分析和解读。这个语境就是人民监督员制度产生的原因和条件:一是为什么“人民”,即为什么要求人民群众通过人民监督员制度介入检察机关的执法活动;二是为什么“监督”,即为什么要对检察机关的检察执法过程进行监察和督促。这两个基本问题构成了人民监督员制度的根基,而这一根基又扎根于中国当前政治、社会、文化等土壤之中,这些问题会启动我们对现实更深层次的思考。我们注意到,当前中国正处在社会的转型期,这里的转型不仅仅指经济制度的转型,更是政治制度、社会制度、价值取向等方面的转型,是中国政治制度和社会制度逐渐走向成熟、理性的标志。人民监督员制度就在这种宪政转型过程出现的一种新的制度模式,是我国检察制度向司法宪政迈出的重要一步。
　　二、关于宪政的特征
　　“宪政”是指“以宪法为中心的民主政治”。《布莱克维尔政治学百科全书》对立宪政体的解释是:受到常规性法律和政治约束,并对公民负责的政体。在立宪政体下,公共权力机构和公民一样,都必须服从法律和宪法。目前,我国已有越来越多的学者认识到:依法治国的根本在于依宪治国,而依宪治国的根本在于推行宪政。唯有宪法得到贯彻和实施,国家的权力受到实际的制约和监控,才有可能建立起真正的法治国家。宪政有如下特征:
　　(一)司法民主是人民监督员制度的基石。尽管司法民主和司法独立也是现代法治的基本原则。但从权力的属性来看,司法独立并不排斥司法民主,它们都是现代法治社会对司法制度建构和运作的一种正当性要求和原则。
　　人民监督员制度的建立,意味着人民群众可以通过人民监督员制度介入检察机关的执法活动,使人民不再是检察执法行为的旁观者,而是成为国家权力运行过程的参与者,使民主规范真正内化为民主实践和司法民主过程。更为重要的是,这一制度将执法行为转变为国家意志与市民社会意志共同运行的过程,它整合近代以来各国所出现的市民社会与国家的直接分离和二元对立,缓解了国家与市民社会的误解与对抗。
　　(二)权力监督是人民监督员制度的关键。社会主义国家监督原则是由巴黎公社所首创一项原则。其主要表现为对国家权力的运行过程进行监察和督促,以保证其公正和合法。根据我国现行法律规定对监督主体进行分类,可以分为国家监督和社会监督两种基本形式。前者是指国家权力机关、国家司法机关和国家行政機关,依照国家授权的职权范围内对于法的创制、司法活动、行政活动等进行的监督;后者是指包括中国共产党在内的各党派组织、人民政协、人民团体、新闻舆论等组织机构和人民群众,通过制度与手段对国家权力运行进行的监督。人民监督员制度实质上是将另一种力量引入到法律监督机关,形成了人民监督与国家法律监督机关监督融合的,实现了这种效果。
　　(三)权利保障是人民监督员制度的核心。保障公民权利作为各国宪政的基本原则,是近代以来人权理论和国民主权原则发展的结果。我国宪法将保障公民权利作为宪法的重要内容,也是我们在推进宪政过程中需要加强的。检察机关的执法活动,尤其是直接受理侦查的案件办理过程中,其侦查行为中的讯问、询问、拘留、逮捕以及搜查、扣押、冻结等行为会直接影响公民人身和财产方面的权利。人民监督员制度将这方面的检察业务工作作为人民监督员监督的重点,避免了权力的滥用,保障了公民的权利。
　　(四)社会公正是人民监督员制度的目的。人民监督员制度克服了长久以来检察执法工作中的语言孤立和思维单向。由于人民监督员来自其它机关、团体和企事业单位,分布在社会的其它领域,代表着检察体制外的民众认识、观念和价值标准,同时也代表着不同的知识经验和思维方式。这种力量对检察执法工作的介入有利于整合社会的价值观念,使执法活动更加趋于合理,从而可以得(下转第92页)(上接第90页)到民众的最大支持,获得执法行为的社会正当性。
　　由上可知,宪政的发展要求我们进一步实现司法民主,以保证国家权力的正当运行以及公民权利的切实保障,最终实现公平、正义的社会秩序。人民监督员制度正是为了实现这一目标而建立的一项具体制度,宪政是人民监督员制度产生的根基和土壤。
　　三、人民监督员的范围
　　(一)人民监督员负责事实监督还是负责全面监督。职业检察官长期从事专业刑事司法工作,容易形成思维定势,且专业性方面的要求,长期与社会脱离,这很可能会造成思维观念和评判标准的偏差。人民监督员可以运用社会上的一般判断标准,对事实做出最接近合理的判断,从而弥补职业检察官的知识和经验缺陷,更大程度地实现社会正义。但是人民监督员大多是非法律专业人士,让他们对法律运用进行监督一般是很难实现的,这就需要运用法律的人具有良好的法律专业知识,分析和判断证据的能力,以及较为丰富的审查经验,这些知识和经验只有职业检察官才具备。因此,我们认为,人民监督员只应当对其所监督的案件的事实部分进行评价和审查,对法律运用的过程则不宜介入。
　　(二)人民监督员负责实体监督还是负责程序监督。实体正义和程序正义长期以来一直是法学界关注和争论的焦点之一,实体正义关注的是执法裁决本身的对与错,而程序正义更多关注的执法过程正当与否。实践中,可能会出现实体结果是对的但程序运行不公的情况,由此可知,实体或程序上的取舍是人民监督员制度必须考量的重要内容。检察机关的执法过程不仅涉及一些实体审查,而且涉及一些程序的运用,在检察权的运行过程中,上述两者运用不当,皆有可能造成国家权力的滥用,侵害公民的权利。宪政的一个最基本的特征是国家权力运行的规范化。最近十几年来,法学界已有越来越多的学者认识到程序的价值以及其对实现司法公正的重要意义。
　　因此,宪政要求包括司法、行政、检察等各种国家权力的运行必须保证其程序的正当性。因此,在人民监督员制度中,实体和程序都应当成为人民监督员监督的范围之列,只要是与相关案件有牵涉的所有实体程序问题,都可以进行监督。人民监督员对实体和程序的双重监督,可以更好地实现检察机关执法过程的规范化,保障犯罪嫌疑人或证人的合法权利,适应宪政的发展要求。
　　(三)人民监督员监督自侦案件还是监督所有案件。从《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》来看,其宗旨和基本内容都是围绕自侦案件设计的,列举的“三类案件”和“五种情形”也只是针对自侦案件,其它案件尚未纳入人民监督员监督的范围之列。从理论上讲,将人民监督员的监督范围仅限于检察机关自侦案件的宪法依据是不足的,从实践情况来看,检察机关其它执法活动同样需要来自人民的监督,应将人民监督员的监督范围扩展至一切案件。